Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (verbetering van de handhaving en bepalingen inzake uitbreidingstoelatingen).

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (verbetering van de handhaving en bepalingen inzake uitbreidingstoelatingen).Bij Kabinetsmissive van 14 december 2001, no.01.005974, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.F. Hoogervorst, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (verbetering van de handhaving en bepalingen inzake uitbreidingstoelatingen).Het wetsvoorstel strekt ertoe de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (Bmw) op een aantal onderdelen te wijzigen. Deze wijzigingen hebben betrekking op het verbeteren van de handhavingsmogelijkheden, de introductie van bestuurlijke handhaving, het aanpassen van de uitbreidingstoelatingen en van de bepalingen aangaande de afleverings- en opgebruiktermijnen.Hoewel het oogmerk, de Bmw op de genoemde onderdelen aan te passen, gelet op de in de praktijk gerezen problemen, positief kan worden gewaardeerd, is de Raad van State van oordeel dat het voorstel in de huidige vorm moet worden afgewezen, omdat het onvoldoende rekening houdt met de richtlijn(en) ter uitvoering waarvan de Bmw strekt.Het betreft hier richtlijn nr.91/414/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEG L 230) (hierna: gewasbeschermingsrichtlijn) en richtlijn nr.98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (PbEG L 123) (hierna: biocidenrichtlijn). Wijziging van de Bmw in verband met de implementatie van laatstgenoemde richtlijn ligt nog ter behandeling in de Eerste Kamer der Staten-Generaal.(zie noot 1) De systematiek van deze richtlijn loopt in belangrijke mate parallel met het systeem van de gewasbeschermingsrichtlijn.Bij de gewasbeschermingsrichtlijn is, gelet op het feit dat het een maatregel van gemeenschappelijke landbouwpolitieke aard betreft, sprake van volledige harmonisatie. De richtlijn omschrijft de te treffen maatregelen, verband houdende met de inrichting van de wetgeving aangaande de toelatingssystematiek en -gronden met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen, nauwkeurig en laat voor wat dat betreft geen inhoudelijke keuzes aan de lidstaten over. Wel staat het hun vrij om vorm en middelen te kiezen zolang het te bereiken resultaat maar gerealiseerd wordt.(zie noot 2)De biocidenrichtlijn lijkt in overweging 10 van de considerans enige ruimte toe te laten. Daarin wordt overwogen dat de lidstaten niet mag worden verhinderd nadere eisen te stellen aan het gebruik van biociden, voorzover die extra eisen in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht en in het bijzonder niet strijdig zijn met de bepalingen van deze richtlijn en dienen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van mens en dier, bijvoorbeeld door epidemiebeheersing en bescherming van voedsel en diervoeders. Zoals de Raad echter heeft overwogen in zijn advies van 8 november 2001 inzake het amendement van de leden Van Ardenne-van der Hoeven, Udo en Feenstra bij eerdergenoemd voorstel van wet tot wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962, is deze ruimte, gelet op de inhoud van de biocidenrichtlijn, beperkt tot hetgeen in het kader van artikel I, derde lid, is toegestaan.De Raad heeft in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel een passage gemist waarin een beschouwing wordt gegeven omtrent de toetsing aan vorengenoemde richtlijnen. In die gevallen dat bij toetsing door de Raad het hem gebleken is dat de in de richtlijnen geboden ruimte onvoldoende is voor de voorgestelde regeling heeft dit aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen.Dit heeft tot de conclusie geleid dat de intentie om het reële probleem van een tekort aan effectieve gewasbeschermingsmiddelen (hetgeen het illegaal gebruik van die middelen in de hand werkt) aan te pakken op zichzelf kan worden onderschreven, maar dat de wijze waarop moet worden afgewezen. De Raad geeft in overweging het wetsvoorstel zodanig te wijzigen dat de daarin gegeven oplossing blijft binnen de kaders van beide richtlijnen.1. Artikel 2a. Ingevolge het voorgestelde derde lid, aanhef en onder a, van artikel 2 Bmw wordt de uitzondering van het verbod op het afleveren, voorhanden of in voorraad hebben van niet-toegelaten bestrijdingsmiddelen beperkt tot fabrikanten, importeurs en handelaren. Toepassers vallen dus niet langer onder deze uitzondering. Daarmee wordt beoogd in het bijzonder het illegaal gebruik van bestrijdingsmiddelen in grensgebieden tegen te gaan.Artikel 3, tweede lid, van de gewasbeschermingsrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de productie, de opslag en het verkeer van gewasbeschermingsmiddelen die op hun grondgebied niet zijn toegelaten, niet mogen belemmeren indien deze middelen zijn bestemd om in een andere lidstaat te worden gebruikt. Voorwaarde hierbij is dat dit middel in die andere lidstaat wel is toegelaten en dat de voorschriften inzake controle daar worden nageleefd.Het vorenstaande betekent dat de nu voorgestelde regeling waarin de uitzondering van artikel 2, derde lid, onder a, niet geldt voor het voorhanden of in voorraad hebben door toepassers voorzover de toepassing ten behoeve van zelfgebruik zal plaatsvinden in het buitenland, zich niet verdraagt met artikel 3, tweede lid, van de gewasbeschermningsrichtlijn. De Raad geeft in overweging het artikelonderdeel zodanig aan te passen dat aan het vorenstaande bezwaar tegemoet wordt gekomen.b. Voorts wordt voorgesteld onderdeel a van het derde lid van artikel 2 uit te breiden met de mogelijkheid niet toegelaten middelen die bestemd zijn om te worden vernietigd, nog in voorraad te hebben tot het moment van vernietiging.De Raad heeft zich afgevraagd waarom een aanvulling zoals voorgesteld nodig wordt geoordeeld, nu ter uitvoering van artikel 4, zesde lid, van de gewasbeschermingsrichtlijn in artikel 2, vijfde en zesde lid, Bmw hierin voorzien wordt. Op grond van genoemde artikelen kan een bestrijdingsmiddel dat niet meer is toegelaten, nog in voorraad of voorhanden worden gehouden, waarbij tevens regelen kunnen worden gesteld omtrent de verwijdering binnen een bepaald tijdvak. In het licht van het vorenstaande beveelt de Raad aan de wijziging te heroverwegen.c. In het voorgestelde onderdeel b van artikel 2, derde lid, wordt een uitzondering gemaakt voor het gebruiken ter bewerking van zaaizaad dat niet voor de Nederlandse markt bestemd is, met bestrijdingsmiddelen die daarvoor in Nederland niet zijn toegelaten.Nu het niet betreft een gewasbeschermingsmiddel dat voor de uitvoer bestemd is (dat geldt alleen voor het zaaizaad) en voorts het gebruik in het geheel niet is vrijgesteld (dat geldt alleen voor productie, opslag en verkeer), biedt artikel 3, tweede lid, van de gewasbeschermingsrichtlijn geen ruimte voor een voorschrift zoals voorgesteld.Het stellen van nadere eisen, zoals in de toelichting aangeduid kan, deze discrepantie niet wegnemen. Het artikelonderdeel dient heroverwogen te worden.2. Artikel 5a. Ingevolge het nieuwe zevende en achtste lid van artikel 5 wordt de toelating- en registratiehouder de mogelijkheid geboden uitbreiding aan te vragen van de doeleinden waarvoor een bestrijdingsmiddel dat een reeds bestaande werkzame stof bevat, gebruikt mag worden. De beoordeling van zo'n aanvraag zal plaatsvinden aan de hand van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het tijdstip waarop het betrokken middel (of een ander bestrijdingsmiddel dat dezelfde werkzame stof bevat en is toegelaten of geregistreerd voor een vergelijkbaar doeleinde) laatstelijk is beoordeeld. Kort gezegd komt het nieuwe systeem erop neer dat beoordeling van de uitbreiding plaatsvindt aan de hand van de gegevens en criteria zoals die golden op het moment van beoordeling van het oorspronkelijke middel.Hiervoor is gekozen omdat voor het aanvragen van een toelating voor nieuwe bestrijdingsmiddelen geactualiseerde dossiergegevens vereist zijn, hetgeen hoge kosten met zich brengt, zodat veelal daarvan wordt afgezien. Het ontbreken van een effectief middelenpakket kan weer illegaal gebruik van bestrijdingsmiddelen in de hand werken.(zie noot 3)De mogelijkheid een verzoek om uitbreiding van de gebruiksdoeleinden in te dienen is volgens artikel 9, eerste lid, van de gewasbeschermingsrichtlijn voorbehouden aan wetenschappelijke instanties, beroepsorganisaties en beroepsgebruikers. Dit voorschrift is geïmplementeerd in artikel 5, zesde lid, Bmw.Omdat een zo algemeen geformuleerde uitbreidingstoelating als wordt voorgestaan niet kan worden gebaseerd op artikel 9, wordt deze blijkens paragraaf 4 van de toelichting gebaseerd op artikel 8, tweede lid, van de gewasbeschermingsrichtlijn. Dit artikel voorziet in de mogelijkheid van toelating van gewasbeschermingsmiddelen met bestaande werkzame stoffen tot 26 juli 2003. Dit voorschrift bevat overgangsrecht voor de periode dat de werkzame stoffen nog niet op bijlage I bij de gewasbeschermingsrichtlijn zijn opgenomen en is geïmplementeerd in artikel 25 Bmw. Op grond van artikel 8, tweede en derde lid, van de gewasbeschermingsrichtlijn mag worden afgeweken van artikel 4, eerste lid, onderdeel a (vermelding op bijlage I bij de gewasbeschermingsrichtlijn en voldoen aan de uniforme beginselen van bijlage VI bij de gewasbeschermingsrichtlijn), maar blijven de andere toelatingsvoorwaarden onverkort van toepassing (artikel 4, eerste lid, onderdelen b tot en met f).(zie noot 4) Dit betekent dat de beoordeling van een uitbreiding van de doeleinden waarvoor een bestrijdingsmiddel mag worden gebruikt (dat immers een wijziging is ten opzichte van het oorspronkelijke gebruik dat van het middel mocht worden gemaakt, zoals dat bij de toelating is geformuleerd(zie noot 5)), zal moeten plaatsvinden aan de hand van het onderzoek van het dossier en op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op dat moment, zoals onderdeel b van het eerste lid van artikel 4 van de gewasbeschermingsrichtlijn voorschrijft. Uit de bewoordingen van de gewasbeschermingsrichtlijn kan naar het oordeel van de Raad niet worden afgeleid dat van de onderdelen b tot en met f en de subonderdelen in geval van uitbreiding kan worden afgeweken, ook niet als de minister op dit punt regels zou stellen. Het voortbestaan van het middel is alleen mogelijk gemaakt zoals het op de markt was voor 25 juli 1993.Ook de nadere uitwerking zoals neergelegd in het nieuw voorgestelde achtste lid van artikel 5, waarin een uitzondering wordt opgenomen voor de volksgezondheidsaspecten, die zullen worden beoordeeld op het moment van de aanvraag aan de hand van de actuele stand van de wetenschappelijke en technische kennis, kan de bezwaren zoals hiervoor genoemd niet wegnemen.De Raad is van oordeel dat de artikelleden heroverwogen dienen te worden.b. Voorts wordt in het achtste lid mede een regeling opgenomen voor de uitbreidingstoelatingen in het kader van het wetenschappelijk onderzoek (verwijzing naar het zesde lid). Hiervoor is gekozen omdat ook voor deze derden het bestaande stelsel niet toereikend is.(zie noot 6)Het van toepassing zijnde artikel 9, eerste lid, van de gewasbeschermingrichtlijn laat wel uitzonderingen toe, maar deze betreffen alleen de voldoende werkzaamheid en aanvaardbare uitwerking van de gewasbeschermingsmiddelen op planten of plantaardige producten (artikel 4, eerste lid, onderdeel b, onder i en ii, van de gewasbeschermingsrichtlijn). Aan de overige toelatingsvereisten wordt onverkort de hand gehouden en deze omvatten meer dan uitsluitend de volksgezondheidsaspecten.(zie noot 7) Ook op dit onderdeel wordt derhalve naar het oordeel van de Raad niet voldaan aan de gewasbeschermingsrichtlijn.c. In dit verband wijst het college nog op het volgende. Uit het rapport "Het terugdringen van illegaal gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de glastuinbouw" van de Commissie Gewasbescherming Glastuinbouw (commissie-Alders) van oktober 2000, dat ook in de paragrafen 1 en 4 van de memorie van toelichting wordt vermeld, blijkt dat een belangrijke kostenbesparing zou kunnen worden gerealiseerd door vereenvoudiging van de dossiervereisten, waardoor zowel de kosten voor het samenstellen van het dossier als die voor de beoordeling kunnen worden gereduceerd.(zie noot 8) Wat het eerste onderdeel betreft ligt het zwaartepunt van de aanpassing bij de Europese Commissie, terwijl bovendien het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen hiermee in de pas loopt. Wat de toelatingsprocedure betreft wordt gewezen op de noodzaak van harmonisatie door de Europese Commissie en voorts op de mogelijkheid de kosten te reduceren door onder meer het berekenen van vaste tarieven, verlaging van tarieven dan wel financiering door middel van een fondsconstructie.De Raad constateert dat in de toelichting aan deze aspecten geheel wordt voorbijgegaan. Dit klemt temeer nu ook uit de nota Zicht op gezonde teelt(zie noot 9) blijkt dat het probleem mede ligt in de kritischer invulling van de risicobeoordeling in vergelijking met andere lidstaten en voorts extra bijdragen worden toegekend aan het Fonds kleine toepassingen.Mede in het licht van het vorenstaande vereist de nu gekozen oplossing een draagkrachtiger motivering.d. Voorts wordt nog gewezen op de in artikel 8 van de richtlijn bedoelde overgangsperiode van 12 jaar, die eindigt op 25 juli 2003. In paragraaf 4, slot, van de toelichting wordt daarover opgemerkt dat in Europees verband reeds is voorgesteld deze datum te verlengen. In de beantwoording naar aanleiding van de nota Zicht op gezonde teelt(zie noot 10) wordt expliciet gesteld dat de datum zal worden gewijzigd tot eind 2008. Indien echter om welke reden dan ook hiertoe niet wordt besloten, moet betwijfeld worden of, nog afgezien van andere hiervoor genoemde bezwaren, wijziging op dit onderdeel wel zinvol is.Ten slotte wordt in dat verband in de toelichting ook vermeld dat uitbreidingstoelating geen andere toepassingswijzen zal betreffen dan de toepassingswijze van de hoofdtoelating. Een voorschrift van die strekking behoort naar de mening van de Raad opgenomen te worden in de wet zelf.3. Artikel 11Dit artikel, dat voorziet in een verbod om toegelaten bestrijdingsmiddelen af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, indien niet wordt voldaan aan bepaalde eisen met betrekking tot informatie op of bij de verpakking, is aangepast in verband met problemen bij de handhaving.In de artikelsgewijze toelichting wordt opgemerkt dat het voorgestelde artikel, evenals het huidige, niet van toepassing is op gebruikers van bestrijdingsmiddelen.Weliswaar wordt in het eerste lid het gebruiken niet onder het verbod gebracht(zie noot 11), maar door in het tweede lid de uitzondering van het voorhanden hebben of in voorraad te hebben alleen te betrekken op fabrikanten, importeurs en handelaren, is niet gewaarborgd dat ook gebruikers van dit verbod zijn vrijgesteld.De Raad geeft in overweging het artikel aan te vullen.(zie noot 12)4. Handhavinga. Ingevolge het nieuwe artikel 16e wordt het mogelijk naast de reeds bestaande strafrechtelijke handhaving (via de Wet op de economische delicten) overtreding van voorschriften langs bestuurlijke weg te bestrijden. Zo kan op grond van het derde lid van artikel 16e ook een vergunning worden ingetrokken indien gehandeld wordt in strijd met het bij of krachtens de wet bepaalde.Anders dan bij het eerste lid, waarin de intrekking het gevolg is van het overtreden van vergunningsvoorschriften, is hier sprake van een maatregel met een punitief karakter, zoals uit de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel kan worden opgemaakt.De Raad wijst erop dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een intrekking op grond van het eerste lid onder omstandigheden ook als een criminal charge zou kunnen aanmerken, aangezien dit Hof bij zijn beoordeling of een sanctie als criminal charge moet worden aangemerkt mede de gevolgen van het toepassen van die sanctie pleegt te betrekken.Uit de memorie van toelichting blijkt niet dat bij de keuze voor beide instrumenten met die mogelijkheid is rekening gehouden.De Raad beveelt aan in de toelichting hieraan aandacht te besteden.b. Over de inzet van de verschillende handhavingsinstrumenten door de onderscheiden handhavingsdiensten zullen afspraken worden gemaakt. Paragraaf 3, onder d, van de toelichting merkt hierover op dat dit handhavingsarrangement gereed zal zijn op het moment van indiening bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Op dit onderdeel is het wetsvoorstel onvoldoende gemotiveerd, nu op dit moment geen schatting kan worden gemaakt hoeveel kosten met deze operatie gemoeid zullen zijn, mede in relatie tot de belasting van de rechterlijke macht.In ieder geval dient bedoelde passage geactualiseerd te worden.5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.De Vice-President van de Raad van State