Voorstel van wet tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met de openbaarmaking van nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met de openbaarmaking van nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2005, no.05.002645, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met de openbaarmaking van nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties, met memorie van toelichting. Het voorstel is één van de vier voorstellen ter uitvoering van de voorstellen van de Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur (de commissie-Dijkstal).(zie noot 1) Over twee andere van deze voorstellen brengt de Raad heden eveneens advies uit.(zie noot 2) De Raad van State onderschrijft het belang van de voorgestelde openbaarmaking van nevenfuncties, maar maakt enkele opmerkingen over de wijze waarop daaraan in het voorstel vorm is gegeven. Hij is van oordeel dat enige aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is. 1. Openbaarmaking inkomsten uit nevenfuncties Het wetsvoorstel verplicht leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal, commissarissen van de Koning en leden van gedeputeerde staten, alsmede burgemeesters en wethouders tot openbaarmaking van hun nevenfuncties. Met uitzondering van leden van de Eerste Kamer en wethouders van gemeenten met 18.000 of minder inwoners, dienen zij ook de inkomsten uit die nevenfuncties openbaar te maken. Paragraaf 3.2 van de toelichting noemt als oogmerken van de voorgestelde openbaarmaking van nevenfuncties en de daaraan verbonden inkomsten het voorkomen van het risico van belangenverstrengeling of de schijn daarvan, en de mogelijkheid te beoordelen of de vervulling van nevenfuncties de uitoefening van de hoofdfunctie benadeelt, in het bijzonder gelet op het tijdsbeslag. De Raad merkt het volgende op. a. Waar in het voorstel wordt gesproken van "nevenfunctie", in relatie tot "hoofdfunctie", heeft het begrip "nevenfunctie"verschillende betekenissen. Bij het gebruik van het begrip "nevenfunctie" gaat het in het onderhavige voorstel steeds om activiteiten, van welke aard ook, die worden verricht naast de bekleding van een politiek ambt. Voorts kan het gaan om het tijdsbeslag: de nevenfunctie betreft activiteiten waarvan het tijdsbeslag bescheiden is ten opzichte van de activiteiten die de hoofdfunctie vormen. Ten slotte is er het financiële aspect: de hoofdfunctie wordt, blijkens de toelichting, gezien als de functie waarmee een inkomen wordt verworven waarvan betrokkene primair afhankelijk is, terwijl dat per definitie niet geldt voor de nevenfunctie(s). De Raad acht het van belang dat deze verschillende betekenissen goed van elkaar worden onderscheiden. In verband met het financiële aspect merkt hij op dat het eerste oogmerk dat de toelichting noemt voor de voorgestelde openbaarmaking van nevenfuncties naast de hoofdfunctie en van de aan de nevenfunctie verbonden inkomsten bestaat in het voorkómen van het risico van belangenverstrengeling. In dit verband wijst de Raad erop dat dit risico niet beperkt is tot de situatie van één hoofdfunctie, met daarnaast één of meer nevenfuncties, maar zich ook kan voordoen bij een samenstel van - al dan niet bezoldigde - activiteiten dat zich minder goed laat verdelen in één hoofdfunctie en één of meer nevenfuncties. In zoverre behoeft het begrip "nevenfunctie" enige relativering. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan. b. Gelet op de oogmerken van het voorstel is één van de instrumenten ter voorkoming van belangenverstrengeling de voorgestelde openbaarmaking van de (inhoud van) nevenfunctie(s) als zodanig. Benadeling van een goede vervulling van het politieke ambt, zeker als dit wordt vervuld als hoofdfunctie, kan daarnaast ook voortvloeien uit het tijdsbeslag van (het samenstel van) nevenfuncties. In dat perspectief bezien, valt op dat het voorstel niet tevens de vermelding voorschrijft van het (geschatte) tijdsbeslag van een nevenfunctie. De Raad adviseert het voorstel daarmee aan te vullen. c. Over de openbaarmaking van de inkomsten uit de nevenfuncties stelt de memorie van toelichting dat deze inkomsten een indicatie geven van het belang van de nevenfunctie ten opzichte van de hoofdfunctie. In paragraaf 3.4 van de toelichting wordt gesteld dat deze openbaarmaking noodzakelijk is omdat de "precieze hoogte" van de neveninkomsten de "meest adequate(zie noot 3) informatie geeft over de mate waarin de vervulling van de nevenfunctie in de weg kan staan aan de vervulling van de publieke taak". Aldus kan eenieder die wil participeren in het politieke debat zelf beoordelen "welke invloed neveninkomsten hebben op het politieke functioneren van ambtsdragers". De Raad stelt voorop dat hij zich op zichzelf kan vinden in openbaarmaking van inkomsten - ook - uit nevenfuncties, mits daarvoor voldoende rechtvaardiging bestaat uit een oogpunt van het algemeen belang. De commissie-Dijkstal adviseerde (paragraaf 6.3): alle neveninkomsten uit de openbare kas worden openbaar gemaakt; overige inkomsten worden als zodanig gemeld. Bij openbaarmaking van neveninkomsten uit de openbare kas is dit algemeen belang zonder twijfel aan de orde. Het voorstel gaat echter verder, en beoogt openbaarmaking van alle neveninkomsten. De motivering daarvoor in de memorie van toelichting kan de Raad niet overtuigen. Deze toelichting lijkt te veronderstellen dat er altijd een direct verband bestaat tussen het hebben van inkomsten uit nevenfuncties en de hoogte van deze inkomsten enerzijds, en de kwaliteit van de vervulling van het politieke ambt anderzijds. Een dergelijke veronderstelling vereist nadere onderbouwing. De Raad wijst er in dit verband op dat ook niet-bezoldigde nevenfuncties door hun aard en tijdsbeslag effect kunnen hebben op het vervullen van het politieke ambt. Vooralsnog valt niet goed in te zien waarom, naast informatie over aard en tijdsbeslag van de nevenfunctie, ook kennis over de inkomsten uit deze nevenfuncties van zodanig direct belang is voor de beoogde beoordeling van (belemmeringen voor) de vervulling van het politieke ambt dat betrokkene bekleedt, dat ook deze informatie voorwerp moet worden van het voorgestelde openbaarheidregime. Daarom dient nader te worden gemotiveerd waarom, naast de openbaarmaking van de nevenfunctie als zodanig, niet kan worden volstaan met de vermelding of sprake is van inkomsten uit deze (niet uit de openbare kas betaalde) nevenfunctie, en eventueel ook van de aard van die neveninkomsten (zoals: vacatiegeld; honorarium). De Raad adviseert de toelichting aan te vullen, en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen. d. Indien de hiervoor, onder c, bedoelde motivering moet leiden tot het oordeel dat openbaarmaking van de inkomsten uit activiteiten naast het politieke ambt wel van belang moet worden geacht voor de beoordeling van de wijze waarop dat ambt wordt vervuld, valt niet in te zien waarom op dit punt beperkingen zouden moeten gelden voor de vereiste openbaarmaking. Het voorstel bevat echter enkele beperkingen: - De verplichting tot openbaarmaking van de inkomsten uit nevenfuncties geldt niet voor wethouders van kleinere gemeenten (18.000 of minder inwoners) en de leden van de Eerste Kamer. Als reden daarvoor vermeldt de toelichting dat voor deze ambtsdragers hun politieke ambt niet de hoofdfunctie is, en dat de bezoldiging uit dit ambt niet als volledig inkomen zal dienen. De Raad merkt op dat het hier gaat om politieke ambten die, uit een oogpunt van inkomen en tijdsbeslag, zouden kunnen worden aangeduid als nevenfunctie of als deeltijdfunctie, voorzover zij worden vervuld naast andere activiteiten, die kunnen worden aangemerkt als hoofdfunctie respectievelijk als andere deeltijdfunctie. Het in de toelichting genoemde argument van de samenstelling van het inkomen van betrokkene betreft echter slechts één van de verwijzingen zoals die hiervoor, onder a, zijn onderscheiden. Dit argument kan er namelijk niet aan afdoen dat in beginsel aan de hiervoor, onder c, genoemde argumentatie uit de toelichting, indien deze wordt gehandhaafd, ook gelding toekomt voor de hier bedoelde ambtsdragers. Immers, ook bij hen kan, in het samenstel van hun activiteiten als geheel bezien, sprake zijn van eventuele (financiële) derdenbelangen die een rol kunnen spelen bij hun functioneren als politiek ambtsdrager. Voorts wijst de Raad er ten aanzien van de vervulling van het wethouderschap als een functie in deeltijd op dat, ingevolge artikel 36, tweede lid, van de Gemeentewet, in gemeenten waar het wethouderschap een volledige betrekking is, de raad kan besluiten dat een of meer van die betrekkingen in deeltijd worden uitgeoefend. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. - Onder inkomsten wordt in het voorstel verstaan: loon in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964. Dit betekent dat alleen inkomsten uit dienstbetrekking binnen het voorstel vallen. In de artikelsgewijze toelichting wordt uiteengezet welke praktische bezwaren gelden voor het openbaar maken van inkomsten uit een functie als ondernemer of beoefenaar van een zelfstandig beroep. De Raad meent echter dat deze bezwaren niet zover mogen gaan dat deze categorie genieters van inkomsten uit nevenfuncties worden onttrokken aan de verplichting tot openbaarmaking. Hier is ook het gelijkheidsbeginsel in het geding. De Raad adviseert het voorstel op dit punt aan te passen. e. Openbaarmaking van de nevenfuncties wordt, evenals de openbaarmaking van inkomsten daaruit, voorgeschreven na afloop van het kalenderjaar waarin de functies zijn vervuld. Voor de genoten inkomsten ligt dat tijdstip in de rede. Dat is echter niet het geval voor de melding van de aanvaarding van een nevenfunctie, de eventuele bezoldiging en een indicatie van het tijdsbeslag. Deze melding zou al direct na de aanvaarding van de nevenfunctie kunnen worden gedaan. De Raad adviseert het voorstel aan te passen, zodat op dit punt een uniforme praktijk wordt gewaarborgd. 2. Europees recht Het voorstel strekt zich ook uit tot de leden van het Europees Parlement. In verband daarmee dient zeker te zijn dat uit een oogpunt van europees recht voldoende ruimte bestaat voor het voorstel op dit punt. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. 3. Uitgebrachte adviezen De Raad acht het van belang dat de toelichting aangeeft hoe de voorstellen door de betrokken doelgroepen zijn beoordeeld. In dit verband wijst hij op de Code interbestuurlijke verhoudingen. In de toelichting wordt echter geen melding gemaakt van standpunten van of adviezen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg, en evenmin van de opvatting van de Vereniging tot Behartiging van de Belangen van Burgemeesters en van de Commissarissen der Koningin. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen, en daarbij aan te geven in hoeverre rekening is gehouden met de ontvangen opmerkingen. 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State