Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet modernisering kleineondernemersregeling), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet modernisering kleineondernemersregeling), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 27 augustus 2018, no.2018001438, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet modernisering kleineondernemersregeling), met memorie van toelichting.Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2019, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2019, Overige fiscale maatregelen 2019, Wet bronbelasting 2020, Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019, Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen en implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel.Het voorstel strekt ertoe om de huidige regeling in de btw voor kleine ondernemers te moderniseren door de introductie van een vereenvoudigde vrijstellingsregeling en daarmee de administratieve lasten voor kleine ondernemers te verlichten.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht het noodzakelijk om nader te motiveren waarom het gewenst is om juist nu over te stappen op een nieuw regime, terwijl een recent aangekondigd voorstel voor een nieuwe EU-richtlijn mogelijk kort erna wederom tot wijzigingen aanleiding zal geven. Indien die nadere motivering niet kan worden gegeven, adviseert zij te wachten tot de betreffende richtlijn is vastgesteld en in de Nederlandse regelgeving moet worden geïmplementeerd.1.InleidingHierna (onder punt 2) maakt de Afdeling een opmerking over het vervangen van de huidige regeling voor kleine ondernemers (kleine ondernemersregeling; KOR) door een nieuwe regeling (voorgestelde KOR). Alvorens deze opmerking te maken volgt hieronder eerst een korte schets van de KOR.Huidige KORDe huidige KOR in de Wet op de omzetbelasting 1968 bestaat uit twee onderdelen: een degressieve belastingvermindering (die aansluit bij de per saldo verschuldigde btw) (zie noot 1) en een mogelijke (zie noot 2) ontheffing van bepaalde administratieve verplichtingen. (zie noot 3) Met deze regeling hebben kleine ondernemers - het gaat daarbij uitsluitend om natuurlijke personen - de mogelijkheid om geleidelijk over te gaan naar de volledig btw-belaste ondernemerssfeer met bijbehorende (administratieve) verplichtingen.De huidige KOR is gebaseerd op een standstill-bepaling in BTW-richtlijn 2006. (zie noot 4) Bij de introductie in 1969 van het in EU-verband geharmoniseerde btw-stelsel heeft Nederland namelijk gebruik gemaakt van een regeling op grond waarvan lidstaten degressieve verminderingen die op dat moment bestonden mochten handhaven. Met die keuze werd derhalve niet aangesloten bij de structurele omzetgerelateerde vrijstellingsregeling (vrijstelling van btw bij een omzet van minder dan € 5000) in BTW-richtlijn 2006.Voorgestelde KORHet voorliggende voorstel vervangt de huidige regeling door een regeling die aansluit bij een omzetgrens van € 20 000 (dus niet bij de per saldo verschuldigde btw), die uitsluitend op verzoek (melding) kan worden toegepast en die ook geldt voor andere ondernemers dan natuurlijke personen. Ondernemers die voor toepassing van de voorgestelde KOR kiezen, zijn als hoofdregel ontheven van het doen van btw-aangifte (zij zijn dus geen btw verschuldigd) indien zij een omzet hebben van minder dan € 20 000. Zij zijn dan, kort gezegd, ook ontheven van de daarbij horende administratieve verplichtingen voor de door hen verrichte goederenleveringen en diensten in Nederland.De voorgestelde KOR sluit daarmee alsnog aan bij de structurele omzetgerelateerde vrijstellingsregeling van BTW-richtlijn 2006. Omdat het voorstel een hogere grens hanteert dan de in die richtlijn voorgeschreven grens van € 5000, is het noodzakelijk dat een derogatie wordt gevraagd.2.Overgang naar voorgestelde KORDe Afdeling signaleert drie aspecten waarvan niet duidelijk is of daar rekening mee is gehouden bij de afweging om over te gaan op de thans voorgestelde KOR.a.Nieuw richtlijnvoorstelDe toelichting op het voorstel schetst de nadelen van de huidige KOR . (zie noot 5) Volgens de toelichting vormen deze nadelen de aanleiding (zie noot 6) om in de voorgestelde KOR alsnog aan te sluiten bij de structurele omzetgerelateerde regeling van de huidige BTW-richtlijn 2006. (zie noot 7)De Afdeling merkt op dat de meeste nadelen van de huidige KOR op zich niet nieuw zijn en al sinds 1969 spelen. Dit roept de vraag op waarom juist nu wordt overgestapt op een nieuwe KOR. Die vraag is vooral van belang omdat de Europese Commissie in haar btw-actieplan van april 2016 heeft aangekondigd om met een herziening te komen van de bijzondere regeling in BTW-richtlijn 2006 voor kleine ondernemers. (zie noot 8) Zoals voorliggende toelichting vermeldt, (zie noot 9) is naar het oordeel van de Commissie de huidige KOR-regeling in BTW-richtlijn 2006 complex en heeft de Commissie (mede) daarom op 18 januari 2018 een richtlijnvoorstel gepubliceerd (zie noot 10) voor het herzien van die regeling. Dit betekent dat het niet ondenkbaar is dat kleine ondernemers in een korte periode twee keer met een regimewijziging zullen worden geconfronteerd. De eerste keer bij de inwerkingtreding van voorliggend voorstel met ingang 1 januari 2020 (zie noot 11) (met mogelijk na het eerste jaar van inwerkingtreding - dus op zijn vroegst in 2021 - een bijstelling van de omzetgrens naar aanleiding van een evaluatie). (zie noot 12) De tweede keer bij de implementatie van de richtlijn, namelijk (op zijn vroegst) op de beoogde implementatiedatum 1 juli 2022. Twee wijzigingen van het btw-regime kort na elkaar zouden tot problemen kunnen leiden, niet alleen voor de burger maar ook voor de Belastingdienst.In dit verband wijst de Afdeling erop dat de invoering van de voorgestelde KOR - zoals de uitvoeringstoets van de Belastingdienst duidelijk maakt (zie noot 13) - "vanuit communicatieperspectief een intensief traject is, gericht op een grote doelgroep (circa 0,9 mln. ondernemers) waarvan een deel zich niet laat vertegenwoordigen door een fiscaal dienstverlener".Ook wijst de Afdeling erop dat de gevolgen van de invoering van de nieuwe KOR voor de maakbaarheid van de processen en ondersteunende ICT-systemen van de Belastingdienst als "middelgroot" wordt aangemerkt. (zie noot 14) Dit betekent "dat de aanpassing haalbaar is, maar dat daarbij bepaalde risico’s moeten worden geaccepteerd of bijvoorbeeld in eerste instantie bepaalde onvolledigheden zullen optreden". (zie noot 15) b.Voorwaarde (in huidige BTW-richtlijn 2006) voor overgangMet betrekking tot de overgang op de nieuwe KOR gaat de toelichting niet in op de vraag of is voldaan aan de richtlijnvoorwaarde (zie noot 16) dat de overgang niet mag leiden tot een vermindering van belasting. Gelet op de onzekerheden die volgens de toelichting aan de raming zijn verbonden en op de bij de raming gemaakte veronderstellingen, en gelet ook op de voorgenomen evaluatie die zo nodig (om budgettaire redenen) kan leiden tot aanpassing van de omzetgrens, (zie noot 17) is het niet duidelijk of de nieuwe KOR voor derogatie in aanmerking komt.c.Einde stand-stillEvenmin komt uit de toelichting naar voren of bij de beslissing om over te gaan op de nieuwe KOR is meegewogen dat het na de inwerkingtreding van de nieuwe regeling op grond van BTW-richtlijn 2006 niet meer mogelijk is om - zo dat gewenst zou zijn - terug te keren naar de huidige regeling met degressieve vermindering.d. De Afdeling is van oordeel dat het voorstel niet toereikend is gemotiveerd omdat de toelichting niet ingaat op de genoemde aspecten. Zij adviseert dat alsnog te doen en daarbij nader te motiveren waarom het gewenst is om juist nu over te stappen op een nieuw regime, terwijl het nieuwe richtlijnvoorstel kort erna wederom tot wijzigingen aanleiding kan geven. Indien die nadere motivering niet kan worden gegeven, adviseert zij te wachten tot de betreffende richtlijn is vastgesteld en in de Nederlandse regelgeving moet worden geïmplementeerd.3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State