Voorstel van wet van het lid Dijksma tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met het stellen van regels omtrent sponsoring van scholen in het primair en voortgezet onderwijs, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet van het lid Dijksma tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met het stellen van regels omtrent sponsoring van scholen in het primair en voortgezet onderwijs, met memorie van toelichting.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 23 september 2002, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Dijksma tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met het stellen van regels omtrent sponsoring van scholen in het primair en voortgezet onderwijs, met memorie van toelichting. Regels omtrent sponsoring in het primair en voortgezet onderwijs zijn vastgelegd in het "Convenant sponsoring in het primair en voortgezet onderwijs". Het initiatiefwetsvoorstel strekt ertoe om het stellen van regels omtrent materiële of geldelijke bijdragen van derden aan scholen bij algemene maatregel van bestuur mogelijk te maken en aan convenanten terzake een wettelijke status te geven. De Raad van State plaatst een aantal kritische opmerkingen, in het bijzonder over de noodzaak van het voorstel en de toekenning van de status van regels voor het openbaar onderwijs en bekostigingsvoorwaarden voor het bijzonder onderwijs aan convenanten op dit terrein. 1. Inleiding De toelichting bij het voorstel wijst op de gevaren van sponsoring in het onderwijs. Sponsoring, aldus het voorstel, "kan leiden tot beïnvloeding van leerlingen door reclame-uitingen, de vergoelijking van maatschappelijk minder gewenste producten door de bezwaren ertegen als het ware af te kopen, beïnvloeding van de schoolcultuur en het onderwijsprogramma". De initiatiefnemer is van oordeel dat de naleving van het genoemde convenant te wensen overlaat. De toelichting wijst op een aantal problemen die in dit verband in de praktijk rijzen. Voor eenderde van de scholen die met sponsoring te maken hebben, zijn de inkomsten belangrijk voor het primaire proces. Eenzelfde aantal scholen blijkt de ouders niet te hebben geïnformeerd. Tevens blijft het beleid inzake sponsoring onvermeld in schoolgidsen en formuleren instellingen pas een sponsorbeleid zodra zich daadwerkelijke sponsoring voordoet. Gezien de risico's van sponsoring enerzijds en de onvoldoende naleving van het convenant inzake sponsoring anderzijds, is de initiatiefnemer van mening dat sponsoring bij wet geregeld dient te worden. 2. Noodzaak a. De Raad verwijst naar het in 2001 in opdracht van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen opgestelde rapport "Sponsoring in het Onderwijs" van Regioplan. Uit dit rapport blijkt dat 15 procent van de basisscholen en 22 procent van de middelbare scholen in 1999 te maken heeft gehad met sponsoring. In 2001 was dit percentage, alleen voor wat betreft het middelbaar onderwijs, gestegen en wel tot 27%. In het primair onderwijs ging het om bedragen van 1.000 tot 5.000 gulden per jaar; in het voortgezet onderwijs lagen de bedragen tussen de 5.000 en 10.000 gulden. Voor beide vormen van onderwijs gold, dat het geld vooral werd besteed aan buitenschoolse activiteiten. De meeste scholen rapporteerden dat zij voor het primaire proces niet of nauwelijks afhankelijk waren van de middelen uit externe bron. De meest voorkomende tegenprestatie die scholen leverden, was het plaatsen van een advertentie van de sponsor in de schoolkrant. Het rapport vermeldt verder dat bij de klachtencommissies geen klachten zijn ingediend over sponsoring.(zie noot 1) Op basis van de genoemde gegevens is het college er niet van overtuigd dat de invloed van sponsoring in het onderwijs zo groot is dat overgegaan dient te worden tot de voorgestelde wetswijziging. De Raad vindt een toelichting op haar plaats. b. Naar aanleiding van het voorstel om de verantwoording van de ontvangen sponsorbijdragen te verbeteren wijst het college erop dat de bepalingen over het schoolplan en de schoolgids nu al de verplichting tot het beschrijven van sponsorbijdragen omvatten. Ook verwijst de Raad naar de Wet medezeggenschap onderwijs 1992, die in artikel 9 de instemmingsbevoegdheid van ouders en eventueel een leerlingendeel vereist voor sponsorbijdragen. Het college meent dat niet duidelijk is waarom de huidige afspraken en regels, mits aan de naleving de hand wordt gehouden, tekortschieten om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Nu met de voorstellen een uitbreiding van de regelgeving wordt ingevoerd die voor alle scholen gevolgen heeft, adviseert de Raad alleen een wettelijke regeling tot stand te brengen indien daaraan een meer dragende motivering ten grondslag kan worden gelegd. 3. De voorgestelde wetswijziging De voorgestelde wijzigingen voorzien in een aantal wijzigingen van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs. a. Het voorstel (artikelen I, II en III, onder A en B) laat het onderscheid tussen sponsorbijdragen en andere bijdragen van derden vervallen. De huidige wetgeving bepaalt dat alleen indien er sprake is van een tegenprestatie van de school, het schoolplan een beschrijving dient te bevatten van het beleid ten aanzien van de aanvaarding van de bijdrage. De voorwaarde van de tegenprestatie komt met dit voorstel te vervallen, waardoor ook andere bijdragen dan sponsorbijdragen in het schoolplan vermeld dienen te worden. Deze wijziging, die niet ziet op sponsorgelden, wordt niet toegelicht. b. De drie hiervoor genoemde wetten bevatten de verplichting om bijdragen van derden waar een tegenprestatie voor gegeven wordt, te vermelden in de schoolgids (respectievelijk artikel 13, eerste lid, onder g, artikel 22, eerste lid, onder f, en artikel 24, eerste lid, onder f). Niet geheel duidelijk is waarom de term "in het algemeen" wordt toegevoegd aan het eerste lid, onder f respectievelijk g, van de oorspronkelijke wettekst. Vermoedelijk wordt hier gedoeld op het algemene beleid inzake deze bijdragen. De Raad meent dat een toelichting op haar plaats zou zijn. Voorts voegt het voorstel een onderdeel h respectievelijk g toe aan de oorspronkelijke wettekst, dat verplicht tot het informeren over de besteding van de in het afgelopen jaar ontvangen bijdragen. De toelichting maakt niet duidelijk waarom deze bepaling aan de oorspronkelijke wettekst wordt toegevoegd. Ook is niet duidelijk wat de betekenis is van de opmerking in de toelichting dat informatie moet worden verstrekt over de in de voorgaande vier jaar aanvaarde bijdragen van derden. Het college adviseert om de toelichting aan te passen en in overeenstemming te brengen met de voorgestelde bepaling. c. Met de onderdelen B van de artikelen I, II en III wordt de verplichting opgelegd om in de schoolgids verantwoording af te leggen over de besteding van de in het afgelopen jaar ontvangen bijdragen. Tot dusver heeft de schoolgids alleen het karakter van een document waarmee de ouders worden geïnformeerd over de leerdoelen, de wijze waarop de school deze doelen wil bereiken en hoe op de school wordt omgegaan met de kinderen en met de onderwijstijd: een beleidsmatig document derhalve. Een verandering van karakter van de schoolgids naar een verantwoordingsdocument lijkt verder te gaan dan nodig om alleen de besteding van de sponsorbijdragen te verantwoorden. De Raad adviseert in de toelichting de keuze om van de schoolgids een document te maken om tegenover de ouders verantwoording af te leggen over het voorafgaande jaar nader te motiveren. d. Het voorstel voegt onder C de artikelen 13a, 22a en 24a1 toe aan vorengenoemde wetten. Het eerste lid van deze bepalingen maakt het mogelijk dat bij algemene maatregel van bestuur voorschriften worden gegeven omtrent de wijze waarop het bevoegd gezag "omgaat" met donaties en sponsorbijdragen. Het tweede en derde lid van deze bepaling schrijven voor dat, indien er een convenant is afgesloten inzake sponsoring in het onderwijs, dit in de plaats treedt van de bestaande algemene maatregel van bestuur, respectievelijk dat de algemene maatregel van bestuur niet opgesteld wordt zolang dit convenant van kracht is. Ingevolge artikel IV van het voorstel wordt het bestaande convenant aangemerkt als een convenant in de zin van deze bepaling. Ingevolge het vierde lid van de voorgestelde bepaling worden de bepalingen uit het convenant die betrekking hebben op de wijze waarop schoolbesturen omgaan met bijdragen van derden aangemerkt als regels voor het openbaar onderwijs en voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder onderwijs. Daarmee worden deze bepalingen volgens de toelichting "als het ware bij wet "algemeen verbindend verklaard"". De Raad wijst erop dat - zoals hij ook met betrekking tot de wetsvoorstellen Basisvorming en kerndoelen en Weer samen naar school naar voren heeft gebracht(zie noot 2)-de regels voor het openbaar onderwijs en de bekostigingsvoorwaarden voor het bijzonder onderwijs zoveel mogelijk dienen te worden vastgesteld bij wet of, krachtens de wet, bij algemene maatregel van bestuur. Het voorstel voorziet erin dat geen algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld, of - als deze reeds tot stand is gekomen - de algemene maatregel van bestuur niet in werking treedt c.q. niet van toepassing is zolang voor de betrokken bevoegde gezagsorganen een convenant als bedoeld in het wetsvoorstel geldt. De Raad acht het, gelet op het hiervoor vermelde criterium, niet juist de bepalingen van deze convenanten de status te geven van regels voor het openbaar onderwijs en voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder onderwijs. De wijze van totstandkoming van een convenant is wezenlijk anders dan die van een wet of een algemene maatregel van bestuur. "Delegatie" van wetgeving aan een convenant zou niet alleen in strijd zijn met artikel 23 van de Grondwet, maar zou ook tot een situatie leiden waarin partijen die niet tot de overheid behoren deelnemen aan het vaststellen van regels over het openbaar onderwijs, hetgeen niet in overeenstemming is met de aard van dit van overheidswege ingerichte onderwijs. Een wettelijke bepaling ter verhoging van de status van de convenanten lijkt bovendien niet in overeenstemming met de aard van een convenant, nu de betrokken organisaties zich daaraan reeds bij de totstandkoming van het convenant hebben gebonden, ook jegens de minister als partij daarbij. Voorzover scholen thans zouden tekortschieten in het doen van een mededeling in de schoolgids over het beleid inzake bijdragen van derden,(zie noot 3) voorzien de onderdelen B van de artikelen I tot en met III reeds in een wettelijke verplichting. Evenmin lijkt een statusverhoging van de convenanten nodig om de inspectie op deze wijze terzake een taak te geven,(zie noot 4) nu deze ingevolge artikel 3 van de Wet op het onderwijstoezicht zich naast de naleving van wettelijke voorschriften ook uitstrekt tot andere aspecten van de kwaliteit van het onderwijs. De Raad adviseert daarom in de onderdelen C van elk van de artikelen I tot en met III het daar opgenomen vierde lid van de nieuwe wetsartikelen te laten vervallen. 4. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Vice-President van de Raad van State