Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen.

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen.Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2001, no.01.003481, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen.De achtergrond van dit wetsvoorstel is gelegen in een inbreukprocedure die de Europese Commissie is gestart tegen Nederland wegens het niet (afdoende) implementeren van richtlijn nr.79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) (hierna: de Vogelrichtlijn) en richtlijn nr.92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: de Habitatrichtlijn). Deze inbreukprocedure noodzaakt er - bij het ontbreken van het geschikte wettelijke kader - toe om daadwerkelijk en op korte termijn de wettelijke maatregelen te treffen die nodig zijn voor de implementatie van deze richtlijnen. Ook vanuit de praktijk is deze noodzaak aanwezig, gezien de vele onduidelijkheden waarmee deze op dit moment worstelt op dit terrein.Tegelijkertijd is het wenselijk om bij de implementatie een zodanige wettelijke verankering in de bestaande wettelijke structuur te bewerkstelligen dat een stelsel ontstaat dat voldoet aan eisen van rechtszekerheid, transparantie en uitvoerbaarheid. Daarbij speelt de afstemming op bestaande regelingen en de coördinatie van procedures, in het bijzonder die van het bestemmingsplan, de bouwvergunning en de vergunning, betreffende de Wet milieubeheer (hierna: Milieuvergunning) een belangrijke rol. De praktijk moet er - met andere woorden - goed mee uit de voeten kunnen.Het voorliggende wetsvoorstel geeft naar het oordeel van de Raad van State de wettelijke aangrijpingspunten die nodig zijn om in de Nederlandse rechtsorde recht te doen aan de Vogel- en de Habitatrichtlijn. Naast een regeling van de aanwijzing en het beheer van gebieden wordt voor het voorkómen van schadelijke ontwikkelingen in de eerste plaats een aan de richtlijnen ontleend aanvullend afwegings- en toetsingskader door middel van algemeen geformuleerde schakelbepalingen aan reeds in bijzondere wetten bestaande besluitvormingprocedures en -kaders toegevoegd. Voor niet reeds elders geregelde plannen, projecten en handelingen bevat het wetsvoorstel een vangnetregeling. Deze methode sluit goed aan bij de resultaten die ingevolge deze richtlijnen worden verlangd.Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het voorgestelde stelsel te veel onduidelijkheden voor de praktijk laat. Ten dele zijn deze onlosmakelijk met de richtlijn verbonden en kunnen ze daarom niet goed worden voorkomen. Dat neemt niet weg dat er verschillende mogelijkheden zijn om een betere aansluiting met het bestaande stelsel te bewerkstelligen, besluitvorming beter te kanaliseren en een betere coördinatie te bewerkstelligen, zodat een voor de praktijk beter hanteerbaar stelsel ontstaat.Het geheel overziende komt de Raad tot de conclusie dat het wetsvoorstel weliswaar geschikt is om op korte termijn het geconstateerde implementatiegebrek weg te nemen, maar dat de regeling structureel verbetering behoeft. Het wetsvoorstel kan dan ook worden gezien als een voorlopige en niet als definitieve regeling.Gezien de noodzaak om nu snel een regeling te treffen, is het van groot belang dat dit wetsvoorstel snel voortgang vindt. Tegelijkertijd dient dan wel gewerkt te worden aan toegespitste uitwerkingen om structureel een goed functionerend stelsel te creëren. Daarbij zal, zoals dat ook meer in het algemeen in milieuwetgeving (in ruime zin) geboden is, tevens rekenschap moeten worden gegeven van de samenloop met de MER-richtlijn en (in bepaalde gevallen) de noodzaak van de invoering van een geïntegreerde beoordeling van mogelijk schadelijke activiteiten, zoals die volgens richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 14 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG (25)) (hierna: IPPC-richtlijn) voor grote installaties is vereist.Coördinatie1. Algemeena. Het voorstel implementeert de beschermingsregimes die gelden ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in de Nederlandse wetgeving. Het gaat daarbij om drie aspecten:1°. de aanwijzing van gebieden;2°. het (natuur)beheer van aangewezen gebieden;3°. de bescherming van aangewezen gebieden.Vooral waar het gaat om artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn (beoordeling van projecten die niet te maken hebben met het beheer van het gebied) zijn er sterke raakvlakken met andere toepasselijke regelingen. Europeesrechtelijk gezien is er in veel gevallen in het bijzonder sprake van samenloop met de MER-richtlijn en de IPPC-richtlijn, en in samenhang daarmee, met de verschillende sectorale richtlijnen.Zo vertonen de kwetsbare gebieden in het kader van de waterrichtlijnen (afvalwater, nitraatrichtlijn etc.) sterke overlapping met de habitat- en vogelgebieden. De IPPC-richtlijn integreert de verschillende richtlijnen wanneer het gaat om installaties in de zin van die richtlijn (zware industrie, alsmede intensieve veeteelt). De samenhang met de MER-richtlijn en de IPPC-richtlijn betekent in de praktijk dat zowel onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, als onder de IPPC-richtlijn en de MER-richtlijn, het beschermingsregime begint met het adequaat beoordelen van de milieugevolgen van een bepaald project, plan of een bepaalde activiteit, een en ander zonder de verschillen in de aangrijpingspunten voor deze beoordelingsverplichtingen te verwaarlozen. Het verdient daarom de voorkeur de regelingen die strekken tot de implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn meer af te stemmen op die situaties waar in de praktijk samenloop blijkt met andere toepasselijke richtlijnen.Waar het gaat om installaties in de zin van de IPPC-richtlijn bestaat daartoe zelfs een verplichting. Doel van die richtlijn is immers een geïntegreerde en gecoördineerde milieubeoordeling.b. In het voorgestelde stelsel zal een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit dat gevolgen kan hebben voor een aangewezen gebied, de in deze wet opgenomen waarborgen in acht dienen te nemen. Deze waarborgen komen - ongeacht het wettelijke kader waarin het bestuursorgaan het desbetreffende besluit neemt - bovenop de uit anderen hoofde geldende voorschriften. Het doorbreekt ook het aanwezige - soms gebonden - beoordelingskader van andere regelingen. In de toelichting wordt in dat verband gewezen op de bouwvergunning en het bestemmingsplan. De aanvullende werking van het wetsvoorstel zal zich echter zeker ook doen gevoelen bij de milieuvergunning. Het voordeel van deze methode is dat de coördinatie tussen de onderhavige wet en de desbetreffende van toepassing zijnde regeling wordt versterkt.Het is evenwel de vraag of de gekozen algemene aanpak voldoende zal zijn in het Nederlandse stelsel van gelaagde besluitvormingsstructuur (bijvoorbeeld: streekplan, bestemmingsplan en bouwvergunning). Elk besluitvormingstraject afzonderlijk is niet als zodanig beslissend voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten op een bepaalde plek, maar geeft daarvoor wel een bepaalde inkadering. De richtlijnen gaan daarentegen uit van een bepaald resultaat (kort gezegd: onderzoek doen en afweging maken). Dat leidt tot de vraag wanneer het in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde onderzoek moet worden gedaan (bij het streekplan, het bestemmingsplan, de bouwvergunning, de milieuvergunning, de ontgrondingsvergunning, de lozingsvergunning of bij elk beslismoment voor dat gedeelte dat wordt geregeld?).In het verlengde hiervan moet worden gewezen op vergelijkbare vragen met betrekking tot de vergelijkbare beoordelingen bij de MER- en de IPPC-richtlijn. Ook bij die regelingen is telkens de vraag in welke fase van het besluitvormingsproces een beoordeling gemaakt moet worden.Indien de beoordeling in een te vroeg stadium plaatsvindt, bestaat veelal nog onvoldoende zicht op de milieugevolgen van het project omdat het project als zodanig nog onvoldoende is uitgekristalliseerd. Indien deze te laat plaatsvindt, is de besluitvorming al zo ver gevorderd en onherroepelijk geworden dat reële alternatieven niet meer kunnen worden bezien (voldongen feit). Telkens een klein stukje beoordelen leidt al snel tot verbrokkeling, wat ook gevolgen heeft voor de effectiviteit van de onderscheiden rechtsgangen. Het is daarbij de vraag of de thans in artikel 19j voorgestelde algemene coördinatieprocedure, die beperkt is tot coördinatie tussen bestuursorganen, voldoende zal zijn om de hiervoor genoemde vragen weg te nemen. In ieder geval behoeft deze procedure nadere uitwerking.c. De conclusie van het voorgaande is dat er weliswaar een stap is gezet voor de implementatie van de Habitat- en de Vogelrichtlijn maar dat alleen door een verdergaande onderlinge afstemming van regelingen en coördinatie van procedures - zowel bij de implementatie van de verschillende Europese regelingen als bij de afstemming van de verschillende nationale regelingen op elkaar - bestuurlijke en rechtsbeschermingslasten kunnen worden beperkt.Daarbij zal, gelet op de verschillen tussen de sectorale stelsels, aan implementatie in de desbetreffende bijzondere wetgeving zelf vermoedelijk niet kunnen worden ontkomen. Het verdient daarom aanbeveling het voorstel nader op dit aspect te bezien en waar mogelijk het wetsvoorstel aan te vullen met gerichte wijzigingen van de voor de implementatie van de richtlijnen belangrijkste bijzondere wetten. In dit verband verwijst de Raad bijvoorbeeld naar de coördinatieregeling die voor de bescherming van natuurmonumenten in de artikelen 8.39a en volgende van de Wet milieubeheer (WMB) is opgenomen.2. VoorbeeldenDe Raad wil het voorgaande adstrueren aan de hand van de volgende onvolkomenheden en dringende knelpunten.a. Onduidelijk is in welke procedure aan de orde kan worden gesteld of een bepaald gebied als beschermd had moeten worden aangewezen. Uit een oogpunt van proceseconomie ligt het voor de hand deze vraag uitsluitend in het kader van artikel 10a van de Natuurbeschermingwet 1998 (NB-wet 1998) toe te laten en vervolgens uit te gaan van de formele rechtskracht van het in dat kader genomen besluit. Hiertoe zou artikel 10a aangevuld kunnen worden met een actio popularis voor de vaststelling van een gebied als beschermd gebied, waarbij dan tevens wordt bepaald dat die procedure bij uitsluiting van andere procedures moet worden gevolgd. Wel dient daarbij uiteraard een voorziening te worden getroffen voor de situatie dat een besluit nog niet onherroepelijk is geworden. Een verdere uitbouw van artikel 12 kan daartoe uitkomst bieden, namelijk door dat artikel niet alleen te laten zien op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing van een beschermd gebied, maar ook op het toepasselijke regime zolang een besluit omtrent de al dan niet beschermwaardigheid van een gebied nog niet onherroepelijk is geworden. Aanvulling met de actio popularis in plaats van toepassing van het begrip belanghebbende heeft het volgende voordeel. Indien de onder punt 1c bepleite implementatie in bijzondere wetten wordt gevolgd, voorkomt de voorziening van een actio popularis dat er, al naar gelang van de betrokken bijzondere wet, uiteenlopende interpretaties van het begrip belanghebbende worden gebezigd.b. De structuur van artikel 19d lijkt op die van artikel 16 (beschermde natuurmonumenten) maar de praktische werking is heel anders omdat artikel 19d, eerste lid, een zelfstandige beschikkingsprocedure impliceert (als vangnet) voor al die gevallen waarin niet bij procedures op grond van andere wetgeving kan worden aangeknoopt. Het verdient de voorkeur dit aanvullend karakter beter in de wettekst tot uitdrukking te laten komen door de hoofdregel dat wordt aangeknoopt bij bestaande procedures duidelijk voorop te zetten. Voorts zou scherper moeten worden geformuleerd in welke gevallen en in hoeverre er ruimte bestaat voor toepassing van de vangnetbepaling. Daarbij speelt ook de eerder aan de orde gestelde coördinatieproblematiek een rol, in het bijzonder de vraag of de vangnetbepaling nu wel of niet van toepassing is indien in een voorgaande procedure een deelaspect aan de orde is geweest, maar andere deelaspecten niet.c. In artikel 19d, derde lid, is de basis neergelegd voor het aanvullende afwegingskader voor besluitvorming op grond van andere wetten. In de praktijk kunnen onduidelijkheden ontstaan bij de toepassing van deze bepaling. Bijvoorbeeld kan de vraag opkomen of het verbod in het eerste lid van toepassing is indien bij een bestemmingsplan de beoordelingen, zoals vereist in de artikelen 19e en volgende, hebben plaatsgehad en vervolgens een niet-vergunningplichtige activiteit wordt verricht. Bovendien speelt hierbij nog de vraag of de voorschriften van een bestemmingsplan beschouwd moeten worden als de in het derde lid bedoelde algemeen verbindende voorschriften. Bij een positief antwoord op deze vraag is de vangnetbepaling in artikel 19d, eerste lid, van toepassing, waardoor het stelsel van artikel 19d, derde lid, ten aanzien van planologische besluitvorming wordt doorbroken. Indien zulks niet de bedoeling is - hetgeen de Raad zich goed zou kunnen voorstellen - verdient het voorstel een passende verduidelijking. d. Onduidelijk is hoe het aanvullende afwegingskader kan worden toegepast in die gevallen waarin geen vergunningplicht bestaat maar waarvoor algemene regels zijn gesteld op grond van artikel 8.40 respectievelijk artikel 8.44 WMB. Geldt artikel 19d, derde lid, omdat het bevoegd gezag ten aanzien van die inrichtingen nadere eisen kan stellen (met inachtneming van dit wetsvoorstel) of geldt daarvoor de vangnetregeling van artikel 19d, eerste lid?e. De inbreuk op het specialiteitsbeginsel (artikel 19e, eerste lid, paragraaf 4.4.2 van de memorie van toelichting) kan ernstige gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid van bijzondere wetgeving waarin reeds een complex van belangen is afgewogen, zoals het voorstel van Wet ammoniak en veehouderij(zie noot 1) in samenhang met de komende Reconstructiewet concentratiegebieden. Teneinde reconstructie als structureel verbeterende milieu- en diergezondheidsmaatregel mogelijk te maken, is in dat wetsvoorstel de bescherming op vergunningsniveau tegen ammoniakemissies beperkt tot "kwetsbare gebieden" en binnen een cirkel van 500 meter daaromheen. Voor het overige zullen algemene emissieregels op grond van een algemene maatregel van bestuur op grond van de WMB en planologische maatregelen en de reconstructie zelf de nodige bescherming moeten bieden. Daarbij is dus waar het gaat om de eventuele schadelijke gevolgen van ammoniak van dierenverblijven op natuurlijke habitats, eigenlijk al voorzien in een regeling, ook voor de externe effecten. Het is de vraag of de knopen welke in die en in vergelijkbare andere wetgeving zijn doorgehakt de toets aan de artikelen 19e en volgende kunnen doorstaan.f. De aansluiting op de andere wetten is ook niet volledig op het punt van de toepassing van bestuursdwang en de handhaving met toepassing van de Wet op de economische delicten (WED). Er is niet voorzien in uitbreiding van de grondslag daarvoor in de bijzondere wetten of in een aanvulling daarvan in dit wetsvoorstel. Artikel 57, eerste lid, dat de minister bevoegd verklaart voor de gevallen waarin geen ander bestuursorgaan tot toepassing van bestuursdwang bevoegd is, heeft daardoor een onbedoeld ruime reikwijdte.g. In samenhang met de gewijzigde opzet van de NB-wet 1998 en de daarin opgenomen nieuwe schadevergoedingsbepaling (artikel 31) zal ook de regeling van de grondslag voor onteigening in het belang van de natuurbescherming in artikel 141 van de onteigeningswet moeten worden aangepast.h. In artikel 15a wordt voorzien in de integratie van de bescherming van eerder aangewezen natuurmonumenten in de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a aangewezen gebied. De vraag rijst of dat mogelijk is in gevallen waarin sprake is van strijd tussen de onderscheidende belangen. In het bijzonder is daarbij de verhouding tot bestaande subsidievoorwaarden aan de orde. De bepaling moet nader worden bezien op dit aspect.3. De implementatie op zichzelf beschouwdIngevolge artikel 19a, derde lid, onderdeel a, behoort mede tot de inhoud van een beheersplan:een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied.Uit de inbedding van deze bepaling in het stelsel kan worden afgeleid dat bestaand gebruik in een aangewezen gebied zal worden gerespecteerd. Alle plannen of projecten die voorzien in continuering van bestaand gebruik en die worden verricht overeenkomstig het mede in samenhang met dat gebruik vastgestelde beheersplan, zijn ingevolge artikel 19d, tweede lid, vrijgesteld van het verbod van artikel 19d, eerste lid, en van de beoordelingskaders bedoeld in de artikelen 19e en verder.Die aansluiting op een bestaande beheerssituatie kan onder omstandigheden op gespannen voet komen te staan met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, dat bepaalt dat - kort gezegd - passende maatregelen moeten worden genomen ter handhaving van de kwaliteit en ter voorkoming van storende factoren. Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn gaat uit van permanent toezicht en noodzaakt tot ingrijpen indien kwalificerende verslechteringen optreden. Eerbiediging van rechten is daarbij niet zonder meer een gegeven. Weliswaar wordt dit (uiteindelijk) in de memorie van toelichting onderkend (paragraaf 4.2.3.3, bladzijde 33, voorlaatste alinea), maar het komt in het voorstel zelf niet tot uitdrukking.Een en ander kan ook op gespannen voet staan met de IPPC-richtlijn, die in artikel 5 expliciet voorziet in de noodzaak van permanente toetsing - en zo nodig aanpassing - van bestaande vergunningen.De Raad adviseert de genoemde bepalingen in overeenstemming met de richtlijn te brengen.4. De verplichtingen inzake de bescherming, zoals neergelegd in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, zijn vrijwel letterlijk opgenomen in de voorgestelde artikelen 19f, 19g en 19h. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan een belangrijk deel van de kritiek die de Europese Commissie in oktober 2000 formuleerde bij de aanvang van de inbreukprocedure. Maar evenals de richtlijn zelf geven de voorgestelde bepalingen niet aan op welk niveau van overheidsbestuur moet worden bepaald welk beschermingsregime dient te gelden voor elk afzonderlijk aangewezen gebied. Dat betekent dat de feitelijke inhoud van het begrip bescherming pas gestalte krijgt als bescherming concreet aan de orde komt. Ook het antwoord op de vraag welk overheidsorgaan daarmee zal zijn belast komt pas dan aan de orde. Een en ander betekent dat de concretisering van begrippen als "passende beoordeling" en "significant gevolg" wordt overgelaten aan de praktijk van bestuur en rechtspraak. Meer duidelijkheid op deze punten zou kunnen worden verkregen indien voor elk aangewezen gebied een beheersplan zou worden vastgesteld met daarin het voor dat gebied vastgestelde beschermingsregime, zodat duidelijk zou zijn wat wel en niet mogelijk is in het betrokken gebied. Van deze opzet is blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 4.3.) afgezien vanwege te verwachten hoge bestuurslasten en omdat de beheersplannen voor vaststelling gereed zouden moeten zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.Gegeven de noodzaak om snel met een wettelijke regeling te komen is deze redengeving niet onaanvaardbaar - maar bij het opzetten van de door de Raad aanbevolen structurele wetgeving verdient deze variant opnieuw te worden overwogen.Verder verdient het aanbeveling om reeds nu ten minste in de toelichting tot enige nadere verduidelijking te komen, speciaal waar het betreft de inhoud van de kwalificatie "significant". Een limitatieve lijst van activiteiten die te beschouwen zijn als activiteiten met significante gevolgen is niet denkbaar, omdat de significantie van een bepaalde handeling in sterke mate afhankelijk is van de te beschermen waarden van het gebied zoals omschreven in de instandhoudingsdoelstelling.Dat wil echter niet zeggen dat enige verduidelijking in algemene zin bij voorbaat uitgesloten is. De instandhoudingsdoelstellingen laten zich vermoedelijk wel verdelen in een aantal voorname categorieën; voor elk van die categorieën valt mogelijkerwijze aan te geven welke activiteit in elk geval als significant moet worden beschouwd, respectievelijk in elk geval als niet-significant. Door een dergelijke indicatieve benadering(zie noot 2) zou althans enige helderheid worden gebracht in een gebied dat in de huidige opzet uitmunt door duisternis. Een aanpak min of meer naar analogie van het Besluit Milieu-effectrapportage verdient overweging.5. Overige opmerkingenDe totstandkoming van een beheersplan heeft verstrekkende gevolgen voor de eigenaren en gebruikers van het desbetreffende gebied. Deze vloeien uiteraard voor een belangrijk deel reeds voort uit de richtlijnen en kunnen derhalve niet als een verrassing worden gezien. Het begrip gebruiker is in artikel 1 gedefinieerd als degene, die anders dan als eigenaar een onroerende zaak in gebruik heeft. Deze definitie is zeer vaag. De bedoeling lijkt te zijn dat het gaat om degene die anders dan als eigenaar een gebied bestendig in beheer of gebruik heeft (bijvoorbeeld als pachter, huurder, economisch eigenaar, jager etc.). Het is de vraag of deze definitie in het kader van het voorgestelde stelsel en de daaraan verbonden rechtsgevolgen voldoende nauwkeurig is. Het gaat dan bijvoorbeeld om het opleggen van verplichtingen aan gebruikers in een beheersplan en om de vraag of met alle gebruikers overeenkomstig artikel 19a, eerste lid, overleg is gepleegd bij de totstandkoming van een beheersplan.De Raad adviseert het gehanteerde begrip gebruiker exacter te omschrijven. Wellicht kan worden teruggevallen op de definitie in artikel 1, aanhef en onder d, van de nog geldende Natuurbeschermingswet (gebruik op basis van een rechtsverhouding). Overigens is de Raad, anders dan de memorie van toelichting op bladzijde 28, van mening dat het met de betrokken eigenaren en gebruikers te voeren overleg afzonderlijk, dus niet in het kader van de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht dient plaats te vinden. Die procedure leent zich niet goed voor overleg met belanghebbenden aan wie beheersverplichtingen zullen worden opgelegd.6. In de artikelen 19e en 19f wordt verwezen naar een besluit als bedoeld in artikel 19d, eerste of derde lid. Het eerste lid van artikel 19d bevat echter geen besluit maar een algemeen verbod om zonder vergunning of in strijd met aan een vergunning verbonden voorschriften plannen, projecten of andere handelingen te realiseren. De Raad adviseert deze verwijzingen te preciseren.7. Ingevolge artikel 39a kan een belanghebbende geen beroep instellen tegen een besluit inzake een verklaring van geen bezwaar. Het verdient aanbeveling dat naar analogie van artikel 55 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening het besluit waarvoor de verklaring is gegeven en de verklaring zelf als één appellabel besluit worden aangemerkt.8. De overtreding van de zorgplichtbepaling in artikel 19l zal strafbaar zijn op grond van de WED (artikel II). In de memorie van toelichting ware aan te geven waarom wordt afgeweken van de lijn die bij de zorgplichtbepalingen in artikel 2, tweede lid, van de Flora- en faunawet en artikel 1.1a WMB is gevolgd.9. In de toelichting (algemeen deel, paragraaf 4.1.2) wordt gesteld dat uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (IJburg, Texel) blijkt dat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft. Dat heeft de Afdeling in die bedoelde uitspraak echter niet beslist. In de aangehaalde zaak Texel is rechtstreekse werking erkend van artikel 6, tweede lid, voorzover het de in die bepaling vervatte grenzen van de beoordelingsvrijheid betreft. Over een eventuele rechtstreekse werking van het derde en vierde lid heeft de Afdeling zich tot nu toe niet uitgesproken.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State