Voorstel van wet op het onderwijstoezicht met memorie van toelichting.

Voorstel van wet op het onderwijstoezicht met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 12 januari 2001, no. 01.000122, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, K. Y. I. J. Adelmund, en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet op het onderwijstoezicht met memorie van toelichting. Met het wetsvoorstel wordt beoogd de kerntaken van de inspectie wettelijk te verankeren en de verantwoordelijkheden van minister en inspectie te expliciteren.(zie noot 1) De onafhankelijke, maar onder de minister ressorterende inspectie houdt toezicht op en bevordert de kwaliteit, zowel met betrekking tot de naleving van de deugdelijkheidseisen als andere per sector gegeneraliseerde kwaliteitskenmerken volgens een door de inspectie zelf, na overleg met betrokkenen, vastgesteld toezichtkader. De kerntaken van de inspectie zijn de periodieke beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs, waaronder het toezien op de naleving van de deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden, en de openbaarmaking van haar rapportages, inclusief haar oordelen. Ter uitvoering van het regeerakkoord wordt voorgesteld de positie van de inspectie te versterken met het oog op een onafhankelijke oordeelsvorming. Gekozen wordt voor gedeeltelijke interne verzelfstandiging van de inspectie, waaraan het toezicht wordt geattribueerd. De minister blijft volledig verantwoordelijk voor het toezicht, behalve met betrekking tot de oordelen van de inspectie. Ingevolge het voorgestelde artikel 8, derde lid, waarvoor in de adviesaanvraag bijzondere aandacht wordt gevraagd, heeft de minister op dit taakonderdeel van de inspectie geen aanwijzingsbevoegdheid. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen en is van oordeel dat het voorstel op enkele punten nader dient te worden overwogen. 1. In artikel 3, tweede lid, van het wetsvoorstel worden de taken van de met het toezicht belaste inspectie opgesomd. Eén van de kerntaken is het onderzoek naar en de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs. Het kwaliteitsonderzoek omvat niet alleen de mate waarin de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften worden nageleefd, maar bovendien wordt getoetst aan criteria die door de inspectie worden vastgesteld na overleg met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en andere betrokkenen. Het wetsvoorstel gaat uit van een overkoepelend kwaliteitsbegrip.(zie noot 2) Uitgangspunt is dat de inspectie bij de kwaliteitsbeoordeling geen onderscheid maakt tussen de verschillende aspecten van kwaliteit: deugdelijkheidseisen, kwaliteitskenmerken en eigen doelstellingen van de instellingen. Voor het vooraf maken van onderscheid zijn volgens de memorie van toelichting(zie noot 3) niet direct dwingende redenen aanwezig, aangezien verondersteld mag worden dat instellingen bekend zijn met de wettelijke voorschriften die voor hen gelden. Naar de mening van de Raad zal echter juist voor de instellingen, zo zij er in slagen de kennis van de wettelijke voorschriften die voor hen gelden op peil te houden, van wezenlijk belang zijn dat steeds duidelijk onderscheiden wordt tussen kwaliteitsmaatstaven die essentieel zijn voor de bekostiging en dus voor het voortbestaan van een instelling enerzijds, en anderzijds kwaliteitscriteria en doelstellingen die zij geacht worden na te streven zonder dat sprake kan zijn van bekostigingssancties, indien zij daarin volgens de inspectie tekortschieten. Een duidelijk onderscheid is van meet af aan geboden om de vrijheid van onderwijs veilig te stellen, de grenzen en de aard van het toezicht te bepalen en de sanctiebevoegdheid af te bakenen. Artikel 23 van de Grondwet (GW) bepaalt in het vijfde lid dat de deugdelijkheidseisen bij wet worden geregeld. Behoudens het toezicht van de overheid daarop is het geven van onderwijs vrij (tweede lid). Toezicht met de daaraan gekoppelde sanctiebevoegdheid kan slechts betrekking hebben op de naleving van wettelijke voorschriften. Andere kwaliteitsaspecten vallen buiten het toezicht, bedoeld in artikel 23 GW, zolang zij niet als deugdelijkheidseisen in de onderwijswetten zijn opgenomen. Uit de wettelijke opdracht voortvloeiende bemoeienis van de inspectie met buitenwettelijke kwaliteitsaspecten strookt niet alleen niet met het streven naar verdere vergroting van autonomie en deregulering in het onderwijs, maar raakt ook de vrijheid van onderwijs. Daarom kan de inspectie aangaande deze aspecten hoogstens optreden als adviseur van de betrokken instelling. De instelling is vervolgens vrij te beslissen of zij het advies volgt. Het bestaan van de school kan in het geding komen indien, zoals voorgesteld wordt, de bevindingen van de inspectie door haar als oordeel gepubliceerd worden. Openbaarmaking van een negatief oordeel over de mate waarin een afzonderlijke instelling voldoet aan de kwaliteitskenmerken en de eigen doelstelling kan even desastreuze gevolgen voor de instelling hebben als bekostigingssancties. Een wettelijke rapportageplicht dient om deze redenen in ieder geval niet herleidbaar te zijn tot een individuele instelling. Uiteraard kan een instelling zich in dezen vrijwillig aan toezicht door de inspectie of andere deskundigen onderwerpen en haar actuele kwaliteitsniveau laten certificeren. Uitbreiding van het overheidstoezicht tot andere dan de geldende deugdelijkheidseisen acht het college slechts mogelijk voorzover het gaat om criteria en normen die zijn vastgelegd in de onderwijswetten. Een toezichtswet is daartoe niet geëigend. De Raad beveelt aan om af te zien van een overkoepelend kwaliteitsbegrip en om bij de taakomschrijving van de inspectie helder te onderscheiden in toezicht op de naleving van deugdelijkheidseisen en stimulering door advisering ten aanzien van de overige kwaliteitsaspecten. 2. Voorgesteld wordt het toezicht op het onderwijs te attribueren aan de inspectie die onder de minister ressorteert. De minister heeft volledige aanwijzingsbevoegdheid, behalve met betrekking tot de in de rapportages neergelegde oordelen van de inspectie over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 8, derde lid). In zoverre is sprake van formele verzelfstandiging van de inspectie. In zijn advies inzake het voorstel van wet houdende wijziging van de bestuurlijke verhouding tussen de Minister van Onderwijs en Wetenschappen en de inspectie van het onderwijs (Wet verzelfstandiging onderwijsinspectie)(zie noot 4) achtte de Raad de noodzaak van verzelfstandiging niet aangetoond.(zie noot 5) Ten aanzien van artikel 8, derde lid, van het onderhavige voorstel is hij daarvan evenmin overtuigd. Door het toezicht bij wet aan de inspectie te attribueren wordt reeds een scheiding aangebracht tussen de bevoegdheden van de minister en van de inspectie. Indien beoogd wordt dat de minister tegenover het parlement volledig verantwoordelijk en aanspreekbaar voor het toezicht blijft, ligt verzelfstandiging daarenboven niet voor de hand. In het nader rapport inzake het eerdergenoemde wetsvoorstel werd er vooralsnog de voorkeur aan gegeven met de inspectie een interne regeling te treffen in de vorm van een statuut of protocol, waarbij ernaar gestreefd zou worden de inspectie een zo groot mogelijke zelfstandigheid te bieden en dit streven tot uitdrukking te brengen in de opzet en de uitvoering van haar werkzaamheden, alsmede in de rapportage daarover. De Raad beveelt aan in de memorie van toelichting deze interne regeling te evalueren en, zo zij niet het beoogde effect heeft opgeleverd, de reden daarvan te vermelden. Vervolgens dient aangetoond te worden dat de thans voorgestelde regeling noodzakelijk is om daarin te voorzien. Indien niet gebleken is dat de professionele onafhankelijkheid van de inspectie bij haar oordeelsvorming wezenlijk belemmerd is door haar ondergeschiktheid aan de minister, ware het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen. De Onderwijsraad is van mening dat de aanwijzingsbevoegdheid van de minister met betrekking tot het oordeel van de inspectie over de naleving gehandhaafd moet blijven, omdat dit toezicht onder directe ministeriële verantwoordelijkheid dient te blijven.(zie noot 6) In de memorie van toelichting wordt betoogd dat niet goed begrepen kan worden op welke wijze de minister zich een eigen oordeel over de naleving, naast dat van de inspectie, zou moeten vormen. Reeds om die reden acht de Raad artikel 8, derde lid, tevens overbodig: wat ondenkbaar is behoeft geen regeling. Samenvattend is het college van oordeel dat de ministeriële verantwoordelijkheid onverkort moet blijven gelden. Attributie van het toezicht aan de inspectie vergt ook geen beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid. De Raad adviseert artikel 8, derde lid, van het wetsvoorstel te heroverwegen. 3. De toelichting op het voorgestelde artikel 7 bevat regels over de totstandkoming, de inhoud en het toezicht van de minister op het jaarwerkplan. Deze regels dienen, mede gelet op aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, in het wetsvoorstel zelf opgenomen te worden. 4. Artikel 18 van het wetsvoorstel voorziet in een klachtadviescommissie die belast is met de behandeling van en advisering over klachten over gedragingen van de inspectie. De leden van de commissie worden ingevolge het tweede lid benoemd en ontslagen door de inspecteur-generaal na overleg met het hoofd inspectie. Ingevolge artikel 9:2 van de Algemene wet bestuursrecht dienen de ministers zorg te dragen voor een behoorlijke behandeling van klachten over degenen die onder hun verantwoordelijkheid werkzaam zijn. De Raad adviseert de afwijking van dit uitgangspunt in het onderhavige wetsvoorstel in ieder geval te motiveren. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State