Voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende kleine ergernissen in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete kleine ergernissen), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende kleine ergernissen in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete kleine ergernissen), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 23 juli 2004, no.04.002930, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende kleine ergernissen in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete kleine ergernissen), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat gemeentelijke bestuursorganen een bestuurlijke boete opleggen bij bepaalde overtredingen om zo de handhaving in het publieke domein te versterken. Het betreft overtredingen die voorkomen op een - bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen - lijst van "beboetbare feiten" en die tevens bij gemeentelijke verordeningen strafbaar zijn gesteld. Het wetsvoorstel hangt nauw samen met het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren, waarover de Raad heden eveneens advies uitbrengt. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving, de organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving, de afbakening van de reikwijdte, financiële aspecten, de verhouding tot de Vierde tranche Awb en de rechtsbescherming. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. De verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving Tegen overlast dient krachtiger te worden opgetreden; gemeenten moeten hierin volgens de memorie van toelichting een grotere rol krijgen.(zie noot 1) Dit wetsvoorstel vloeit voort uit het veiligheidsprogramma "Naar een veiliger samenleving".(zie noot 2) Het kabinet gaat ervan uit dat de bestrijding van overlast de veiligheid in de publieke ruimte bevordert. "Verloedering scoort hoog als oorzaak van gevoelens van onveiligheid bij burgers."(zie noot 3) Het wetsvoorstel heeft tot doel een krachtiger optreden mogelijk te maken tegen overlast in het publieke domein, veroorzaakt door feiten waarvan als voorbeelden worden genoemd "wildplassen, hondenpoep en graffiti". De Raad onderkent de noodzaak van het versterken van de handhaving ten aanzien van overlast in de publieke ruimte ten volle en acht een verandering van de inrichting der rechtshandhaving gerechtvaardigd. De bestrijding van "disorder in public places" is elders een doorslaggevende factor gebleken in de criminaliteitsbestrijding.(zie noot 4) De Raad merkt vooraf op dat de toelichting slechts verwijst naar de nota "Naar een veiliger samenleving", terwijl reeds in de in juli 2001 uitgebrachte nota "Criminaliteitsbeheersing"(zie noot 5) het concept dat aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt, was geschetst. In laatstgenoemde nota was ook ingegaan op de capaciteit die voor de handhaving in dit kader beschikbaar zou komen(zie noot 6); het verdient aanbeveling uiteen te zetten in hoeverre de inschattingen van toen nog van kracht zijn. Ten tijde van de algehele grondwetsherziening van 1983 was het patroon van de rechtshandhaving in Nederland terzake van delicten in de openbare ruimte (waaronder het wegverkeer) een zaak van het strafrecht, terwijl op deelterreinen van het bestuursrecht, zoals de belastingheffing, de economische ordening en de milieubescherming gespecialiseerde diensten bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen tot hun beschikking hadden, met de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving als achtervang. Regelingen zoals het Duitse Gesetz über Ordnungswidrigkeiten van 1968 werden incidenteel bepleit, maar stuitten op afwijzende reacties.(zie noot 7) Pas met de door de commissie-Mulder voorbereide, in 1992 volledig in werking getreden Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen (Wahv)(zie noot 8) kwam hierin verandering. Met behoud van de aansturing door het openbaar ministerie werd een stelsel van sanctietoepassing door bestuursorganen in het leven geroepen dat betrekking heeft op een breed scala van verkeersovertredingen, met een daarop toegesneden vorm van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Thans stelt de regering in een drietal wetsvoorstellen - het onlangs ingediende wetsvoorstel openbaar ministerie-afdoening(zie noot 9), het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren, dat een ruimer toepassingsbereik heeft dan de citeertitel doet vermoeden, en het voorliggende wetsvoorstel - verder gaande stappen voor. Deze vier regelingen hebben gemeen dat sancties door bestuursorganen worden opgelegd. De juridische vormgeving laat echter aanzienlijke verschillen zien, hetgeen op een risico van wildgroei wijst. Alle vier knopen ze aan bij de aanvaarding - ook in de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens - van bestuurlijke sanctietoepassing (met als een der uit artikel 113 van de Grondwet voortvloeiende randvoorwaarden dat deze geen vrijheidsbeneming mag inhouden), maar er zijn grote verschillen op het punt van de rechtssystematische inkadering, de gezagsstructuur, de rechtsbescherming en de wijze van financiering. Evenmin is in deze wetsvoorstellen gelijkelijk aangesloten bij (of afgeweken van) de regeling van de bestuurlijke boete in de Algemene wet bestuursrecht(Awb) (vierde tranche). De Raad adviseert waar mogelijk deze divergenties te beperken en in elk geval het naast elkaar bestaan van deze - de Wahv meegerekend - vier wettelijke regelingen voor het opleggen van sancties door bestuursorganen aan een termijn voor evaluatie en herziening te binden. Het is wenselijk de diverse nieuwe wetsvoorstellen een beperkte looptijd te geven en de voorbereiding van een samenhangende regeling inzake bestuurlijke bestraffing voor te bereiden, die op een termijn van vier tot zes jaar in de plaats kan treden van de nu voorziene drie wetsvoorstellen alsmede de Wahv. De Raad adviseert het wetsvoorstel en de toelichting in deze zin te wijzigen en de voorbereiding van geharmoniseerde wetgeving ter hand te nemen. 2. Organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving De Raad onderkent ten volle de behoefte - in het bijzonder in tal van grotere gemeenten - aan strakkere en overtuigender handhaving van normen betreffende het gedrag in de openbare ruimte. Die handhaving is sterk verweven met de zorg voor openbare orde en een goed sociaal klimaat en behoort ook om die reden bij uitstek tot het domein waar gemeentelijke (straf)verordeningen een rol moeten spelen naast de algemene strafwetgeving. Preventie zal in elk geval hand in hand met de beoogde toepassing van sancties moeten worden verbeterd, waaronder vergroting van de zichtbaarheid: handhavingsfunctionarissen zullen ook in dit opzicht nuttig werk doen. De Raad wijst er wel op dat bestraffend optreden bij het tegengaan van overlast in de openbare ruimte geen panacee is. Volgens recent onderzoek is er onzekerheid welke middelen ter bestrijding van de sociale onveiligheid nu echt effectief zijn.(zie noot 10) De Stuurgroep Handhaven op Niveau heeft twijfels over effectiviteit en capaciteitswinst van voorstellen als nu gedaan.(zie noot 11) De memorie van toelichting gaat ervan uit dat niet alle gemeenten zullen kiezen voor de bestuurlijke handhaving. Uit de adviezen kan worden opgemaakt dat met name de grotere steden behoefte hebben aan deze nieuwe mogelijkheid. Over de uitwerking ervan en de - gewenste en ongewenste - neveneffecten bestaat echter nog veel onzekerheid. In Nederland is evenals in andere staten die rechtsstaat willen zijn het strafrechtelijk handhavend optreden opgedragen aan een organisatie - het openbaar ministerie met de onder zijn gezag werkzame politie - die institutioneel onderscheiden is van de op de vervulling van dienstverlenende en ordenende taken gerichte overheidsorganisatie. Op gespecialiseerde terreinen is er daarnaast een handhavende taak voor (eveneens professionele) inspecties. Deze inrichting heeft een waarborgfunctie voor de burger. Zij dient de consistentie en controleerbaarheid van het handhavend optreden. Een vermenging met het directe bestuur wordt daardoor voorkomen en een nauwere aansluiting bij de normen die uiteindelijk in de rechtspleging worden gehanteerd, wordt daardoor bevorderd. De Raad acht het riskant als het opleggen van straffen - daar gaat het immers ook in de zin van artikel 6 van de Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) om - in handen wordt gelegd van een te grote diversiteit van functionarissen die niet onder het gezag staan van een professionele organisatie zoals het openbaar ministerie of een specialistische inspectie. Gevolg van het naast elkaar bestaan van verschillende handhavers voor dezelfde feiten is dat het openbaar ministerie zijn regiefunctie verliest. Er kan bovendien verwarring ontstaan over de vraag wie het gezag heeft over de toezichthouders. Met betrekking tot de uitvoering van de toezichthoudende taken staan de beoogde toezichthouders kleine ergernissen in een gezagsrelatie tot het gemeentebestuur. In de uitoefening van de BOA-bevoegdheden die zij in het kader van de toezichthoudende bevoegdheden uitoefenen staan zij onder het gezag van de officier van justitie. Particuliere beveiligers die worden aangewezen als toezichthouder hebben daarnaast nog een arbeidsrechtelijke verhouding tot hun particuliere werkgever. Wanneer, zoals het wetsvoorstel voorziet, taken kunnen worden opgedragen aan een lager of privaat gesalarieerde categorie functionarissen, die wel aan de vereisten voor het ambt van bijzonder opsporingsambtenaren moeten voldoen, valt niet in te zien waarom deze niet als opsporingsambtenaar onder het gewone gezag van het openbaar ministerie zouden kunnen optreden ter handhaving van normen die overlast in de openbare ruimte beteugelen. Naast de reguliere politieambtenaar met algemene opsporingsbevoegdheid ontstaat dan een nieuwe categorie handhavers, bij voorkeur door hun uniform herkenbaar voor de burger. Bovendien is zo een beter samenspel "op straat" mogelijk met de politie, als strafrechtelijke handhaving van strafbare feiten nodig is. Gedegen afstemming met de burgemeester, die verantwoordelijk is voor de openbare orde en veiligheid, is uiteraard noodzakelijk. Via het driehoeksoverleg heeft de burgemeester invloed op handhaving door de politie. Een recent voorbeeld van goede afstemming vormen de afspraken in Maastricht en Den Haag tussen openbaar ministerie, Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst en gemeente ten aanzien van de zogenaamde vrijstaten. Daarom verdient het aanbeveling de functionarissen van wie voorzien is dat zij bestuurlijk handhavend zullen optreden tegen overlast in de publieke ruimte, onder te brengen in een professionele gezagsstructuur die de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de rechtshandhaving - ook ten aanzien van in gemeentelijke verordeningen strafbaar gestelde feiten - niet uitholt of terzijde schuift, maar daarentegen effectiever maakt. De Raad adviseert het wetsvoorstel aldus te herijken dat de oplegging van bestuurlijke boetes geschiedt door functionarissen - waaronder gemeentelijke toezichthouders - die onder het gezag van het openbaar ministerie staan, zodanig dat het handhavingsbeleid in de lokale driehoek wordt gecoördineerd. 3. Afbakening van de reikwijdte a. Een duidelijk doel is nodig onder meer om na te gaan of het wetsvoorstel qua type feiten het juiste toepassingsbereik heeft. Verder leent niet elk in gemeentelijke verordeningen strafbaar gesteld feit zich voor bestuurlijke handhaving. Een duidelijke afbakening van gedragingen die bestuurlijk beboetbaar zijn tegenover gedragingen die strafrechtelijk vervolgbaar zijn, is essentieel. De formulering van de toelichting houdt bovendien "ergernissen" - wat subjectieve gevoelens zijn - en oorzaken daarvan niet goed uit elkaar. De Raad heeft er al eerder op gewezen dat veiligheid en rechtshandhaving veel met elkaar te maken hebben, maar niet synoniem zijn.(zie noot 12) De Raad heeft de indruk dat de verhouding tussen ergernissen, overlast, onveiligheid en verloedering bij het redigeren van de memorie van toelichting niet helder voor de geest heeft gestaan.(zie noot 13) Niet elke ergernis veroorzakende overtreding brengt verloedering teweeg of brengt de veiligheid in gevaar. Het is van belang het doel van de wet precies te benoemen. Dat doel is bepalend voor de beoordeling van de afbakening van de "beboetbare" gedragingen en van de effectiviteit van het voorstel. De Raad adviseert de citeertitel, de considerans, artikel 154b, eerste lid, en de memorie van toelichting zo aan te passen dat deze ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen wat het doel van het wetsvoorstel is.(zie noot 14) Het komt de Raad voor dat overlast daarbij een beter aanknopingspunt biedt dan de gevoelens van ergernis van slachtoffers en ooggetuigen als zodanig. De Raad wijst erop dat de overlast veroorzakende overtredingen waarop het wetsvoorstel ziet, uiteenlopend van aard zijn. De in de toelichting in ronde bewoordingen omschreven feiten die kunnen leiden tot toepassing van de voorgestelde sancties, beantwoorden niet aan een gelijksoortig profiel van de veroorzakers van een bepaald soort overlast. Eigenaren van honden die hun huisdier niet naar de goot verwijzen, worden zelden of nooit gesignaleerd als verdachten van het ook zelf urineren buiten de daarvoor aangewezen plaatsen. De memorie van toelichting geeft geen blijk van enig onderzoek naar het effect van bestuursrechtelijke vermogensstraffen in relatie tot daderprofielen in vergelijking met andere sanctievormen. Evenmin is duidelijk welk effect wordt verwacht van bestuurlijke boeten bij personen zonder vaste woon- of verblijfplaats. Een en ander heeft ook betekenis voor de vraag op welke tijden en plaatsen de toezichthouders zullen worden ingezet. De Raad adviseert de toelichting in dit opzicht aan te vullen. b. Lang niet alle strafbare gedragingen in het publieke domein lenen zich voor handhaving door bestuurlijke boeten. Volgens de memorie van toelichting zullen in de (limitatieve) lijst van beboetbare feiten in de algemene maatregel van bestuur uitsluitend feiten worden opgenomen "met een geringe normatieve lading, waarvoor de dader geen ernstige morele blaam treft."(zie noot 15) Verder dient de gedraging zich af te spelen in het publieke domein. In ieder geval zullen niet in de algemene maatregel van bestuur worden opgenomen gedragingen waarbij strafrechtelijk optreden geboden is (bij gevaarzettende feiten), strafvorderlijke dwangmiddelen nodig zijn of wanneer het risico van escalatie zo groot is dat politieoptreden wenselijk is. Daarmee is aan "harde" voorwaarden voor het invoeren van een bestuurlijke boete voldaan. Een volgend criterium dat in acht moet worden genomen bij de selectie van gedragingen die bestuurlijk beboetbaar worden, betreft de beperking van de grondrechten. In de conceptlijst gevoegd bij de brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 oktober 2003 in de vorm van de betrokken bepalingen uit de model-APV, wordt onder meer genoemd het onder het publiek verspreiden, openlijk aanbieden, aanbevelen of bekendmaken van gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen. Strafbaarstelling of beboetbaarstelling van deze gedragingen kan de vrijheid van meningsuiting beperken. De inachtneming van de grondwettelijke en verdragsrechtelijke voorwaarden - waaronder het verbod van preventieve censuur - vergt zowel bij de normstelling als bij de handhaving zorgvuldigheid. De beperkingsclausule "behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet" is steeds opgevat als een samenstel van vooraf kenbare wettelijke normering en rechterlijke toetsbaarheid van een achteraf geconstateerde normschending. Bestuursrechtelijke handhaving - met de daaraan inherente beperking van de rol van de rechter tot toetsing van reeds opgelegde sancties - past daarin slecht, nog afgezien van de vraag of het onder het publiek verspreiden, openlijk aanbieden, aanbevelen of bekendmaken van gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen werkelijk behoort tot de overlast veroorzakende feiten waartegen op een andere manier moet kunnen worden opgetreden. De Raad adviseert de bestuursrechtelijke handhaving van de verspreiding etc. van gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen te beperken tot de verspreiding van handelsreclame, waarvoor artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de Grondwet niet geldt. 4. Financiële aspecten a. De financiële consequenties van het wetsvoorstel dienen duidelijk uiteen te worden gezet. Het verdient aanbeveling daarbij onderscheid te maken tussen de gevolgen voor grote, middelgrote en kleine gemeenten. Uitgangspunt dient te zijn dat de opbrengsten van de boeten worden ingeboekt bij de algemene middelen en worden toegedeeld aan het apparaat dat de daarmee samenhangende kosten heeft gemaakt. Paragraaf 6 van de memorie van toelichting geeft een schatting van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De uitgangspunten zijn op een aantal punten aanvechtbaar of op zijn minst zeer onzeker. Zo wordt bij de berekening van de salariskosten van een toezichthouder uitgegaan van een schaalniveau tussen de schalen 4 en 6. Het is de vraag of op het laagste schaalniveau mag worden verwacht dat mensen kunnen worden geworven die aan de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen. Verder is het aantal van drie boeten per werkdag een slag in de lucht. Het Centraal Justitieel Incassobureau werkt met zeer grote aantallen en kan daardoor tegen veel lagere kostprijs werken dan gemeenten. Het is vermoedelijk reëler uit te gaan van de kosten van een gemeentelijke bezwaarschriftprocedure dan van de kosten van een zitting van de alleensprekende strafrechter. In de regel worden er veel meer bezwaarschriften dan beroepschriften ingediend. Overigens komt de mogelijkheid van hoger beroep in de schattingen helemaal niet voor. Bij het bepalen van het gemiddelde boetebedrag - volgens de toelichting € 40 - is inzicht nodig in de hoogte van de boete en het aantal boetebeschikkingen per categorie gedraging. Ook worden er zeer ruime marges gehanteerd bij het aantal te verwachten boeten (van 35.000 tot 95.000). De toelichting bevat geen voorbeelden van berekeningen van kosten en opbrengsten voor verschillende gemeenten. De Raad heeft er begrip voor dat met schattingen moet worden gewerkt, maar beveelt aan de uitgangspunten aan te passen en meer inzicht te bieden in de mogelijkheden en gevolgen die bij wijze van voorbeeld zijn berekend voor een grote, een middelgrote en een kleine gemeente. b. De opbrengsten van de boeten komen ten goede aan de gemeenten. De kosten voor de inzet van het instrument kunnen onder omstandigheden hoger uitvallen dan de opbrengsten, aldus de toelichting. De uitgebrachte adviezen geven voeding aan de twijfel van de Raad of de uitvoering van het onderhavige wetsvoorstel zonder compensatie van het Rijk financieel haalbaar is. Een toezichthoudend apparaat opzetten en instandhouden voor het toezicht op de "kleine ergernissen" is zonder de opbrengsten van de bestuurlijke boeten fout parkeren,(zie noot 16) voor gemeenten nauwelijks mogelijk. De Raad voor de Rechtspraak wijst erop dat de kosten voor een strafzaak voor de economische politierechter aanzienlijk lager zijn dan de kosten van een overeenkomstige zaak voor de bestuursrechter.(zie noot 17) Uit dit alles concludeert de Raad dat het onzeker is of het wetsvoorstel een financieel reële en aantrekkelijke oplossing biedt. De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan. 5. Verhouding tot regeling bestuurlijke boete in de Vierde tranche Awb Volgens de memorie van toelichting is zoveel mogelijk aangesloten bij het - inmiddels bij de Tweede Kamer ingediende - wetsvoorstel Vierde tranche Awb, waarvan de regering verwacht dat dit door het onderhavige wetsvoorstel zal worden ingehaald.(zie noot 18) Daarom toetst de Raad de nu voorgestelde regeling ook aan de regeling van de bestraffende sancties, waaronder de bestuurlijke boete, in de Vierde tranche Awb. — Het is de Raad opgevallen dat in het wetsvoorstel een bepaling als artikel 5.0.5 (geen bestuurlijke sanctie bij rechtvaardigingsgrond) ontbreekt. — In artikel 154b, zevende lid, wordt het bestuursorgaan verplicht de boete te verlagen indien de overtreder bijzondere omstandigheden aannemelijk maakt. Volgens de toelichting op deze bepaling betekent dit "niet dat het bestuursorgaan steeds ambtshalve moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen; de overtreder zal daarop een voldoende onderbouwd beroep moeten doen." De bepaling is overgenomen uit het wetsvoorstel Vierde tranche Awb (artikel 5.4.1.7, derde lid). In de toelichting op die bepaling heeft de regering - naar aanleiding van een adviesopmerking van de Raad - gesteld dat de overtreder "in beginsel" een beroep zal moeten doen op bijzondere omstandigheden. Als het bestuursorgaan sterke aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt, bijvoorbeeld vanwege de geringe draagkracht van de overtreder, dient het bestuursorgaan ook zonder een expliciet beroep op de hardheidsclausule de boete moeten verlagen. De Raad adviseert de toelichting bij artikel 154, zevende lid, in dezelfde zin te wijzigen. - Verder wijst de Raad op het verschil tussen artikel 154h (over samenloop strafrecht-bestuursrecht) en artikel 5.4.1.5 Vierde tranche Awb. Artikel 154h stelt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien wegens dezelfde gedraging voorwaarden ter voorkoming van strafvervolging zijn gesteld ingevolge artikel 74 of 74c van het Wetboek van Strafvordering. Ingevolge artikel 5.4.1.5 Vierde tranche Awb vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete pas indien ook daadwerkelijk aan deze voorwaarden is voldaan. — Artikel 154i, eerste lid, stemt overeen met artikel 5.4.2.2 Vierde tranche Awb. Artikel 6 EVRM brengt de verplichting mee om de vermeende overtreder inzage te verschaffen in alle voor de oplegging van de boete relevante stukken, waaronder ook stukken die ten voordele van de overtreder strekken. De toelichting op artikel 5.4.2.2 werkt dit uit. De Raad adviseert de toelichting op artikel 154i, eerste lid, in dezelfde zin aan te vullen.(zie noot 19) - Het is niet duidelijk of het recht op strafvervolging herleeft als de boete bij beslissing op bezwaarschrift is herroepen (artikel 154h). Evenmin is duidelijk of het recht een bestuurlijke boete op te leggen herleeft als de strafvervolging is stopgezet. De Raad adviseert een regeling hiervoor te treffen. - Binnen de strafrechtelijke systematiek kan een oplossing worden gevonden voor eendaadse samenloop van bij gemeenteverordening strafbaar gestelde overtredingen en commune delicten, bij voorbeeld het aanbrengen van graffiti dat vaak tevens als zaakbeschadiging bestraft kan worden. Bij de invoering van bestuurlijke boeten ten aanzien van zulke feiten ontbreekt dit mechanisme. De Raad adviseert hierin te voorzien. 6. Rechtsbescherming Tegen bestuurlijke-boetebeschikkingen op grond van het wetsvoorstel staan de normale procedures van de Awb open. Naar het oordeel van de regering bevat het wetsvoorstel voldoende waarborgen voor een zorgvuldige overgang van het strafrecht naar het bestuursrecht.(zie noot 20) De Raad merkt het volgende op. a. De Raad heeft in onderdeel 1 in overweging gegeven, werk te maken van harmonisatie van de bestaande en komende wetgeving die voorziet in de oplegging van sancties door bestuursorganen. Thans reeds behoeft de divergentie in de regeling van de rechtsbescherming in het voorliggende wetsvoorstel en in het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren aandacht. Deze twee wetsvoorstellen hangen immers met elkaar samen. Vooral gemeenten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben steeds aangedrongen op handhavingsbevoegdheid op beide gebieden. Desalniettemin is de regeling van de rechtsbescherming in laatstbedoeld wetsvoorstel op een andere, van de Wahv afgeleide leest geschoeid. De Raad adviseert in de memorie van toelichting een beschouwing op te nemen over de gevolgen van de nu voorgestelde discrepantie en in het bijzonder de werking van de rechtsbescherming als onderdeel van het sanctierecht. Daarbij tekent de Raad aan dat bij de keuze van het stelsel van rechtsbescherming met een aantal factoren rekening dient te worden gehouden, zoals de toegankelijkheid van de rechter (ook in geografische zin), de capaciteit van het rechterlijk apparaat en de kosten van de bestuurlijke voorprocedures en de procedures bij de rechter (beroep en hoger beroep). Ook dient rekening te worden gehouden met - zeker in de eerste jaren - veel en mogelijk bewerkelijke procedures, omdat de toezichthouders en gemeentebesturen een nieuw terrein betreden en veel APV-bepalingen voor de eerste keer door de (bestuurs)rechter tegen het licht gehouden zullen worden.(zie noot 21) De memorie van toelichting wijst erop dat de bezwaarschriftprocedure het aantal zaken voor de bestuursrechter zal beperken door de bekende filterwerking. Onzeker is of die filterwerking zo sterk zal zijn als voorgesteld. Gezien de aard van de overtredingen en de hoogte van de boete is niet ondenkbaar dat de bezwaarschriften zonder horen worden afgedaan; ook rechtstreeks beroep is niet uitgesloten. De Raad adviseert in de toelichting meer in het bijzonder op de extra belasting van het bestuurlijk en het rechterlijk apparaat in te gaan. b. Weliswaar wordt voorgesteld het lage tarief voor griffierecht (€ 37 voor beroep, € 102 voor hoger beroep) in deze zaken toe te passen, het is en blijft duurder dan het griffierechtloze strafrecht. Dit betekent ongelijke behandeling voor de burger die bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk wordt bestraft voor een zelfde feit op dezelfde plaats en hetzelfde tijdstip. Overigens is het voorgestelde griffierecht relatief hoog bij een boete van gemiddeld € 40.(zie noot 22) Het is de vraag of de rechtsbescherming voldoende toegankelijk is naar de eisen van artikel 6 EVRM, zeker nu het instellen van bezwaar en beroep geen schorsende werking heeft. Naast het griffierecht dient derhalve ook de boete betaald te worden alvorens over het bezwaar dan wel beroep zal worden geoordeeld. c. Het wetsvoorstel bevat enkele bepalingen inzake het dwangbevel en verzet daartegen. Deze regeling is ontleend aan de Arbeidsomstandighedenwet 1998.(zie noot 23) De Raad heeft er begrip voor dat voor de regeling inzake betaling, aanmaning en invordering nog niet wordt aangesloten bij de Vierde tranche Awb. Artikel 154l, vierde lid, bepaalt dat het verzet tegen het dwangbevel niet kan worden gegrond op de stelling dat de boetebeschikking niet is ontvangen. Hiermee wordt afgeweken van de Vierde tranche Awb. De enkele ontkenning van een betrokkene dat hij de boetebeschikking heeft ontvangen brengt niet mee dat van de juistheid van die stelling moet worden uitgegaan. Er zijn echter omstandigheden denkbaar waarin de betrokkene de boetebeschikking niet heeft ontvangen die niet aan hem zijn toe te rekenen.(zie noot 24) Dit geldt temeer nu de boetebeschikking niet aangetekend wordt verzonden en er niet in alle gevallen een aankondiging wordt uitgereikt. In de Wahv heeft de wetgever het nodig gevonden in artikel 4, tweede lid, uitdrukkelijk te bepalen dat de beschikking geacht wordt aan de betrokkene bekend te zijn, als de brief - die niet aangetekend hoeft te worden verzonden - op het in de basisadministratie persoonsgegevens vermelde adres onbestelbaar blijkt te zijn. De Raad adviseert aan te sluiten bij de Wahv en uitdrukkelijk op te nemen wanneer de beschikking geacht wordt aan betrokkene bekend te zijn. 7. Overige opmerkingen Artikel 154c, tweede lid Volgens de toelichting op artikel 154c, tweede lid, wordt geen rapport uitgereikt als dat niet terstond mogelijk is. Daarbij wordt het voorbeeld genoemd dat niet aanstonds duidelijk is wie de overtreder is als een vuilniszak te vroeg op straat is gezet. Een aparte aankondiging is dan niet nodig, want binnen acht weken wordt de boetebeschikking al verzonden, zo stelt de toelichting; de extra administratieve lasten zouden overbodig zijn. Maar juist bij dergelijke "dagelijkse" beslommeringen zal het voor de "verdachte" (overtreder) zeven of acht weken later moeilijk zijn om aan te tonen dat hem geen verwijt kan worden gemaakt. De Raad adviseert het achterwege laten van een rapport slechts bij hoge uitzondering mogelijk te maken. Artikel 154c, tweede lid Artikel 154c geeft aan wat er moeten worden opgenomen in de aankondiging van de beschikking. De memorie van toelichting zegt hier over dat niet zal worden aangegeven of de beschikking zal worden opgelegd namens de burgemeester dan wel het college maar dat zal worden volstaan met "het gemeentebestuur". Het zou namelijk voldoende zijn als wordt vermeld dat de beschikking zal worden genomen door of namens het bevoegd orgaan. Gezien het feit dat de toelichting stelt dat van elke bepaling van de APV duidelijk is welk van beide organen verantwoordelijk is, ziet de Raad niet in waarom niet meteen het bevoegde orgaan kan worden genoemd. Daar komt bij dat in het wetsvoorstel geheel niet is voorzien in het opnemen van het orgaan namens hetwelk de beschikking zal worden opgelegd. De Raad adviseert in artikel 154c, tweede lid, te bepalen dat het rapport ook vermeldt welk orgaan de bestuurlijke boete zal opleggen. Artikel 154l, eerste lid De verschuldigde bestuurlijke boete, verhoogd met de op de aanmaning en invordering betrekking hebbende kosten, wordt bij dwangbevel gevorderd. In artikel 154l, eerste lid, ontbreekt de wettelijke rente. De Raad adviseert te bepalen dat de boete tevens kan worden verhoogd met de wettelijke rente. 8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft u in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State