Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen in verband met de bevordering van de kwaliteit van de rampenbestrijding door middel van een planmatige aanpak en de aanscherping van het provinciale toezicht en tot wijziging van de Wet ambulancevervoer (Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding).

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen in verband met de bevordering van de kwaliteit van de rampenbestrijding door middel van een planmatige aanpak en de aanscherping van het provinciale toezicht en tot wijziging van de Wet ambulancevervoer (Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding).Bij Kabinetsmissive van 17 april 2002, no.02.001969, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen in verband met de bevordering van de kwaliteit van de rampenbestrijding door middel van een planmatige aanpak en de aanscherping van het provinciale toezicht en tot wijziging van de Wet ambulancevervoer (Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding). Het wetsvoorstel beoogt de kwaliteit van de rampenbestrijding te bevorderen door middel van territoriale afstemming van de desbetreffende diensten, het verbeteren van de planmatigheid van de rampenbestrijding en aanscherping van het provinciaal toezicht. Hiertoe wordt een wijziging voorgesteld van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de Brandweerwet 1985, de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen en de Wet ambulancevervoer. De Raad van State onderschrijft de strekking van het voorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over in het bijzonder het bereik van het voorstel. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is. 1. Rampenbestrijding heeft volgens de toelichting betrekking op het voorkomen en beperken van risico's, de voorbereiding op de bestrijding van rampen, de daadwerkelijke bestrijding zelf en de nazorg.(zie noot 1) Het wetsvoorstel concentreert zich op het verbeteren van de voorbereiding op de bestrijding van rampen. De Raad acht dit een te mager kader om van een kwalitatieve bevordering van de rampenbestrijding te kunnen spreken. Hij wijst erop dat slechts één van de vier vermelde aspecten aan de orde komt. In de praktijk blijkt dat ter voorkoming van problemen, juist de samenwerking tussen de verschillende betrokkenen bij rampenbestrijding van groot belang is. De Raad beveelt aan aandacht te besteden aan de drie andere schakels, te weten de voorkoming en beperking van risico's, de bevordering van de daadwerkelijke rampenbestrijding en de maatregelen ten behoeve van de nazorg. Daarbij beveelt de Raad aan ook aandacht te besteden aan de toedeling van de verantwoordelijkheid voor de koppeling van de verschillende schakels. Ook mist de Raad een uiteenzetting over de aanpak van rampenbestrijding in gevallen waarbij ten gevolge van rampen aan de Nederlandse grens een beroep moet worden gedaan op buitenlandse hulp. Ten aanzien van de operationele leiding bij het bestrijden van een ramp doet zich bovendien de vraag voor of de brandweercommandant en de brandweerorganisatie in alle gevallen daarvoor voldoende uitgerust zijn. In het bijzonder bij rampen die een langdurig optreden vereisen, kan daarover twijfel rijzen. De Raad acht het wenselijk ook op dit aspect in de toelichting in te gaan. 2. In de toelichting wordt gesteld dat het wetsvoorstel ertoe strekt de kwaliteit van de (voorbereiding op de) rampenbestrijding in het algemeen te bevorderen.(zie noot 2) De Raad onderscheidt in dit opzicht verschillende aspecten, te weten de regeling van de kwaliteitscriteria, de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de coördinatie van de desbetreffende plannen en een tekort in het gekozen kader. In het navolgende wordt dit successievelijk toegelicht. a. In de toelichting wordt gesteld dat een eenduidig toetsingskader en kwaliteitscriteria onontbeerlijk zijn voor de desbetreffende plannen.(zie noot 3) Desondanks bevat het voorstel voor rampenplannen en rampbestrijdingsplannen geen materieel toetsingskader met kwaliteitscriteria.(zie noot 4) Een dergelijk stelsel is wel in ontwikkeling en de wet voorziet erin dat de criteria bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld (artikelen 3, achtste lid en 4, zesde lid, Wrzo).(zie noot 5) De Raad hecht eraan dat in de wet zelf materiële kwaliteitscriteria voor rampenplannen en rampbestrijdingsplannen worden opgenomen.(zie noot 6) Hij adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. b. Een belangrijk aspect van de kwaliteit van de rampenbestrijding betreft de coördinatie tussen de diverse plannen. De Raad constateert dat er heel wat instanties worden belast met de zorg voor de rampenbestrijding, in het bijzonder door middel van het vaststellen van plannen, terwijl onvoldoende duidelijk is wie de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt voor de inhoudelijke coördinatie daarvan. De Raad adviseert daarin alsnog te voorzien. c. Bij de probleemanalyse die aan het voorstel ten grondslag ligt is uitgegaan van enkele recente rampen (in het bijzonder de nieuwjaarsbrand te Volendam en de vuurwerkramp in Enschede). De Raad acht dit kader te beperkt. Het voorstel gaat voorbij aan een aantal aspecten dat van belang is voor de (voorbereiding van de) rampenbestrijding. In de eerste plaats valt te wijzen op watersnoodrampen. Inschakeling van de desbetreffende waterschapsbesturen is bij de voorbereiding op en bestrijding van dit soort rampen onontbeerlijk. Afstemming als voorgeschreven in de artikelen 3, zesde lid, en 4, vierde lid, Wrzo, is onvoldoende omdat dit zonder overleg slechts een papieren oplossing is. In de tweede plaats valt te wijzen op de positie van Defensie. In het algemeen kan bij de verhoging van de kwaliteit van de rampenbestrijding Defensie in twee opzichten betrokken zijn: als beheerder van militaire objecten, en als verlener van bijstand bij de bestrijding van een ramp. Illustratief in dit verband is het antwoord van de Staatssecretaris van Defensie op kamervragen over de samenwerking tussen gemeenten en militaire organisaties bij de voorbereiding van rampenplannen.(zie noot 7) Volgens de staatssecretaris hebben de rampenbestrijding op militaire complexen en de samenwerking tussen civiele en militaire autoriteiten de volle aandacht en genieten zij hoge prioriteit bij Defensie. Het wetsvoorstel gaat echter niet in op de mogelijke betrokkenheid van Defensie bij de voorbereiding op rampenbestrijding. In de derde plaats wordt in het voorstel niet ingegaan op mogelijke samenwerking tussen de regionale brandweer en bedrijfsbrandweerorganisaties. Een en ander betekent dat instanties die in voorkomende gevallen een belangrijke taak kunnen vervullen bij de (voorbereiding op de) rampenbestrijding in het voorstel niet een plaats krijgen. In de vierde plaats blijkt uit het wetsvoorstel niet dat er een regeling is getroffen voor de afstemming tussen de voorgestelde samenwerking van deze genoemde organisaties en de politieorganisatie. Deze afstemming verdient evenzeer regeling. De Raad adviseert toe te lichten hoe Defensie en de waterschapsbesturen bij (de voorbereiding op) de rampenbestrijding kunnen worden betrokken en beveelt voorts aan in te gaan op de mogelijke samenwerking tussen enerzijds brandweer en politie en anderzijds particuliere bedrijfsbrandweren. Hij stelt voor het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen. 3. De bestuurlijke verhouding tussen de burgemeester en sectorale organisaties, zoals de arbeidsinspectie en milieu-inspectie, komt niet aan de orde. Uit de praktijk is bekend - voornamelijk uit de ramp te Enschede - dat hier problemen liggen. Binnen het onderhavige kader dient ook hieraan niet voorbij gegaan te worden. De Raad adviseert in te gaan op de verhouding tussen de burgemeester als bestuurlijk bevoegde instantie bij het bestrijden van een ramp en sectorale overheidsorganisaties die bij een ramp betrokken kunnen zijn. 4. Eén van de voorstellen is het bevorderen van een congruente gebiedsindeling van de brandweerregio's, de regio's voor de geneeskundige hulpverlening (GHOR-regio's) en de politieregio's. Dit wordt in de toelichting gezien als een belangrijke voorwaarde voor het verbeteren van de bestuurlijke samenwerking.(zie noot 8) Als hoofdregel voor de gebiedsindeling is ervoor gekozen de brandweerregio's en de GHOR-regio's af te stemmen op de indeling van gemeenten in politieregio's. Afwijking van de politieregio is mogelijk indien een doelmatig georganiseerde en gecoördineerde uitvoering van de werkzaamheden ter voorbereiding en uitvoering van de rampenbestrijding daartoe noodzaakt (voorgesteld artikel 3, tweede lid, van de Brandweerwet 1985). Territoriale congruentie acht de Raad een goede zaak. Hij onderschrijft het voorstel tot afstemming op territoriaal niveau. Nu op dit element één uitzondering vanwege de huidige situatie wordt gemaakt, stelt de Raad voor deze uitzondering in een overgangsbepaling in de wet te benoemen en deze te binden aan een bepaalde termijn na verloop waarvan de vereiste congruentie in territoriaal opzicht gerealiseerd dient te zijn. 5. Bij de rampenbestrijding dienen verschillende overheidsorganisaties en -diensten met elkaar samen te werken. Het ligt daarom voor de hand dat het wetsvoorstel aansluiting zoekt bij de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). De Raad maakt daarbij de volgende kanttekeningen. De verdeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden die het wetsvoorstel aanbrengt, is niet duidelijk. Artikel 4 van het voorstel maakt geen onderscheid tussen taken en bevoegdheden. Voor een juiste regeling van de positie van de regionale brandweer is het nodig duidelijkheid te verschaffen inzake enerzijds de taken die aan dit openbaar lichaam worden opgedragen en anderzijds de bevoegdheden welke daartoe of in verband daarmee aan het bestuur van dat lichaam worden overgedragen. In dit verband wijst de Raad op het bepaalde in artikel 10, WGR, dat in het eerste lid duidt op de taakstelling en in het tweede lid op de overdracht van bevoegdheden. Eveneens is hierbij het bepaalde in artikel 33 WGR van belang. Ook zij, wat de privaatrechtelijke bevoegdheden betreft, naar artikel 31 WGR verwezen. Het voorgestelde artikel 4 gaat op deze diverse aspecten niet in. Artikel 4a van het voorstel deelt in die onduidelijkheid. In het verlengde van het voorgaande valt te wijzen op de toelichting, volgens welke de vaststelling van het beheersplan moet passen in de systematiek van de WGR(zie noot 9), waarna gesteld wordt "De gemeenten krijgen (…) tot taak om een multidisciplinair beheersplan vast te stellen, terwijl zij tegelijkertijd de verplichting krijgen om de uitvoering van die taak over te dragen aan het bestuur van de regionale brandweer". Het is niet noodzakelijk dat gemeentebesturen beheersplannen vaststellen. Een aan het gemeentebestuur toekomende bevoegdheid kan overgedragen worden. De WGR biedt de mogelijkheid aan de desbetreffende bevoegde gemeentelijke bestuursorganen om de bevoegdheid tot het vaststellen van een plan - bijvoorbeeld een bestemmingsplan - over te dragen aan het bestuur van een op de WGR gebaseerd openbaar lichaam. Daarnaast is het mogelijk dat naast die overdracht van bevoegdheden de taak aan het openbaar lichaam wordt opgedragen om een intergemeentelijk plan op te stellen, hetgeen verder reikt dan uitsluitend de bevoegdheid van elk van die gemeentebesturen. Aldus zijn er twee aspecten aan de orde: enerzijds de uitoefening van een gedelegeerde gemeentelijke bevoegdheid en anderzijds een nieuwe taakstelling, namelijk die van een intergemeentelijke dimensie. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen in de aangegeven zin en daarbij het onderscheid tussen taakopdracht en bevoegdhedenoverdracht duidelijk te maken en te regelen aan welk bestuursorgaan van de regionale brandweer welke bevoegdheden overgedragen dienen te worden. 6. In hoofdstuk 6 van de toelichting wordt kort ingegaan op de financiële aspecten van het voorstel. Het wetsvoorstel heeft financiële gevolgen voor decentrale overheden. Bij de bedragen die de toelichting noemt is onvoldoende aangegeven hoe met deze bedragen de financiële uitvoerbaarheid van het voorstel is gegarandeerd. In dit verband wijst de Raad op het bepaalde in artikel 105, derde lid, van de Provinciewet en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet.(zie noot 10) Wat de gemeenten betreft zij daarbij aangetekend dat zij de financiële gevolgen van de regionale brandweer plegen te dragen. De Raad beveelt voorts aan de hoogte van de in de toelichting genoemde bedragen in relatie tot de taaktoedeling aan provincies en gemeenten te onderbouwen. 7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State