Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende een nieuwe regeling voor het toelaten van rassen, het in de handel brengen van teeltmateriaal en het verlenen van kwekersrecht (Zaaizaad- en plantgoedwet).

Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende een nieuwe regeling voor het toelaten van rassen, het in de handel brengen van teeltmateriaal en het verlenen van kwekersrecht (Zaaizaad- en plantgoedwet).Bij Kabinetsmissive van 28 februari 2003, no.03.000933, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende een nieuwe regeling voor het toelaten van rassen, het in de handel brengen van teeltmateriaal en het verlenen van kwekersrecht (Zaaizaad- en plantgoedwet).Als gevolg van diverse ontwikkelingen, waaronder de totstandkoming van Europese regelgeving, is de Zaaizaad- en plantgoedwet (ZPW) in opzet en systematiek gedateerd geraakt. Beoogd wordt thans de wettelijke procedures voor het toelaten van rassen en opstanden, het in de handel brengen van teeltmateriaal en het verlenen van kwekersrecht te verbeteren, stroomlijnen en moderniseren, alsmede de rechtsbescherming en handhaving en het toezicht te verbeteren en bevoegdheden te verduidelijken. Het wetsvoorstel heeft niet tot doel een wijziging te brengen in de materiële regels, maar geeft invulling aan de conclusies die door de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zijn getrokken naar aanleiding van het in 2001 in het kader van het programma Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit verschenen MDW-rapport "Met recht gekweekt" (MDW-rapport).(zie noot 1) In het MDW-rapport worden diverse knelpunten in de huidige regelgeving geïdentificeerd en worden hiervoor in 32 aanbevelingen oplossingen aanbevolen. Een conceptversie van het MDW-rapport is voor commentaar voorgelegd aan de betrokken instanties en organisaties, die het breed steunen.(zie noot 2)De Raad van State onderschrijft de doelstellingen van het wetsvoorstel zoals uiteengezet in de memorie van toelichting en is van oordeel dat deze in het algemeen goed zijn uitgewerkt in het voorstel. De Raad maakt opmerkingen met betrekking tot het privaatrechtelijke beroep, het tuchtrecht en de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.1. Rechtstreeks beroep op civiele rechterParagraaf 7 van hoofdstuk 7 handelt over de afdoening van kwekersrechtelijke geschillen. In tegenstelling tot andere wetten betreffende intellectuele eigendomsrechten kunnen op grond van de huidige ZPW privaatrechtelijke acties tot opeising en vernietiging van het kwekersrecht niet rechtstreeks bij de rechter worden ingesteld.(zie noot 3) Een dergelijke vordering moet voorafgegaan worden door een verzoek om vernietiging of opeising bij de Raad voor het Kwekersrecht, waarna ingevolge artikel 60 beroep openstaat bij het Gerechtshof te ’s Gravenhage met cassatieberoep op de Hoge Raad. Voor het behandelen en beslissen van zaken als bedoeld in artikel 60 ZPW is op grond van artikel 70 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) bij het Gerechtshof de kamer voor het kwekersrecht gevormd, bestaande uit drie rechterlijke ambtenaren en twee deskundige leden. In de artikelen 61 tot en met 68 ZPW zijn bepalingen opgenomen over de benoeming van deskundige leden in het Gerechtshof Den Haag.Overeenkomstig de aanbevelingen van het MDW-rapport(zie noot 4) wordt thans voorgesteld het bestuurlijke voorportaal van de Raad voor het Kwekersrecht te laten vervallen. Terzake van deze en andere specifieke privaatrechtelijke vorderingen op grond van de ZPW wordt in artikel 78 van het wetsvoorstel de Rechtbank Den Haag als rechter in eerste aanleg aangewezen. Hiermee wordt aangesloten bij het octrooirecht en het recht met betrekking tot merken en tot tekeningen of modellen. Aan bepalingen over de benoeming van deskundige leden in het Gerechtshof is als gevolg van deze wijziging de reden ontvallen. De vraag rijst evenwel of er geen behoefte bestaat aan deskundige leden bij de Rechtbank voor de behandeling van kwekersrechtelijke geschillen. Deze vraag klemt temeer nu door het schrappen van de bestuurlijke verzoekschriftprocedure de deskundigheid van de Raad voor het Kwekersrecht niet meer wordt ingezet. Weliswaar is er deskundigheid bij de Rechtbank Den Haag aanwezig op het gebied van octrooi- en merkenrecht, maar de beoordeling van kwekersrechtelijke geschillen vergt een meer specifieke deskundigheid. De Raad adviseert hieraan aandacht te besteden in de memorie van toelichting. Hierbij zou tevens moeten worden ingegaan op de vraag wat de toekomst is van de kamer voor het kwekersrecht in het Gerechtshof Den Haag, dat als hoger beroepsinstantie betrokken blijft bij kwekersrechtelijke vorderingen. De Raad adviseert op deze vragen nader in te gaan in de memorie van toelichting en daar tevens onder ogen te zien of artikel 70 Wet RO in het licht van het onderhavige wetsvoorstel ongewijzigd kan blijven.2. TuchtrechtArtikel 87 van de geldende ZPW bevat een zogenoemde aansluitplicht, die inhoudt dat het in de handel brengen van teeltmateriaal alleen is toegestaan aan degene die is aangesloten bij een krachtens de wet aangewezen keuringsinstelling, die ingevolge artikel 91 bevoegd is algemene voorschriften op te stellen waaraan de aangesloten bedrijven moeten voldoen. Deze bevoegdheid strekt zich op grond van artikel 91, eerste lid, onder e, mede uit tot het geven van voorschriften over het toezicht op de naleving van de eigen voorschriften en de keuring van het teeltmateriaal.Het voordeel van de aansluitplicht is dat daarmee onder meer het toezicht op de naleving van de ZPW wordt vereenvoudigd.(zie noot 5) De aansluitplicht is echter door het Europese Hof van Justitie deels in strijd met het communautaire recht verklaard.(zie noot 6)Hierdoor bestaat er in de praktijk een onderscheid tussen handhaving jegens aangeslotenen enerzijds en niet-aangeslotenen anderzijds. Voor aangeslotenen vindt controle en toezicht plaats door op basis van de ZPW aangewezen keuringsinstellingen. Hierbij hoort een tuchtrechtelijk sanctiesysteem. Daarnaast levert handelen in strijd met de wettelijke bepalingen terzake van het in de handel brengen van teeltmateriaal ingevolge de ZPW een strafbaar feit op, dat op grond van de Wet op de economische delicten (WED) als een economisch delict wordt beschouwd. Ten aanzien van niet-aangeslotenen kan alleen (via de WED) strafrechtelijk worden opgetreden.In de praktijk worden de meeste overtredingen tuchtrechtelijk afgedaan.(zie noot 7) In de meeste gevallen bestaan de maatregelen uit het opleggen van een boete en in sommige gevallen uit het onder verscherpt toezicht plaatsen van de aangeslotene voor een periode van twee jaar. Alleen voor de meer ernstige vergrijpen waarbij sprake is van fraude of moedwillig misbruik wordt thans strafrechtelijk opgetreden.Overeenkomstig de aanbevelingen in het MDW-rapport vervalt in het wetsvoorstel de aansluitplicht en de zelfstandige regelgevende bevoegdheid van de keuringsinstellingen. In de memorie van toelichting wordt gesteld, dat hierdoor niet langer gesproken kan worden van rechtsregels die slechts voor een beperkte groep belanghebbenden van belang zijn en zich om die reden lenen voor tuchtrechtelijke handhaving. In plaats van handhaving door tuchtrecht wordt daarom in het wetsvoorstel gekozen voor een combinatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.(zie noot 8)De motivering in de toelichting met betrekking tot het laten vervallen van de tuchtrechtelijke handhaving overtuigt niet zonder meer. Aan tuchtrecht valt te denken indien het gaat om het opleggen van straffen voor laakbare gedragingen waarbij alleen leden van een homogene beroepsgroep zijn betrokken. Het feit dat de aansluitplicht vervalt, betekent niet noodzakelijkerwijs dat daardoor de groep belanghebbenden waarop het wetsvoorstel ziet zodanig verandert dat niet langer gesproken kan worden van een homogene beroepsgroep. De doelgroep van de ZPW (producenten van en handelaars in teeltmateriaal) blijft onveranderd; de wijziging van de wet betekent wel, dat de grondslag voor handhaving door middel van tuchtrecht, zo daar behoefte aan zou zijn, aangepast zou moeten worden. In dit verband wijst de Raad ook op aanbeveling 21 uit het MDW-rapport, die onder meer inhoudt dat nader wordt bezien of tuchtrecht, uit te oefenen door keuringsinstellingen, moet worden ingevoerd. In het MDW-rapport wordt opgemerkt dat het tuchtrecht van groter belang kan worden bij het afschaffen van de aansluitplicht. "Door middel van een effectieve regeling van het tuchtrecht kan ook in de toekomst gewaarborgd worden dat degenen die teeltmateriaal aanbieden aan de in de sector gebruikelijke eisen van professionaliteit voldoen en dat zij deugdelijke waar in het verkeer brengen".(zie noot 9) Mede gelet op de algemeen bekende overbelasting van het (strafrechtelijk) handhavingsapparaat en de aanbevelingen van het MDW-rapport adviseert het college de keuze die in het wetsvoorstel betreffende het tuchtrecht is gemaakt nader te bezien.3. Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavingIn het wetsvoorstel is gekozen voor een combinatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. De bestuursrechtelijke handhaving omvat de mogelijkheid tot het schorsen, intrekken of doorhalen van een erkenning of registratie (artikel 45), de bevoegdheid van de keuringsinstellingen om ondeugdelijk teeltmateriaal uit de handel te halen (artikel 47) en de bevoegdheid tot bestuursdwang (artikel 89).In een systeem waarbij gekozen is voor een mengvorm van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving verdient het in het algemeen de voorkeur het strafrecht te reserveren voor de meer ernstige overtredingen, zoals die waarin sprake is van fraude of misbruik. Blijkens de toelichting zal echter het strafrecht in de toekomst mogelijk niet alleen een functie gaan vervullen bij gevallen van fraude en misbruik, maar ook in situaties waarin sprake is van kleinere overtredingen die niettemin een adequate reactie vragen, ter correctie en bestraffing van een inmiddels gepleegde en niet meer te herstellen overtreding.(zie noot 10) In de huidige situatie wordt in dergelijke gevallen via het tuchtrecht door de keuringsinstellingen een boete opgelegd. De vraag komt op of overwogen is naast de bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden, genoemd in de artikelen 45, 47 en 89 van het wetsvoorstel, de mogelijkheid van een bestuurlijke boete op te nemen. Naast de mogelijkheden van het strafrecht kan de bestuurlijke boete immers onder omstandigheden een gewenste aanvulling zijn op de overige handhavingsmogelijkheden(zie noot 11). De Raad adviseert in de memorie van toelichting nader in te gaan op de keuzen ten aanzien van de sanctiemodaliteiten.4. BeroepArtikel 59 van de geldende ZPW regelt dat tegen beslissingen van de Raad voor het Kwekersrecht beroep openstaat op een Afdeling van Beroep. Tegen beslissingen van de keuringsinstellingen staat beroep open bij een Commissie van Beroep inzake keuringen, voorzover het keuringsbeslissingen betreft, en bij een Raad van Beroep, voorzover het overige beslissingen betreft (artikel 88, onder 20, onderdelen e en g). Daarnaast staat op grond van artikel 78 van de geldende wet tegen beslissingen van de met de samenstelling van de rassenlijsten belaste commissies beroep open bij de minister. Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moeten deze beroepsgangen worden aangemerkt als vormen van administratief beroep, waartegen vervolgens in twee instanties (rechtbank en Afdeling bestuursrechtspraak) beroep bij de rechter kan worden ingesteld. In het licht van de onderhavige herziening van de ZPW wordt voorgesteld volledig aan te sluiten bij de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): bezwaar bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft volgens de uniforme bezwaarschriftprocedure van de Awb, waarna beroep openstaat bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het wetsvoorstel volgt hiermee het MDW-rapport.(zie noot 12)De Raad merkt naar aanleiding van dit punt het volgende op.Naast de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven bestuursrechtelijke appèlcolleges voor aangewezen terreinen van het bestuursrecht. Onder meer voor rechtspraak over de uitvoering van regelingen die raken aan kwaliteitsnormen voor producten is het College van Beroep voor het bedrijfsleven de aangewezen instantie, hetgeen ook blijkt uit artikel 1 van de aan de ZPW verwante Landbouwkwaliteitswet. Op grond hiervan adviseert de Raad het wetsvoorstel in die zin aan te passen dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven in het wetsvoorstel de plaats inneemt die nu is toegedacht aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De waarnemend Vice-President van de Raad van State