Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor textielreinigingsbedrijven (Besluit textielreinigingsbedrijven milieubeheer).

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor textielreinigingsbedrijven (Besluit textielreinigingsbedrijven milieubeheer).Bij Kabinetsmissive van 22 maart 2000, no.00.001704, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels voor textielreinigingsbedrijven (Besluit textielreinigingsbedrijven milieubeheer). Het ontwerpbesluit textielreinigingsbedrijven milieubeheer strekt tot vervanging van het bestaande Besluit chemische wasserijen milieubeheer (hierna: BCWM) en is een zogenoemde "vergunning vervangende" algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (WMB). Het ontwerpbesluit ziet ook op inrichtingen die thans vergunningplichtig zijn. Het ontwerpbesluit kent, vergeleken met het BCWM en met de meeste vergunningen, een geringer aantal voorschriften. Ook zijn de gestelde voorschriften over het algemeen minder stringent. Met een en ander wordt beoogd uitvoering te geven aan de zogeheten "MDW-operatie" (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit). Met betrekking tot het ontwerpbesluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer en het ontwerpbesluit motorvoertuigen milieubeheer (no.W08.99.0446/V en no.W08.99.0447/V) heeft de Raad van State op 19 januari 2000 adviezen uitgebracht. In deze adviezen en in het advies (no.W08.00.0025/V) van de Raad van 8 maart 2000 naar aanleiding van het ontwerpbesluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer is een aantal opmerkingen gemaakt, waarvan de Raad het opportuun acht deze wederom te maken. Hoewel de Raad beseft dat de reikwijdte van het ontwerpbesluit kleiner is dan in de gevallen waarop de aangehaalde adviezen betrekking hebben, signaleert hij niettemin ook in dit geval de spanning tussen minder en over het algemeen minder stringente voorschriften en het uitgangspunt dat slechts bij wijze van uitzondering gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen. 1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, BCWM moet de beschikking waarin nadere eisen worden gesteld worden gezonden aan de Inspecteur van het staatstoezicht op de volksgezondheid belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu. In artikel 4, eerste en tweede lid, BCWM is voorts bepaald dat de meldingen niet alleen bij het bevoegd gezag, maar ook bij de inspecteur moeten worden gedaan. In het ontwerpbesluit is deze regeling niet overgenomen. Aan dit punt wordt in de nota van toelichting geen aandacht geschonken. Gelet hierop adviseert de Raad daaraan in de nota van toelichting aandacht te besteden en het ontwerpbesluit zo nodig aan te vullen. 2a. Artikel 3 van het ontwerpbesluit bevat de uitzonderingen. In onderdeel f is de opslag van gevaarlijke stoffen in tanks, waarop het Besluit opslaan in ondergrondse tanks niet van toepassing is, uitgezonderd (regel 2). Gelet hierop valt de uitzondering in regel 4 van de opslag van gevaarlijke stoffen in tanks niet goed te begrijpen, omdat het om dezelfde categorie lijkt te gaan. De Raad adviseert dit toe te lichten en zo nodig regel 4 van dit artikelonderdeel te schrappen. b. In het ontwerpbesluit wordt geen aandacht besteed aan inrichtingen bestemd tot het reinigen van met radio-activiteit besmette kleding, afkomstig uit nucleaire centrales maar ook uit ziekenhuizen en laboratoria. Het college adviseert aan deze kwestie alsnog aandacht te besteden en gelet op de aard van de materie waar nodig dergelijke inrichtingen uit te zonderen. 3a. In artikel 4, eerste lid, van het ontwerpbesluit staat een uitzondering voor de voorschriften van het Besluit drukapparatuur. In de toelichting ontbreekt een verklaring waarom alleen dit op apparatuur betrekking hebbende besluit wordt vermeld. Teneinde elk misverstand over de toepasselijkheid van alleen op bepaalde apparatuur betrekking hebbende wetgeving te vermijden, ware te overwegen of het mogelijk is een algemene bepaling van die aard in artikel 4 op te nemen. De Raad adviseert de regeling op te nemen in een apart lid van artikel 4 nu de eerste twee volzinnen een zelfstandige betekenis hebben naast de derde volzin. b. In artikel 4, tweede lid, van het ontwerpbesluit wordt de verplichting opgelegd vooraf aan te tonen dat de gekozen alternatieve middelen een ten minste gelijkwaardige bescherming bieden. De strekking van dit artikel is toe te staan dat de exploitant van de inrichting alternatieve middelen kiest. In dit verband komt het de Raad logisch voor dat een dergelijke keuze voor rekening komt van de ondernemer. Het is dan ook voldoende dat de toepassing van een gelijkwaardig alternatief bij het bevoegd gezag wordt gemeld. De beoordeling van de juistheid van de keuze komt dan te liggen waar zij behoort, namelijk bij het bevoegd gezag. Het college meent daarom dat het aanbeveling verdient te overwegen dit artikel zodanig te wijzigen dat de verplichting om de deugdelijkheid van een alternatief middel vooraf aan te tonen komt te vervallen en wordt vervangen door een meldingsplicht. 4a. In artikel 5, eerste lid, onder a, wordt de mogelijkheid tot het stellen van nadere eisen met betrekking tot de bodem niet genoemd, terwijl hoofdstuk 4 van de voorschriften wel voorziet in het stellen van nadere eisen terzake. Het artikel dient op dit punt gecompleteerd te worden. b. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder b, kan het bevoegd gezag met betrekking tot nader genoemde onderwerpen nadere eisen stellen, "indien dat bijzonder is aangewezen in het belang van de bescherming van het milieu". De WMB kent dit toetsingscriterium niet. Weliswaar komt in artikel 8.44 WMB het begrip "bijzonder aangewezen" voor, doch de tekst van dat artikel maakt duidelijk dat dit begrip betrekking heeft op de doelmatigheid van de regelgeving en niet op het belang van de bescherming van het milieu. De Raad beveelt aan in de toelichting nader op de betekenis ervan in te gaan. 5. Naar aanleiding van artikel 6 maakt het college de volgende opmerkingen: a. In het eerste en het tweede lid van dit artikel is bepaald wanneer en bij welke gelegenheid een melding is vereist. De Raad realiseert zich dat deze melding een ander karakter heeft dan de melding ex artikel 8.19 WMB. Dat neemt niet weg dat de vraag naar het rechtskarakter van een schriftelijke reactie van het bevoegd gezag op een gedane melding hetzelfde type problemen kan oproepen als de melding ex artikel 8.19. Het valt niet uit te sluiten dat ook naar aanleiding van ingevolge dit besluit gedane en bekendgemaakte meldingen bezwaren rijzen bij belanghebbenden. In het geval van een vergunninghouder wiens melding niet wordt aanvaard omdat het bevoegd gezag van mening is dat een vergunning is vereist en in het geval van derden indien zij van mening zijn dat het bevoegd gezag ten onrechte van oordeel is dat de inrichting onder het besluit valt. De Raad beveelt aan hieraan in de toelichting aandacht te besteden. b. In artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, is bepaald dat bij de melding moet worden vermeld: "de aard van en de activiteiten of processen in de inrichting". Het college beveelt aan voor te schrijven dat ook de omvang van de activiteiten wordt vermeld. c. In het vijfde lid van dit artikel is bepaald dat het bevoegd gezag kan besluiten dat het overleggen van een rapportage van een onderzoek naar de nulsituatie van de bodem niet is vereist. Dit strookt niet met de tekst van het vierde lid waarin staat dat een rapportage bij de melding moet worden overgelegd. Voorts lijkt het bevoegd gezag een dergelijk besluit toch alleen te kunnen nemen nadat het heeft kennisgenomen van de melding. De Raad beveelt aan het vierde en vijfde lid zo te redigeren dat het bevoegd gezag naar aanleiding van de melding kan besluiten dat geen rapportage van een bodemonderzoek is vereist indien deze nog niet is bijgevoegd. Een besluit als evenbedoeld dat het overleggen van een rapportage van een onderzoek naar de nulsituatie niet is vereist, kan worden genomen indien het aannemelijk is, dat de kans op bodemverontreiniging nagenoeg afwezig is. Het college merkt op dat een rapport over de nulsituatie alleen dan gericht is op beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu indien de werkwijze van de inrichting, voorzover relevant voor bodemverontreiniging, zal worden beoordeeld door toekomstige bodemverontreiniging te vergelijken met die aangetroffen in de zogenoemde nulsituatie. Het college beveelt aan de tekst aan te passen zodat duidelijk is dat het gaat om de kans op toekomstige bodemverontreiniging. Indien het de bedoeling is om ook af te zien van het vastleggen van de nulsituatie indien voldoende zeker is dat geen eerdere verontreiniging heeft plaatsgevonden, ware dit eveneens uitdrukkelijk in het vijfde lid op te nemen. 6. Het overgangsrecht is vastgelegd in de artikelen 7 en 8 van het ontwerpbesluit. Voor een inrichting die op het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit reeds was opgericht en waarvoor onmiddellijk daaraan voorafgaand een vergunning gold, blijven ingevolge artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit voorschriften die aan die vergunning waren verbonden gelden als nadere eis. Dit is het geval gedurende drie jaar en alleen met betrekking tot bepaalde onderwerpen. Het overgangsrecht met betrekking tot reeds opgerichte inrichtingen waarvoor geen vergunning gold, staat in artikel 8. Deze artikelen geven aanleiding tot de volgende opmerkingen: a. De uitdrukking "gelden" van een vergunning heeft in het verleden aanleiding gegeven tot interpretatieverschillen, doordat een vergunning die in werking is getreden nog niet onherroepelijk behoeft te zijn en een vergunning die onherroepelijk is nog niet in werking hoeft te zijn getreden (voor dit laatste verwijst het college naar artikel 20.8 WMB dat een geval behelst waarin zich deze, op het eerste gezicht niet te verwachten, situatie kan voordoen). De Raad adviseert de bepaling zodanig te redigeren dat ieder misverstand omtrent de bedoeling van de bepaling wordt voorkomen. b. Het komt niet zelden voor, dat vergunningvoorschriften slechts kunnen worden verstaan in verbinding met de gegevens die behoren bij de aanvraag om vergunning. Ook zijn gevallen bekend waarin die gegevens, hoewel niet opgenomen als voorschrift, bepalend zijn voor de vaststelling of de inrichting in werking is binnen de grenzen van hetgeen is vergund. In zo’n geval gaat het meestal om de omvang van de activiteiten waarbij het bevoegd gezag ervoor heeft gekozen de aanvraag deel te laten uitmaken van de vergunning, in plaats van een uitdrukkelijke vermelding van de aangevraagde activiteiten in de voorschriften. Doet zich het eerste geval voor, dan worden sommige voorschriften als nadere eis zinledig doordat met het vervallen van de vergunningplicht de aanvraag geen betekenis meer heeft. Doet zich het tweede geval voor, dan zou in het geheel geen nadere eis blijven gelden, hoewel dit wel nodig kan zijn. Om hieraan tegemoet te komen kan alleen de fictie worden gehanteerd dat voorschriften worden geacht aan de vergunning te zijn verbonden, indien in de aanvraag gegevens staan die zich lenen voor opname of omzetting in voorschriften. De duidelijkheid is hiermee niet gediend. Het college beveelt aan een zodanige regeling op te nemen dat aan genoemde bezwaren wordt tegemoetgekomen. 7a. Anders dan bij vergelijkbare algemene maatregelen van bestuur het geval is, bevat onderhavig besluit geen regeling met betrekking tot het overleggen van een rapportage van een akoestisch onderzoek. In verband met het ontbreken van een verklaring terzake adviseert het college daarin alsnog te voorzien en zo nodig het ontwerpbesluit aan te vullen. b. Wellicht ligt de vestiging van bedrijven als de onderwerpelijke op een gezoneerd industrieterrein niet direct voor de hand, niettemin geeft het college evenals in eerdergenoemde adviezen in overweging de vestiging op een gezoneerd industrieterrein een reden te doen zijn om de vergunningplicht te handhaven. c. Anders dan het BCWM bevat het ontwerpbesluit geen uitzondering voor wasserijen in een stiltegebied. Het college beveelt aan te motiveren waarom een dergelijke uitzondering niet meer wordt gemaakt. 8. De in de bijlage opgenomen voorschriften geven de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen: a. Blijkens de Begripsbepalingen, onder A, wordt de geluidsbelasting beoordeeld aan de hand van de (technische) publicatie Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave 1999. In deze handleiding is het verschil uiteengezet tussen de begrippen LAeq,T en LAr, LT, waaruit duidelijk blijkt dat er materieel geen verschil in normen optreedt. Nu echter in de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde besluiten (zoals het meet- en rekenvoorschrift Hoofdstuk V Wet geluidhinder) nog met het begrip LAeq wordt gewerkt, is het van belang dat niet alleen uit een technische handleiding, maar ook uit het ontwerpbesluit het verschil volledig duidelijk wordt. De Raad adviseert daarin te voorzien. b. In voorschrift 1.1.2 wordt voor trillingen verwezen naar de normen van tabel 3 van Richtlijn 2 "Hinder voor personen in gebouwen door trillingen" van 1993. Deze tabel is van toepassing op nieuwe situaties. Nu het ontwerpbesluit ook ziet op inrichtingen in bestaande situaties ware in de toelichting te motiveren waarom niet afzonderlijk rekening is gehouden met bestaande situaties, dan wel het voorschrift aan te vullen. c. In oktober 1998 is de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening uitgebracht. In de handreiking is een systematiek ontwikkeld die aansluit bij het project Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid waardoor het beleid met betrekking tot ruimtelijke ordening en de toepassing van de WMB op het aspect geluid op elkaar worden afgestemd. De handreiking gaat primair uit van vergunningverlening die afgestemd wordt op de geluidskarakteristieken van bepaalde gebieden. Alleen voor horecagelegenheden wordt aandacht besteed aan de problematiek van zogenoemde AMvB-inrichtingen. De vraag rijst hoe het beleid uitgedragen in de handreiking zich verhoudt tot het ontwerpbesluit. In de toelichting ware hierop in te gaan en in het bijzonder op de noodzaak op grote schaal het instrument van de nadere eisen te gebruiken, waardoor aan het gewenste effect van deregulering afbreuk wordt gedaan. d. In voorschrift 1.1.3 wordt de datum van 1 april 1990 genoemd, zonder dat in de nota van toelichting voor deze datum een verklaring wordt gegeven. De Raad beveelt aan deze verklaring alsnog te geven. e. Ingevolge voorschrift 1.4.1 is "een optimale verbranding" vereist. Het college beveelt aan te verduidelijken of het optimale moet worden bereikt in de zin van zo laag mogelijk brandstofverbruik of een zo gering mogelijke uitstoot van schadelijke verbrandingsgassen, aangezien deze doelstellingen niet steeds tot dezelfde afstelling van de verwarmingsinstallaties hoeven te leiden. f. Paragraaf 2.1 bevat voorschriften met betrekking tot reinigen met PER (tetrachlooretheen). Ten opzichte van de vigerende algemene maatregel van bestuur is de norm ten aanzien van de immissie-concentratie van PER aangescherpt. Voor inrichtingen waarbinnen reeds vóór de inwerkingtreding van dit besluit met PER wordt gereinigd, geldt deze norm vanaf vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit. Vanuit het belang van de bescherming van het milieu rijst de vraag of deze overgangstermijn niet te lang is. De nota van toelichting gaat uitvoerig in op deze kwestie, zij het dat betrekkelijk eenzijdig de belangen van de betrokken bedrijven worden benadrukt. Bedoelde overgangsperiode lijkt aan te sluiten op de periode van 10 jaar genoemd in voorschrift 1.1.2 van het BCWM voor een reinigingsmachine die is geplaatst vóór de datum van inwerkingtreding van dat besluit. Kennelijk is dat de afschrijvingstermijn voor een dergelijke machine. Hoe dit ook zij, het college adviseert in de toelichting aan een en ander nader aandacht te besteden, met name aan de vraag of die termijn ook verantwoord is in het belang van de bescherming van het milieu. Op grond van voorschrift 2.1.2a wordt opdracht gegeven tot het verrichten van een meting om aan te tonen dat aan onderdeel a van voorschrift 2.1.1 wordt voldaan. Echter niet is vermeld of dit een eenmalige dan wel periodieke meting betreft. Hieromtrent dient alsnog duidelijkheid geboden te worden. In Bijlage 2 zijn de desbetreffende meetvoorschriften opgenomen. Blijkens de toelichting zelf dienen deze meetvoorschriften vervangen te worden door een meer betrouwbare meetmethode. Gelet hierop en in aanmerking nemende dat de huidige meetmethode in feite minder bruikbaar wordt geacht, geeft het college in overweging de meetvoorschriften van Bijlage 2 vooralsnog alleen te hanteren als indicatie voor de drijver van de inrichting omtrent de effectiviteit van de door hem getroffen PER-beperkende maatregelen. Eerst als nieuwe meetvoorschriften voorhanden zijn zouden de betrokkenen op de resultaten van de getroffen maatregelen kunnen worden aangesproken. g. In voorschrift 3.3.1 wordt de mogelijkheid geopend dat "degene die toeziet op de naleving van dit besluit" een termijn stelt anders dan die van vijf jaar. Het college merkt dienaangaande het volgende op: - Gelet op artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht gaat het hier om een persoon en niet om het bevoegd gezag als zodanig. Het is niet wenselijk dat degene die moet toezien op de naleving van de normen tevens bevoegd is diezelfde normen te wijzigen. - Het wijzigen van normen komt neer op het stellen van een nadere eis. Een dergelijke bevoegdheid komt krachtens artikel 5, eerste lid, van het ontwerpbesluit slechts toe aan het bevoegd gezag. - Niet is vermeld of de termijn kan worden verlengd of bekort, dan wel dat beide mogelijk is en of die termijn voor verschillende documenten ook verschillend kan worden vastgesteld. Het college meent, dat het voorschrift wijziging en aanvulling behoeft en beveelt aan zulks te doen. h. Ingevolge voorschrift 4.3.1 kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen met betrekking tot: - Het doen van onderzoek naar de mogelijkheden tot het treffen van maatregelen of voorzieningen ten behoeve van het voorkomen of beperken van het ontstaan van afvalstoffen binnen de inrichting, voorzover maatregelen of voorzieningen onvoldoende bekend zijn of - de ten behoeve van het voorkomen of het beperken van het ontstaan van afvalstoffen binnen de inrichting te treffen maatregelen of voorzieningen, bedoeld in voorschrift 1.3.1. Bij het toepassen van deze aan voorschrift 1.3.1 gerelateerde nadere-eis-bevoegdheid moeten de kosten en baten zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Ook moet worden bezien in hoeverre reeds beschikbaar onderzoek aan de behoefte tegemoetkomt, zo wordt gesteld in de toelichting op dit voorschrift. Ondanks deze toelichting blijft het onduidelijk wanneer het bevoegd gezag zou moeten overwegen een dergelijke verplichting tot onderzoek op te leggen. Iedere concrete indicatie hieromtrent ontbreekt. Het overgaan tot een dergelijke maatregel lijkt derhalve volledig te worden bepaald door het gevoel dat het desbetreffende bevoegd gezag moet hebben, dat er bij een bepaalde inrichting de nodige winst kan worden behaald op het punt van afvalreductie. Een dergelijke situatie herbergt voor alle betrokkenen te veel onduidelijkheid, waardoor grote verschillen zouden kunnen ontstaan in de wijze waarop deze bevoegdheid in de praktijk wordt gehanteerd. Daarbij komt dat deze problematiek bij dit type bedrijven niet zelden meer dan lokaal zal zijn, doch provinciaal en zelfs landelijk. Daarmee wil gezegd zijn dat dit soort onderzoek zich veelal meer leent voor een brancheonderzoek waar overheid en bedrijfsleven gezamenlijk aan werken. Hierop ware in de toelichting in te gaan. Mede gelet op aanwijzing 17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving adviseert de Raad de bevoegdheid, neergelegd in voorschrift 4.3.1, nader te normeren door het stellen van criteria in welke gevallen het bevoegd gezag een onderzoek zou kunnen gelasten. 9. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State