Voorstel van wet houdende een wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen om gemeenten ruimere mogelijkheden te geven om mensen met een kleine kans op inschakeling in het arbeidsproces met behoud van uitkering onbeloonde additionele werkzaamheden te laten verrichten, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende een wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen om gemeenten ruimere mogelijkheden te geven om mensen met een kleine kans op inschakeling in het arbeidsproces met behoud van uitkering onbeloonde additionele werkzaamheden te laten verrichten, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 13 april 2006, no.06.001342, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende een wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen om gemeenten ruimere mogelijkheden te geven om mensen met een kleine kans op inschakeling in het arbeidsproces met behoud van uitkering onbeloonde additionele werkzaamheden te laten verrichten, met memorie van toelichting. De Raad van State onderschrijft het belang van passende aandacht voor de positie en de mogelijkheden van bijstandgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Het wetsvoorstel geeft hem echter aanleiding tot een aantal opmerkingen, met name met betrekking tot de doeltreffendheid van dit voorstel. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. Aanleiding en doel van het voorstel Blijkens de memorie van toelichting vindt het voorstel zijn aanleiding in het advies 'Omdat iedereen nodig is' van de Raad voor werk en inkomen (RWI) van 19 april 2005. De RWI laat in dit advies(zie noot 1) onder meer blijken dat hij, met de regering, van mening is dat de inzet van reïntegratie-instrumenten in hoofdzaak gericht moet zijn op het verkleinen van de afstand tot de reguliere arbeidsmarkt en waar mogelijk tot het daadwerkelijk vinden en duurzaam behouden van een reguliere baan. Tegelijk signaleert hij echter een spanning tussen wat wenselijk is en wat kan worden bereikt, omdat voor een deel van de bijstandpopulatie het vinden van een baan op de reguliere arbeidsmarkt een bijna onbereikbaar ideaal is. Het betreft volgens de RWI mensen die om in de persoon gelegen factoren geen reguliere plek op de arbeidsmarkt kunnen verwerven, omdat zij het zonder blijvende ondersteuning niet redden. Voor hen bieden ook vormen van tijdelijke gesubsidieerde arbeid, waarbij het de doelstelling is om uiteindelijk regulier uit te stromen, onvoldoende soelaas. Het RWI-advies groepeert, in reactie op de aanvraag tot het advies, de verschillende reïntegratie-instrumenten op een ladder. De tweede trede op deze ladder betreft sociale activering. Doel daarvan is maatschappelijke participatie, ter beperking van sociale isolatie (als er geen vervolgtraject mogelijk is) dan wel doorstroom naar de derde trede, die van de arbeidsactivering. Tot de in te zetten instrumenten op de trede van sociale activering behoren onder meer vormen van permanente gesubsidieerde arbeid (zoals de zogenoemde vangnetbanen). Voor de trede van de arbeidsactivering betreft het onder meer tijdelijke gesubsidieerde arbeid, met uitstroom als einddoel. De personen op de trede van de sociale activering bevinden zich één trede hoger dan zij die in aanmerking komen voor de voorzieningen van de Wet sociale werkvoorziening (WSW). De trede van de sociale activering kan de situatie zijn waarin betrokkenen zich gedurende zeer lange tijd, en sommigen wellicht permanent, zullen bevinden, maar zij kan op enig moment ook de opstap blijken naar de volgende trede, die van de arbeidsactivering. De RWI stelt voor om het binnen de systematiek van de Wet werk en bijstand (WWB) mogelijk te maken dat gemeenten voor de hiervoor bedoelde - volgens strikte criteria te selecteren - personen(zie noot 2) vormen inzetten van 'beschutte arbeid', onder de noemer participatiebanen: "vormen van (additionele) arbeid waarbij de uitkeringsmiddelen kunnen worden verloond". De RWI noemt daarvoor twee mogelijke varianten: - de deelnemer blijft bijstandgerechtigde, maar levert daartegenover een tegenprestatie gedurende enkele dagen (bijvoorbeeld maximaal drie) per week; - de uitkering wordt ingezet als loon. In een formele arbeidsrelatie ontvangt betrokkene tenminste het minimumloon, en meer dan de voorheen ontvangen uitkering. Het voorstel in het RWI-advies beoogt gemeenten de mogelijkheid te bieden om vanuit hun zorgplicht mensen te betrekken bij de samenleving. De RWI ziet de participatiebanen als semi-permanent: zij worden vervuld zonder uit te sluiten dat de deelnemers zich als gevolg van de opgedane ervaring en de vergrote zelfredzaamheid verder ontwikkelen. Is dat laatste het geval, dan zal moeten worden bezien of reïntegratieactiviteiten kunnen worden gestart, gericht op verdere doorstroom naar de reguliere arbeidsmarkt. Terugval in de uitkering moet echter worden voorkomen, aldus het advies. De RWI vraagt ook aandacht voor de financiering van de participatiebanen. Hij acht het ongewenst dat het inzetten van uitkeringsmiddelen voor loonbetaling ten behoeve van de bijzondere categorie bijstandgerechtigden als hier bedoeld ertoe zou leiden dat de bijstandgerechtigden die vormen van beschutte arbeid verrichten, op termijn niet meer zouden meetellen bij de vaststelling van het landelijk en gemeentelijk budget voor bijstand en reïntegratie. Het kabinet heeft in zijn reactie op het RWI-advies enige afstand genomen van de visie van de RWI dat reïntegratie naar reguliere arbeid niet het enige oogmerk kan zijn van participatiebanen. Het meent dat uitgangspunt van de inzet van arbeidsmarktinstrumenten - anders dan de WSW - moet zijn dat ze de afstand tot de reguliere arbeidsmarkt verkleinen, tijdelijk van aard zijn en maximaal perspectief blijven bieden op regulier werk.(zie noot 3) Het onderhavige voorstel is in lijn met deze zienswijze. In paragraaf 6 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat niemand mag worden afgeschreven en dat er altijd een kans bestaat dat betrokkene (ook al is het na een lange periode) weer naar de arbeidsmarkt kan worden geleid. De terugkeerbanen worden daar aangemerkt als een reïntegratie-instrument, omdat het doel is betrokkene dichter bij de arbeidsmarkt te krijgen. Ten aanzien van de door de RWI genoemde variant van het inzetten van de uitkering als loon(kosten)subsidie wordt in paragraaf 2 van de toelichting uiteengezet dat deze figuur regeling zou vragen in een aparte wet, die erin zou moeten voorzien dat aan zo'n participatiebaan in de vorm van een arbeidsovereenkomst bepaalde consequenties niet zijn verbonden die normaal wel aan een dienstbetrekking zijn verbonden. De regering wijst deze variant als te ingewikkeld van de hand. Zij kiest er daarmee voor alleen juridisch vorm te geven aan de andere variant uit het RWI-advies, werken met behoud van uitkering (terugkeerbaan genoemd). Hierna, onder 2., zal de Raad ten aanzien van de figuur van de terugkeerbaan ingaan op de vraag naar de noodzaak om voor deze figuur een aparte wettelijke regeling te scheppen, zoals nu voorgesteld. De zienswijze dat uitgangspunt van de inzet van reïntegratie-instrumenten ten behoeve van personen op de trede van de sociale activering moet zijn dat deze instrumenten de afstand tot de arbeidsmarkt verkleinen, betekent dat de inzet van deze instrumenten tijdelijk van aard zal moeten zijn. In paragraaf 6 van de toelichting wordt het standpunt ingenomen dat een periode van twee jaar lang genoeg is om werkervaring/werkritme of sociale vaardigheden op te doen en dat gemeenten in die periode voldoende tijd hebben om een goede diagnose te stellen van de problemen die ten grondslag liggen aan de afstand tot de arbeidsmarkt. De Raad onderschrijft het belang van het genoemde uitgangspunt als vertrek- en oriëntatiepunt. Tegelijk dwingt de werkelijkheid ertoe te erkennen dat er, zoals het RWI-advies uiteenzet, een categorie bijstandgerechtigden is die, alle reïntegratie-inspanningen ten spijt, zich zo niet permanent, dan wel in ieder geval zeer langdurig zal bevinden op de trede van de sociale activering. Het RWI-advies noemt in deze geen aantallen; het lijkt echter niet onaannemelijk dat het zal gaan om tenminste enkele tienduizenden uitkeringsgerechtigden. Dit onderstreept het belang van passende instrumenten voor de sociale activering ook van deze uitkeringsgerechtigden, teneinde (het risico van) sociale isolatie zo veel mogelijk tegen te gaan. Het feit dat, achteraf bezien, de inzet van voorzieningen ten behoeve van sociale activering in bepaalde gevallen een tussendoel kan blijken te hebben gediend, omdat betrokkenen uiteindelijk zijn doorgestroomd naar de arbeidsmarkt, doet hier niet aan af. De Raad merkt op dat het wetsvoorstel in zoverre langs het RWI-advies heen gaat, dat het uitgangspunt van verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt leidt tot de keuze voor een horizon van twee jaar voor de terugkeerbanen als nu geregeld in het wetsvoorstel. Mocht de betrokken uitkeringsgerechtigde in deze periode niet zijn doorgestroomd naar de derde trede, dan zou de participatiebaan eindigen. Zou er dan geen vervolg zijn, dan zou betrokkene terugvallen in de uitkering. Het RWI-advies acht zo'n afloop ongewenst en gaat dan ook niet op voorhand uit van een horizon die voor een niet gering aantal personen in de betrokken doelgroep, gezien de kenmerken ervan, te krap kan blijken te zijn. In dit verband is van belang dat in paragraaf 6 van de toelichting het voornemen wordt aangekondigd om twee jaar na de invoering van de thans voorgestelde wet te bekijken of het in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden mogelijk gemaakt moet worden om af te wijken van de maximale duur van twee jaar. Voorts merkt de Raad op dat het afwijzen in de toelichting bij het onderhavige voorstel van de variant van de loon(kosten)subsidie een beperking betekent van het arsenaal aan wettelijke instrumenten voor de betrokken doelgroep, terwijl het, blijkens het RWI-advies, wenselijk kan zijn dat voor deze doelgroep, gezien haar kenmerken, ook het instrument van de loon(kosten)subsidie als wettelijk geregeld instrument beschikbaar is. Weliswaar lijkt het feit dat de variant van de loon(kosten)subsidie niet eveneens in het onderhavige wetsvoorstel is geregeld, er als zodanig niet aan in de weg te staan dat de gemeenten ook dit instrument inzetten bij het uitvoeren van hun reïntegratiebeleid. Maar een wettelijke regeling, en meer in het bijzonder ook de door de RWI bepleite regeling van de consequenties voor het financiële verdeelmodel, zouden de mogelijkheden van dit instrument wel kunnen verruimen. Gezien het voorgaande, adviseert de Raad in de toelichting ten aanzien van het punt van de duur van twee jaar te motiveren waarom de regering het verantwoord acht dat pas over twee jaar zal worden bezien of er reden is voor afwijking van deze maximale duur en waarom de ervaringen waarop het RWI-advies is gebaseerd, onvoldoende worden geacht om nu al op dit punt, onder te stellen voorwaarden, ruimte te bieden. De nu gekozen weg betekent immers dat een eventuele aanpassing nog geruime tijd zal uitblijven. In het verlengde daarvan ware, nu (vooralsnog) wordt uitgegaan van een horizon van twee jaar, in te gaan op het effect van de begrenzing van de voorgestelde voorziening tot twee jaar voor hen die na deze periode (nog) niet toe zijn aan de volgende stap op de ladder en op de in die situatie aangewezen maatregelen/instrumenten. Voorts ware nader te motiveren waarom aan de in de toelichting genoemde technische bezwaren tegen een wettelijke regeling ten behoeve van de variant van de loon(kosten)subsidie een zwaarder gewicht is toegekend dan aan het belang dat de wetgever ook ten aanzien van dit instrument de gemeenten faciliteert. Zo nodig ware het voorstel op beide punten aan te passen. 2. Nut en toereikendheid van het voorstel; de positie van de gemeenten Blijkens de toelichting is het doel van de voorgestelde wijziging van de WWB, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) het verruimen van de mogelijkheden voor de gemeenten om een deel van hun doelgroep uitkeringsgerechtigden te bedienen door meer wettelijke zekerheid te creëren dat deze uitkeringsgerechtigden gedurende een langere periode werkzaamheden kunnen verrichten met behoud van uitkering.(zie noot 4) Zoals in paragraaf 4 van de toelichting ook wordt erkend, biedt de WWB al mogelijkheden voor de gemeenten om het instrument werken met behoud van uitkering in te zetten in het kader van reïntegratie(zie noot 5). Nu de regering, anders dan de RWI, als uitgangspunt (ook) voor het onderhavige voorstel neemt dat de terugkeerbaan een stap is op de weg naar de reguliere arbeidsmarkt, kan deze terugkeerbaan beschouwd worden als een op arbeidsinschakeling gerichte voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de WWB, alsmede van artikel 34, eerste lid, onder a, van de IOAW en artikel 34, eerste lid, onder a, van de IOAZ. Op grond van artikel 8, eerste lid, en artikel 9, eerste lid, van de WWB kan de gemeente ook nu al een voorziening als de terugkeerbaan aanbieden. Hetzelfde geldt voor de IOAW en de IOAZ. De nu voorgestelde artikelen 10a van de WWB en 38 van de IOAW en IOAZ bieden de gemeenten niet een verruiming van de thans al bestaande mogelijkheden/instrumenten. Daarentegen verbinden zij wel voorwaarden aan het aanbieden van een voorziening in de vorm van een terugkeerbaan. Voor zover wordt beoogd met deze voorwaarden zeker te stellen dat bij het verrichten van werkzaamheden in het kader van een terugkeerbaan geen sprake is van een arbeidsovereenkomst, merkt de Raad op dat het wetsvoorstel niet een wijziging brengt van de criteria op grond waarvan bepaalde werkzaamheden al dan niet moeten worden aangemerkt als een dienstbetrekking. Er worden slechts voorwaarden aan de terugkeerbaan verbonden waardoor het, volgens de toelichting, minder waarschijnlijk wordt geacht dat de rechter zal komen tot de kwalificatie arbeidsovereenkomst. Echter, de gemeenten kunnen deze voorwaarden ook nu al zelf hanteren, zodat in zoverre geen aanvulling van de wet nodig is. Mocht een gemeente dat in een bepaald geval onvoldoende hebben gedaan, zodat de rechter zou oordelen dat de bewuste werkzaamheden moeten worden aangemerkt als een arbeidsovereenkomst, dan is het aan deze gemeente om naar aanleiding daarvan maatregelen te nemen. Een en ander is de consequentie van de in de WWB verankerde eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten. Door het verbinden van voorwaarden aan een bevoegdheid zoals de WWB die aan de gemeenten geeft, staat het onderhavige voorstel op gespannen voet met de decentralisatiegedachte die ten grondslag ligt aan de WWB (zie noot 6). Indien wordt beoogd op het niveau van de nationale wetgever op voorhand zeker te stellen dat de terugkeerbaan niet kan worden aangemerkt als een arbeidsovereenkomst, dan zou kunnen worden overgegaan tot, én volstaan worden met, het daartoe opnemen van een expliciete bepaling in de wet. Naast de voorwaarden die betrekking hebben op het voorkomen dat de terugkeerbaan zou moeten worden aangemerkt als een dienstbetrekking, bevat het voorstel ook voorschriften voor prijsstelling ter voorkoming van nadelige beïnvloeding van concurrentieverhoudingen. De Raad wijst erop dat de gemeenten dit punt ook nu al in acht moeten nemen, als een randvoorwaarde bij het uitvoeren van hun reïntegratiebeleid. Ook hier geldt dat zij daarvoor verantwoordelijk zijn te houden. Daarom ziet hij geen reden waarom ten aanzien van terugkeerbanen zou moeten worden overgegaan tot een specifieke bepaling. De Raad adviseert om het voorstel in het licht van het voorgaande te heroverwegen. 3. Overleg met de VNG Naar het oordeel van de Raad komt een voorstel als het onderhavige in aanmerking om, als voornemen, te worden voorgelegd aan de VNG. De Raad wijst in deze op de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. De toelichting geeft geen inzicht in de reactie van de VNG. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen. 4. Gedifferentieerde inwerkingtreding Artikel V schept de bevoegdheid om de wet in werking te doen treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. In de toelichting wordt opgemerkt dat wordt gestreefd naar een inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel op 1 januari 2007. Gelet op dit streven, en met name gezien de samenhang van de materie die onderwerp is van het voorstel, is het de Raad niet duidelijk welke reden ten grondslag ligt aan het voorstel tot de mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding. De Raad adviseert het voorstel op dit punt toe te lichten, dan wel deze mogelijkheid te laten vervallen. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State