Voorstel van wet van de leden Eerdmans en Stuger tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht houdende de invoering van minimum straffen voor bepaalde geweldsdelicten, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet van de leden Eerdmans en Stuger tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht houdende de invoering van minimum straffen voor bepaalde geweldsdelicten, met memorie van toelichting.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 oktober 2002, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Eerdmans en Stuger tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht houdende de invoering van minimum straffen voor bepaalde geweldsdelicten, met memorie van toelichting. Het initiatiefvoorstel strekt tot invoering van minimumvrijheidsstraffen voor een aantal geweldsdelicten in het Wetboek van Strafrecht (WvS). Het wijkt daarmee aanzienlijk af van het bestaande systeem, waarin de wetgever slechts algemene minimumstraffen heeft vastgesteld en per delict bepaalde maximumstraffen. Deze afwijking kan gerechtvaardigd zijn indien er een duidelijk omschreven probleem bestaat bij de huidige straftoemeting en indien kan worden aangenomen dat de voorgestelde regeling inderdaad tot oplossing van dat probleem kan leiden, zonder andere belangrijke problemen in het leven te roepen. De Raad van State moet constateren dat de toelichting van het wetsvoorstel slechts beknopt is en dat deze een groot aantal aspecten onbesproken laat. De vraag rijst of met de voorgestelde wijzigingen kan worden volstaan. De Raad maakt een opmerking van algemene aard over de verhouding tussen de wetgever en de rechter. Daarna gaat hij in op de doeleinden en de noodzaak van het voorstel, de keuze van de delicten waarvoor minima worden voorgesteld, de hoogte van die minima, rechtsvergelijking, gevolgen van het voorstel voor de praktijk, de positie van het openbaar ministerie en het ontbreken van advies door betrokken instanties. 1. De verhouding tussen wetgever en rechter De invoering van minimumstraffen leidt tot een beperking van de rechterlijke vrijheid bij het bepalen van de op te leggen straf. Bij de beantwoording van de vraag of daarvoor voldoende gronden bestaan, stelt de Raad voorop dat het tot het terrein van de wetgever behoort om aan te geven of, en zo ja in hoeverre, bepaalde gedragingen als normovertredingen zullen worden aangemerkt en welke gevolgen daar dan aan zullen worden verbonden. Tegelijkertijd moet evenwel worden vastgesteld dat het recht op behoorlijke rechtspraak meebrengt dat de vaststelling van de normovertreding door de rechter geschiedt en dat deze voldoende ruimte heeft om bij de bepaling van de op te leggen sanctie rekening te houden met de mate van schuld van de dader alsook met de omstandigheden waaronder het strafbare feit plaatshad. Tussen de genoemde competentie van de wetgever en het recht op behoorlijke rechtspraak moet een zeker evenwicht worden gevonden. Indien de wetgever de rechter te weinig ruimte laat om tot een in zijn ogen behoorlijke straftoemeting te komen, wordt aan het laatstgenoemde recht afbreuk gedaan. In het andere geval kan de rechter bij het bepalen van de door hem op te leggen straffen tot uitspraken komen die door de rechtsgenoten niet meer begrepen en daarmee ook niet meer aanvaard kunnen worden. Tot nu toe kent het Nederlandse strafrecht slechts algemene strafminima. Bij de invoering van het WvS gaf Minister Modderman hiervoor de navolgende verklaring: "Gelijk men bij het stellen van het maximum het oog moet vestigen op het zwaarste geval, zoo moet men ook omgekeerd bij het stellen van het minimum denken aan het ligtste geval. Indien er nu maar één geval ware, waarin zelfs moord met een dag gevangenisstraf zou behooren gestraft te worden, dan is reeds daardoor dat minimum geregtvaardigd."(zie noot 1) De Raad vraagt zich af of is gebleken dat de rechter van de vrijheid die uit het algemene minimum en de per delict vastgestelde maxima voortvloeit, geen prudent gebruik pleegt te maken. De memorie van toelichting vermeldt op dit punt niet meer dan dat het bij het bestaan van maximumstraffen in de rede ligt ook minimumstraffen in te voeren en voegt daaraan toe dat de rechter "uiteraard" rekening moet kunnen blijven houden met de omstandigheden van het geval. Deze toelichting is naar het oordeel van de Raad onvoldoende om op een zo principieel punt, als waarvan sprake is, een wijziging van het bestaande recht te rechtvaardigen. De voorgestelde minimumstraffen laten in veel gevallen ook weinig ruimte om met genoemde omstandigheden rekening te houden, nu niet is voorzien in de mogelijkheid om in bijzondere gevallen gemotiveerd een lagere straf op te leggen. De Raad adviseert daarom de toelichting op genoemde punten verder uit te werken. 2. Het doel van het wetsvoorstel en de noodzaak daarvan a. De toelichting vermeldt dat de burger naar aanleiding van incidenten van zinloos geweld al jarenlang "roept om aanscherping van het strafrecht". De Raad wil niet weerspreken dat dergelijke incidenten tot grote verontrusting hebben geleid en dat daarbij ook aan de orde is gesteld dat strengere straffen op haar plaats zouden zijn. Verder onderkent de Raad dat de wetgever zich niet mag afsluiten voor gevoelens in de samenleving. Bij de beantwoording van de vraag of minimumstraffen moeten worden ingevoerd, zal naar het oordeel van de Raad echter in de eerste plaats moeten worden gelet op de doelen van de straf - te weten vergelding, generale en speciale preventie - en het recht op een behoorlijke rechtspraak. Verder is met de roep om aanscherping van het strafrecht nog niet gegeven dat de burger verlangt dat er nimmer straffen met een kortere duur dan in het wetsvoorstel aangegeven, kunnen worden opgelegd. De Raad concludeert dat de aanleiding tot en de doeleinden van het wetsvoorstel nader zullen moeten worden uiteengezet. b. De Raad mist in de toelichting een uiteenzetting met betrekking tot de hoogte van de straffen die rechters thans voor geweldsdelicten plegen op te leggen. Uit recent onderzoek is gebleken dat rechters in de periode 1995 - 2001 in het algemeen weliswaar niet zwaarder zijn gaan straffen, maar dat dit bij de delicten waarop het wetsvoorstel ziet, zoals moord, verkrachting en openlijke geweldpleging anders is.(zie noot 2) Bij die delicten worden zwaardere straffen opgelegd dan voorheen gemiddeld het geval was. Daarbij wordt ook rekening gehouden met de gevoelens van slachtoffers en de geschokte rechtsorde.(zie noot 3) De toelichting dient op dit punt te worden aangevuld. 3. De keuze van de delicten en de hoogte van de minima Voorgesteld wordt om voor een beperkt aantal geweldsdelicten minimumstraffen in te voeren. De Raad meent dat onvoldoende wordt gemotiveerd waarom dat alleen voor de genoemde delicten wordt voorgesteld, nu ook elders in het WvS en in bijzondere wetten geweldsdelicten zijn of worden opgenomen. Daarbij kan gedacht worden aan het wetsvoorstel internationale misdrijven.(zie noot 4) Ten slotte mist de Raad een motivering van de hoogte van de voorgestelde minima, die nogal aanzienlijk zijn. De Raad adviseert de keuze van de geweldsdelicten waarvoor minimumstraffen worden voorgesteld, nader te bezien en de hoogte van de daarvoor voorgestelde minima nader te motiveren. 4. De minimumvrijheidsstraf en andere soorten straf De Raad vraagt zich af of het wetsvoorstel meebrengt dat de rechter bij de genoemde geweldsdelicten geen andere straf meer op kan leggen dan een vrijheidsstraf. In dit verband wijst de Raad er op dat in alle in het wetsvoorstel genoemde strafbepalingen naast gevangenisstraf ook het opleggen van een geldboete mogelijk wordt gemaakt. De Raad adviseert hierop in de toelichting in te gaan. 5. Rechtsvergelijking In de toelichting wordt niet ingegaan op het recht in ons omringende landen of andere landen binnen de Europese Unie (EU). In dit verband wijst de Raad er op dat de Minister van Justitie heeft aangekondigd rechtsvergelijkend onderzoek te zullen laten doen naar de in enkele lidstaten van de EU geldende minimumstraffen en de wijze waarop daar in de praktijk mee wordt omgegaan.(zie noot 5) De Raad vermeldt hierbij nog dat er binnen de EU sprake is van een tendens om tot harmonisering van delen van het strafrecht te komen. In dat kader wordt er gewerkt aan het vaststellen van de minimumhoogte van maximumstraffen. Van concrete stappen om tot minimumstraffen te komen, kan echter nog niet worden gesproken.(zie noot 6) De Raad verwijst in dezen bovendien naar het voorbehoud opgenomen in verklaring nr.8, gehecht aan de Slotakte van Amsterdam van het Unieverdrag. De Raad meent dat in de toelichting op rechtsvergelijkende aspecten zou moeten worden ingegaan. 6. Enkele consequenties van het voorstel Het voorstel lijkt de invoering van minimumstraffen als een verandering te zien die zonder veel verdere gevolgen kan worden ingevoerd. De Raad kan dat niet direct volgen. Wat de straftoemeting betreft wijst de Raad op het volgende. In artikel 9a WvS is de rechter de algemene mogelijkheid gegeven om te bepalen dat geen straf zal worden opgelegd. Onder ogen zal moeten worden gezien hoe het wetsvoorstel zich hiermee verhoudt. Voorts komt de vraag op hoe in strafzaken tegen jeugdige personen gestraft zal moeten worden. In artikel 77i WvS wordt de duur van jeugddetentie immers vastgesteld op een lager maximum dan de verschillende minima die in het wetsvoorstel zijn voorzien. Ook is onduidelijk in hoeverre het de rechter nog vrij zal staan een gedeelte van de straf voorwaardelijk op te leggen, voorzover het onvoorwaardelijke gedeelte dan onder het minimum komt dat het wetsvoorstel voor het desbetreffende feit vermeldt. De Raad wijst ten slotte nog op artikel 359a van het Wetboek van Strafvordering waarin de rechter de mogelijkheid wordt geboden de hoogte van een straf te verlagen bij onherstelbare vormverzuimen in het vooronderzoek. Ook hier komt de vraag op hoe deze bepaling zich verhoudt tot het voorstel. Maar ook bij de tenuitvoerlegging van de straf doen zich vragen voor. Op grond van artikel 15, tweede lid, WvS wordt de veroordeelde tot tijdelijke vrijheidsstraf waarvan het onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte meer dan een jaar bedraagt, vervroegd in vrijheid gesteld wanneer hij twee derde gedeelte daarvan heeft ondergaan. Het is de Raad niet duidelijk hoe deze bepaling zich tot het wetsvoorstel verhoudt. De Raad adviseert ook deze punten in de toelichting te behandelen en het voorstel waar nodig aan te passen. 7. De positie van het openbaar ministerie De invoering van specifieke minimumstraffen roept de vraag op of het openbaar ministerie van vervolging af zal mogen zien indien het meent dat daarvoor voldoende redenen bestaan. De invoering van minimumstraffen voor een beperkt aantal delicten kan immers tot de conclusie leiden dat de wetgever van mening is dat door deze delicten de rechtsorde zo zeer wordt aangetast dat van opsporing en vervolging niet mag worden afgezien. Voorts kan de vraag worden gesteld of de voorgestelde minima mede tot gevolg moeten hebben dat alleen een vrijheidsstraf kan worden gevorderd. Het wetsvoorstel regelt dit niet en de memorie van toelichting laat zich hierover niet uit. De Raad adviseert daar alsnog op in te gaan. 8. Advies van betrokken instanties De Raad constateert ten slotte dat over het wetsvoorstel geen overleg heeft plaatsgehad met de instanties die over dergelijke wetsvoorstellen gewoonlijk worden gehoord. De Raad denkt daarbij aan het College van procureurs-generaal, de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse orde van advocaten en de Nederlandse vereniging voor rechtspraak. De Raad is van oordeel dat dergelijk advies niet gemist kan worden, nu het gaat om een principiële en ingrijpende verandering van het stelsel. Hij beveelt aan daar alsnog in te voorzien. De Vice-President van de Raad van State