Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels over de erkenning van tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs (Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet).

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels over de erkenning van tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs (Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet).Bij Kabinetsmissive van 4 april 2001, no.01.001688, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels over de erkenning van tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs (Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet).Met het ontwerpbesluit wordt het in de te wijzigen Meststoffenwet(zie noot 1), (zie noot 2) neergelegde stelsel van mestafzetovereenkomsten uitgewerkt voor de gevallen waarin de afzet van dierlijke mest afhankelijk is van afzet via een tussenpersoon, een mestverwerker of een exporteur. Dat geschiedt in de vorm van regels voor de erkenning van deze categorieën, met daaraan verbonden verplichtingen. Tevens worden de erkenning en de verplichtingen geregeld van mestproducenten die zelf de mest op hun bedrijf be- of verwerken en laten exporteren of onomkeerbaar omzetten in een ander product dat binnen of buiten Nederland wordt afgezet. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.1. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidIn het verlengde van het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet brengt het ontwerpbesluit aanzienlijke lasten voor het bedrijfsleven en de overheid mee. Evenals bij de wijziging van de wet moeten die worden geplaatst tegen de noodzaak van een volumebeheersing van de mestproductie in Nederland om de uitvoering van de Nitraatrichtlijn door middel van het stelsel van regulerende mineralenheffingen te ondersteunen. In het ontwerpbesluit worden de gevolgen van het stelsel van mestafzetovereenkomsten als volumemaatregel duidelijker zichtbaar. De uitvoering en preventieve controle vindt voor een belangrijk deel reeds plaats in de fase van de aanvraag om erkenning, waarbij de belanghebbende mestproducent, tussenpersoon, mestverwerker of exporteur onder overlegging van bewijsstukken aannemelijk moet maken dat een aantal aan de erkenning te stellen voorwaarden kan worden nageleefd. Wanneer de erkenning eenmaal is verleend, is de controlerende overheid in een aanmerkelijk zwakkere positie: aan de hand van door de betrokken ondernemers zelf vastgelegde gegevens over dedaadwerkelijke afzet zal moeten worden nagegaan of de aan de erkenning verbonden voorwaarden en verplichtingen zijn nageleefd. Tegen deze achtergrond wijst de Raad op de volgende mogelijke knelpunten.a. In de mestproductiefase wordt het stikstofgehalte in dierlijke mest op grond van artikel 58ab juncto bijlage E van de wijz. MW forfaitair per diersoort vastgesteld. Daarnaast voorziet het ontwerpbesluit met het oog op de afzet (artikel 1, derde lid, en de bijlage) in de forfaitaire vaststelling van de stikstof- en fosfaatgehalten per 1.000 kg mest van verschillende categorieën. Voor de bepaling van de mestplaatsingsruimte op de veehouderij worden eventuele fricties tussen deze berekeningswijzen wetstechnisch ondervangen in artikel 58ac van de wijz. MW; voor de mestproducent is het een (ingewikkelde) kwestie van rekenen. Bij de aflevering van mest in de vervolgfasen (via tussenpersonen, mestverwerking, export) zullen echter veelal in verband met het stelsel van verfijnde mineralenheffing de stikstof- en fosfaatgehalten van de aangeboden mest nauwkeurig worden bepaald, door middel van monsterneming op de voet van artikel 11 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet. Daardoor ontstaat het risico dat voor één en dezelfde meststroom de afnameplicht van tussenpersoon of mestverwerker jegens de mestproducent (artikel 17, eerste lid, respectievelijk artikel 18, eerste lid) niet correspondeert met de leveringsplicht aan hun afnemers (artikel 17, tweede lid, respectievelijk artikel 18, tweede lid). Met die mogelijke discrepantie is ook geen rekening gehouden in de regeling van de verantwoording in artikel 21, eerste lid. In het ongunstige geval is zelfs een mesttekort in de tussenhandel en bij mestverwerkers en exporteurs mogelijk, wat niet de bedoeling zal zijn. Er zijn dus gevallen mogelijk waarin als gevolg van niet op elkaar aansluitende stelsels voor de berekening van het fosfaat- en nitraatgehalte in dierlijke meststoffen niet alleen niet aan de verplichtingen van het besluit, maar ook niet aan contractuele verplichtingen zal kunnen worden voldaan.b. Ten aanzien van de bewerkings- of verwerkingsinstallatie van de mestverwerker en van de mestproducent die zelf de mest ver- of bewerkt, zal een daarop betrekking hebbende milieuvergunning moeten zijn afgegeven (artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel d, en artikel 8, tweede lid). Dit betekent dat in geval van een nieuwe vergunning de betrokken ondernemers wat het ontwerpbesluit betreft de vergunning reeds mogen exploiteren ook wanneer nog procedures tegen de afgifte van de vergunning lopen. Uit een oogpunt van effectiviteit van het beleid op korte termijn, dat is gebaat bij een snelle start van nieuwe mestverwerkingsinrichtingen, is dat niet onbegrijpelijk, maar het risico van een vernietiging van de vergunning in beroep met daarmee samenhangende gevolgen voor de nakoming van afname- en afzetplichten wordt bij de ondernemer gelegd. Tegelijkertijd worden daarmee ook risico’s genomen voor de afzet van de betrokken dierlijke meststoffen op langere termijn.c. Zoals in paragraaf 3.1 van de nota van toelichting wordt uiteengezet, zal de exporteur van onbewerkte, ingedikte of gedroogde pluimveemest ingevolge Verordening (EEG) nr.259/93 (hierna: de verordening) voorafgaand aan het transport van die meststoffen onder andere een mestafzetovereenkomst met een afnemer in het buitenland moeten kunnen overleggen. De in het ontwerpbesluit neergelegde voorwaarde dat de exporteur voor ten minste de helft van de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvoor een erkenning wordt verleend een mestafzetovereenkomst moet overleggen (artikel 7, derde lid), sluit daarbij aan en brengt derhalve niet een extra last voor de exporteur mee, aldus de toelichting. Hetzelfde wordt opgemerkt ten aanzien van de melding die aan het feitelijke transport dient vooraf te gaan (artikel 19, derde lid). Naar de mening van de Raad kan hiermee niet worden volstaan. Duidelijk zal moeten zijn dat beide regimes ook op andere punten, zoals het stellen van zekerheid (artikel 27 van de verordening) en op het punt van andere verplichtingen en rechten op elkaar aansluiten. In dit verband is van belang dat de toepassing van het stelsel van mestafzetovereenkomsten niet in strijd mag komen met de verordening.d. De exporterende mestverwerkers, de exporteurs en de exporterende mestproducenten dienen een toereikende capaciteit aan transportmiddelen tot hun beschikking te hebben en die middelen dienen te zijn voorzien van satellietvolgapparatuur (de artikelen 6, eerste lid, onderdelen f en g, 7, eerste lid, onderdelen c en d, en 8, eerste lid, juncto artikel 6, eerste lid). De vraag rijst hoe zij die voorwaarden kunnen nakomen wanneer zij voor het transport afhankelijk zijn van derden (artikel 1, tweede lid). Het lijkt niet waarschijnlijk dat zij reeds bij de indiening van de aanvraag om erkenning transporteurs voor toekomstig vervoer kunnen binden (de artikelen 12, eerste lid, onderdeel f, 13, eerste lid, onderdeel a, en 14 juncto artikel 12, eerste lid).De Raad adviseert het ontwerpbesluit aan de hand van deze (potentiële) knelpunten nader op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te bezien.2. Het in te zetten handhavingsinstrumentariumIn de hoofdstukken II (de artikelen 5 tot en met 9) en III (de artikelen 10 tot en met 14) zijn de voorwaarden genoemd waaraan naar het oordeel van de minister moet zijn voldaan wil iemand kunnen worden erkend als tussenpersoon, mestverwerker, exporteur of mestverwerkende mestproducent. In artikel 16, eerste lid, is de verplichting opgenomen dat deze ondernemers steeds aan de daarin genoemde voorwaarden voor erkenning moeten voldoen. Die verplichting zal zowel bestuursrechtelijk (artikel 27) als strafrechtelijk (artikel 71, in samenhang met de artikelen 58ae, vierde lid, en 58aka, derde lid, van de wijz. MW) kunnen worden gehandhaafd. Daarover merkt de Raad het volgende op.a. In de eerste plaats gaat het niet aan dat de inhoud van een strafrechtelijk te handhaven verplichting zou worden bepaald door voorwaarden die primair zijn bedoeld als beoordelingskader voor de minister bij het verlenen van een erkenning, en die zich voor een deel ook lenen voor verschillende interpretaties. Het gaat bijvoorbeeld om de verplichting om te voldoen aan de voorwaarde van reële afzetmogelijkheden op de markt (onder andere artikel 16 juncto artikel 6, eerste lid, onderdeel a), de voorwaarde dat de onderneming solvabel, rendabel moet zijn en over voldoende liquide middelen dient te beschikken (onder andere artikel 16 juncto artikel 5, aanhef en onderdeel b) en de voorwaarde dat over voldoende transportcapaciteit moet worden beschikt (onder andere artikel 16 juncto artikel 6, eerste lid, onderdeel f). Deze voorwaarden maken de besluitvorming met betrekking tot de erkenning al gecompliceerd, maar zijn in die context aanvaardbaar te achten. Met enige moeite geldt datzelfde voor de fase van de bestuursrechtelijke handhaving door middel van herstelsancties.Anders ligt dat bij de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving van de aan deze beoordelingscriteria gekoppelde verplichting tot naleving. De rechtszekerheid is dan rechtstreeks in het geding. Voorwaarden als hiervoor genoemd zouden hooguit aan de orde kunnen komen in het kader van de handhaving van andere verplichtingen en voorwaarden, bij de niet-nakoming waarvan de afzet van dierlijke meststoffen of controleerbaarheid daarvan duidelijk in het geding is. De Raad adviseert artikel 16, eerste lid, in die zin te preciseren.b. Het lijkt niet de bedoeling te zijn dat alle verplichtingen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd. Zo kan artikel 16, derde lid (er mogen geen verplichtingen worden aangegaan tot de afname van meer dierlijke meststoffen dan de bij de erkenning vastgestelde hoeveelheid), slechts betekenis hebben als bestuursrechtelijk te handhaven verplichting. Als strafrechtelijke te handhaven bepaling zou zij een doublure zijn van artikel 58aka, eerste lid, van de wijz. MW. Paragraaf 5.1 van de nota van toelichting wijst ook in die richting. Voor artikel 16, eerste lid, juncto artikel 6, eerste lid, onderdeel d, geldt hetzelfde. In verband hiermee adviseert de Raad om niet alleen deze verplichtingen maar ook alle andere in het ontwerpbesluit opgenomen verplichtingen nader op de passende wijze van handhaving te bezien en waar nodig te splitsen.3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State