Ontwerpbesluit ter vervanging van het Besluit luchtkwaliteit en tot uitvoering van richtlijn nr. 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (PbEG L 313) (Besluit luchtkwaliteit 2005), met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit ter vervanging van het Besluit luchtkwaliteit en tot uitvoering van richtlijn nr. 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (PbEG L 313) (Besluit luchtkwaliteit 2005), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 7 juni 2005, no. 05.002132, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit ter vervanging van het Besluit luchtkwaliteit en tot uitvoering van richtlijn nr. 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (PbEG L 313) (Besluit luchtkwaliteit 2005), met nota van toelichting. Vervanging van het Besluit luchtkwaliteit wordt nodig geacht omdat, zoals de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit het verwoordt, de interpretatie van het Besluit luchtkwaliteit in de praktijk niet altijd eenduidig was. Als gevolg daarvan heeft een aantal ruimtelijke projecten onder het huidige besluit geen doorgang kunnen vinden vanwege daarmee gepaard gaande (verdere) overschrijding van de in het besluit vastgelegde grenswaarden. De Raad van State gaat in het onderstaande in op de wijze van implementatie en de verhouding tussen Europees en nationaal recht, de voorgestelde saldobenadering, de effectiviteit van het besluit, de noodzaak van bestuurlijke samenwerking, de betekenis van actieplannen en de opsomming van bevoegdheden in artikel 7, tweede lid. Hij is van oordeel dat het besluit op enkele punten aanpassing behoeft. 1. Europees en nationaal recht De problemen rond de toepassing van het huidige Besluit luchtkwaliteit, waar de nota van toelichting in paragraaf 1 melding van maakt, ontstaan voor een deel doordat bij de omzetting van richtlijn 96/62/EG (hierna: de Kaderrichtlijn)(zie noot 1), richtlijn 1999/30/EG (de eerste dochterrichtlijn)(zie noot 2) en richtlijn 2000/69/EG (de tweede dochterrichtlijn)(zie noot 3) aansluiting is gezocht bij het stelsel van de Wet milieubeheer (Wm) in het algemeen, en dat van hoofdstuk 5 van deze wet in het bijzonder. Op zich is dit niet onbegrijpelijk, maar in dit geval leidt het tot ernstige problemen. Terwijl artikel 7, eerste lid van de Kaderrichtlijn voorschrijft dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om er voor te zorgen dat grenswaarden worden nageleefd, is deze bepaling in het nationale recht omgezet in de artikelen 5 tot en met 17 van het huidige besluit en artikel 7, eerste lid van het ontwerpbesluit, die het in acht nemen van grenswaarden (en plandrempels) bij het uitoefenen van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, voorschrijven. Deze omzetting sluit aan bij artikel 5.2, eerste lid, Wm. Volgens dit artikel worden bij een maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid (dit is een algemene maatregel van bestuur inhoudende een kwaliteitseis) de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen. Laat de richtlijn het dus tot op zekere hoogte aan de lidstaten over om in concreto te bepalen wat er moet gebeuren om ervoor te zorgen dat grenswaarden worden nageleefd, het nationale recht geeft een bindende regel voor de uitoefening van alle bevoegdheden die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit. Kritiek op deze aanpak valt moeilijk te leveren omdat ze optimaal recht doet aan de strekking van de richtlijnen op het gebied van luchtkwaliteit. Dit optimaal recht doen verkeert echter in zijn tegendeel, wanneer het tot consequenties leidt die maatschappelijk niet aanvaardbaar worden geacht. In het nationale recht worden dan nuanceringen aangebracht op het stringente en optimale uitgangspunt. Het geheel leidt tot onnodige gecompliceerde regelgeving, die uit het oogpunt van milieubescherming weinig meerwaarde biedt. De vraag rijst of bij omzetting van milieurichtlijnen niet te veel wordt gedacht vanuit nationale wettelijke kaders, en te weinig zorgvuldig wordt geanalyseerd waartoe de richtlijnen verplichten en welke mogelijkheden ze open laten. Ook de nota van toelichting bevat een dergelijke analyse niet. Evenmin wordt inzicht geboden in de wijze van omzetting van de betreffende richtlijnen in andere lidstaten en de eventuele problemen die zich in deze landen voordoen, hoewel dergelijke informatie wel beschikbaar is. Het achterwege laten van deze analyse heeft het gevaar in zich dat de omzetting heen en weer schiet van een zeer stringente omzetting naar een andere aanpak, waarbij uiteindelijk alleen het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) kan bepalen of de desbetreffende richtlijnen dit toelaten. Hierbij dient uitgangspunt te blijven dat de regering verantwoordelijk is voor een juiste uitvoering van de betrokken richtlijnen. De Raad adviseert een dergelijke analyse en de conclusies die de regering hieraan verbindt alsnog op te nemen in de nota van toelichting. 2. Saldobenadering In artikel 7, derde lid, van het ontwerpbesluit wordt de zogenoemde saldobenadering vastgelegd. Deze houdt, kort gezegd, in de eerste plaats in dat bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit ook kunnen worden uitgeoefend als dat ertoe leidt dat per saldo de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht gelijk blijft of verbetert (derde lid, onder a). In de tweede plaats kunnen die bevoegdheden ook worden uitgeoefend als bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert (derde lid, onder b). De Raad plaatst vooraf de kanttekening dat het oordeel over de verenigbaarheid van de saldobenadering, zoals in het ontwerpbesluit opgenomen, met het Europese recht, in laatste instantie is voorbehouden aan het Hof van Justitie. Voorts merkt hij hierover het volgende op. Een saldobenadering vergt in het algemeen een bepaalde mate van disciplinering. Het is onverantwoord om zonder een beperking naar tijd, plaats en inhoud een saldobenadering te introduceren. Dan is het gevaar groot dat niet aan de kwaliteitseisen van de richtlijnen wordt voldaan, en dat deze benadering zal worden beschouwd als een ontoereikende vorm van implementatie. Op dit punt schiet het besluit naar het oordeel van de Raad tekort. In de eerste plaats blijkt niet hoe groot het gebied is waarbinnen saldering mag plaatsvinden. De nota van toelichting merkt hierover slechts op dat de lokale situatie moet worden bezien 'in de context van een groter gebied', waarbij 'wordt gedacht aan een gebied dat maximaal de betreffende agglomeratie of zone beslaat waarin de lokale situatie zich bevindt'.(zie noot 4) Elders in de toelichting wordt de saldobenadering omschreven als inhoudende dat een beperkte verslechtering van de luchtkwaliteit op één lokatie kan worden geaccepteerd als dat leidt tot verbetering op 'een andere lokatie'.(zie noot 5) In aanmerking genomen dat het besluit geen beperkingen oplegt aan de bevoegdheid van de minister om zones en agglomeraties aan te wijzen (artikel 3, eerste lid, jo. artikel 1), geven de aangehaalde passages nauwelijks houvast omtrent de grootte van de gebieden waarbinnen de effecten mogen worden gecompenseerd. Hoe groter het gebied waarbinnen saldering kan plaatsvinden, des te ruimer de mogelijkheden om die benadering toe te passen. Dat betekent ook dat het risico van significante lokale overschrijdingen toeneemt, en dat de prikkels om daadwerkelijk maatregelen te nemen om lokale overschrijding tegen te gaan minder worden. Een tweede onduidelijkheid betreft de vraag in hoeverre onderdeel b het mogelijk maakt om een verslechtering in de concentratie van de ene stof af te wegen tegen een verbetering van de concentratie van een andere. Voorzover dit is beoogd merkt de Raad op dat hij een dergelijke invulling van de saldobenadering in beginsel onjuist acht. Zij zou in ieder geval een adequate maatstaf vereisen aan de hand waarvan afweging van de veranderingen in concentraties tegen elkaar plaats zou moeten vinden. Ten derde wordt niet duidelijk of vereist is dat de te salderen verbetering en verslechtering naar redelijke verwachting in de tijd samenvallen. Gezien het karakter van de grenswaarden ligt voor de hand dat de compenserende effecten moeten zijn opgetreden uiterlijk op het moment dat ook de verslechtering plaatsvindt, maar noch het besluit noch de toelichting geven daarover uitsluitsel. Ten vierde blijkt niet uit het besluit wat moet worden verstaan onder 'een met de uitoefening van de bevoegdheid samenhangende maatregel'. De toelichting merkt hierover slechts op dat deze zinsnede ruim moet worden opgevat, zodat ook maatregelen genomen door andere bestuursorganen daaronder vallen;(zie noot 6) daarmee lijkt het erop dat de 'samenhang' slechts daarin bestaat dat de desbetreffende maatregelen ongeveer gelijktijdig in hetzelfde gebied worden genomen. In dit verband blijft ook onduidelijk of de formulering van artikel 7, derde lid onder b, de mogelijkheid openlaat om één maatregel die een verslechtering van betekenis oplevert weg te strepen tegen een aantal maatregelen, die elk een kleine verbetering meebrengen. In de vijfde plaats wordt niet duidelijk hoe de positie van burgers wordt beschermd die in het kader van de saldobenadering worden geconfronteerd met een verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse. Ten slotte acht de Raad wenselijk dat nader wordt aangegeven wat wordt verstaan onder een 'beperkte' toename. De Raad onderkent dat een saldobenadering in het kader van de toepassing van grenswaarden onder omstandigheden zinvol kan zijn. Hij wijst er evenwel op dat, naar ook volgt uit het stelsel van de Wet milieubeheer, de vastgestelde grenswaarden minimumnormen weergeven. Gelet daarop is het van belang dat het karakter van die waarden niet meer wordt aangetast dan strikt noodzakelijk, en dat verslechtering van de luchtkwaliteit, ook wanneer die een lokaal karakter heeft, tot een minimum wordt beperkt. De Raad is van oordeel dat de saldobenadering op deze punten nader dient te worden geconcretiseerd. Dit zou bij voorkeur in het besluit zelf moeten gebeuren. Indien dit onvoldoende mogelijk zal blijken te zijn, dan dient de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) richtlijnen te formuleren voor de toepassing van de saldobenadering. Verder acht de Raad het zeker in de eerste fase van de toepassing van de benadering noodzakelijk dat de minister daar nauwlettend toezicht op houdt vanuit de regeringsverantwoordelijkheid voor een effectieve uitvoering van het Europese recht. De Raad acht het noodzakelijk het besluit op dit punt aan te vullen en op de nadere uitwerking en de wijze van toezicht in te gaan in de nota van toelichting. 3. Effecten De nota van toelichting wijst erop dat de uitoefening van bevoegdheden in situaties waarin luchtkwaliteitseisen worden overschreden, waaronder maatregelen tot verbetering van luchtkwaliteit die echter lokaal tot een beperkte verslechtering leiden, problemen oplevert. Het gevolg hiervan is dat veel ruimtelijke ingrepen, die per saldo tot een verbetering van de luchtkwaliteit leiden, onmogelijk zijn. De maatschappelijke en economische gevolgen hiervan zijn aanzienlijk en vanuit het oogpunt van een correcte uitvoering van de EG-richtlijnen niet noodzakelijk.(zie noot 7) Om aan dit probleem tegemoet te komen wordt in artikel 7, derde lid, de in het voorgaande genoemde saldobenadering geïntroduceerd. Als voorbeeld wordt hierbij het aan de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak ontleende geval genoemd van de omlegging van een drukke weg uit de dorpskern naar buiten de kern. Op de locatie van de nieuwe weg zal de luchtkwaliteit verslechteren, maar, zoals de toelichting zegt, 'de leefbaarheid in het dorp' zal er op vooruitgaan.(zie noot 8) De indruk wordt gewekt dat hiermee aan de belangrijkste problematiek rond de toepassing van het besluit wordt tegemoetgekomen. De Raad wijst erop dat, afgezien van de vragen rond de saldobenadering zelf, deze benadering alleen een oplossing voor de gerezen problematiek biedt, indien er wat valt te salderen. Dit zal in het voorbeeld van de rondweg het geval zijn, omdat deze leidt tot een afname van het verkeer en daarmee van de luchtverontreiniging in het dorp zelf. Het staat echter niet vast bij welke en hoeveel projecten de saldobenadering werkelijk een oplossing kan bieden. Voor alle gevallen, waarin het gaat om een uitbreiding van activiteiten zonder dat daar een afname aan activiteiten elders tegenover staat, is het de Raad niet duidelijk of en in hoeverre kan worden gesaldeerd. Te denken valt hierbij aan de aanleg van nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen en cultuur-, sport- en recreatieprojecten, die verkeer aantrekken in situaties waarin grenswaarden worden overschreden. Verder voorziet het besluit in artikel 5 in de mogelijkheid om concentraties die zich van nature in de lucht bevinden en die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens, bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes (PM10) buiten beschouwing te laten. Gedacht moet worden aan zeezout. Dit zelfde geldt al en blijft gelden voor concentraties van zwevende deeltjes die worden veroorzaakt door natuurverschijnselen. Uit rapportages van het RIVM blijkt dat het bij de beoordeling buiten beschouwing laten van zeezout een aanwijsbaar effect heeft op het in acht nemen van de grenswaarden voor fijn stof. Er blijkt echter ook uit dat desondanks het probleem niet is opgelost en zich ook in de toekomst overschrijdingen zullen blijven voordoen van het maximale aantal van 35 dagen dat de 24-uurs gemiddelde concentratie voor fijn stof mag worden overschreden.(zie noot 9) Dit roept de vraag op naar de effecten van het besluit. De Raad acht het van belang dat de regering in de nota van toelichting op deze vraag ingaat om te voorkomen dat onzekerheid blijft bestaan over de vraag in hoeverre de gerezen ernstige problemen nu tot een oplossing worden gebracht. 4. Bestuurlijke samenwerking Bij de uitvoering van het besluit zijn de drie niveaus van algemeen bestuur in ons land betrokken. De Minister van VROM wijst zones en agglomeraties aan, de Minister van Verkeer en Waterstaat stelt bij geïnventariseerde rijkswegen de verschillende vormen van luchtverontreiniging vast en rapporteert daarover aan de colleges van burgemeesters en wethouders (B en W), de Minister van VROM kan de nauwkeurigheid van meetmethoden toetsen. Los van de uitvoering van het besluit zullen generieke maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging, zoals het voorschrijven van roetfilters, op nationaal niveau moeten worden genomen. De colleges van gedeputeerde staten (GS) stellen de Minister van VROM op de hoogte van door de colleges van B en W op te stellen actieplannen; zij stellen de minister op de hoogte van de voortgang van de uitvoering van deze plannen; de Commissaris van de Koningin doet mededeling aan het publiek van de overschrijding van alarmdrempels; GS stellen door middel van meting de verschillende vormen van luchtverontreiniging in agglomeraties vast; dit zelfde geldt bij geïnventariseerde inrichtingen en bij provinciale wegen; de gegevens hierover worden ter beschikking gesteld van de colleges van B en W; van de verschillende inventarisaties doen zij verslag aan de Minister van VROM. Los van het besluit beschikken GS over de bevoegdheid tot vergunningverlening voor de grotere inrichtingen, en de Commissaris van de Koningin over de bevoegdheid tot het treffen van maatregelen in bijzondere omstandigheden. De colleges van B en W zijn belast met het vaststellen van actieplannen; zij dragen tevens zorg voor het uitvoeren van deze plannen. Zij stellen de colleges van GS in kennis van vastgestelde plannen en van de voortgang in de uitvoering ervan. Tevens inventariseren zij de plaatsen waar de bevolking direct of indirect kan worden blootgesteld aan vormen van luchtverontreiniging die de grenswaarden overschrijden. Los van het besluit zijn de colleges van B en W bevoegd tot vergunningverlening voor de kleinere inrichtingen die niet onder de werking van een amvb vallen. Deze verdeling van bestuurlijke bevoegdheden oogt ingewikkeld, maar is grotendeels gegeven met de aard van de materie en de normale verdeling van bevoegdheden over de verschillende bestuurslagen. De nota van toelichting vermeldt dat wanneer ieder bestuursorgaan zijn verantwoordelijkheid neemt, een totaal-pakket aan maatregelen tot stand kan komen dat maximaal gericht is op het te bereiken resultaat: voldoen aan de grenswaarden.(zie noot 10) De Raad heeft niet de behoefte dit uitgangspunt te bestrijden, maar wel om hierbij nog enkele vragen te stellen. Een effectieve aanpak van luchtverontreiniging zal op veel punten samenwerking tussen bestuursorganen vergen. De geschetste verdeling van bevoegdheden wijst daar al op. De toepassing van de saldobenadering in agglomeraties kan mogelijk gemeentegrenzen overschrijden zonder dat het om de uitoefening van provinciale of rijksbevoegdheden gaat. Niet duidelijk is waarom bestuursorganen een bepaalde ’vervuilingsruimte’ zouden willen afstaan door beëindiging of vermindering van activiteiten teneinde activiteiten op het grondgebied van andere bestuursorganen doorgang te kunnen laten vinden. De colleges van B en W zijn voor het opstellen van actieplannen deels afhankelijk van door het rijk en de provincies aan te leveren gegevens, maar de actieplannen zullen naar hun aard alleen betrekking kunnen hebben op door het gemeentebestuur uit te oefenen bevoegdheden en/of te treffen maatregelen. Dat kan betekenen dat ze maar in beperkte mate kunnen bijdragen aan de oplossing van gerezen problemen. Weliswaar voorziet artikel 8, tweede lid van het besluit in een opdracht aan de colleges van GS tot het bevorderen van regelmatig overleg met andere bestuursorganen binnen het gebied van de provincie en met de inspecteur, maar dit roept de vraag op hoe de aanpak moet zijn in provinciegrensoverschrijdende situaties, en voorts de vraag in welke mate de minister voor zichzelf een sturende rol ziet weggelegd. De Raad beveelt aan om in de nota van toelichting in te gaan op de noodzaak en mogelijkheid van bestuurlijke samenwerking, de vraag of daartoe toereikende structuren voorhanden zijn die tevens oplossingen kunnen beiden voor conflictsituaties, en op de verantwoordelijkheid van de minister in dit verband. 5. Actieplannen Het valt op dat de nota van toelichting bij het besluit geheel in het teken staat van het probleem dat bepaalde ruimtelijke ingrepen niet meer mogelijk zijn. Daarnaast is er naar het oordeel van de Raad een zeker zo ernstig probleem, namelijk dat in ons land op zeer veel plaatsen niet wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijn stof. De richtlijnen houden in dit opzicht resultaatsverplichtingen in, waarbij alle inspanning erop moet zijn gericht de vereiste resultaten binnen een zo kort mogelijke tijd te realiseren. De aanpak van dat probleem zal moeten gebeuren door het opstellen en uitvoeren van actieprogramma’s. Aan de inhoud daarvan wordt in de nota van toelichting echter slechts weinig aandacht besteed, en hetzelfde geldt voor het feit dat de eindverantwoordelijkheid voor het tijdig voldoen door Nederland aan de eisen van de richtlijn berust bij de regering. In dit verband moet de Raad vaststellen dat de voorschriften van de Kaderrichtlijn over actieplannen niet volledig zijn omgezet. De artikelen 7 en 8 van de Kaderrichtlijn bevatten voorschriften over plannen. Artikel 7 van die richtlijn bepaalt in het derde lid dat de lidstaten actieplannen opstellen waarin wordt vermeld welke maatregelen moeten worden genomen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden of de alarmdrempels, om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken. Artikel 8 van de Kaderrichtlijn, dat betrekking heeft op de situatie dat de grenswaarden worden overschreden, voorziet erin dat een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd dat ertoe leidt dat binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan (artikel 8, derde lid, Kaderrichtlijn). Over de implementatie van deze bepalingen merkt de Raad het volgende op. a. In navolging van artikel 7 van de Kaderrichtlijn bepaalt artikel 5.2a, eerste lid, aanhef en onder c, Wm dat een algemene maatregel van bestuur die grenswaarden vaststelt ter uitvoering van de Kaderrichtlijn regels moet bevatten over het opstellen van actieplannen als bedoeld in artikel 7, derde lid, van die richtlijn. Een dergelijke bepaling komt in het ontwerpbesluit niet voor. De Raad adviseert het besluit op dit punt aan te passen. b. Volgens de bij het ontwerpbesluit gevoegde transponeringstabel wordt artikel 8, derde lid, van de Kaderrichtlijn geïmplementeerd in (onder meer) artikel 9 van het ontwerpbesluit. Artikel 9 vereist echter slechts een actieplan bij overschrijding van de plandrempels bedoeld in de artikelen 16, 17 en 24, die alleen betrekking hebben op stikstofdioxide en benzeen, terwijl artikel 8 van de Kaderrichtlijn ziet op situaties waarin grenswaarden worden overschreden. Die waarden kunnen ook op andere stoffen betrekking hebben. De Raad adviseert het besluit in overeenstemming te brengen met de richtlijn. 6. Opsomming bevoegdheden Artikel 7, tweede lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat onder de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden (dat wil zeggen de bevoegdheden bij de uitoefening waarvan de grenswaarden in acht moeten worden genomen) in ieder geval de bevoegdheden op grond van de daar opgesomde artikelen worden begrepen. De Raad merkt op dat in het tweede lid van artikel 7 een aantal artikelen voorkomen die niet zelf een bevoegdheid verlenen, maar voorschriften bevatten voor de uitoefening van een elders verleende bevoegdheid; het gaat dan bijvoorbeeld om de artikelen 7.27, 7.35 en 8.8 Wm. Anderzijds valt op dat artikel 8.2 Wm, dat de bevoegdheid van burgemeester en wethouders regelt om te beslissen op de aanvraag om een milieuvergunning, in de opsomming ontbreekt. De Raad adviseert de opsomming in artikel 7, tweede lid, nader te bezien. 7. Redactionele kanttekeningen Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State