Voorstel van wet met memorie van toelichting tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten over bestuursorganen door een ombudsman, alsmede daarmee samenhangende wijziging van de Wet Nationale ombudsman, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (extern klachtrecht).

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten over bestuursorganen door een ombudsman, alsmede daarmee samenhangende wijziging van de Wet Nationale ombudsman, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (extern klachtrecht).Bij Kabinetsmissive van 18 januari 2002, no.02.000289, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten over bestuursorganen door een ombudsman, alsmede daarmee samenhangende wijziging van de Wet Nationale ombudsman, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (extern klachtrecht). Het wetsvoorstel heeft, blijkens de toelichting, een drieledig doel: het bieden van een algemene regeling voor het indienen en behandelen van klachten bij respectievelijk door externe klachtvoorzieningen, het voorzien in een landelijk dekkend stelsel van volwaardige externe klachtvoorzieningen bij decentrale overheden en het harmoniseren van bestaande eisen waaraan externe klachtvoorzieningen moeten voldoen. Daartoe wordt hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitgebreid met een titel 9.2. "Klachtbehandeling door een ombudsman". Een aantal bepalingen uit de Wet Nationale ombudsman (Wno) wordt aangepast en overgebracht naar de Awb. Het wetsvoorstel bevat bovendien een bepaling ter bescherming van het gebruik van de naam "ombudsman"; de interventiemethode van de (Nationale) ombudsman krijgt een wettelijke basis en de ambtstermijn van de substituut-ombudsman wordt aangepast. Voorts worden in de Gemeentewet (Gemw), de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) institutionele aspecten geregeld van eigen externe klachtvoorzieningen bij de decentrale overheden. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over de eisen waaraan naar zijn oordeel een eigen externe klachtvoorziening bij de decentrale overheden in de vorm van een ombudsman in elk geval moet voldoen, en over de financiering van zo’n voorziening. Hij stelt in verband daarmee de vraag of de meest gerede regeling van een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen bij de decentrale overheden niet veeleer wordt geboden door in de Awb te bepalen dat de Nationale ombudsman terzake bevoegd is, tenzij bij wettelijk voorschrift een adequate andere voorziening is getroffen. Hij is van oordeel dat in verband met zijn opmerkingen het voorstel nader dient te worden overwogen. 1. Inleiding a. Zowel het kabinet en de Tweede Kamer der Staten-Generaal als de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hebben zich, soms meer dan eens, uitgesproken over de noodzaak van een externe klachtvoorziening voor alle bestuursorganen. Ook volgens de Raad is een externe klachtvoorziening voor alle bestuursorganen belangrijk als sluitstuk van een volwaardige klachtprocedure. Met het wetsvoorstel wordt zo'n voorziening, in de vorm van een ombudsman, verplicht gesteld voor alle bestuursorganen. De Raad onderschrijft dit. Zo wordt het stelsel van bescherming van de burger tegen de overheid gecompleteerd. b. Ten tijde van de totstandkoming van de Wno(zie noot 1) bestond het voornemen de Nationale ombudsman in fasen de bevoegdheid te geven tot klachtbehandeling over alle overheden. In de loop van de jaren negentig is, met het oog op de situatie in de gemeenten, gekozen voor een benadering van onderop.(zie noot 2) Intussen hadden de waterschappen, in het verband van de Unie van Waterschappen, en de provincies, in het verband van het IPO, zich, op 1 januari 1994 respectievelijk 1 juli 1996, al aangesloten bij de Nationale ombudsman. Niet is gebleken dat in de kringen van waterschappen en provincies de wens bestaat om deze aansluiting te beëindigen, en evenmin is gebleken van problemen die daartoe zouden nopen. Gelet daarop is de Raad niet overtuigd van de noodzaak om, zoals het voorstel beoogt, onder meer ook de Provinciewet en de Waterschapswet te wijzigen. Hij adviseert daarom over te gaan tot een categoriale aanwijzing van de bestuursorganen van de provincies en de waterschappen in artikel 1a, eerste lid, Wno, althans om in de toelichting te motiveren waarom niet kan worden volstaan met zo'n aanwijzing. c. De aansluiting van de provincies en de waterschappen bij de Nationale ombudsman, die daarvóór ook al bevoegd was gemaakt voor de bestuursorganen van de rijksoverheid (met inbegrip van de zelfstandige bestuursorganen) en de politie, betekent dat het onderhavige wetsvoorstel wat betreft het streven naar een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen praktisch gezien alleen betekenis heeft voor de gemeenten. De Raad zal zich daarom, en mede gelet op zijn hiervoor, onder b, gegeven advies, in het navolgende overwegend beperken tot dat deel van het wetsvoorstel dat de gemeenten betreft. Zijn opmerkingen zijn van overeenkomstige toepassing op de delen van het wetsvoorstel die betrekking hebben op de provincies, de waterschappen en de gemeenschappelijke regelingen. Het wetsvoorstel legt de gemeentebesturen de plicht op te voorzien in een externe klachtvoorziening, en biedt hun daartoe de keuze uit het instellen van een gemeentelijke ombudsman of een ombudscommissie, dan wel het verzoeken om aansluiting bij de Nationale ombudsman. Momenteel zijn ongeveer 190 van de bijna 500 gemeenten aangesloten bij de Nationale ombudsman.(zie noot 3) Daarnaast zijn er 33 gemeenten met een gemeentelijke ombudsman (een "eigen" ombudsman, of een aansluiting bij de ombudsmanvoorziening in een naburige gemeente). Voorts hebben 50 gemeenten de ombudsmantaak opgedragen aan een lokale ombudscommissie (van wie acht gemeenten door aansluiting bij een ombudscommissie in een naburige gemeente).(zie noot 4) De desbetreffende gemeentelijke regelingen zullen, voorzover nodig, moeten worden aangepast aan het wetsvoorstel. Nu ingevolge het wetsvoorstel de externe klachtbehandeling kan worden opgedragen aan verschillende soorten ombudsmaninstanties is het van belang dat is gewaarborgd dat de kwaliteit van de klachtbehandeling door elk van die instanties adequaat is. Het streven naar een landelijk dekkend stelsel van volwaardige klachtvoorzieningen en naar harmonisatie van bestaande eisen aan externe klachtvoorzieningen behoort ertoe te leiden dat de desbetreffende instanties aan elkaar gelijkwaardig zijn. Dit alles vereist dat er ook voor de externe klachtbehandeling door een ombudsman in de gemeenten "eenduidige" regels worden gesteld.(zie noot 5) Naar het oordeel van de Raad behoren deze regels waarborgen te bevatten voor de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit van de ombudsman. In zoverre ziet het college een duidelijke parallel met overeenkomstige eisen zoals die vanouds gelden voor de rechter. In een notitie van de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, wordt een twaalftal eisen genoemd waaraan een externe klachtvoorziening moet voldoen. Deze eisen betreffen in het bijzonder de onafhankelijkheid; onpartijdigheid en professionaliteit komen er niet expliciet in aan de orde.(zie noot 6) De memorie van toelichting(zie noot 7) werpt de vraag op of al deze eisen "beslissend" zijn. Vervolgens wordt gesteld dat alle eisen - althans naar de intentie ervan - relevant zijn, maar dat de vorm waarin aan de eisen wordt voldaan, kan verschillen, en dat daarom de regeling ervan niet telkens volledig en uitputtend in het wetsvoorstel behoeft te worden opgenomen. Op deze wijze wordt, volgens de toelichting, de gemeentebesturen ruimte geboden voor invulling, vooral ten behoeve van die gemeenten die al een eigen regeling hebben. De toelichting besteedt geen nadere aandacht aan de vereiste professionaliteit van een gemeentelijke ombudsman. Naar het oordeel van de Raad geeft het wetsvoorstel hiermee de gemeentebesturen te veel ruimte, en waarborgt het daardoor onvoldoende dat de externe klachtvoorziening in de gemeenten in alle gevallen voldoet aan minimale eisen van kwaliteit. In dit verband trekt het de aandacht van de Raad dat in het wetsvoorstel minder, en minder gedetailleerde, bepalingen zijn opgenomen in de Gemw, de Provinciewet en de Waterschapswet dan zoals voorgesteld in het voorontwerp van de Commissie algemene regels van bestuursrecht.(zie noot 8) Hierna, onder 2, zal het college, ter uitwerking van zijn oordeel dat het wetsvoorstel tekortschiet in het waarborgen van de kwaliteit van de ombudsmanvoorziening in elk van de gemeenten, nader ingaan op de eisen waaraan een gemeentelijke ombudsman naar zijn oordeel behoort te voldoen. In het verlengde daarvan zal de Raad, onder 3, ingaan op de eenhoofdigheid als kenmerk van het ambt van ombudsman, en aangeven waarom hij meent dat de in het wetsvoorstel geïntroduceerde figuur van de ombudscommissie moet worden afgewezen. 2. Kwaliteitseisen Het extern klachtrecht vormt een "onmisbaar onderdeel in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb"(zie noot 9); het is een sluitstuk op de interne klachtbehandeling. Voor de vormgeving van externe klachtbehandeling door een gemeentelijke ombudsmaninstantie is het van belang te onderkennen dat de ombudsman werkzaam is op een zeer breed terrein. De afbakening van zijn werkterrein, in het bijzonder ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure en de beroepsgang bij de bestuursrechter, is gecompliceerd. De ombudsman beschikt over verstrekkende onderzoeksbevoegdheden. Zijn oordeel is een eindoordeel, waartegen geen verdere voorzieningen openstaan. De effectiviteit van de ombudsman berust in hoge mate op de kwaliteit van zijn werk, en op het gezag dat hij zich, mede door die kwaliteit, weet te verwerven, bij burger èn overheid (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk). Dat alles maakt dat aan elke ombudsman, ongeacht de bestuurslaag waarop hij werkzaam is, hoge eisen moeten worden gesteld. Zoals hiervoor, onder 1.c, al is weergegeven, heeft de Raad hierbij het oog op de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit van de ombudsman. Voor het vertrouwen in en het gezag van de ombudsman zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid essentieel. Het verdient de aandacht dat het daarbij niet alleen gaat om kenmerken van ambt en ambtsdrager, maar dat daarnaast ook de perceptie van burger èn overheid terzake ertoe doen: wordt de ombudsman door hen gezien en ervaren als onafhankelijk en onpartijdig? In verband daarmee dient bij de vormgeving van het ambt, en bij de vervulling ervan, ook rekening te worden gehouden met het belang om ook de schijn van afhankelijkheid en partijdigheid zo goed mogelijk te voorkomen. Voor de Nationale ombudsman is de onafhankelijkheid van dat ambt gewaarborgd door een aantal bepalingen in de Wno. De Raad acht het wenselijk dat de vormgeving van het ambt van gemeentelijke ombudsman zoveel mogelijk parallel loopt met de institutionele bepalingen in de Wno, en meent dat het wetsvoorstel in dat opzicht tekortschiet, doordat het te veel ruimte laat aan de decentrale regelgever. Hij wijst op onderwerpen als de benoeming door de volksvertegenwoordiging, de benoemingstermijn, de eedaflegging en de procedure van selectie en benoeming, en adviseert deze onderwerpen in de wet zelf te regelen. Ook de voorgestelde incompatibiliteitenregeling in de Gemw gaat minder ver dan die in de Wno. Verder signaleert de Raad een niet gemotiveerd verschil tussen de dwingende bepalingen inzake ontslag en non-activiteitstelling in de Wno (de artikelen 3 en 4) en de facultatieve bepalingen terzake in het wetsvoorstel ten aanzien van de Gemw c.a. Bij onafhankelijkheid hoort ook het afleggen van verantwoording. In dat verband, en mede vanuit een oogpunt van controle op de kwaliteit van de gemeentelijke ombudsman, mist de Raad in het wetsvoorstel een bepaling in de Gemw, analoog aan artikel 28 Wno, die de gemeentelijke ombudsman verplicht tot het jaarlijks uitbrengen van een verslag aan de gemeenteraad. Voor de Nationale ombudsman bevat artikel 2 Wno bepalingen inzake de selectie (door de Commissie van aanbeveling) en benoeming (door de Tweede Kamer). Deze procedure bevat volgens toenmalig Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, "voldoende waarborgen dat degenen die zijn opgenomen in de aanbeveling over voldoende juridische kennis, inzicht en ervaringen beschikken om de functie van Nationale ombudsman op goede wijze te kunnen uitoefenen".(zie noot 10) Ook de staatsrechtelijke positie van het ambt van Nationale ombudsman, evenals het niveau van de bezoldiging van de ambtsdrager, zijn in dit verband van betekenis te achten. Het wetsvoorstel bevat geen uitgewerkte bepalingen inzake de selectie en benoeming van de gemeentelijke ombudsman en diens bezoldiging, en laat regeling daarvan geheel over aan de gemeentelijke wetgever. De Raad acht, alles bijeen, onvoldoende verzekerd dat een gemeentelijke ombudsman in alle gevallen voldoende kennis en juridische en bestuurlijke ervaring heeft om zijn functie goed te kunnen vervullen. Hij merkt verder op dat de professionaliteit van de ombudsman, evenals die van zijn staf, mede berust op de op te bouwen ervaring. Die ervaring kan slechts worden verkregen bij een toereikend werkaanbod, van voldoende variëteit; dit stelt eisen aan de schaal van het werkterrein van de gemeentelijke ombudsman. Met uitzondering van de grootste gemeenten bieden de meeste gemeenten uit een oogpunt van de omvang van het wetsaanbod (zoals overigens ook uit een oogpunt van de zogenoemde "economies of scale") onvoldoende draagvlak voor een eigen ombudsman die voldoet aan te stellen eisen van kwaliteit. Dit onderstreept het belang van het verkrijgen van een toereikend draagvlak, door samen te werken met andere gemeenten of door aansluiting bij de Nationale ombudsman. Uit een oogpunt van de vereiste onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit zijn de organisatie en de kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning van de ombudsman van vitaal belang. Voor de Nationale ombudsman is, in artikel 11 Wno, voorzien in ondersteuning door een bureau, en in de eigen verantwoordelijkheid van de Nationale ombudsman voor de benoeming en het ontslag van zijn medewerkers. Voor de gemeentelijke ombudsman meldt de memorie van toelichting dat, hoewel het het meest zuiver zou zijn als de ombudsman zijn eigen personeel benoemt, van een verplichting dienaangaande is afgezien om redenen van praktische aard.(zie noot 11) Om ook voor kleinere gemeenten de keuze voor een eigen ombudsman een reële optie te laten zijn, sluit het wetsvoorstel niet uit dat medewerkers van de ombudsman deel uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het gemeentebestuur. Het wetsvoorstel bepaalt slechts (in het voorgestelde artikel 9:29 Awb) dat de behandeling van een verzoek gebeurt door een persoon die niet betrokken is geweest bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft. Overigens is artikel 2:4 Awb van overeenkomstige toepassing. Verder bepaalt het voorgestelde artikel 81s Gemw dat ambtenaren die werkzaamheden vervullen voor de gemeentelijke ombudsman terzake van die werkzaamheden uitsluitend verantwoording schuldig zijn aan de gemeentelijke ombudsman. Volgens de toelichting wordt hiermee onderstreept dat de gemeentelijke ombudsman volstrekt onafhankelijk van de decentrale overheid functioneert.(zie noot 12) De Raad kan zich niet vinden in deze benadering, en mist ook hier de door hem wenselijk geachte parallellie met de Wno. Een gemeentelijke ombudsman die geen eigen medewerkers heeft, welke door (althans: op voordracht van) hem worden benoemd en volstrekt losstaan van de overheden binnen zijn bevoegdheid, is kwetsbaar. Naar de burger toe kan, als een medewerker van de gemeentelijke ombudsman deel uitmaakt van de gemeentelijke organisatie, de schijn van partijdigheid niet op voorhand worden uitgesloten, hetgeen afbreuk doet aan het in de ombudsman te stellen vertrouwen. Een regeling als het voorgestelde artikel 81s, tweede lid, Gemw is een maatregel die weliswaar noodzakelijk is, maar als een constructie van louter juridische aard, volstrekt onvoldoende om elke schijn van partijdigheid van het instituut op voorhand uit te sluiten. Verder zullen gemeentelijke ambtenaren die (tevens) werkzaam zijn voor de gemeentelijke ombudsman moeite hebben om in hun werk ten dienste van de ombudsman met gezag op te treden naar hun collega-ambtenaren, en naar de gemeentelijke bestuursorganen. Ook valt niet uit te sluiten dat een kritische houding, zoals die past bij het werk voor de ombudsman, in de weg staat aan de ontwikkeling van de verdere loopbaan van de desbetreffende medewerker bij de gemeente waarbij hij in dienst is. De Raad acht het dan ook noodzakelijk dat de wet verzekert dat ook een gemeentelijke ombudsman kan beschikken over een eigen, door hem te benoemen, staf, van voldoende kwaliteit, die niet tevens deel uitmaakt van de ambtelijke ondersteuning van de bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de ombudsman. Hetgeen hiervoor, ten aanzien van het verkrijgen van de vereiste ervaring, is opgemerkt over het belang van een toereikend draagvlak is van overeenkomstige toepassing op het bureau van de gemeentelijke ombudsman. De Raad adviseert het wetsvoorstel aan te passen aan hetgeen hij in deze paragraaf over kwaliteitseisen heeft opgemerkt. 3. Eenhoofdig ambt of commissie? a. Ingevolge het voorgestelde artikel 81p, tweede lid, onder a, Gemw heeft de gemeenteraad de mogelijkheid de externe klachtbehandeling in de gemeente op te dragen aan een commissie. Zo’n ombudscommissie zal dan de draagster zijn van het ambt van ombudsman. Zij zal bestaan uit personen die hun taak uitoefenen in collegiaal verband. Verder moet worden aangenomen dat zij hun werk doen ad hoc of op parttime basis, nu het wetsvoorstel met de figuur van de commissie kennelijk wil tegemoetkomen aan die gemeenten die een eigen instantie van externe klachtbehandeling wensen, maar het draagvlak missen voor een (al dan niet fulltime) ombudsman. Met de Wno heeft de wetgever destijds uitdrukkelijk gekozen voor de eenhoofdigheid van het ambt van Nationale ombudsman, dit in afwijking van de traditie van collegialiteit die ons openbaar bestuur overigens kenmerkt. In zijn reactie op het onderzoeksrapport "Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman"(zie noot 13) heeft de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, expliciet willen vasthouden aan het beginsel van eenhoofdigheid.(zie noot 14) In het Algemeen Overleg van 4 februari 1998 is niet gebleken dat die visie niet werd gedeeld.(zie noot 15) Ook in het lokaal bestuur was eenhoofdigheid van het ambt van de gemeentelijke ombudsman tot voor zeer kort de vaste praktijk. Internationaal gezien, is eenhoofdigheid van het ambt van ombudsman eveneens het vaste patroon. Ratio van de eenhoofdigheid is de herkenbaarheid van het ambt van ombudsman, door de persoon die het bekleedt, naar de burger, als tegenhanger tegenover een vaak anonieme overheid. De ombudsman heeft alle mogelijkheid zijn eigen stempel te drukken op zijn ambtsvervulling. Het gezag van ambt en ambtsdrager vloeien aldus in elkaar over. Het is de Raad opgevallen dat de figuur van de ombudscommissie in de toelichting op het wetsvoorstel slechts geheel terloops wordt geïntroduceerd(zie noot 16), en dat deze opmerkelijke breuk met eerdere keuzes elke motivering, met verwijzing naar een visie op het ambt van ombudsman, mist. Dat het wetsvoorstel aldus kennelijk rekening wil houden met het feit dat intussen een aantal gemeenten een ombudscommissie heeft ingesteld, kan de Raad er niet van overtuigen dat deze breuk gerechtvaardigd is. Evenmin kan de omstandigheid dat in kleinere gemeenten onvoldoende draagvlak bestaat voor een eigen ombudsman naar het oordeel van het college worden aangemerkt als een rechtvaardiging om die gemeenten tegemoet te komen door het afwijken van het beginsel van eenhoofdigheid, zoals dat voor het overgrote deel van het openbaar bestuur de ombudsman kenmerkt. Voor het verkrijgen van een toereikend draagvlak bestaan immers voldoende en passende andere mogelijkheden, namelijk samenwerking tussen gemeenten (zoals die in een aantal gemeenten al tot stand is gebracht), voorzover de desbetreffende gemeente niet wenst te kiezen voor het alternatief van aansluiting bij de Nationale ombudsman. De Raad wijst er verder op dat juist in gemeenten waar een commissie de oplossing moet bieden voor het draagvlakprobleem de taak van de commissieleden zich veelal zal beperken tot het voorbereiden en bijwonen van vergaderingen, terwijl het feitelijke werk geheel wordt gedaan door de ambtelijke staf. Daarmee mist de ombudscommissie dan de eigen inbreng van de ambtsdrager zoals die kenmerkend is voor een eenhoofdig ambt. De Raad adviseert om de optie van een ombudscommissie uit het wetsvoorstel te verwijderen. b. Aansluitend bij het voorgaande wijst de Raad erop dat het wetsvoorstel voor de gemeenten niet voorziet in een regeling voor de situatie van afwezigheid van de ombudsman. Hij acht voor een eenhoofdig ambt een dergelijke regeling, die wel is opgenomen in de Wno, geboden. In dat kader zal moeten worden geregeld dat de instantie die de gemeentelijke ombudsman benoemt tevens de taak heeft te voorzien in de benoeming, met inachtneming van eisen van professionaliteit van een plaatsvervanger voor de ombudsman, zodat de continuïteit en bijbehorende kwaliteit van de ambtsvervulling gewaarborgd zijn. De Raad adviseert daartoe. 4. Vangnetvoorziening Het voorontwerp voorzag, naast de wettelijke verplichting voor de decentrale overheden om te beschikken over een externe klachtvoorziening in de vorm van een ombudsman, in een "vangnetvoorziening" bij de Nationale ombudsman. Deze houdt in dat decentrale overheden die niet vanuit zichzelf voldoen aan de wettelijke verplichting, van rechtswege onder de Nationale ombudsman komen te vallen. De VNG heeft, in haar reactie op het voorontwerp, laten weten te kunnen instemmen met zo’n vangnetvoorziening. Het wetsvoorstel volgt het voorontwerp op dit punt echter niet: de indieners gaan ervan uit dat een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen kan worden bereikt door het opleggen van de hiervoor genoemde wettelijke verplichting, en menen dat verondersteld mag worden dat overheden de wet uitvoeren. Zij zien principiële bezwaren tegen de vangnetvoorziening, als een geheel nieuwe figuur, en ook uitvoeringstechnische problemen.(zie noot 17) De Raad acht de afwijking op dit punt van het voorontwerp niet overtuigend; de principiële bezwaren deelt hij niet. Hij meent dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgt dat op korte termijn de, ook door de Tweede Kamer zeer gewenste(zie noot 18), landelijke dekking totstandkomt van een stelsel van externe klachtbehandeling. Het college adviseert de afwijzing van de vangnetvoorziening te heroverwegen. Tegen de achtergrond van zijn beoordeling van het wetsvoorstel in het voorgaande heeft de Raad zich afgevraagd of het streven naar een landelijk dekkend stelsel voor externe klachtbehandeling, met voorzieningen waarvan de kwaliteit in alle gevallen voldoende is gewaarborgd, niet beter, en eenvoudiger, dan via het voorliggend wetsvoorstel zou kunnen worden geëffectueerd door een regeling van regelend of semi-dwingend karakter. In dit verband kan ter vergelijking worden gewezen op het stelsel van de Awb, waarbij de Awb de hoofdregel biedt, waarvan in bijzondere gevallen bij wettelijk voorschrift kan worden afgeweken.(zie noot 19) Zo zou kunnen worden bepaald dat de Nationale ombudsman - ook - bevoegd is ten aanzien van de decentrale overheden, tenzij het desbetreffende openbaar lichaam, krachtens zijn regelgevende bevoegdheid, bij eigen wettelijk voorschrift voorziet in een eigen ombudsman. Zo’n "opt-out-methode" past volledig in de gekozen aanpak "van onderop". Zij is niet alleen van belang voor het tot stand brengen van een ombudsman voor de gemeenten, maar zeker ook voor de vele honderden gemeenschappelijke regelingen. Bij de "opt-out-methode" dient uiteraard eveneens te worden voorzien in een regeling van de hiervoor besproken kwaliteitseisen waaraan elke ombudsman moet voldoen. De Raad adviseert het wetsvoorstel te heroverwegen in het licht van het voorgaande. 5. Financiering Het voorzien in een onafhankelijke instantie van klachtbehandeling is geen medebewindstaak. De toelichting verbindt hieraan de conclusie dat er dan ook geen reden is om de decentrale overheden te compenseren voor de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel.(zie noot 20) De Raad acht dit argument (gezien ook de daaraan verbonden consequentie) niet draagkrachtig. Hij signaleert allereerst een discrepantie tussen het uitgangspunt dat externe klachtbehandeling "een onmisbaar onderdeel vormt in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb"(zie noot 21), en het feit dat voor de financiering daarvan een andere regeling geldt dan voor de bestuursrechtspraak. Beoogt de wetgever met de externe klachtbehandeling, als een neveneffect, niet evenzeer verbetering van de kwaliteit van het bestuur als met de rechtsbescherming door de bestuursrechter? De Raad merkt verder op dat de formele wetgever de gemeentebesturen verplicht tot het voorzien in een gemeentelijke ombudsman. Gegeven die verplichting ligt het in de rede dat de lasten daarvan uit de algemene middelen worden gedekt, zoals dat ook geldt voor de personele en materiële lasten van de vanouds bestaande elementen van de gemeentelijke organisatie (burgemeester, wethouders en ambtenaren). Gemeenten hebben thans al de wettelijke plicht te voorzien in een toereikende interne klachtbehandeling, zoals zij ook gehouden zijn tot het voorzien in een bezwaarschriftprocedure, beide door hen uit eigen middelen te financieren. Verder is niet denkbeeldig dat gemeenten uit financiële overwegingen kiezen voor een wijze van uitvoering van de verplichting die het wetsvoorstel hun oplegt waarvan het resultaat niet voldoet aan de in dit advies behandelde kwaliteitseisen. Ten slotte zij, in verband met de uitvoeringslasten, ook gewezen op de complexiteit van het huidige stelsel van vergoeding voor het gebruik door de decentrale overheden van de diensten van de Nationale ombudsman, bezien in relatie tot de, per saldo, bescheiden bedragen die daarbij in het geding zijn. Alles bijeen, adviseert de Raad het voorstel op dit punt te heroverwegen. Overige opmerkingen 6. Artikel 9:27, derde lid, Awb verleent de ombudsman de bevoegdheid aanbevelingen te doen. In de Wno noch in het wetsvoorstel wordt aan het desbetreffende bestuursorgaan een reactieplicht opgelegd. De praktijk van de Nationale ombudsman is dat op diens aanbevelingen schriftelijk wordt gereageerd; de reacties zijn vrijwel zonder uitzondering instemmend. Een aantal gemeentelijke ombudsmannen heeft in een advies over het voorontwerp gevraagd om regeling van een reactieplicht. De Raad acht zo’n reactieplicht een versterking van het instrument aanbeveling, en daarmee van de rechtsbescherming die de ombudsman biedt, en adviseert een dergelijke plicht in het wetsvoorstel op te nemen. 7. De Raad betwijfelt of de bescherming van de naam "ombudsman" die het wetsvoorstel voor de publieke sector beoogt wel voldoende effectief zal zijn. Paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting en de toelichting op het voorgestelde artikel 9:17 Awb getuigen van een optimisme dat de Raad niet direct kan delen. Het college adviseert nader te motiveren hoe de regering denkt te bewerkstelligen dat artikel 9:17 Awb in de toekomst ten volle het ermee beoogde effect zal krijgen: het voorkomen dat de term "ombudsman" anders zal worden gebruikt dan in de betekenis van artikel 9:17 Awb. 8. De Raad adviseert om aan artikel 28 Wno toe te voegen dat de Nationale ombudsman zijn jaarverslag tevens doet toekomen aan de vertegenwoordigende lichamen van de openbare lichamen wier bestuursorganen vallen binnen zijn bevoegdheid. 9. Het voorgestelde artikel 81u Gemw maakt het mogelijk dat de besturen van twee of meer gemeenten gezamenlijk een ombudsman instellen; deze ombudsman zal bevoegd zijn ten aanzien van de bestuursorganen van elk van de deelnemende gemeenten. Het gaat hier om een vorm van samenwerking buiten de Wgr.(zie noot 22) De memorie van toelichting(zie noot 23) noemt als reden voor dit passeren van de Wgr dat verschillende gemeenten al zo’n vorm hebben gekozen. De Raad van State acht deze motivering ontoereikend, en de desbetreffende figuur onhelder. De memorie van toelichting(zie noot 24) noemt nog als bezwaar dat de Wgr niet goed blijkt te zijn toegesneden op de instelling van gemeenschappelijke organen die een onafhankelijke rol ten opzichte van het bestuur hebben te vervullen. Ook dit argument overtuigt de Raad niet. Hij wijst erop dat het voorgestelde artikel 81v Gemw aan het geopperde bezwaar tegemoetkomt, en merkt, ter vergelijking, verder op dat ingevolge de Wet dualisering gemeentebestuur aan samenwerking ten behoeve van de onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer wèl steeds vorm moet worden gegeven op basis van de Wgr. De Raad adviseert te bepalen dat een eventuele intergemeentelijke ombudsman zal moeten worden ingesteld op basis van een ondubbelzinnig publiekrechtelijke grondslag, waarbij in het bijzonder de Wgr. In dat verband kan worden gedacht aan een aanvulling van artikel 8 Wgr. Voorts zou het voorgestelde artikel 81v Gemw aanleiding kunnen geven te bezien of er reden is tot aanpassing van de Wgr anderszins. 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State