Besluit implementatie richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging.

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit politiegegevens, het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens en het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten ter implementatie van Europese regelgeving over de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen (Besluit implementatie richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2018, no.2018001331, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, mede namens de Minister van Defensie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit politiegegevens, het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens en het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten ter implementatie van Europese regelgeving over de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen (Besluit implementatie richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging), met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit implementatie richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging wijzigt het Besluit politiegegevens (Bpg), het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens (Bjsg) en het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten (BpgBod’en) om richtlijn (EU) 2016/680 betreffende de gegevensbescherming in de opsporing en vervolging (hierna: de richtlijn), te implementeren. (zie noot 1) Eerder zijn wijzigingen in de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) voorgesteld om aan de verplichtingen van deze richtlijn te voldoen. (zie noot 2) Het ontwerpbesluit borduurt gedeeltelijk op deze wijzigingen voort. Inmiddels is de termijn voor de implementatie van de richtlijn op 6 mei 2018 verstreken.De Afdeling is van oordeel dat de voorgestelde verruiming van de bevoegdheid om bepaalde politiegegevens in incidentele gevallen en aan samenwerkingsverbanden door te geven, van verstrekkende aard is en daarom het bestek van het tot implementatie strekkende ontwerpbesluit te buiten gaat. Daarbij is van belang dat het hier (deels) om ‘zachte’ politiegegevens gaat waarvoor nu als uitgangspunt geldt dat deze niet aan derden worden verstrekt. De Afdeling adviseert in het licht daarvan van de voorgestelde verruiming in dit ontwerpbesluit af te zien. Hiernaast adviseert de Afdeling nader toe te lichten hoe het behoud van enkele doeleinden voor verdere verwerking van strafvorderlijke gegevens door andere lidstaten zich verhoudt tot de verplichtingen uit de richtlijn. Tot slot adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de vraag of in het ontwerpbesluit nadere voorwaarden moeten worden opgenomen voor de doorgifte van gegevens aan derde landen. Op beide punten dient het ontwerpbesluit zo nodig te worden aangepast.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel naar de Kamer te zenden, maar acht op de hiervoor genoemde onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het voorstel wenselijk.1.Verruiming van de mogelijkheden om politiegegevens aan derden te verstrekken in incidentele gevallen en aan samenwerkingsverbandenHet ontwerpbesluit stelt voor om een wijziging aan te brengen in de mogelijkheden tot verstrekking van bepaalde categorieën politiegegevens in incidentele gevallen en aan samenwerkingsverbanden. Het gaat hierbij om de politiegegevens bedoeld in artikel 9 en artikel 10 van de Wpg. Met name bij artikel 10 van de Wpg gaat het om zachte gegevens ten aanzien waarvan ook binnen de politie een strikt regime voor verwerking geldt. (zie noot 3) Het huidige artikel 4:5, tweede lid, van het Bpg bepaalt dat deze politiegegevens aan derden worden verstrekt ‘indien dringend noodzakelijk voor de goede uitvoering van de politietaak’. In het ontwerpbesluit wordt voorgesteld om dit criterium te vervangen door het criterium ‘indien dit strikt noodzakelijk is voor het doel van de verstrekking’. Gelet op de toelichting wordt met deze wijziging beoogd om een verruiming te brengen in de mogelijkheden tot verstrekking van politiegegevens aan derden. (zie noot 4) Het huidige criterium zou te veel knellen en geen mogelijkheden bieden om politiegegevens te verstrekken in andere noodzakelijk geachte gevallen, zoals wanneer het zorgfraude en terrorismefinanciering betreft.Als uitgangspunt geldt dat in een implementatieregeling geen andere regels worden opgenomen dan voor de implementatie noodzakelijk zijn. (zie noot 5) De voorgestelde wijziging van artikel 4:5, tweede lid, van het Bpg voldoet daar niet aan; zij houdt geen verband met een verplichting die uit de richtlijn voortvloeit. Deze wijziging vergt bovendien een principiële beoordeling in de bredere context van het wettelijke stelsel van gegevensverstrekking aan derden. Dit stelsel gaat uit van een gesloten systeem van verstrekkingen. Dit vindt zijn uitwerking in het Bpg; verstrekking van politiegegevens aan derden vindt in beginsel alleen plaats op grond van artikel 4:1 tot en met 4:4 waarin concreet is aangegeven aan welke instanties en voor welke taken politiegegevens mogen worden verstrekt. Om te voorkomen dat deze regeling zou worden omzeild is in artikel 4:5 van het Bpg geregeld dat bepaalde, met name de meer ‘zachte’, politiegegevens in incidentele gevallen en aan samenwerkingsverbanden niet aan derden mogen worden verstrekt. (zie noot 6) Dat verbod is blijkens de destijds gegeven toelichting alleen niet van toepassing in gevallen waarin sprake is van een ‘ernstig gevaar voor de gezondheid of het leven van bepaalde personen’. (zie noot 7) De voorgestelde wijziging wijkt hier in belangrijke mate vanaf en beoogt de mogelijkheden tot verstrekking van (met name) ‘zachte’ politiegegevens in de door artikel 4:5 bestreken situaties in aanzienlijke mate te verruimen.De Afdeling merkt op dat de voorgestelde wijziging in het licht van het voorgaande het bestek van het tot implementatie strekkende ontwerpbesluit te buiten gaat. Daarbij is van belang dat het hier (deels) om ‘zachte’ politiegegevens gaat waarvoor nu als uitgangspunt geldt dat deze niet aan derden worden verstrekt. Een zorgvuldige afweging dient plaats te vinden van de noodzaak en proportionaliteit van de voorgestelde verruiming, waarin wordt gelet op de aard van deze gegevens en de inbreuk die in geval verstrekking op de persoonlijke levenssfeer van de daarbij betrokken personen plaatsvindt. Daarbij dient tevens te worden bezien hoe de voorgestelde verruiming zich verhoudt tot het in het Bpg neergelegde gesloten systeem van verstrekkingen en voorts of, gelet op de verstrekkende aard van de voorgestelde verruiming, regeling in de wet (met de daaraan inherente parlementaire zeggenschap) in plaats van in een algemene maatregel van bestuur aangewezen is. De Afdeling adviseert, gelet op het voorgaande, de voorgestelde wijziging te schrappen.2.Doeleinden voor verdere verwerking van strafvorderlijke gegevens na doorzending aan andere lidstatenHet ontwerpbesluit wijzigt voor welke doeleinden politiegegevens, nadat die zijn doorgezonden aan een andere lidstaat, door de ontvangende bevoegde autoriteit verder mogen worden verwerkt. Twee doeleinden komen te vervallen. Het gaat om de doeleinden ‘andere gerechtelijke en administratieve procedures die rechtstreeks verband houden met de preventie, het onderzoek, de opsporing en de vervolging ter zake van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van straffen’ en ‘een ander doel, slecht na voorafgaande toestemming van de verstrekkende lidstaat of met instemming van de betrokkene’. Eerder waren die doeleinden wel in het Kaderbesluit 2008/977/JBZ opgenomen. (zie noot 8) Dit besluit is echter door de richtlijn ingetrokken. Volgens de toelichting komen de hiervoor genoemde doeleinden te vervallen om aan de verplichtingen van de richtlijn te voldoen. (zie noot 9)De Afdeling merkt op dat de hiervoor genoemde doeleinden voor de verdere verwerking van strafvorderlijke gegevens in artikel 36 van het Bjsg worden behouden. Ook voor deze bepaling geldt dat deze doeleinden volgden uit het ingetrokken Kaderbesluit 2008/977/JBZ. (zie noot 10) Nu de voormelde doeleinden in het Bpg komen te vervallen om aan de richtlijn te voldoen, roept dit de vraag op waarom artikel 36 van het Bjsg niet ook wordt gewijzigd. In het bijzonder is nog de vraag of het behoud van het doeleinde om gegevens voor ‘een ander doel, slecht na voorafgaande toestemming van de verstrekkende lidstaat of met instemming van de betrokkene’ verenigbaar is met de richtlijn. Hiermee lijkt immers de ruimte te worden geboden om verschillende, nog niet nader gedefinieerde, doeleinden na te streven bij de verdere verwerking van gegevens terwijl persoonsgegevens volgens de richtlijn alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doelen mogen worden verzameld en niet op een met die doeleinden onverenigbare wijze mogen worden verwerkt. (zie noot 11)De Afdeling adviseert om de verhouding van artikel 36 van het Bjsg tot de richtlijn nader toe te lichten en zo nodig de bepaling aan te passen.3.Voorwaarden voor het doorzenden en doorgeven van politiegegevens aan andere lidstaten en aan derde landenIn artikel 5:3 van het Bpg zijn enkele voorwaarden neergelegd voor de doorzending van politiegegevens aan de andere lidstaten van de EU. Eén van die voorwaarden is dat de doorgezonden politiegegevens door de ontvangende autoriteit in de andere lidstaat worden vernietigd zodra de doeleinden zijn verwezenlijkt. (zie noot 12) Ook is als voorwaarde opgenomen dat, indien dit uit de Wpg voortvloeit, termijnen kunnen worden gesteld waarbinnen de doorgezonden gegevens moeten worden vernietigd. (zie noot 13) Dezelfde eisen worden echter niet gesteld bij de doorgifte van gegevens aan derde landen. De vraag is of niet minstens dezelfde beperkende voorwaarden zouden dienen te gelden voor de doorgifte van politiegegevens aan derde landen, als waar het de doorzending van die gegevens aan lidstaten betreft. (zie noot 14)De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State