Voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, en voor andere lichte verkeersdelicten (Wet bestuurlijke boete fout parkeren), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, en voor andere lichte verkeersdelicten (Wet bestuurlijke boete fout parkeren), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 23 juli 2004, no.002974, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, en voor andere lichte verkeersdelicten (Wet bestuurlijke boete fout parkeren), met memorie van toelichting. In dit wetsvoorstel wordt de handhaving van een aantal lichte verkeersovertredingen opgedragen aan besturen van decentrale wegbeheerders. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen met betrekking tot onder meer de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving, de organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving, eenvoudiger en doelmatiger handhaving, het toepassingsbereik, bevoegde organen, de rechtsbescherming en financiële aspecten. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. Algemene opmerkingen Het handhaven van wettelijke voorschriften is een kerntaak van de overheid. De regering streeft ernaar de strafrechtelijke handhaving te laten terugtreden ten behoeve van de bestuursrechtelijke handhaving in gevallen die zich daarvoor lenen.(zie noot 1) Lichte overtredingen in het publieke domein worden naar het oordeel van de regering onvoldoende gehandhaafd. Dit houdt onder meer verband met de prioriteiten van de politie en het openbaar ministerie. In dit wetsvoorstel wordt de handhaving van een aantal lichte verkeersovertredingen opgedragen aan besturen van decentrale wegbeheerders. Daarnaast blijft de handhaving door de politie op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) mogelijk. Het voorstel hangt nauw samen met het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen, waarover de Raad heden eveneens advies uitbrengt;(zie noot 2) daarin wordt aan gemeenteraden de bevoegdheid verleend te bepalen dat het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester bestuurlijke boeten kunnen opleggen wegens gedragingen die in gemeentelijke verordeningen strafbaar zijn gesteld. In beide wetsvoorstellen krijgen decentrale bestuursorganen de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boeten. In beide wetsvoorstellen wordt ervan uitgegaan dat (eventueel onbezoldigd) gemeenteambtenaren als toezichthouder worden aangewezen. Zij kunnen aankondigingen uitreiken na constatering van een overtreding. Genoemde toezichthouders zijn tevens buitengewoon opsporingsambtenaar voor overtredingen van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht.(zie noot 3) Het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren verschilt van het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen op een aantal belangrijke punten. Zo wordt aan de decentrale bestuursorganen niet de keuzemogelijkheid gelaten de verkeersovertredingen uitsluitend strafrechtelijk dan wel via de Wahv te handhaven. Verder worden naast de gemeentelijke bestuursorganen ook andere wegbeheerders (bestuursorganen van de provincies en waterschappen) bevoegd tot het opleggen van bestuurlijke boeten. Ten slotte verloopt de rechtsbescherming niet volgens de gewone regeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar volgens de lijn van de Wahv. De Raad onderkent de noodzaak van doeltreffender handhaving van lichte verkeersovertredingen, maar wijst op de veelheid van handhavingsregimes die ingevolge dit wetsvoorstel alsmede de geldende Wahv en de wetsvoorstellen inzake door het openbaar ministerie op te leggen bestuurlijke boeten en inzake bestuurlijke boete kleine ergernissen dreigt te ontstaan. Zowel de regeling van het gezag over de rechtshandhaving als die van de rechtsbescherming vertonen moeilijk te verklaren verschillen, waarop de Raad in dit advies en zijn adviezen inzake de andere wetsvoorstellen de aandacht vestigt. Evenmin is in deze wetsvoorstellen gelijkelijk aangesloten bij (of afgeweken van) de regeling van de bestuurlijke boete in de Awb (vierde tranche). De Raad heeft dan ook bedenkingen bij een wildgroei van handhavingssystemen. 2. De verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhaving Ten tijde van de algehele grondwetsherziening van 1983 was het patroon van de rechtshandhaving in Nederland terzake van delicten in de openbare ruimte (waaronder het wegverkeer) een zaak van het strafrecht, terwijl op deelterreinen van het bestuursrecht, zoals de belastingheffing, de economische ordening en de milieubescherming gespecialiseerde diensten bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen tot hun beschikking hadden, met de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving als achtervang. Regelingen zoals het Duitse Gesetz über Ordnungswidrigkeiten van 1968 werden incidenteel bepleit, maar stuitten op afwijzende reacties.(zie noot 4) Pas met de door de commissie-Mulder voorbereide, in 1992 volledig in werking getreden Wahv(zie noot 5) kwam hierin verandering. Met behoud van de aansturing door het openbaar ministerie werd een stelsel van sanctietoepassing door bestuursorganen in het leven geroepen dat betrekking heeft op een breed scala van verkeersovertredingen, met een daarop toegesneden vorm van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Thans stelt de regering in een drietal wetsvoorstellen - het onlangs ingediende wetsvoorstel openbaar ministerie-afdoening(zie noot 6), het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen en het voorliggende wetsvoorstel - verder gaande stappen voor. Deze vier regelingen hebben gemeen dat sancties door bestuursorganen worden opgelegd. De juridische vormgeving laat echter aanzienlijke verschillen zien, hetgeen op een risico van wildgroei wijst. Alle vier knopen ze aan bij de aanvaarding - ook in de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens - van bestuurlijke sanctietoepassing (met als een der uit artikel 113 van de Grondwet voortvloeiende randvoorwaarden dat deze geen vrijheidsbeneming mag inhouden), maar er zijn grote verschillen op het punt van de rechtssystematische inkadering, de gezagsstructuur, de rechtsbescherming en de wijze van financiering. Evenmin is in deze wetsvoorstellen gelijkelijk aangesloten bij (of afgeweken van) de regeling van de bestuurlijke boete in de Awb (vierde tranche). De Raad adviseert waar mogelijk deze divergenties te beperken en in elk geval het naast elkaar bestaan van deze - de Wahv meegerekend - vier wettelijke regelingen voor het opleggen van sancties door bestuursorganen aan een termijn voor evaluatie en herziening te binden. Het is wenselijk de diverse nieuwe wetsvoorstellen een beperkte looptijd te geven en de voorbereiding van een samenhangende regeling inzake bestuurlijke bestraffing voor te bereiden, die op een termijn van vier tot zes jaar in de plaats kan treden van de nu voorziene drie wetsvoorstellen alsmede de Wahv. De Raad adviseert het wetsvoorstel en de toelichting in deze zin te wijzigen en de voorbereiding van geharmoniseerde wetgeving ter hand te nemen. 3. Organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving In Nederland is, evenals in andere staten die rechtsstaat willen zijn, het strafrechtelijk handhavend optreden opgedragen aan een organisatie - het openbaar ministerie met de onder zijn gezag werkzame politie - die institutioneel onderscheiden is van de op de vervulling van dienstverlenende en ordenende taken gerichte overheidsorganisatie. Op gespecialiseerde terreinen is er daarnaast een handhavende taak voor (eveneens professionele) inspecties. Deze inrichting heeft een waarborgfunctie voor de burger. Zij dient de consistentie en controleerbaarheid van het handhavend optreden. Een vermenging met het directe bestuur wordt daardoor voorkomen en een nauwere aansluiting bij de normen die uiteindelijk in de rechtspleging worden gehanteerd, wordt daardoor bevorderd. De Raad acht het riskant als het opleggen van straffen - daar gaat het immers ook in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) om - in handen wordt gelegd van een te grote diversiteit van functionarissen die niet onder het gezag staan van een professionele organisatie zoals het openbaar ministerie of een specialistische inspectie. Gevolg van het naast elkaar bestaan van verschillende handhavers voor dezelfde feiten is dat het openbaar ministerie zijn regiefunctie verliest. Er kan bovendien verwarring ontstaan over de vraag wie het gezag heeft over de toezichthouders. Met betrekking tot de uitvoering van de toezichthoudende taken staan de beoogde toezichthouders fout parkeren in een gezagsrelatie tot het bestuur van de decentrale wegbeheerder. In de uitoefening van de BOA-bevoegdheden die zij in het kader van de toezichthoudende bevoegdheden uitoefenen staan zij onder het gezag van de officier van justitie. Particuliere beveiligers die worden aangewezen als toezichthouder hebben daarnaast nog een arbeidsrechtelijke verhouding tot hun particuliere werkgever. Wanneer, zoals het wetsvoorstel voorziet, taken kunnen worden opgedragen aan een lager of privaat gesalarieerde categorie functionarissen, die wel aan de vereisten voor het ambt van bijzonder opsporingsambtenaren moeten voldoen, valt niet in te zien waarom deze niet als opsporingsambtenaar onder het gewone gezag van het openbaar ministerie zouden kunnen optreden ter handhaving van normen die overlast in de openbare ruimte beteugelen. Naast de reguliere politieambtenaar met algemene opsporingsbevoegdheid ontstaat dan een nieuwe categorie handhavers, bij voorkeur door hun uniform herkenbaar voor de burger. Bovendien is zo een beter samenspel "op straat" mogelijk met de politie, als strafrechtelijke handhaving van strafbare feiten nodig is. Daarom verdient het aanbeveling de functionarissen van wie voorzien is dat zij bestuurlijk handhavend zullen optreden tegen fout parkeren en overige lichte verkeersdelicten, onder te brengen in een professionele gezagsstructuur die de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de rechtshandhaving - ook ten aanzien van in gemeentelijke verordeningen strafbaar gestelde feiten - niet uitholt of terzijde schuift, maar daarentegen effectiever maakt. De Raad adviseert het wetsvoorstel aldus te herijken dat de oplegging van bestuurlijke boetes geschiedt door functionarissen - waaronder gemeentelijke toezichthouders - die onder het gezag van het openbaar ministerie staan, zodanig dat het handhavingsbeleid in de lokale driehoek wordt gecoördineerd. 4. Eenvoudiger en doelmatiger handhaving Met de bevoegdheid voor besturen van de wegbeheerders boete op te leggen wegens fout parkeren en stilstaan beoogt het wetsvoorstel een eenvoudiger en doelmatiger vorm van handhaving. De bestuurlijke boete als sanctie wegens fout parkeren en stilstaan is - sinds de invoering van de Wahv - niet nieuw, voor de overige lichte verkeersdelicten wel. De memorie van toelichting stelt dat verkeershandhaving door het bestuur het voordeel biedt dat er een integraal verkeersbeleid kan worden opgezet met beleid en handhaving in één hand. De Raad merkt op dat het wetsvoorstel niet kan leiden tot integraal verkeersbeleid. Een groot aantal verkeersdelicten zal uitsluitend strafrechtelijk gehandhaafd kunnen worden. Bovendien worden binnen gemeentelijk gebied ook andere wegbeheerders (provincie- en waterschapsbestuur) bevoegd tot het handhaven van overtredingen op de wegen onder hun beheer. Het is twijfelachtig of een integraal verkeersbeleid binnen de gemeente daarmee wordt gediend. Volgens de memorie van toelichting zal parkeerhandhaving overzichtelijker worden doordat dezelfde personen belast zullen zijn met toezicht op het "fout parkeren" en het "gefiscaliseerde parkeren". Het is echter niet zeker dat de huidige parkeerwachten door gemeentebesturen zullen worden aangewezen als toezichthouders in de zin van dit wetsvoorstel, nu alleen ambtenaren met buitengewone opsporingsbevoegdheid daarvoor in aanmerking komen. Ook wijst de Raad erop dat de handhaving van gefiscaliseerd parkeren nu in een aantal gemeenten door particuliere bedrijven wordt uitgevoerd.(zie noot 7) De huidige parkeerwachten zijn in de regel slechts in bepaalde delen van gemeenten werkzaam. Verder ligt het in de rede dat gemeentebesturen het toezicht in woonwijken op de zogeheten "kleine ergernissen" aan dezelfde personen zullen opdragen als die welke worden belast met het toezicht ingevolge dit wetsvoorstel. Ten slotte merkt de Raad op dat van overzichtelijkheid van parkeerhandhaving nog geen sprake is zolang sommige parkeerovertredingen langs fiscale weg worden gehandhaafd en andere langs bestuurlijke weg. De memorie van toelichting vermeldt terecht dat de financiële prikkel - de inkomsten gaan naar de wegbeheerders - tot een "hoger niveau van handhaving" kan leiden. Onvermeld blijft in de toelichting dat de inkomsten van gemeenten voortvloeiend uit dit wetsvoorstel, in de praktijk vermoedelijk nodig zullen zijn om het toezicht ingevolge het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen te kunnen handhaven. De memorie van toelichting vermeldt geen probleem of doelstelling voor de overige verkeersdelicten die met een bestuurlijke boete zullen kunnen worden bestraft. Er wordt slechts op gewezen dat om een ruimere werking is verzocht. De Raad adviseert in het licht van het vorenstaande in de toelichting nader in te gaan op de doelen van het wetsvoorstel. 5. Toepassingsbereik a. Het wetsvoorstel ziet op drie categorieën feiten, die in een algemene maatregel van bestuur zullen worden omschreven: — gedragingen die nu uitsluitend via de Wahv worden gesanctioneerd; — gedragingen die in gemeentelijke verordeningen strafbaar zijn gesteld; — andere lichte verkeersdelicten die nu nog in verkeersregelgeving strafbaar zijn gesteld. De eerste twee categorieën betreffen alleen stilstaan en parkeren van voertuigen. Wat onder de andere lichte verkeersdelicten, genoemd in artikel 184a, eerste lid, moet worden verstaan, is niet duidelijk. Als voorbeelden noemt de memorie van toelichting delicten die de plaats op de weg betreffen van voetgangers en fietsers.(zie noot 8) Het is de Raad niet geheel duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. De Raad acht het wenselijk dat de delegatiegrondslag nauwkeuriger wordt begrensd.(zie noot 9) Juist nu het doel van het wetsvoorstel wat dit onderdeel betreft zo onduidelijk is, blijft in het midden of bijvoorbeeld lichte snelheidsovertredingen in woonwijken onder de reikwijdte van deze wet kunnen vallen. De Raad adviseert tot aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt. b. Het wetsvoorstel omvat niet de parkeerovertredingen die thans langs fiscale weg worden afgedaan. Volgens de memorie van toelichting zullen deze "op termijn" worden bezien. De wijziging zou te ingrijpend zijn om deze thans reeds mee te nemen.(zie noot 10) Het is niet duidelijk waarin deze ingrijpendheid schuilt. De Raad adviseert dit nader toe te lichten. 6. Bevoegde organen De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt in dit wetsvoorstel niet, zoals in het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen, aan bestuursorganen van de gemeente toegekend, maar van de (decentrale) wegbeheerders. De toelichting gaat slechts summier op deze keuze in.(zie noot 11) Het is de vraag of deze keuze een doeltreffende handhaving bevordert. Anders dan de Unie van Waterschappen zien de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het College van procureurs-generaal bezwaren, ìn het bijzonder op het gebied van coördinatie. Provincie- en waterschapsbesturen nemen immers geen deel aan het driehoeksoverleg. De memorie van toelichting gaat ervan uit dat deze problemen zijn te ondervangen door samenwerking in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. De Raad wijst erop dat sommige waterschappen en provincies, gezien hun omvang, aan verschillende gemeenschappelijke regelingen zouden moeten deelnemen. Zonder gemeenschappelijke regeling zullen er - op grond van dit wetsvoorstel - naast de politie, toezichthouders van drie overheden in het gemeentelijk grondgebied actief kunnen zijn. Verder wijst de Raad erop dat het logischer en duidelijker zou zijn om de handhaving over te laten aan gemeentebesturen omdat nu het Nederlandse grondgebied is opgedeeld in gemeenten alle wegen binnen het grondgebied van een gemeente vallen.(zie noot 12) Gelet op het voorgaande adviseert de Raad de toekenning van de bevoegdheid aan bestuursorganen van de wegbeheerders en in het bijzonder van de provincies en de waterschappen te heroverwegen. 7. Rechtsbescherming Tegen bestuurlijke-boetebeschikkingen op grond van het wetsvoorstel staat een bezwaarschriftprocedure open, die gevolgd kan worden door beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof te Leeuwarden. De Raad merkt het volgende op. a. De Raad heeft in onderdeel 1 in overweging gegeven, werk te maken van harmonisatie van de bestaande en komende wetgeving die voorziet in de oplegging van sancties door bestuursorganen. Thans reeds behoeft de divergentie in de regeling van de rechtsbescherming in het voorliggende wetsvoorstel en in het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen aandacht. Deze twee wetsvoorstellen hangen immers met elkaar samen. Vooral gemeenten en VNG hebben steeds aangedrongen op handhavingsbevoegdheid op beide gebieden. Desalniettemin wordt in laatstbedoeld wetsvoorstel de rechtsbescherming van de Awb geboden. De Raad adviseert in de memorie van toelichting een beschouwing op te nemen over de gevolgen van de nu voorgestelde discrepantie en in het bijzonder de werking van de rechtsbescherming als onderdeel van het sanctierecht. Daarbij tekent de Raad aan dat bij de keuze van het stelsel van rechtsbescherming met een aantal factoren rekening dient te worden gehouden, zoals de toegankelijkheid van de rechter (ook in geografische zin), de capaciteit van het rechterlijk apparaat en de kosten van de bestuurlijke voorprocedures en de procedures bij de rechter (beroep en hoger beroep). De Raad adviseert in de memorie van toelichting een beschouwing op te nemen over een herordening van de rechtsbescherming als onderdeel van het sanctierecht als hiervóór aangeduid, en in het voorliggende wetsvoorstel niet onnodig af te wijken van het stelsel van de Wahv. b. Voorgesteld wordt het lage tarief voor griffierecht (€ 37 voor beroep, € 102 voor hoger beroep) in deze zaken toe te passen. Dit is voor de overtreder duurder dan het griffierechtloze strafrecht of de zekerheidsstelling ingevolge de Wahv.(zie noot 13) Dit betekent ongelijke behandeling voor de burger die bestuursrechtelijk (via het wetsvoorstel dan wel de Wahv) of strafrechtelijk wordt bestraft voor een zelfde feit op dezelfde plaats en hetzelfde tijdstip. Overigens is het voorgestelde griffierecht relatief hoog bij een boete van gemiddeld € 40.(zie noot 14) In het wetsvoorstel wordt niet aangesloten bij de Wahv op het punt van zekerheidsstelling. In de memorie van toelichting wordt gewezen op praktische problemen. De Raad is niet overtuigd dat de praktische problemen die de memorie van toelichting vermeldt, zo onoverkomelijk zijn dat ze afwijking van de Wahv op dit punt rechtvaardigen. Hij adviseert ook op dit punt aan te sluiten bij de Wahv en de eis van griffierecht te vervangen door de eis van zekerheidsstelling. c. Artikel 184k, eerste lid, bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vervalt twee jaar nadat de gedraging heeft plaatsgevonden. Met deze termijn wordt volgens de memorie van toelichting aangesloten op de verjaringstermijn voor strafrechtelijke overtredingen (artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht). Artikel 4, tweede lid, van de Wahv bepaalt dat de boetebeschikking bekend wordt gemaakt binnen vier maanden na de overtreding. De Raad adviseert ook op dit punt aan te sluiten bij de termijn van de Wahv. 8. Financiële aspecten a. De ontvangsten worden voor 2004 geraamd op 52 miljoen euro. Op basis van aannames en ervaringsgegevens wordt geschat dat de verhouding tussen de opbrengsten en kosten ruwweg 3:1 bedraagt. Uit de adviezen over het wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen blijkt dat gemeenten deze opbrengsten nodig hebben voor de bekostiging van het handhaven van de "kleine ergernissen".(zie noot 15) De kosten daarvan zullen namelijk naar verwachting hoger zijn dan de opbrengsten.(zie noot 16) Volgens de toelichting op het nu voorliggende wetsvoorstel echter zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overleg voeren met de VNG over terugsluizing van een deel van de gemeentelijke opbrengsten.(zie noot 17) De Raad adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten hoe deze elementen zich tot elkaar verhouden. b. Verder dient uiteengezet te worden hoe kan worden verzekerd dat de opbrengsten van de bestuurlijke boeten fout parkeren daadwerkelijk worden aangewend voor het bestrijden van de kleine ergernissen. Tevens beveelt de Raad aan in te gaan op de gevolgen die eventuele "ontmuldering" van het fout parkeren en andere verkeersovertredingen zal hebben voor de justitiebegroting. c. Paragraaf 7 van de memorie van toelichting geeft een schatting van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De uitgangspunten zijn op een aantal punten aanvechtbaar of op zijn minst zeer onzeker. — Zo wordt bij de berekening van de salariskosten van een toezichthouder uitgegaan van een schaalniveau tussen de schalen 4 en 6. Het is de vraag of op het laagste schaalniveau mag worden verwacht dat mensen kunnen worden geworven die aan de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen. — Het Centraal Justitieel Incassobureau werkt met zeer grote aantallen en kan daardoor tegen veel lagere kostprijs werken dan gemeenten. — Het is vermoedelijk reëler uit te gaan van de kosten van gemeentelijke bezwaarschriftprocedure dan van de kosten van een zitting van de alleensprekende strafrechter. — Het is de vraag of het aantal bezwaarschriften op grond van dit wetsvoorstel niet aanzienlijk hoger dan 10% van de boetebeschikkingen zal zijn, gezien de hoge aantallen bezwaarschriftprocedures op grond van de Wahv en het ontbreken van een drempel als de daar verplichte zekerheidsstelling.(zie noot 18) — Voorts is het opgevallen dat volgens de memorie van toelichting het aantal beroepschriften nauwelijks zal veranderen. Dit omdat de toegenomen handhaving door de bestuurlijke boete zal worden gecompenseerd door een afnemende inspanning van de politie op dit terrein. Deze overweging staat haaks op de, met het wetsvoorstel nagestreefde, intensivering van de handhaving van de desbetreffende feiten. — Overigens komt de mogelijkheid van hoger beroep in de schattingen helemaal niet voor. — Bij het bepalen van het gemiddelde boetebedrag, volgens de toelichting € 40, is inzicht nodig in de hoogte van de boete en het aantal boetebeschikkingen per categorie gedraging. — Ook worden er zeer ruime marges gehanteerd bij het aantal te verwachten boeten (van 35.000 tot 95.000). — De toelichting bevat geen voorbeelden van berekeningen van kosten en opbrengsten voor verschillende gemeenten. De Raad heeft er begrip voor dat met schattingen moet worden gewerkt, maar beveelt aan de uitgangspunten aan te passen en meer inzicht te bieden in de mogelijkheden en gevolgen die bij wijze van voorbeeld zijn berekend voor een grote, een middelgrote en een kleine gemeente. 9. Verhouding tot regeling bestuurlijke boete in Vierde tranche Awb Volgens de memorie van toelichting is zoveel mogelijk aangesloten bij het - inmiddels bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediende - wetsvoorstel Vierde tranche Awb.(zie noot 19) Daarom toetst de Raad, anders dan gebruikelijk, de nu voorgestelde regeling aan de regeling van de bestraffende sancties, waaronder de bestuurlijke boete, in de Vierde tranche Awb. — Het is de Raad opgevallen dat in het wetsvoorstel een bepaling als artikel 5.0.5 Vierde tranche Awb (geen bestuurlijke sanctie bij rechtvaardigingsgrond) ontbreekt. — In artikel 184a, vierde lid, wordt het bestuursorgaan verplicht de boete te verlagen indien de overtreder bijzondere omstandigheden aannemelijk maakt. Volgens de toelichting op deze bepaling betekent dit "niet dat het bestuursorgaan steeds ambtshalve moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen. De overtreder zal daarop een voldoende onderbouwd beroep moeten doen." De bepaling is overgenomen uit het wetsvoorstel Vierde tranche Awb (artikel 5.4.1.7, derde lid). In de toelichting op die bepaling heeft de regering - naar aanleiding van een adviesopmerking van de Raad - gesteld dat de overtreder "in beginsel" een beroep zal moeten doen op bijzondere omstandigheden. Als het bestuursorgaan sterke aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt, bijvoorbeeld vanwege de geringe draagkracht van de overtreder, dient het bestuursorgaan ook zonder een expliciet beroep op de hardheidsclausule de boete moeten verlagen. De Raad adviseert de toelichting bij artikel 184a, vierde lid, in dezelfde zin te wijzigen. — Artikel 184l, eerste lid, stemt overeen met artikel 5.4.2.2 Vierde tranche Awb. Artikel 6 EVRM brengt de verplichting mee om de vermeende overtreder inzage te verschaffen in alle voor de oplegging van de boete relevante stukken, waaronder ook stukken die ten voordele van de overtreder strekken. De toelichting op artikel 5.4.2.2 werkt dit uit.(zie noot 20) De Raad adviseert de toelichting op artikel 154i, eerste lid, in dezelfde zin aan te vullen. 10. Hoogte van de boete Ingevolge artikel 184a, derde lid, wordt de hoogte van de boeten vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Thans worden de boetes op grond van de Wahv ook bij algemene maatregel van bestuur bepaald (artikel 2, eerste, derde en vijfde lid). Volgens de memorie van toelichting zullen de bedragen bij vaststelling van de algemene maatregel van bestuur worden afgestemd op de bedragen die het openbaar ministerie in landelijk vastgestelde lijsten hanteert. Het gelijkheidsbeginsel vereist dat de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke boete wegens eenzelfde overtreding even hoog zijn. Daarmee leidt het wetsvoorstel tot beperking van de vrijheid van het openbaar ministerie zijn vorderingsbeleid met betrekking tot de hoogte van de boete voor de overige delicten te bepalen. De Raad adviseert hierop in de toelichting in te gaan. 11. Buitenlandse kentekens Het kenteken van een motorrijtuig is van groot belang voor de vraag aan wie een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De memorie van toelichting gaat niet in op te verwachten problemen met buitenlandse kentekens uit landen waarmee nog geen uitwisselingsverdrag bestaat.(zie noot 21) De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. 12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State