Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State over de Grondwet en Nederlandse kiezers in het buitenland, naar aanleiding van een verzoek van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties.

Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State over de Grondwet en Nederlandse kiezers in het buitenland, naar aanleiding van een verzoek van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties.Bij brief van 6 februari 2004, kenmerk 19685, heeft de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties afdeling I van de Raad van State verzocht hem van voorlichting te dienen inzake de Grondwet en Nederlandse kiezers in het buitenland. In de notitie "Naar een sterker parlement"(zie noot 1) (hierna: de hoofdlijnennotitie) heeft het kabinet uiteengezet welke veranderingen het wil aanbrengen in het stelsel voor de verkiezing van de Tweede Kamer. In deze plannen komen er ongeveer 20 districten, ongelijk van grootte, waarin tussen de 2 en 6 kandidaten verkozen kunnen worden; in totaal worden 75 kamerzetels via de districten toegewezen, de andere 75 zetels worden toegewezen aan kandidaten die op landelijke lijsten staan. Wie kandidaat is in een district kan niet ook op een landelijke lijst staan. De binnenlandse kiezer krijgt twee stemmen: één voor de landelijke lijsten en één voor de kandidaten in zijn district. De stemmen die zijn uitgebracht op de landelijke lijsten bepalen hoeveel zetels aan elke lijst worden toebedeeld. De aan een lijst toebedeelde zetels worden toegekend aan de kandidaten van die lijst die in de districten hebben gewonnen, aangevuld met kandidaten die op de landelijke lijst staan. Voor de landelijke lijsten wordt het huidige systeem van voorkeurstemmen voortgezet. Nederlanders die in het buitenland zijn gevestigd hebben evenals thans kiesrecht voor de Tweede Kamer. In het voorgestelde stelsel wonen zij niet in een district. Daarom ligt het - zo stelt de minister in het verzoek om voorlichting - voor de hand hun niet de mogelijkheid te geven een districtsstem uit te brengen; wel kunnen zij de landelijke stem uitbrengen.(zie noot 2) De Minister heeft afdeling I van de Raad van State de vraag voorgelegd of deze beperking van het kiesrecht voor in het buitenland woonachtige kiesgerechtigden in overeenstemming is met de artikelen 4 en 54 van de Grondwet. De afdeling behandelt in deze voorlichting de aan haar voorgelegde vraag, en zal ook andere bepalingen van hoger recht in haar beschouwingen betrekken. Deze voorlichting heeft alleen betrekking op het niet toekennen van een districtsstem aan niet-ingezetenen; andere aspecten van het beoogde kiesstelsel blijven buiten beschouwing. 1. Algemeen Aan de afdeling is niet een uitgewerkt wetsvoorstel voorgelegd; zij beschikt alleen over de hoofdlijnennotitie, die het voorgestelde kiesstelsel slechts in algemene zin beschrijft. De afdeling kan daardoor in dit stadium geen definitief oordeel geven over de aan haar voorgelegde vraag. De afdeling zal eerst de vraag behandelen of niet toekennen van een districtsstem aan niet-ingezetenen een beperking van hun kiesrecht inhoudt. Omdat het antwoord bevestigend zal zijn, zal vervolgens worden bezien of deze beperking in overeenstemming is met de door de minister genoemde artikelen 4 en 54 van de Grondwet. Daarna toetst de afdeling de beperking van het kiesrecht aan andere bepalingen van hoger recht. 2. Beperking van het kiesrecht In algemene zin kan het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer worden omschreven als het recht om mede te bepalen hoe de Tweede Kamer wordt samengesteld. Dat kan op twee manieren: het mede bepalen van het aantal zetels voor elke lijst (in de praktijk: het bepalen van de grootte van de kamerfracties), en het kiezen van personen. In het huidige kiesstelsel kan de stem formeel alleen worden uitgebracht op een persoon. Door het systeem met kieslijsten en stemoverdracht werkt zo’n stem echter vooral als een stem op een lijst; dit wordt weer enigszins doorbroken door het systeem van voorkeurstemmen. In het voorgestelde kiesstelsel komen beide elementen - stemmen op een lijst en stemmen op een persoon - terug, maar krijgt het laatste element meer nadruk: de districtsstem is alleen een stem op een persoon. De lijststem daarentegen is vooral bedoeld om te bepalen hoeveel zetels aan een lijst worden toegekend. Met de lijststem kan nog steeds een voorkeurstem worden uitgebracht, maar de bedoeling van het voorgestelde kiesstelsel is dat degenen die naar verwachting veel voorkeurstemmen zullen verwerven, vooral kandidaat zullen staan in de districten. Als dit in de praktijk wordt bewaarheid, zal de betekenis van de voorkeurstem bij de landelijke stemming geringer worden. Zowel in het huidige als in het voorgestelde kiesstelsel bevat het actief kiesrecht dus twee elementen: stemmen op een lijst en stemmen op een persoon. De districtsstem, die in het nieuwe stelsel vooral bedoeld is om het persoonlijk mandaat van afzonderlijke kamerleden te versterken, wordt niet toegekend aan niet-ingezetenen. Zij missen die mogelijkheid om de samenstelling van de Tweede Kamer mee te bepalen. Dat betekent een beperking van het actief kiesrecht. De vraag is of een dergelijke beperking geoorloofd is in het licht van de Grondwet en van andere bepalingen van hoger recht. 3. De Grondwet Artikel 4 van de Grondwet luidt: Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen. Artikel 54, eerste lid, van de Grondwet luidt: De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders die de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn. Het eerste lid van artikel 54 biedt ruimte voor het stellen van uitzonderingen voor Nederlandse niet-ingezetenen. In de Kieswet wordt deze ruimte alleen benut voor één specifieke groep: Nederlanders die in de Nederlandse Antillen of Aruba wonen.(zie noot 3) Afgezien van deze groep is het kiesrecht voor niet-ingezetenen onbeperkt. Artikel 54 bepaalt dat de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer rechtstreeks moet geschieden, maar geeft geen nadere omschrijving wat het actief kiesrecht inhoudt; de uitwerking van het kiesrecht wordt daarmee aan de wet overgelaten. Artikel 4 van de Grondwet laat bij wet gestelde beperkingen en uitzonderingen op het kiesrecht toe; artikel 54 laat, voor de verkiezing van de Tweede Kamer, uitdrukkelijk beperkingen toe voor niet-ingezetenen. Daarbij moet de vraag onder ogen worden gezien of de Grondwet toelaat dat onderscheid wordt gemaakt tussen ingezetenen en niet-ingezetenen met betrekking tot de omvang van het kiesrecht. In dat verband is vooral artikel 4 van belang, nu dat artikel vooropstelt dat iedere Nederlander gelijkelijk recht heeft de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen. Het artikel maakt zelf geen onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen, zodat het de gelijke behandeling van ingezetenen en niet-ingezetenen als uitgangspunt heeft. Wel laat artikel 4 beperkingen en uitzonderingen op deze gelijke behandeling toe. Voor een goed begrip is ook de historie van belang; op dit punt is er een samenhang tussen de artikelen 4 en 54, die blijkt uit de geschiedenis van de bepalingen. In 1917 werd het algemeen (mannen)kiesrecht volgens het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in de Grondwet vastgelegd. Dat gebeurde in artikel 80, de voorloper van het huidige artikel 54. Bij de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening werd een amendement-Troelstra aan het artikel toegevoegd, luidend: "Iedere kiezer brengt slechts ééne stem uit". De opsteller van het amendement wilde volledig uitsluiten dat sommige kiezers meer stemmen zouden mogen uitbrengen dan andere (het zogenoemde "meervoudig kiesrecht"), bijvoorbeeld op grond van de vóór 1917 nog gebruikelijke "kentekenen van welstand en geschiktheid", zoals huwelijkse staat, leeftijd of opleiding. De Minister van Binnenlandse Zaken, Cort van der Linden, was van mening dat een systeem van algemeen kiesrecht een meervoudig kiesrecht uitsloot. Hij vond het amendement dan ook overbodig, maar verzette zich er ook niet tegen.(zie noot 4) Desgevraagd verklaarde de heer Troelstra dat de tekst van zijn amendement niet dwingt tot een bepaald stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Er zijn, zo merkte hij op, stelsels van evenredige vertegenwoordiging, waar op meer kandidaten moet worden gestemd, zodat dus iedere kandidaat één stem krijgt. Niemand zal zeggen dat daarom iedere kiezer over meer dan één stem beschikt.(zie noot 5) De bepaling dat iedere kiezer slechts één stem uitbrengt is bij de grondwetsherziening van 1983 geschrapt, omdat aan deze bepaling geen behoefte meer bestond. Met de bepaling werd beoogd meervoudig stemrecht uit te sluiten, maar daarin wordt - zo stelde de regering - in de herziene Grondwet voorzien door het nieuwe artikel 4, dat bepaalt dat iedere Nederlander gelijkelijk het recht heeft de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen.(zie noot 6) Volgens de regering drukte het woord "gelijkelijk" uit: "dat de stem van iedere stemgerechtigde even zwaar dient te wegen en dat de ene stemgerechtigde niet meer stemmen mag uitbrengen dan de andere stemgerechtigde. Het voorgestelde artikel evenwel sluit, evenmin als het huidige artikel 90, lid 1 [artikel 80 volgens de nummering van 1917], niet uit dat bijvoorbeeld op één stembiljet twee stemmen (bijvoorbeeld één stem op een partij en één op een kandidaat) worden uitgebracht, mits de ene stemgerechtigde niet meer stemmen mag uitbrengen dan de andere stemgerechtigde."(zie noot 7) Het woord "gelijkelijk" gaf bij de parlementaire behandeling van het nieuwe artikel 4 nog enige discussie. Het kamerlid mevrouw Kappeyne van de Coppello was van mening dat de door de regering voorgestelde tekst het mogelijk maakt dat bij wet beperkingen en uitzonderingen worden aangebracht op het beginsel "one man one vote", omdat de zinsnede "behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen" ook terugslaat op het woord "gelijkelijk". Om dit uit te sluiten wilde zij bij amendement aan het artikel toevoegen: "Meervoudig kiesrecht is uitgesloten."(zie noot 8) Het kamerlid bleek overigens op de hoogte van het amendement-Troelstra uit 1917; zij wilde met haar amendement hetzelfde vastleggen als Troelstra destijds had gedaan met zijn amendement.(zie noot 9) De regering was van mening dat artikel 4 geen beperking of uitzondering op het woord "gelijkelijk" toelaat, omdat artikel 4 in de continuïteit stapt van wat zich in een praktijk van jaren in de Grondwet en eromheen als rechtsovertuiging heeft gevormd. Zij vond het amendement dan ook overbodig, maar liet het oordeel hierover aan de Tweede Kamer.(zie noot 10) Het amendement werd uiteindelijk verworpen. De afdeling concludeert dat artikel 4 op zichzelf toelaat dat onderscheid wordt gemaakt tussen ingezetenen en niet-ingezetenen. Als dat onderscheid erop neerkomt dat de ene groep een ruimer kiesrecht krijgt dan de andere, dan vormt het verschil voor de tweede groep een beperking van een grondrecht. De afdeling meent daarom dat voor het maken van een onderscheid zwaarwegende redenen moeten bestaan. De hiervoor beschreven historische achtergrond van artikel 4 en van het huidige artikel 54 onderstreept dit nog eens. Voor het antwoord op de vraag of artikel 4 het niet toekennen van de districtsstem aan niet-ingezetenen toelaat is, zo meent de afdeling, daarom van belang wat het oogmerk is van de beoogde wijziging in het kiesstelsel. Gaat het om een belangrijke wijziging of een eerste stap daarnaar of gaat het om een bescheiden correctie op het bestaande stelsel? Naar de mate waarin het stelsel bedoeld is de kiezer vooral via de districtsstem een sterkere invloed op de personele samenstelling van de Tweede Kamer te geven, zal het moeilijker zijn niet-ingezetenen daarvan uit te zonderen. Naar de mate waarin de wijziging van het kiesstelsel vooral bedoeld is om een zekere regionale binding van kamerleden per landelijke partij te bewerkstelligen, zal die uitzondering minder bezwaren oproepen. Tevens is van belang in hoeverre de beperking te rechtvaardigen valt omdat alternatieven ontbreken voor het uitbrengen van een districtsstem door niet-ingezetenen. De hoofdlijnennotitie biedt onvoldoende houvast om te bepalen op welk element de nadruk ligt bij het voorgestelde stelsel. Onbekend is ook welke wijzigingen mogelijkerwijs naar aanleiding van de discussie over de hoofdlijnennotitie in het uiteindelijke wetsvoorstel zullen worden aangebracht. De afdeling kan daardoor in dit stadium niet definitief bepalen of artikel 4 het niet toekennen van de districtsstem aan niet-ingezetenen toelaat. 4. Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden De afdeling heeft vervolgens onderzocht of het niet toekennen van de districtsstem aan niet-ingezetenen in overeenstemming is met artikel 46 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Dit artikel garandeert in het eerste lid het recht van alle Nederlanders, tevens ingezetenen van het land om de "vertegenwoordigende lichamen" (waaronder de Tweede Kamer) te kiezen. Naar aanleiding van de grondwetsherziening van 1983, waarbij de mogelijkheid werd opengesteld om aan niet-ingezetenen kiesrecht voor de Tweede Kamer te verlenen, is aan artikel 46 een tweede lid toegevoegd. Dit lid geeft de landen van het Koninkrijk de bevoegdheid om aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, het kiesrecht toe te kennen. De afdeling stelt vast dat het eerste lid van artikel 46 de niet-ingezetenen buiten beschouwing laat, en dat het tweede lid, dat wel over toekenning van kiesrecht aan niet-ingezetenen gaat, zich niet uitlaat over de vraag of daarbij beperkingen kunnen worden gesteld. Dit wordt aan de wetgevers van de afzonderlijke landen overgelaten. Daarmee verzet het Statuut zich niet tegen het voorgenomen stelsel. De afdeling merkt nog wel op dat het kiesrecht voor de Tweede Kamer binnen het Koninkrijk nu al een enigszins opmerkelijk karakter heeft. Nederlanders die buiten Nederland wonen hebben kiesrecht voor de Tweede Kamer, maar niet als zij wonen in de Nederlandse Antillen of Aruba; zij hebben echter weer wel kiesrecht als zij tien jaar in Nederland hebben gewoond, als zij als Nederlands ambtenaar in de Nederlandse Antillen of Aruba werkzaam zijn, of als zij partner of inwonend kind zijn van zo’n ambtenaar.(zie noot 11) Dit opmerkelijke karakter van het kiesrecht zal nog worden versterkt als aan niet-ingezetenen ook nog een beperkter kiesrecht wordt toegekend dan aan ingezetenen. 5. Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens In de sfeer van het EVRM zijn twee bepalingen aan de orde: artikel 3 van het (eerste) protocol bij het verdrag, dat over het kiesrecht gaat, en artikel 14 van het verdrag zelf, het discriminatieverbod met betrekking tot door het verdrag gewaarborgde rechten. Artikel 3 van het protocol bij het EVRM luidt: De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat in dit artikel een subjectief recht besloten ligt om deel te nemen aan de verkiezingen van de volksvertegenwoordiging die behoort tot de wetgevende macht waaraan de betrokkene is onderworpen. De staten die partij zijn bij het EVRM kunnen deze rechten beperken, en hebben daarin een ruime beoordelingsvrijheid. Zij mogen deze rechten echter niet zo ver beperken dat ze in de kern worden aangetast of hun effectiviteit verliezen. Bovendien moet een beperking een rechtmatig doel dienen en mogen de gebruikte middelen niet onevenredig zijn.(zie noot 12) Het Hof heeft in de zaak Hilbe tegen Liechtenstein uitgesproken dat een woonplaatsvereiste geen willekeurige beperking inhoudt van het kiesrecht zoals beschermd door artikel 3, en daarom niet in strijd is met artikel 3.(zie noot 13) De afdeling leidt hieruit af dat het niet toekennen van de districtsstem aan niet-ingezetenen evenmin in strijd met artikel 3 is. Overigens heeft het Hof uitgesproken dat artikel 3 van het Protocol uitgaat van het beginsel van gelijke behandeling van alle burgers bij de uitoefening van het kiesrecht.(zie noot 14) Dat aspect zal nu worden bezien in het licht van artikel 14 EVRM. Artikel 14 van het EVRM bepaalt: Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Ook al is er geen schending van artikel 3 van het Protocol op zichzelf beschouwd, een afzonderlijke vraag is of artikel 3 in samenhang met artikel 14 van het EVRM wordt geschonden. In de reeds genoemde zaak-Hilbe had de klager niet afzonderlijk geklaagd over schending van artikel 14 EVRM, zodat het Hof niet toekwam aan een beschouwing over deze kwestie. De algemene lijn van interpretatie van artikel 14 houdt in dat het artikel niet ieder onderscheid verbiedt, maar alleen een onderscheid waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat en waarbij niet is voldaan aan de eis van evenredigheid tussen de mate van onderscheid die wordt gemaakt en het daarmee beoogde doel. Of het onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen in dit geval toelaatbaar is, hangt af van de vraag wat het oogmerk is van de beoogde wijziging in het kiesstelsel: of het stelsel vooral beoogt de kiezer een sterkere invloed te geven op de personele samenstelling van de Tweede Kamer, óf dat de wijziging van het kiesstelsel vooral bedoeld is om een zekere regionale binding van kamerleden te bewerkstelligen. Materieel is deze vraag niet wezenlijk anders dan die welke aan de orde was in punt 3. Ook in dit geval moet de afdeling concluderen dat de hoofdlijnennotitie onvoldoende houvast biedt voor het geven van een definitief antwoord. 6. Het EG-verdrag Iedere burger van de Europese Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.(zie noot 15) Daarnaast garandeert het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het vrij verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging voor zelfstandigen.(zie noot 16) Een Nederlander die zich buiten Nederland vestigt op het grondgebied van de Europese Unie, van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of waarmee op grond van een verdrag vrij verkeer van personen bestaat, verliest in het voorgelegde stelsel zijn districtsstem; dit vormt in beginsel een belemmering van de hiervoor genoemde vrijheden. Zo’n belemmering is op grond van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen alleen toegestaan als zij zonder discriminatie wordt toegepast, als zij een rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang, als zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en als zij niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel. Of aan deze vereisten is voldaan hangt in hoge mate af van de vraag wat het oogmerk is van de beoogde wijziging in het kiesstelsel. Materieel is ook deze vraag naar het oordeel van de afdeling niet wezenlijk anders dan die welke aan de orde was in punt 3. Ook nu moet de afdeling concluderen dat de hoofdlijnennotitie onvoldoende houvast biedt voor het geven van een definitief antwoord. 7. Een districtsstem voor niet-ingezetenen De afdeling heeft zich nog de vraag gesteld of het toekennen van de districtsstem aan niet-ingezetenen praktisch mogelijk is. Hiervoor kan wellicht inspiratie worden opgedaan bij kiesstelsels in andere landen die een (gedeeltelijk) districtenstelsel combineren met kiesrecht voor niet-ingezetenen. Zo is in de Grondwet van Italië en in de Italiaanse kieswet - die een gemengd kiesstelsel kennen - voorzien in een "district buitenland", waarin twaalf leden van de Kamer en zes senatoren worden gekozen.(zie noot 17) In Tsjechië worden niet-ingezetenen ingedeeld bij één district, dat per keer door het lot wordt bepaald.(zie noot 18) De afdeling neemt aan dat het in het Nederlandse kiesstelsel niet wel doenlijk is een afzonderlijk district voor alle niet-ingezeten kiezers te vormen. Het aantal kiesgerechtigde niet-ingezetenen zou daarvoor op zichzelf wel als voldoende kunnen worden beschouwd. Het aantal niet-ingezetenen dat in de praktijk zijn stem pleegt uit te brengen bij verkiezingen voor de Tweede Kamer is daarvoor tot nu toe evenwel te klein in verhouding tot het aantal kiezers van de nu voorziene districten.(zie noot 19) Dat betekent dat niet-ingezetenen zouden moeten worden toegerekend aan een of meer districten. Volgens de Kiesraad is deze groep moeilijk aan een (kiezersforum van een) district binnen Nederland te koppelen. De afdeling wijst erop dat het technisch in elk geval niet moeilijk is om de niet-ingezeten kiezers volgens nader te bepalen criteria in te delen bij een of meer districten. Voor de niet-ingezetenen zelf zou indeling in een district betekenen dat zij volwaardig aan de verkiezingen kunnen meedoen. De eenvoudigste manier om hen toe te rekenen zou zijn om daarvoor het district aan te wijzen waarin Den Haag ligt, nu het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot taak heeft om niet-ingezetenen te registreren als kiezer.(zie noot 20) Het kan echter de voorkeur hebben om uit te gaan van een toerekening die meer aansluit bij de binding die kiezers-niet-ingezetenen hebben met een bepaald deel van Nederland, bijvoorbeeld met het district waar zij hun laatste woonplaats in Nederland hebben gehad. De kiezers zouden dan kunnen worden ingedeeld in dat district; Nederlanders die nooit in Nederland hebben gewoond zouden kunnen worden ingedeeld in het district waarin Den Haag ligt. 8. Slotsom Nu de afdeling niet beschikt over een uitgewerkt wetsvoorstel, kan zij geen definitief oordeel geven over de vraag of het niet toekennen van de districtsstem aan niet-ingezetenen in overeenstemming is met artikel 4 van de Grondwet, met artikel 3 van het protocol bij het EVRM in samenhang met artikel 14 van het EVRM, en met het in punt 6 besproken vrije verkeer van personen. De afdeling heeft verder mogelijkheden gesignaleerd om niet-ingezetenen in te delen in één of meer districten en zo elke discussie over de beperking van hun kiesrecht en de grondwettigheid daarvan te voorkomen.