Voorstel van wet tot intrekking van de Wet raadgevend referendum, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot intrekking van de Wet raadgevend referendum, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 4 december 2017, no.2017002131, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot intrekking van de Wet raadgevend referendum, met memorie van toelichting.Het voorstel strekt ertoe de Wet raadgevend referendum (Wrr) in te trekken. Deze wet maakt het op dit moment mogelijk om over wetten, waaronder wetten tot goedkeuring van verdragen, en stilzwijgende goedkeuringen van verdragen, na hun aanvaarding door de Koning een raadgevend referendum te organiseren. Naast de intrekking van de Wrr regelt het voorstel tevens dat over de intrekkingswet geen raadgevend referendum op grond van de Wrr kan worden gehouden.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar adviseert de noodzaak van de intrekking van de Wrr nader te motiveren. Zij adviseert voorts de motivering van de uitsluiting van de referendabiliteit in de toelichting aan te passen.1.Motivering intrekkinga.AlgemeenOver de vraag of en zo ja in welke vorm referenda onderdeel zouden moeten zijn van het wetgevingsproces bestaat in Nederland al geruime tijd discussie. De Afdeling heeft zich in eerdere adviezen ook verschillende keren uitgesproken over de grondwettelijke en andere juridische aspecten van diverse referendumvarianten. (zie noot 1) Tegen de achtergrond daarvan onthoudt zij zich thans van algemene beschouwingen over de figuur van het raadgevende, correctieve wetgevingsreferendum.De vraag of intrekking van de Wrr wenselijk is, is een vraag die door de wetgever moet worden beantwoord. Uit een oogpunt van kwalitatief goede wetgeving is het echter wel van belang dat deze bestendig (zie noot 2) is en dat gelet daarop de noodzaak van een eventuele aanpassing of intrekking van een wet overtuigend wordt gemotiveerd. (zie noot 3) In dat licht gaat de Afdeling naar aanleiding van de toelichting allereerst in op de betekenis van de wettelijke opkomstdrempel en vervolgens op de bredere context waarin motivering van de voorgestelde intrekking geplaatst zou moeten worden. b.Betekenis van de opkomstdrempelVolgens de toelichting menen veel kiezers ‘dat, wanneer de opkomstdrempel wordt gehaald, een afwijzing van een wet of de goedkeuring van een verdrag de materiële verplichting voor regering en parlement met zich brengt de wet niet in werking te laten treden of het verdrag niet te ratificeren.’ (zie noot 4) De toelichting vermeldt verder dat het kabinet van mening is dat een eenmaal tot stand gekomen wet of goedkeuring van een verdrag, na aanvaarding in de Kamers, moeilijk onderwerp kan zijn van een volksraadpleging zoals bedoeld in de Wet raadgevend referendum. In de toelichting wordt ter motivering daarvan gesteld dat het nationale raadgevende referendum kan leiden tot vervreemding van de kiezer als in het geval van een afwijzende uitspraak van de kiezers de wetgever desondanks niet kiest voor intrekking van de ‘afgewezen’ wet. (zie noot 5)De Afdeling merkt op dat deze passages uit de toelichting zo gelezen kunnen worden dat de bindendheid die de kiezer verwacht van de referendumuitslag zich met name voordoet in het geval de opkomstdrempel is gehaald. Hierdoor kan de vraag rijzen waarom niet volstaan kan worden met schrapping van deze wettelijke drempel om zo het versterkende effect dat daarvan uitgaat voor de verwachting van bindendheid bij de kiezer tegen te gaan. (zie noot 6) De Afdeling constateert echter dat de verwachting van de kiezer dat de uitslag van het juridisch niet-bindende referendum in de praktijk gevolgd zal worden blijkens de totstandkomings-geschiedenis van de Wet raadgevend referendum ook los gezien kan worden van een eventuele opkomstdrempel. Zo speelde de vraag naar de feitelijke bindendheid van een raadgevend referendum en de daarmee samenhangende verwachtingen van kiezers al een rol in de parlementaire discussie voordat in het toenmalige wetsvoorstel een opkomstdrempel was opgenomen. (zie noot 7) In dat licht bezien wordt uit de toelichting onvoldoende duidelijk welke rol de wettelijke opkomstdrempel in de afweging heeft gespeeld in verhouding tot andere afwegingsfactoren.c.Bredere contextDe motivering in de toelichting zoals hiervoor weergegeven heeft slechts in algemene zin betrekking op de specifiek in de Wrr opgenomen referendumvariant. Hierdoor blijkt uit de toelichting niet duidelijk waarom thans tot een andere afweging wordt gekomen dan de afweging die de wetgever destijds bij de totstandkoming van de Wrr heeft gemaakt. Het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ biedt met het oog daarop meer informatie en gaat in op de ontwikkelingen sinds de inwerkingtreding van de Wrr. Vermeld wordt dat het raadgevend referendum, destijds bedoeld als tussenstap naar een correctief bindend referendum, niet gebracht heeft wat ervan werd verwacht, onder meer door een controverse over de wijze van aanvragen en verschillende interpretaties van de uitslag. In dat licht bezien en vanwege de constatering dat de politieke steun voor een correctief bindend referendum als beoogd einddoel sinds die periode is afgebrokkeld, wil het kabinet een pas op de plaats maken en de Wet raadgevend referendum intrekken, zo staat in het regeerakkoord. (zie noot 8)Deze passages uit het regeerakkoord illustreren dat het wetsvoorstel moeilijk los kan worden gezien van de bredere context van het democratische bestel en van de met het oog daarop relevante politieke en maatschappelijke ontwikkelingen. De vraag of intrekking van de Wet raadgevend referendum wenselijk is hangt in die context af van opvattingen over het hedendaagse functioneren van de representatieve democratie en over de betekenis van andere dan de specifiek in de Wrr geregelde manieren waarop burgers bij belangrijke beslissingen kunnen worden betrokken. De Staatscommissie parlementair stelsel buigt zich daar thans over. (zie noot 9) De toelichting gaat op deze bredere context niet in.De Afdeling adviseert op grond van het bovenstaande de noodzaak van de intrekking van de Wrr nader te motiveren.2.Uitsluiting referendabiliteitDe regering heeft ervoor gekozen de mogelijkheid van het houden van een raadgevend referendum over de intrekkingswet uit te sluiten. Zij heeft dit vormgegeven door in het wetsvoorstel uitdrukkelijk te bepalen dat de Wet raadgevend referendum niet van toepassing is. Dat staat de wetgever op zichzelf vrij; de wetgever kan beslissen om in een latere wet af te wijken van een reeds bestaande wet. (zie noot 10) Het is dus juridisch mogelijk om in een wet die volgens de Wet raadgevend referendum referendabel zou zijn, expliciet te regelen dat deze wet niet toepasselijk is. (zie noot 11) De in het wetsvoorstel opgenomen regeling (zie noot 12) heeft tot gevolg dat de vraag of een referendum moet worden gehouden niet beoordeeld wordt binnen het kader van de Wet raadgevend referendum (zie noot 13) maar op grond van een politieke afweging bij het onderhavige voorstel. De Afdeling acht dat een zuivere benadering.De motivering in de toelichting met betrekking tot het uitsluiten van de referendabiliteit van de intrekkingswet houdt in dat, omdat het instrument van het referendum in het verleden door de wetgever aan de kiezers ter beschikking is gesteld, het ook de wetgever is die, zonder tussenkomst van de kiezers, zelfstandig moet kunnen besluiten om tot afschaffing van dit instrument over te gaan. (zie noot 14) De Afdeling constateert dat deze motivering niet steunt op een inhoudelijke waardering van het instrument raadgevend referendum en in zoverre niet aansluit bij de eerder genoemde passages uit het regeerakkoord. De toelichting sluit evenmin aan bij het destijds bij de voorgenomen intrekking van de Tijdelijke referendumwet ingenomen regeringsstandpunt. Dat standpunt kwam erop neer dat als de regering het raadgevend referendum een zodanig ongeschikt instrument vindt dat de wet die dat referendum regelt moet worden ingetrokken, het onlogisch zou zijn deze wet nog van toepassing te laten zijn op haar eigen intrekking. (zie noot 15) Gegeven de keuze van de regering de referendabiliteit uit te sluiten en de daarover in het regeerakkoord gegeven argumentatie ligt het in de rede bij het destijds ingenomen standpunt aan te sluiten.De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting aan te passen.3.Wetstechnische aspectenMede gelet op eerdere advisering van de Raad van State (zie noot 16) geldt dat, indien de wetgever de referendabiliteit wil uitsluiten, de wettelijke bepaling dat de Wet raadgevend referendum niet van toepassing is, wetstechnisch gezien niet toereikend is. De Wet raadgevend referendum voorziet immers in een verplicht uitgestelde inwerkingtreding van een referendabele wet om een referendum door middel van een inleidend verzoek mogelijk te maken. Om de referendabiliteit van de intrekkingswet uit te sluiten dient daarom in de wet ook een voorziening te worden getroffen om de uitgestelde inwerkingtreding die uit de Wrr zou voortvloeien, teniet te doen.De Afdeling stelt vast dat, gegeven de keuze van de regering om de referendabiliteit uit te sluiten, de daartoe in het wetsvoorstel opgenomen methode in juridische zin effectief is. (zie noot 17) De combinatie van de artikelen I en V, in samenhang met de directe inwerkingtreding en de terugwerkende kracht tot het moment van bekrachtiging heeft tot gevolg dat er geen onduidelijkheid kan bestaan over de uitsluiting van de referendabiliteit van het voorliggend voorstel, inclusief de periode die ligt tussen bekrachtiging en inwerkingtreding. Deze wetstechnische voorziening geeft de Afdeling dan ook geen aanleiding tot nadere opmerkingen.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.De vice-president van de Raad van State