Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met inburgering in het buitenland, met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met inburgering in het buitenland, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 27 april 2005, no.05.001640, op voordracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, heeft Uwe Majesteit bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met inburgering in het buitenland, met nota van toelichting. Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan het nieuwe artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000.(zie noot 1) Het ontwerpbesluit bepaalt dat de vreemdeling uitsluitend door het afleggen van het basisexamen inburgering blijk kan geven van zijn kennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving. Het voorstel wijst enkele categorieën vreemdelingen aan die geen basisexamen inburgering hoeven af te leggen. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is verantwoordelijk voor de vaststelling van de examenopgaven. De inhoud van het examen, de eisen voor toelating, de wijze van examinering, het toezicht op de examinering en de geautomatiseerde beoordeling worden door het ontwerpbesluit geregeld. Ten slotte bepaalt het ontwerpbesluit dat de resultaten van het basisexamen inburgering niet worden heroverwogen. De Raad van State maakt onder meer opmerkingen over de technische betrouwbaarheid van het systeem en de fraudebestendigheid. Hij is van oordeel dat enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is. 1. Betrouwbaarheid van het technische systeem De examinering in het buitenland is alleen verantwoord als het systeem in technisch opzicht betrouwbaar is. De validiteit en betrouwbaarheid van het technische systeem moeten verzekerd zijn. Het is van belang dat de toelichting overtuigend uiteenzet op grond waarvan dit mag worden aangenomen. Ook moet duidelijk worden gemaakt welke maatregelen zijn getroffen voor het geval het technische systeem in incidentele gevallen uitvalt. Volgens de nota van toelichting voldoet het geautomatiseerde examensysteem aan de eisen van validiteit, betrouwbaarheid en efficiëntie.(zie noot 2) De techniek is al 10 jaar in gebruik voor toetsing van spreek- en luistervaardigheid in het Engels. De toelichting verwijst naar internationaal onderzoek, naar erkenning door toetsers en naar tests in een groot aantal praktijksituaties zonder vermelding van onderzoekers, testers en rapportages. Het is niet duidelijk in hoeverre de betrouwbaarheid van het systeem, met name de automatische spraakherkenner, voor de Nederlandse taal is gebleken. Bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel inburgering in het buitenland is de minister hierop ingegaan. Ook heeft zij gewezen op onderzoeksresultaten die in mei beschikbaar zouden komen. De betrouwbaarheid is des te meer van belang nu artikel 3.98d, eerste lid, heroverweging van de resultaten geheel uitsluit. De Raad adviseert in de nota van toelichting - mede aan de hand van de door de Minister in de Tweede Kamer genoemde en aangekondigde onderzoeken - de validiteit en betrouwbaarheid van het technische systeem voor het voorgenomen gebruik nader aan te tonen. 2. Fraudebestendigheid Invoering van het basisexamen inburgering heeft alleen voldoende effect als het stelsel van inburgering in het buitenland fraudebestendig is. In het ontwerpbesluit zijn enkele mogelijk zwakke schakels te herkennen. Zo is vrijstelling van het examen mogelijk voor een vreemdeling met een geestelijke of lichamelijke belemmering (artikel 3.71a, tweede lid, aanhef en onderdeel c). Volgens de toelichting zal hiervoor een "verklaring van een betrouwbare en terzake kundige arts" noodzakelijk zijn.(zie noot 3) Het zal niet eenvoudig zijn na te gaan of een voorgelegde verklaring door een betrouwbare en terzake kundige arts is opgesteld of ondertekend. Voorts kan worden gewezen op mogelijke fraude met het in artikel 3.98b, derde lid, genoemde andere identiteitsbewijs. De nota van toelichting schenkt geen aandacht aan maatregelen ter voorkoming van fraude. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien. 3. Aanvraag machtiging tot voorlopig verblijf a. In het wetsvoorstel en het ontwerpbesluit wordt niet bepaald dat het basisexamen met goed gevolg moet zijn afgelegd, voordat de aanvraag machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) wordt ingediend. De nota van toelichting gaat ervan uit dat bij de aanvraag mvv bescheiden worden overgelegd, waaronder het bewijs dat de aanvrager het basisexamen inburgering met goed gevolg heeft afgelegd.(zie noot 4) Als de aanvraag wordt ingediend voordat het basisexamen is behaald, kan het bestuursorgaan besluiten de "incomplete" aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). De Minister kan dus een termijn stellen waarbinnen de vreemdeling - na indiening van de aanvraag - het basisexamen dient te behalen. Toepassing van artikel 4:5, eerste lid, Awb kan ertoe leiden dat een vreemdeling alsnog het basisexamen voorbereidt en aflegt, en vervolgens alsnog - om andere redenen die bij de "incomplete" aanvraag al bekend kunnen zijn - een afwijzing van zijn aanvraag mvv ontvangt. Om te voorkomen dat het stellen van een termijn verwachtingen wekt, adviseert de Raad in het ontwerpbesluit te bepalen dat bij een "incomplete" aanvraag een termijn wordt gesteld voor aanvulling, tenzij uit de voorhanden gegevens blijkt dat redelijkerwijs afwijzing zal moeten volgen. b. De vraag of een aanvraag mvv kan worden gedaan zonder bewijs van een met succes afgelegd basisexamen, is ook van belang in verband met de invoering van het stelsel van inburgering in het buitenland. Aan degene die zijn aanvraag mvv indient voor de inwerkingtreding van het inburgeringsvereiste, kan het niet met succes afgelegd hebben van het basisexamen niet worden tegengeworpen, ook niet als de beslissing op de aanvraag na inwerkingtreding van het nieuwe vereiste wordt genomen. Artikel 3.103 Vreemdelingenbesluit 2000 bepaalt immers dat de aanvraag wordt getoetst aan het recht dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen, tenzij uit de Wet anders voortvloeit of het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking wordt gegeven, voor de vreemdeling gunstiger is. Vreemdelingen die hun aanvraag mvv indienen voor de invoering van het nieuwe inburgeringsvereiste hoeven dus geen basisexamen inburgering af te leggen, ook al wordt op hun aanvraag beslist na invoering van het nieuwe vereiste. Dit zal ook voor de uitvoeringspraktijk grote gevolgen kunnen hebben: veel aanvragen worden mogelijk ingediend kort voor invoering, weinig aanvragen kort na invoering. De Raad adviseert hieraan aandacht te besteden in de toelichting. 4. Geldigheidsduur examen In artikel 3.71a, eerste lid, wordt bepaald dat een vreemdeling over de vereiste kennis beschikt, indien hij "binnen een door Onze Minister vast te stellen periode" het basisexamen met goed gevolg heeft afgelegd. In de nota van toelichting wordt vermeld dat de geldigheidsduur van het examen zal worden beperkt tot één jaar; dit zal worden geregeld in het Voorschrift Vreemdelingen 2000.(zie noot 5) De formulering in artikel 3.71a, eerste lid, lijkt op iets anders te doelen; de indruk wordt gewekt dat de vreemdeling een beperkte periode heeft om zich voor te bereiden op het examen. De Raad neemt aan dat beoogd wordt de geldigheidsduur van het behaalde examen te beperken. Dan is regeling bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. De geldigheidsduur kan voor vreemdelingen van groot belang zijn. De spoed waarmee een wijziging moet worden vastgesteld, kan naar het oordeel van de Raad in dit geval niet zo groot zijn dat dit niet bij algemene maatregel van bestuur kan geschieden.(zie noot 6) De Raad adviseert in de tekst van artikel 3.71a, eerste lid, de geldigheidsduur van het examen te regelen. 5. Vrijstelling Artikel 3.71a, tweede lid, wijst groepen nieuwkomers aan voor wie vrijstelling van het nieuwe inburgeringsvereiste thans voorzienbaar is. De toelichting op dit artikel vermeldt dat daarnaast vrijstelling kan worden opgenomen in de Vreemdelingencirculaire 2000, indien vrijstelling voor andere groepen potentiële nieuwkomers in de praktijk noodzakelijk blijkt te zijn. Dit betekent dat categorale vrijstellingen voor het basisexamen inburgering te vinden zijn in de Vreemdelingenwet 2000, in het Vreemdelingenbesluit 2000 én in de Vreemdelingencirculaire 2000. In het belang van overzichtelijkheid adviseert de Raad om nieuwe categorale vrijstellingen in het Vreemdelingenbesluit zelf op te nemen en de toelichting in die zin aan te passen. 6. Identiteitsbewijs In artikel 3.98b, derde lid, is sprake van "het paspoort of een ander identiteitsbewijs". Nu het identiteitsbewijzen van vreemdelingen betreft, biedt artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht geen duidelijkheid welke documenten als identiteitsbewijzen worden aanvaard. Het blijft daarmee onduidelijk welke documenten als ander identiteitsbewijs in de zin van artikel 3.98b, derde lid, kunnen worden aangemerkt. De Raad adviseert in de toelichting hieraan aandacht te schenken. 7. Examenreglement Ingevolge artikel 3.98b, vierde lid, stelt de minister een examenreglement vast. Hierin worden in elk geval bepalingen opgenomen omtrent de gang van zaken tijdens de examinering, maatregelen om onregelmatigheden en ordeverstoring tijdens de examinering te voorkomen en maatregelen die kunnen worden getroffen in geval van onregelmatigheden of ordeverstoringen. De toelichting vermeldt in par. 5.2 dat een kandidaat - in een voorkomend geval - de verdere deelname aan het examen kan worden ontzegd. Niet duidelijk is of de vreemdeling, nadat zo'n situatie zich heeft voorgedaan, opnieuw aan een inburgeringsexamen kan deelnemen en zo ja, op welke termijn dat zou kunnen. Naar de Raad aanneemt kan niet beoogd zijn deelname van betrokkene aan een inburgeringsexamen voorgoed uit te sluiten. De Raad adviseert in de toelichting te verhelderen onder welke omstandigheden deelname aan het examen kan worden ontzegd en wanneer vervolgens feitelijk een nieuw examen kan worden afgelegd. 8. Kennis van de samenleving In artikel 3.98a, zesde lid, wordt een opsomming gegeven van onderwerpen waarvan de inburgerende vreemdeling elementaire praktische kennis moet hebben. In nota van toelichting wordt gesteld dat onder meer basiskennis wordt verlangd "over universele waarden als de gelijkheid van man en vrouw, de vrijheid van godsdienst en het discriminatieverbod".(zie noot 7) De Raad acht het essentieel dat ook kennis van een andere universele waarde, de vrijheid van meningsuiting, aanwezig is bij vreemdelingen die inburgeren in de Nederlandse samenleving. Hij adviseert in dit verband in de toelichting te spreken over grondwettelijke vrijheden, zoals de vrijheid van godsdienst en de vrijheid van meningsuiting alsmede andere universele waarden, die door de verdragen inzake de rechten van de mens worden beschermd. 9. Examenkosten Uitgangspunt van de regering is dat de kosten van de inburgering in het buitenland en deelname aan de examinering worden gedragen door de vreemdeling zelf. De kosten voor deelname aan het basisexamen inburgering worden gesteld op €350.(zie noot 8) Deze kosten kunnen, in incidentele gevallen, een beletsel vormen voor gezinshereniging. De toelichting noemt terzake van het te betalen examengeld - anders dan bij de examenplicht - niet de mogelijkheid van vrijstelling in verband met artikel 8 EVRM. Voorts wijst de Raad erop dat de prognoses voor exploitatiekosten en inkomsten uit examengelden indiceren dat het examengeld meer dan kostendekkend is.(zie noot 9) De Raad adviseert de tekst van artikel 3.98b, tweede lid, en de toelichting beter op elkaar te laten aansluiten en in de toelichting in te gaan op de mogelijkheid van een individuele vrijstelling ten aanzien van de betaling van het examengeld. 10. Inspraak De nota van toelichting vermeldt dat het ontwerpbesluit is toegezonden aan de LOM-samenwerkingsverbanden.(zie noot 10) Niet vermeld wordt hoe van die zijde op het ontwerpbesluit is gereageerd en in hoeverre deze reacties tot aanpassing hebben geleid. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. 11. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State