Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere wetten ten behoeve van de invoering van een systeem van handel in emissierechten met het oog op het bereiken van het emissieplafond voor stikstofoxiden ingevolge richtlijn nr. 200

Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere wetten ten behoeve van de invoering van een systeem van handel in emissierechten met het oog op het bereiken van het emissieplafond voor stikstofoxiden ingevolge richtlijn nr. 200Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2004, no.04.002933, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere wetten ten behoeve van de invoering van een systeem van handel in emissierechten met het oog op het bereiken van het emissieplafond voor stikstofoxiden ingevolge richtlijn nr. 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PbEU L 309), met memorie van toelichting. Bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere wetten in verband met de invoering van een hoofdstuk inzake handel in emissierechten en de instelling van een emissieautoriteit (W08.04.0030/V) heeft de Raad reeds opmerkingen gemaakt over het systeem van de handel in NOx-emissierechten. In dat wetsvoorstel werd een systeem van handel in CO2 emissierechten met een systeem van handel in NOx-emissierechten gecombineerd. Hiertegen had de Raad bezwaar. Het belangrijkste argument daarvoor was dat het een implementatie betrof van het CO2-systeem, dat met nationaal beleid betreffende het NOx-systeem werd belast. Het NOx-gedeelte is van het wetsvoorstel(zie noot 1) afgesplitst en in het onderhavige wetsvoorstel ondergebracht. Op grond van de NEC-richtlijn(zie noot 2) mag Nederland in 2010 niet meer dan 260 kton NOx uitstoten. De lidstaten zijn vrij in hun keuze om de noodzakelijke maatregelen te treffen. De regering kiest ervoor om deze doelstelling te bereiken door naast de bestaande maatregelen een systeem van handel in NOx-emissierechten op te zetten. Het wetsvoorstel strekt hiertoe. Handel in NOx-emissierechten is een systeem waarbij bedrijven een vergunning nodig hebben om tegen inlevering van de benodigde hoeveelheid emissierechten een bepaalde hoeveelheid NOx te mogen uitstoten. Hiertoe wordt een nieuwe titel aan hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer (Wm) toegevoegd. De Raad van State maakt een aantal opmerkingen en is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is. 1. IPPC-richtlijn a. Emissiehandel past niet zonder meer bij het systeem in de IPPC-richtlijn(zie noot 3), waarbij ter voorkoming van verontreiniging voor elke inrichting individueel maatregelen moeten worden genomen en de beste beschikbare technieken (hierna: bbtbeginsel) moeten worden toegepast. Op grond van hoofdstuk 8 Wm worden ter uitvoering van de IPPC-richtlijn in een milieuvergunning emissiegrenswaarden voor NOx gesteld. Deze emissiegrenswaarden zullen naast de uit het NOx-emissierechtensysteem voortvloeiende prestatienormen blijven gelden. Het gevolg van het bbtbeginsel is dat een emittent altijd een minimum aan emissiereducerende maatregelen moet nemen. Deze verplichting kan hij niet afkopen door van andere emittenten emissierechten te kopen. Paragraaf 7.2.2 van de toelichting spreekt inzake de verhouding tussen de NOx-emissiehandel en de IPPC-richtlijn de verwachting uit dat de prestatienormen in het kader van de NOx-emissiehandel strenger zullen zijn dan de NOx-emissiegrenswaarden die zijn opgenomen in een milieuvergunning op basis van hoofdstuk 8 Wm, omdat de reden van de invoering van de handel in NOx-emissierechten is dat hierdoor van bedrijven een grotere emissiereductie kan worden gevergd dan met toepassing van het bestaande instrumentarium bij individuele installaties haalbaar is. Gelet op het feit dat de figuur van handel in emissierechten berust op de vooronderstelling dat emissiebeperkende maatregelen daar zullen worden genomen waar zij het goedkoopst zijn, kan de Raad die verwachting die uitgaat veeleer van een macrobenadering dan van een benadering per inrichting niet zonder nadere toelichting volgen. Bovendien zijn de prestatienormen in de beginfase naar boven bijgesteld om een mogelijke krapte aan emissierechten in de markt bij aanvang van het handelssysteem voor NOx-rechten te voorkomen (zie ook hierna punt 5).(zie noot 4) Dit neemt niet weg dat inrichtingen ook moeten voldoen aan de eisen van de IPPC-richtlijn, waardoor de ruimte om te handelen in NOx-emissierechten wordt beperkt. De Raad is er vooralsnog niet van overtuigd dat in feite voldoende ruimte wordt geschapen voor een effectief stelsel voor de handel in NOx-emissierechten. De Raad adviseert de effectiviteit van het voorgestelde handelssysteem van een overtuigende toelichting te voorzien. b. Aangezien inrichtingen zowel moeten voldoen aan de eisen uit hoofdstuk 8 Wm als aan die uit hoofdstuk 16 Wm is samenloop van toezicht onvermijdelijk. Een inrichting moet voldoen aan twee emissienormen die door twee verschillende bevoegde autoriteiten worden gecontroleerd. Van wijziging van de IPPC-richtlijn op termijn, waarbij een passende aansluiting op het instrument van emissiehandel wordt gecreëerd, kan nog niet worden uitgegaan. De toelichting geeft weliswaar aan dat er duidelijkheid omtrent de taken en bevoegdheden van het Wm-bevoegd gezag en die van het bestuur van de emissieautoriteit zal bestaan door afspraken tussen het Interprovinciaal Overleg en de emissieautoriteit, maar laat buiten beschouwing hoe een emittent zo min mogelijk kan worden belast door de samenloop van toezicht, zoals het vermijden van dubbele informatie- en rapportageverplichtingen. De Raad beveelt aan hieraan in de toelichting aandacht te besteden en waar mogelijk het voorstel aan te passen om doublures te voorkomen. 2. Relatief versus absoluut plafond Bij het systeem van handel in NOx-emissierechten geldt een relatief plafond, waarbij een emittent in een emissiejaar emissierechten opbouwt aan de hand van een voor dat jaar vastgestelde prestatienorm per hoeveelheid verbruikte brandstof of per hoeveelheid vervaardigd product. Er is volgens de toelichting gekozen voor een systeem met een relatief plafond, omdat dit direct is gericht op verbetering van NOx-efficiëntie van het brandstofgebruik of de productie van het bedrijf.(zie noot 5) Bovendien is, blijkens de toelichting, het bedrijfsleven voorstander van een stelsel dat op prestatienormen is gebaseerd, omdat het aansluit bij de bestaande praktijk, waarbij de individuele installaties aan emissiegrenswaarden moeten voldoen, en omdat hierdoor rekening kan worden gehouden met de productiegroei van individuele bedrijven.(zie noot 6) Het systeem voor handel in CO2-emissierechten is gebaseerd op een absoluut plafond, waarbij aan een emittent tevoren een vaste hoeveelheid emissierechten wordt verleend. Hierdoor is er een maximum gesteld aan het totaal aan CO2-emissies in Nederland. Bij de keuze voor een systeem met een relatieve plafond plaats de Raad kantekeningen over het belang van een in Europees kader passende consistente aanpak, en over de onzekerheid omtrent de effectiviteit van het systeem met een relatief plafond. a. De Europese instellingen zijn van mening dat een communautaire benadering van handel in emissierechten noodzakelijk is om verstoring van de mededinging op de interne markt te voorkomen.(zie noot 7) Het verdient, naar de mening van de Raad, de voorkeur wanneer ook voor Nederland de invoering van een systeem van emissiehandel past binnen een Europees kader; dat zal ook minder aanpassing geven voor het Nederlandse bedrijfsleven, zeker voorzover dit in meer lidstaten opereert. Dat kader zal te zijner tijd gelden voor een veel groter aantal bedrijven. Daarnaast zullen fricties met andere Europese verplichtingen, zoals genoemd onder 1, zich niet voordoen, mede omdat kan worden geprofiteerd van de ervaringen met het CO2-systeem. Bovendien wordt thans de mogelijkheid onderzocht voor welke andere delen van het milieubeleid emissiehandel een aantrekkelijke optie is.(zie noot 8) Daarbij heeft de Staatssecretaris naar voren gebracht dat naar verwachting één algemene kapstok geen adequate oplossing is voor de introductie van emissiehandel voor verschillende milieuonderwerpen. Naar het oordeel van de Raad is het een onwenselijke ontwikkeling, mede gelet op het oogpunt van eenvoud van regelgeving, dat voor handel in verschillende emissierechten verschillende systemen in het leven worden geroepen. De Raad beveelt een consistente aanpak aan bij beperking van emissies door middel van de invoering van systemen van handel in emissierechten. Hij spreekt daarom ook de voorkeur uit voor aan een stelsel van verhandelbare NOx-emissierechten met een absoluut plafond naar Europees model, zoals dat thans is vastgesteld voor CO2-emissierechten. Indien dit systeem op te grote bezwaren stuit, dient voor een ander systeem te worden gekozen dat voor andere emissiehandel en internationaal gezien toepasselijk is. b. Een systeem met een relatief plafond heeft als voordeel dat het bedrijfseconomisch gezien meer flexibiliteit biedt bij uitbreiding van bedrijven. Als een bedrijf wordt uitgebreid met een extra inrichting, zal dat bedrijf niet eerst emissierechten hoeven in te kopen of reducerende maatregelen hoeven te treffen in bestaande installaties. Dit eventuele bedrijfseconomische voordeel kan er echter toe leiden dat de milieudoelstelling niet wordt gehaald. Bij een dergelijk systeem kan een bedrijf zonder extra rechten of reducerende maatregelen met nieuwe installaties worden uitgebreid, waardoor er bij de productiegroei meer NOx-emissie plaatsvindt. Deze aan een stelsel met een relatief plafond inherente onzekerheid leidt ertoe dat een systeem met een relatief plafond als sturingsinstrument minder effectief is dan een systeem met een absoluut plafond, waarbij een maximum gesteld wordt aan het aantal emissies. Daarom geeft ook de Europese Commissie de voorkeur aan stelsels met een absoluut plafond: dan is er zekerheid over het resultaat van de emissiereductie.(zie noot 9) Weliswaar wordt de onzekerheid bij een relatief stelsel verminderd door de prestatienormen aan te passen, maar hiermee verdwijnt de onzekerheid niet volledig. Bedrijven weten pas aan het eind van elke periode hoeveel rechten zij nodig hebben en zij weten niet wat de prestatienorm in de toekomst zal zijn. Voor zover bekend, vindt nog in geen andere lidstaat van de Europese Unie handel in NOx-emissierechten plaats. De Raad mist in de toelichting een overtuigende argumentatie die ertoe leidt dat de door het stellen van prestatienormen de nodige zekerheid wordt verkregen om de doelstelling in 2010 te realiseren. De twijfel dienaangaande wordt gevoed door nieuwe afspraken die blijkbaar zijn gemaakt met het bedrijfsleven om de prestatienorm in 2010 aan te scherpen, waardoor de geplande evaluatie van het energieverbruik in 2006 geen doorgang meer vindt en de prestatienormen vòòr 2010 niet meer worden aangepast.(zie noot 10) De Europese Commissie heeft niet alleen vanwege de eraan verbonden zekerheid een uitgesproken voorkeur voor een systeem met een absoluut plafond, maar ook omdat het eenvoudiger is. Het brengt lagere transactiekosten voor de deelnemers in het handelssysteem met zich mee, alsook lagere administratieve kosten voor het overheidstoezicht. Deze redenen liggen mede ten grondslag aan de keuze door de Commissie voor een absoluut plafond bij het CO2-stelsel. De Raad acht het noodzakelijk dat de toelichting elke twijfel wegneemt dat het relatief plafond als sturingsmiddel effectief is om de noodzakelijke NOx-emissiereductie te bewerkstelligen. 3. Van alara naar bbt De toelichting stelt dat in het kader van hoofdstuk 8 Wm het alara-beginsel moet worden toegepast.(zie noot 11) Tevens geldt dit beginsel, volgens de toelichting, ook voor algemene regels die voor vergunningplichtige inrichtingen worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 8.40 of 8.44 Wm.(zie noot 12) De Raad heeft inmiddels geadviseerd over het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verduidelijking in verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat). Dit wetsvoorstel beoogt onder andere de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) te wijzigen teneinde een betere aansluiting te verkrijgen op de IPPC-richtlijn (W08.04.0004/V).(zie noot 13) Eén van de wijzigingen betreft de omschakeling (in terminologie) van het alara naar het bbt-beginsel, hetgeen gevolgen heeft voor toepassing van hoofdstuk 8 Wm. De Raad adviseert in de toelichting rekening te houden met genoemd wetsvoorstel. 4. Verkoopplafond a. In artikel 16.1 Wm wordt ingevolge artikel I, onder C, tweede lid, een definitie opgenomen van het begrip verkoopplafond. Volgens deze definitie bepaalt het verkoopplafond het aantal NOx-emissierechten dat ten hoogste kan worden overgedragen per overdracht. Dit aantal over te dragen rechten wordt bepaald aan de hand van het voorgestelde artikel 16.56, tweede lid, onder d, Wm. In dit onderdeel is bepaald dat het aantal NOx-emissierechten dat een vergunninghouder voornemens is over te dragen met betrekking tot een kalenderjaar - vermeerderd met het aantal rechten dat hij heeft overgedragen (sub 1°) en verminderd met het aantal rechten dat hij heeft geleend of gespaard (sub 2°) - door de overdracht niet groter mag worden dan het verkoopplafond. Het gaat bij het verkoopplafond veeleer om het stellen van een maximum aan het aantal over te dragen emissierechten per kalenderjaar en niet om een maximum per overdracht, aangezien het maximum per kalenderjaar zal leiden tot het beperken van onverantwoord grote aantallen overgedragen NOx-emissierechten, zoals wordt beoogd. De Raad adviseert in artikel I, onder C, tweede lid, tot uitdrukking te brengen dat het verkoopplafond gericht is op het stellen van een maximum aan het aantal over te dragen NOx-emissierechten per kalenderjaar. b. Indien er voor een bepaald kalenderjaar een prestatienorm is vastgesteld, kunnen rechten onder bepaalde voorwaarden van dat jaar worden overgedragen (voorgesteld artikel 16.56, tweede lid, onder c, Wm). Daaruit kan worden afgeleid dat beoogd is dat toekomstige rechten kunnen worden overgedragen. Zonder nadere toelichting is niet duidelijk of het verkoopplafond van bijvoorbeeld 2005 of 2007 geldt indien in 2005 rechten worden verkocht van 2007. Gelet op de reductiedoelstelling gaat de Raad ervan uit dat, indien de verkoop van een toekomstig emissierecht van een bepaald jaar in een eerder jaar plaatsvindt, het verkoopplafond van dat bepaalde jaar geldt. De Raad beveelt aan de toelichting op dit punt aan te vullen en voor zoveel nodig in het voorstel daarin te voorzien. 5. Onzekerheid met betrekking tot het totstandkomen van de markt Door het verkoopplafond kan slechts een deel van de NOx-emissierechten worden verhandeld. Dit ter voorkoming van onverantwoorde grote aantallen NOx-emissierechten die worden overgedragen. Een overmatig aanbod van nog niet gerealiseerde NOx-emissierechten volgens de toelichting kan de markt verstoren en kan leiden tot misbruik.(zie noot 14) Met name bij aanvang van het systeem van handel in NOx-emissierechten bestaat er, mede gelet op mogelijke afwachtende houding van de marktpartijen en onvoldoende mogelijkheden om op korte termijn reducerende maatregelen te treffen, een risico van een krapte aan emissierechten. Eén van de wijzen om deze krapte te voorkomen, is het vaststellen van een voldoende ruim verkoopplafond. De Raad adviseert op de mogelijke krapte van de emissierechtenmarkt en op de relatie daarvan tot het verkoopplafond in de toelichting in te gaan. 6. Toewijzen van emissierechten Het voorgestelde artikel 16.52 Wm regelt de prestatienorm. Aan de hand van de prestatienorm kan de emittent op basis van de verbruikte brandstof of geproduceerde producten zijn toegewezen emissierechten uitrekenen.(zie noot 15) In het wetsvoorstel wordt bij herhaling gesproken van het aantal NOx-emissierechten die een vergunninghouder krijgt toegewezen bij of krachtens artikel 16.52. Deze redactie impliceert dat een degelijke toewijzing van emissierechten expliciet geschiedt. Aangezien geen actieve handeling van de overheid lijkt te zijn beoogd, dient in deze gevallen duidelijk te zijn dat het aantal rechten uit de wet voortvloeit. De Raad adviseert het wetsvoorstel te wijzigen, zodat daaromtrent geen twijfel kan bestaan. 7. Inleveren van de NOx-emissierechten Een NOx-emissierecht is volgens voorgesteld artikel 16.55 Wm gedurende één kalenderjaar geldig. Dat wil zeggen dat een NOx-emissierecht kan worden gebruikt om in een bepaald jaar aan de emissienorm te voldoen. Het recht is geldig in het jaar waarin het is ontstaan. De Raad merkt op grond van het voorgestelde artikel 16.50, eerste lid, Wm op dat NOx-emissierechten kunnen worden ingeleverd tot 1 mei van het jaar volgend op het jaar waarin het recht is ontstaan. Doordat emissierechten maar één jaar zouden bestaan, kunnen geen NOx-emissierechten meer worden ingeleverd na 31 december van het jaar waarin ze zijn ontstaan, omdat ze van rechtswege zijn vervallen. De Raad adviseert het voorgestelde artikel 16.55 Wm aan te passen. 8. Sparen en lenen a. Het voorgestelde artikel 16.53 Wm regelt het sparen en lenen van NOx-emissierechten. Sparen en lenen van rechten is alleen mogelijk indien de in te leveren rechten zijn opgenomen in het emissieregister. De redactie van de laatste zinsnede maakt niet duidelijk welke in te leveren rechten moeten worden opgenomen in het register. Daarnaast is naar het oordeel van de Raad wenselijk dat, indien het noodzakelijk wordt geacht dat ingeleverde rechten ten behoeve van het sparen of lenen in het emissieregister moeten zijn opgenomen, dit wordt geregeld in afdeling 16.3.4, dat de registratie van NOx-emissierechten betreft. De Raad adviseert het wetsvoorstel dienovereenkomstig aan te passen. b. Bij algemene maatregel van bestuur worden bepaalde gevallen en regels gesteld omtrent het sparen en lenen, alsmede het percentage van het verkoopplafond dat gespaard en geleend mag worden. De toelichting geeft niet aan om welke soort gevallen en regels het zou kunnen gaan. De Raad ziet zonder nadere toelichting geen reden voor het opnemen van deze delegatiebevoegdheid, behalve voor het bepalen van het percentage van het verkoopplafond. De Raad adviseert artikel 16.53 aan te passen. 9. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State