Voorstel van rijkswet regeling van de taken en bevoegdheden, alsmede het beheer en beleid van de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba (Rijkswet Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba), met memorie van toelichting.

Voorstel van rijkswet regeling van de taken en bevoegdheden, alsmede het beheer en beleid van de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba (Rijkswet Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 14 januari 2005, no.05.000081, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Defensie, mede namens de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en de Minister van Justitie, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet regeling van de taken en bevoegdheden, alsmede het beheer en beleid van de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba (Rijkswet Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba), met memorie van toelichting. Het voorstel van rijkswet biedt een structurele regeling van de Kustwacht ter vervanging van de Voorlopige regeling Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba (de Voorlopige regeling), een algemene maatregel van rijksbestuur. De Kustwacht heeft zowel toezichthoudende en opsporingstaken als dienstverlenende taken. Het voorstel maakt uitoefening van dwangmiddelen door de Kustwacht mogelijk ter handhaving van de rechtsorde van de Statuutpartners en van het volkenrecht. Verder bevat het voorstel bepalingen inzake het beleid, het beheer en het gezag. Ten slotte bevat het voorstel een aantal zelfstandige strafbepalingen. Bij brief van 7 februari 2005 heeft de Minister van Defensie op verzoek van de Rijksministerraad aan de Raad van State van het Koninkrijk een aantal vragen van het Land Aruba voorgelegd. Deze vragen zijn in bijlage I bij dit advies opgenomen. De Raad zal aan die vragen in zijn advies aandacht schenken. De Raad van State van het Koninkrijk onderschrijft de strekking van het voorstel van rijkswet, maar maakt opmerkingen over onder meer de keuze voor een rijkswet op basis van artikel 38 van het Statuut, over de bevoegdheden van de rijksministerraad en over de verhouding van de voorgestelde rijkswet tot bestaande wetgeving van de drie landen. 1. Rijkswet op basis van consensus Met het Statuut voor het Koninkrijk is een nieuwe rechtsorde gecreëerd, waarin de verhouding tussen de drie landen van het Koninkrijk is neergelegd. Koninkrijksaangelegenheden dienen bij rijkswet te worden geregeld. Dit geldt voor de onderwerpen, opgesomd in artikel 3, eerste lid, van het Statuut. Bovendien geldt het voor andere onderwerpen, die in gemeen overleg tussen de drie landen tot koninkrijksaangelegenheid worden verklaard (artikel 3, tweede lid). Voorts is een onderlinge regeling bij rijkswet mogelijk op grond van artikel 38 van het Statuut. Het belang van de maritieme rechtshandhaving in de Caribische zee is groot. De Raad onderschrijft dan ook het streven van de drie regeringen te komen tot een structurele regeling bij rijkswet.(zie noot 1) Het voorstel van wet is evenals de Voorlopige regeling een consensusregeling op basis van artikel 38. Daarmee past het voorstel in de lijn van het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 2 juni 1995 inzake de Voorlopige regeling. Aangezien veel van de taken van de Kustwacht taken van landsorganen betreffen, kan de Raad de keuze voor een rijkswet op basis van artikel 38 onderschrijven. De voorgestelde consensusregeling gaat uit van de zelfstandige bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de landen. Sinds 1995 hebben de internationale ontwikkelingen niet stilgestaan. In verband daarmee zou naar het oordeel van de Raad het voorstel van rijkswet thans ook mede kunnen worden gebaseerd op artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b. Bij de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk (onderdeel a) gaat het immers om bescherming tegen grote externe bedreigingen van de veiligheid van staat en samenleving. Deze blijven in de huidige internationale verhoudingen niet langer beperkt tot aanvallen met militaire middelen door andere staten. Terroristische groeperingen en grote, internationaal georganiseerde criminele netwerken, "non-staat entiteiten", zijn een ernstige bedreiging gaan vormen voor de veiligheid van staat en samenleving.(zie noot 2) De Raad merkt voorts op dat de Kustwacht is belast met de bewaking van de (Caribische) buitengrenzen van het Koninkrijk. Ook de proliferatie van massavernietigingswapens vormt een bedreiging van de internationale rechtsorde en kan daarmee de veiligheid van de Koninkrijkspartners bedreigen. Het is niet uitgesloten dat de Kustwacht in de toekomst te maken krijgt met zulke aspecten, bijvoorbeeld als zij op zee transport van proliferatiemateriaal zou tegenkomen.(zie noot 3) Voorts kan in de toegenomen verdragsrechtelijke verplichtingen van het Koninkrijk, met name het zeerechtverdrag, het IMO-verdrag inzake de bestrijding van onrechtmatige handelingen tegen de veiligheid van de scheepvaart (1992) en de regionale maritieme overeenkomst (2003), aanleiding worden gevonden om het voorstel mede te baseren op artikel 3, eerste lid, onder b (buitenlandse betrekkingen). Een andere mogelijkheid is toepassing te geven aan artikel 3, tweede lid, van het Statuut en in gemeen overleg de regeling van de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba tot koninkrijksaangelegenheid te verklaren. Gezien de genoemde internationale ontwikkelingen geeft de Raad in overweging de grondslag van het voorstel van rijkswet, artikel 38 van het Statuut, te verbreden door artikel 3, eerste lid, onder a en b, dan wel artikel 3, tweede lid, mede als grondslag aan te merken. 2. De bevoegdheden van de Rijksministerraad De eerste twee aan de Raad voorgelegde vragen vanwege het land Aruba betreffen de centrale en beslissende rol die het voorstel op enkele punten toekent aan de Rijksministerraad (RMR). De RMR bepaalt het beleid van de Kustwacht met betrekking tot de uitoefening van haar taken door middel van de vaststelling van het beleidsplan, het operationeel jaarplan, de begroting, het jaarverslag en de jaarlijkse financiële verantwoording van de Kustwacht (artikelen 12 en 13). Voorts beslist de RMR over de vaststelling van justitieel beleid in geval van gebrek aan overeenstemming tussen de drie landsministers van Justitie (artikel 14).(zie noot 4) In volle zee ziet de Kustwacht toe op de juiste en volledige naleving van verdragen als het zeerechtverdrag, het IMO-verdrag inzake de bestrijding van onrechtmatige handelingen tegen de veiligheid van de scheepvaart (1992) en - in de toekomst - de Overeenkomst inzake samenwerking op het gebied van maritieme en aeronautische drugsbestrijding in het Caribisch gebied (de Regionale maritieme overeenkomst (2003)).(zie noot 5) De verdragspartners spreken het Koninkrijk aan op de uitvoering van de verdragsverplichtingen. Voorts zij opgemerkt dat de Kustwacht voor een belangrijk deel uit personeel en middelen zal bestaan die ter beschikking worden gesteld door de krijgsmacht van het Koninkrijk. Daarom ligt het in de rede dat uiteindelijk de RMR het beleid voor de Kustwacht met betrekking tot de uitoefening van haar taken vaststelt (artikel 13, tweede lid) en dat de documenten terzake (het beleidsplan, het operationeel jaarplan, de begroting, het jaarverslag en de jaarlijkse financiële verantwoording van de Kustwacht) door een minister van het Koninkrijk worden ingediend. De RMR is een van de weinige organen van het Koninkrijk. Het Statuut regelt de samenstelling en de besluitvormingsprocedure van de RMR. De gemeenschappelijkheid van de drie landen heeft daarin - althans institutioneel - vorm gekregen. De Raad is van oordeel dat het geen aanbeveling verdient voor elke nieuwe samenwerking in Koninkrijksverband nieuwe overlegorganen in te stellen met eigen, specifieke bevoegdheden en taken. Veeleer verdient het aanbeveling het forum van de RMR ook beter en meer te gebruiken voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijke visie en strategie. Daartoe kan het dienstig zijn de ondersteuning van de RMR te versterken. De Raad heeft daarvoor eerder ideeën ontwikkeld.(zie noot 6) Aan de verantwoordelijkheden van de landsministers van de Nederlandse Antillen en Aruba wordt recht gedaan door de bepaling dat zij hun zienswijze kenbaar kunnen maken vóór de indiening van deze documenten bij de RMR (artikel 13, derde lid) en door het voorgeschreven regelmatig overleg over het justitieel beleid tussen de drie landen. Voorzover de Regionale maritieme overeenkomst (2003) het Koninkrijk justitiële verplichtingen op volle zee zal opleggen, is van belang dat - ook in het geval dat onverhoopt overeenstemming tussen de betrokken landsministers zou uitblijven - op rijksniveau een beslissing genomen wordt. In dat kader is de regeling van artikel 14, derde lid, van het voorstel essentieel. 3. Verhouding van de rijkswet tot Staatsregelingen en landsverordeningen(zie noot 7) De derde vraag van het land Aruba gaat ervan uit dat het voorstel van rijkswet op een aantal punten strijd zou opleveren met Arubaanse regelingen, met name wat betreft het budgetrecht en het recht van amendement van de Arubaanse Staten. De Raad merkt hierover het volgende op. Het Koninkrijk heeft geen Koninkrijksbegroting. Daarom is een bijzondere regeling nodig in dit voorstel van rijkswet. De begroting van de Kustwacht wordt door de RMR vastgesteld (artikel 13, tweede lid jo artikel 12, eerste lid). Het is de verantwoordelijkheid van de Arubaanse respectievelijk Nederlands-Antilliaanse en de Nederlandse Ministerraad de bijdragen zodanig te laten vaststellen dat deze passen binnen de grenzen van de eigen landsbegroting. De Staten hebben het recht hun ministers ter verantwoording te roepen over hun inbreng - bij monde van de gevolmachtigde Minister - in de RMR. Anders dan de derde vraag veronderstelt, wordt met het voorstel van rijkswet de rol van de Arubaanse Staten dus niet geëlimineerd. De Arubaanse Staten bevinden zich hier overigens in dezelfde positie als de Staten van de Nederlandse Antillen en de Nederlandse Staten-Generaal. 4. Controle door algemene rekenkamers In de vierde vraag van het land Aruba wordt gewezen op het ontbreken van een regeling van controle door de landelijke rekenkamers. De Raad merkt op dat het Koninkrijk geen eigen rekenkamer heeft. De rekenkamers van Aruba, de Nederlandse Antillen en Nederland werken vrijwillig samen.(zie noot 8) De bevoegdheden van ieder van de rekenkamers hebben steeds betrekking op bevoegdheden en bestedingen van de organen van het desbetreffende land. De rekenkamers hebben niet de expliciete bevoegdheid tot het controleren van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen door de Kustwacht en van de samenwerking. De Raad geeft in overweging bij dit voorstel van rijkswet aandacht te besteden aan taken en bevoegdheden van de landelijke rekenkamers terzake van de Kustwacht. 5. Behandeling van een voorstel van rijkswet in de Tweede Kamer De vijfde vraag van het land Aruba heeft betrekking op de behandeling in de Tweede Kamer van een voorstel van rijkswet op grond van artikel 38, waarmee de Arubaanse Staten niet instemmen. Met de vraagsteller merkt de Raad hierover op dat het Statuut op genoemde punten geen onderscheid maakt tussen een voorstel dat een koninkrijksaangelegenheid regelt dan wel een voorstel van rijkswet op basis van artikel 38. Dit betekent het volgende. Een voorstel van rijkswet op grond van artikel 38 van het Statuut wordt ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal en gelijktijdig gezonden aan de Staten van Aruba en van de Nederlandse Antillen. Ingevolge artikel 16 van het Statuut zijn de Staten van de Nederlandse Antillen en van Aruba bevoegd het voorstel te onderzoeken en daarvan een schriftelijk verslag uit te brengen. Zij kunnen ook de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer van het voorstel bijwonen, daarbij voorlichting geven, zich tegen het voorstel uitspreken of wijzigingen voorstellen in de vorm van amendementen (artikel 17). Het is uiteindelijk aan de Tweede Kamer te beslissen op welke wijze zij bij haar behandeling van het voorstel met het standpunt van de Staten van de Nederlandse Antillen en van Aruba rekening houdt. Indien de Staten van Aruba aan de Tweede (of Eerste) Kamer melden dat men zich niet kan verenigen met het voorstel van rijkswet, kan de RMR het voorstel intrekken. Doet de RMR dat niet, dan zet de Tweede (of Eerste) Kamer de behandeling van het voorstel voort. Ook de Gevolmachtigd Minister van Aruba kan zich, namens de Arubaanse regering of de Arubaanse Staten, in de Tweede Kamer uitspreken over een voorstel van rijkswet, voordat hierover wordt gestemd. Artikel 18 van het Statuut biedt een regeling hoe te handelen als de Gevolmachtigde Minister zich tegen het voorstel heeft verklaard. Nader overleg in de RMR over het voorstel wordt voorgeschreven, indien het voorstel met een kleine meerderheid is aangenomen. Is het voorstel echter met ten minste drievijfde van de stemmen aangenomen, dan wordt de behandeling van het voorstel voortgezet en naar de Eerste Kamer gezonden. Deze regeling ligt vast in het Statuut. 6. Handhavend optreden in aansluitende zone en het overige zeegebied In artikel 3 jo artikel 11 wordt bepaald dat de Kustwacht haar taken uitoefent in de binnenwateren, de territoriale zee, de aansluitende zone en het overige zeegebied in de Caribische zee, voorzover het volkenrecht en het interregionale recht dit toelaten. In paragraaf 3 van de memorie van toelichting wordt hierop ingegaan. De Raad mist in de toelichting een meer specifieke omschrijving van rijkswetten en landsverordeningen die de grondslag vormen voor handhavend optreden van de Kustwacht in de aansluitende zone en het continentaal plat. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. 7. Presidium De voorgestelde bepaling (artikel 13, vierde lid) dat het presidium van de kustwachtcommissie - een ambtelijk college - toeziet op de uitvoering van het beleidsplan en de begroting is strikt genomen overbodig. Het betreft een intern-organisatorische regeling: de Minister van Defensie laat stukken voorbereiden door de kustwachtcommissie; deze laat het voorbereidend werk doen door het presidium. Door artikel 13, vierde lid, wordt de indruk gewekt dat een zelfstandige instantie toezicht houdt. Het betreft echter een ambtelijk college, dat moet rapporteren aan de RMR. De leden vallen hiërarchisch elk onder hun eigen minister. De Raad adviseert artikel 13, vierde lid, te schrappen. 8. Geweldsinstructie Artikel 10 van het voorstel komt in grote lijnen overeen met de Rijkswet geweldgebruik bewakers militaire objecten. Anders dan die wet laat artikel 10, derde lid, regels over het gebruik van geweld niet alleen bij maar ook krachtens algemene maatregel van rijksbestuur toe. De toelichting gaat niet in op de noodzaak van deze afwijkende subdelegatie. De Raad adviseert om te volstaan met delegatie aan de algemene maatregel van bestuur, tenzij er bijzondere redenen bestaan om subdelegatie mogelijk te maken. 9. Strafmaat In artikel 21, eerste lid, wordt de oplegging van een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of een geldboete van ten hoogste € 4500 mogelijk gemaakt. Gezien de grote financiële belangen die de internationale criminaliteit bij overtreding van deze bepaling kan hebben, acht de Raad deze boete zo licht dat er onvoldoende afschrikwekkende werking van kan uitgaan. De Raad adviseert de strafmaat opnieuw te bezien. 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage II. De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken. De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk