Voorstel van wet houdende regels inzake geurhinder vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven (Wet geurhinder en veehouderij), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende regels inzake geurhinder vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven (Wet geurhinder en veehouderij), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2005, no.05.002726, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake geurhinder vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven (Wet geurhinder en veehouderij), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel stelt regels omtrent de geurhinder die afkomstig is van veehouderijen. Deze regels dient het bevoegd gezag bij beslissingen op aanvragen om een milieuvergunning in acht te nemen. Het voorstel behelst de regeling van een landsdekkend beoordelingskader, met regels voor de ten hoogste toegestane geurbelasting op een geurgevoelig object. De gemeenteraad wordt bevoegd lokale afwegingen te maken omtrent de te accepteren geurbelasting en in afwijking van de landelijk ten hoogste toegestane geurbelasting bij verordening een andere waarde of afstandsnormering vast te stellen. Het wetsvoorstel volgt op het voorstel van wet houdende regels inzake stankemissie uit tot veehouderijen behorende dierenverblijven en mestverwerkinginstallaties (Wet stank en veehouderij), waarover de Raad van State op 27 september 2002 heeft geadviseerd (W08.02.0276/V). Dat voorstel zal blijkens de adviesaanvraag over het onderhavige wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden ingediend.(zie noot 1) Ten opzichte van het vorige wetsvoorstel bevat het thans voorliggende wetsvoorstel een vereenvoudiging ten aanzien van de geurgevoelige objecten en biedt het de mogelijkheid om binnen door de wet gestelde kaders rekening te houden met plaatselijke feiten en omstandigheden. De Raad maakt onder meer opmerkingen over de implementatie van de IPPC-richtlijn(zie noot 2), de verhouding tot de ruimtelijke ordeningswetgeving en de regeling van de rechtsbescherming. Hij is van oordeel dat enige aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is. 1. Algemene regels en IPPC-richtlijn Hoofdregel is dat bij de vergunningverlening de in de wet vastgestelde maximaal toegestane geurbelasting van een veehouderij (artikel 3) of, indien voor de betrokken diersoort geen maximale geurbelasting is vastgesteld, de minimum-afstandseisen van artikel 5 worden in acht genomen. Uit de memorie van toelichting (par. 3.3) kan worden opgemaakt dat in de vastgestelde maximum¬waarden de achtergrondbelasting in een gemiddeld gebied waarin veehouderijen en geurgevoelige objecten op een redelijke afstand van elkaar zijn gelegen, is verwerkt. Gemeenteraden kunnen bij verordening afhankelijk van de lokale situatie het beschermingsniveau naar boven of naar beneden bijstellen (artikel 7). Die bijstelling zal moeten worden verantwoord aan de hand van een visie op de gewenste ruimtelijke inrichting van het betrokken gebied en op de heersende en redelijkerwijs te verwachten toekomstige geurbelasting, alsmede de afwijkende relatie tussen geurbelasting en geurhinder. Daarnaast geldt voor alle gevallen dat het huisvestingssysteem moet voldoen aan de eis dat daarin de beste beschikbare technieken (BBT) zijn toegepast om stankemissie te voorkomen. Dat laatste volgt uit artikel 2, tweede lid, dat verwijst naar de Wet milieubeheer (hierna: Wm), zoals die wet wordt gewijzigd in verband met de implementatie van de IPPC-richtijjn.(zie noot 3) De IPPC-richtlijn is onder meer van toepassing op installaties (waaronder inrichtingen) voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee; 2.000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg); of 750 plaatsen voor zeugen (categorie 6.6 van de bijlage). Artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn laat toe dat voor bijzondere categorieën inrichtingen bijzondere verplichtingen worden vastgesteld in dwingende algemene voorschriften in plaats van in individuele vergunningsvoorwaarden. Maar dan moet "een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn". De vergunning moet worden geweigerd wanneer met vergunningsvoorwaarden niet kan worden gegarandeerd dat aan de eisen van deze richtlijn kan worden voldaan (artikel 8). Op het eerste gezicht lijkt het wetsvoorstel, door de aansluiting op voornoemde wijziging van de Wet milieubeheer en de regeling van de bevoegdheid van gemeenteraden om maatwerk te leveren in hun verordeningen, te voldoen aan de IPPC-richtlijn. Daarbij komt dat, anders dan bij het eerder voor advies voorgelegde wetsvoorstel stank en veehouderij, de cumulatieve effecten zijn meegenomen: forfaitair aan de hand van de gemiddelde achtergrondbelasting in de landelijk vastgestelde maximum grenswaarden voor geurbelasting en afstandseisen en afgestemd op plaatselijke omstandigheden bij gemeentelijke verordening. Verder geeft de derde alinea van artikel 9, in samenhang met rubriek 6.6 bij bijlage 1 van de IPPC-richtlijn, ruimte om voor intensieve veehouderijen rekening te houden met aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen. Gelet op de in de toelichting beschreven onnauwkeurigheden die besloten liggen in het huidige beoordelingskader (par. 2.3, onder c), zou de voorgestelde regeling van stankhinder als zo'n aangepaste regeling kunnen worden aangemerkt. De Raad maakt niettemin de volgende opmerking. De gemeenteraden zullen bij het bepalen van een andere waarde of afstandseis in de verordening de voorwaarde van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn in acht dienen te nemen. Hoewel de gemeentebesturen volgens artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel bevoegd zijn om bij de vergunningverlening onder meer met toepassing van artikel 8.11 Wm naast de verordening voorschriften te stellen, verdient het naar de mening van de Raad aanbeveling dat reeds bij de verordening zelf verzekerd is dat overeenkomstig artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn de voorwaarde in acht wordt genomen dat een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn als op individueel vergunningsniveau. Hiervoor is des te meer reden, omdat gemeenteraden bij de vaststelling van hun verordeningen ingevolge artikel 8, aanhef en onder a, ook de cumulatieve geurbelasting van veehouderijen moeten betrekken. Wanneer gemeenteraden bij de vaststelling van de verordening de voorwaarde van artikel 9, achtste lid, IPPC-richtlijn niet in acht zouden nemen, zal dat aspect in de vergunningprocedures alsnog aan de orde komen en aanleiding kunnen geven tot beroepsprocedures. In paragraaf 7.4 van de memorie van toelichting (Effecten voor het rechterlijk apparaat) wordt juist verwacht dat het wetsvoorstel tot minder beroepsprocedures zal leiden, doordat de discussie over onacceptabele geurhinder meer tijdens de totstandkoming van de gemeentelijke visie en verordening dan in de vergunningprocedure zal plaatsvinden. Nu het wetsvoorstel de inachtneming van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn in belangrijke mate aan de gemeenteraden overlaat, adviseert de Raad de clausulering van de verordeningsbevoegdheid in artikel 8 aan te vullen met de bepaling dat de gemeenteraad bij het bepalen van een andere waarde of afstandseis in de verordening voldoet aan de voorwaarde dat een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel als op individueel vergunningsniveau gewaarborgd zijn. 2. Verhouding tot 8.40-amvb's De gemeenteraden krijgen de bevoegdheid bij verordening maatwerk ten opzichte van de algemene regels van het wetsvoorstel te leveren. Daarmee wordt de regelgevende verantwoordelijkheid voor de implementatie van de IPPC-richtlijn voor een belangrijk deel verplaatst naar de gemeenten. Tot nu toe bestond die alleen op vergunningniveau. Dit betekent dat de gemeenteraden worden geconfronteerd met de vraag hoe bij het vaststellen van afwijkende waarden of afstandsnormen met het cumulatieve effect (achtergrondbelasting) van de geurbelasting die afkomstig is van andere bedrijven dan die van de potentiële vergunningaanvrager rekening moet worden gehouden. In de gemeenten waarin gemeenteraden geen gebruik hebben gemaakt van hun verordeningbevoegdheid zullen burgemeester en wethouders (b. en w.) gebonden zijn aan de in het wetsvoorstel vastgelegde landelijke normering en zullen zij in voorkomende gevallen toepassing geven, en bij IPPC-inrichtingen ook toepassing moeten geven, aan artikel 2, tweede lid junctis artikel 8.10, tweede lid, en 8.11 Wm. Die bevoegdheid hebben b. en w. ook in gevallen waarin wel een verordening is vastgesteld. Dat betekent bijvoorbeeld dat zij aanvullende voorschriften met betrekking tot het stalsysteem kunnen stellen of in overbelaste situaties de vergunning kunnen weigeren. Zowel bij het vaststellen van de verordening als bij de toepassing van de artikelen 8.10, tweede lid, of 8.11 worden gemeenteraden c.q. colleges van b.en w., gesteld voor de noodzaak - ook om volledig toepassing te kunnen geven aan de IPPC-richtlijn - bij de berekening van de achtergrondbelasting ook de cumulatieve geurbelasting te betrekken van aanwezige veehouderijen die op het moment van het vaststellen van de verordening c.q. het besluit op de vergunningaanvraag onder artikel 8.40 Wm vallen en dus niet vergunningplichtig zijn. Deze complicerende factor zal in omvang toenemen al naar mate meer categorieën veehouderijen onder de werking van 8.40 Wm worden gebracht. Voorts zullen ook aanwezige pelsdierhouderijen waarvoor de gemeenteraden ingevolge het wetsvoorstel geen afwijkende regels kunnen stellen een aandeel in de achtergrondbelasting kunnen hebben. Het meenemen van de achtergrondbelasting van genoemde inrichtingen in de verordening zal zowel gevolgen hebben voor de vergunningverlening bij IPPC-inrichtingen als voor de vergunningverlening bij andere inrichtingen. Nu met het wetsvoorstel de verantwoordelijkheid voor de aanpak van van veehouderijen afkomstige geurhinder met meer nadruk bij de gemeenten komt te liggen, adviseert de Raad in de memorie van toelichting nader in te gaan op de vraag welke ruimte voor lokaal maatwerk gemeenteraden en colleges van b. en w. in het licht van de hierboven genoemde complicerende werking van 8.40 Wm daadwerkelijk zullen hebben. 3. Verhouding tot ruimtelijke-ordeningswetgeving Ingevolge artikel 8 zullen de gemeenteraden bij het bepalen van een andere waarde of afstand in de verordening de huidige en de te verwachten geursituatie in het gebied, de gewenste ruimtelijke inrichting daarvan en de afwijkende relatie tussen geurbelasting en geurhinder "in acht" moeten nemen. In de toelichting op dit artikel wordt uiteengezet dat deze gemeentelijke visie "uiteraard" dient te passen binnen de kaders van het gemeentelijk, provinciaal en nationaal ruimtelijk beleid. Eerder, in paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting, wordt hierover opgemerkt dat de gemeentelijke visie met inachtneming van de daarvoor geldende procedures kan zijn vastgelegd in een reconstructieplan, bestemmingsplan, structuurvisie of een document waarop inspraak mogelijk was. Desgewenst worden gemeentelijke visie en verordening gelijktijdig opgesteld, maar totstandkoming van de verordening enige tijd na de visie is niet bezwaarlijk, aldus de toelichting. Hierover merkt de Raad het volgende op. Door de geschetste noodzakelijke samenhang met de planologische kaders lijkt de verordening inhoudelijk het karakter te krijgen van een op de regeling van geurhinder gericht facet-bestemmingsplan of leefmilieuverordening. De verhouding tot de ruimtelijke-ordeningswetgeving en de Reconstructiewet concentratiegebieden wordt daardoor gecompliceerd en het geheel aan lokale planologische en milieuregelgeving op dit punt voor de betrokken burgers ondoorzichtig. Dat geldt ook voor de mogelijkheden van rechtsbescherming, waarop de Raad hierna terug zal komen. Daarom adviseert de Raad het wetsvoorstel nader op zijn verhouding tot genoemde reconstructiewet en de bestaande en toekomstige ruimtelijke-ordeningswetgeving te bezien. In ieder geval zal duidelijk moeten zijn hoe de verordening in het stelsel van die laatste wetgeving inpasbaar zal zijn. 4. Rechtsbescherming De gemeentelijke verordening met daarin een nadere regeling van geurbelasting en afstandseisen zal - afhankelijk van inhoud en vormgeving - een algemeen verbindend voorschrift zijn waartegen dan geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Een dergelijke verordening kan slechts rechtstreeks worden bestreden in een civielrechtelijke procedure. In het kader van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming kan de verordening indirect aan de orde komen in procedures tegen vergunningsbesluiten of besluiten inzake een bouwvergunning. Gezien de hiervoor geschetste samenhang tussen de verordening en de planologische besluiten en verwantschap van de verordening met die besluiten, ligt het naar de mening van de Raad in de rede dat tegen de onderhavige verordeningen kan worden opgekomen overeenkomstig de regels voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming die zijn opgenomen in de ruimtelijke-ordeningswetgeving. De Raad adviseert het wetsvoorstel in die zin aan te passen. Indien hiertoe niet wordt overgegaan, adviseert de Raad de met het wetsvoorstel gepaard gaande verandering van rechtsbescherming in ieder geval nader te motiveren en inzichtelijk te maken welke criteria de regering bij de keuze van rechtsbeschermingsregimes hanteert. 5. Artikel 1 Begrip dierenverblijf In artikel 1 is het begrip "dierenverblijf" gedefinieerd als: al dan niet overdekte ruimte waarbinnen dieren worden gehouden. In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat hieronder ook de bij de stal behorende uitloop wordt verstaan. Evenwel niet een weiland dat als uitloopmogelijkheid dient, omdat een weiland volgens de jurisprudentie niet tot de inrichting behoort. Aangegeven wordt dat in de praktijk een weiland en een uitloop niet altijd duidelijk van elkaar zijn te onderscheiden. Aangezien in gevallen waarin een weiland met een beperkte oppervlakte structureel als uitloop wordt gebruikt een grotere mate van geurhinder (en ook bodemverontreiniging) aan de orde kan zijn, geeft de Raad in overweging in de op agrarische bedrijven betrekking hebbende regels in onder meer het Inrichtingen- en vergunningenbesluit te bepalen dat een weiland dat duidelijk structureel als uitloop voor vee wordt gebruikt en dat aan de inrichting in enge zin grenst, binnen bepaalde omvang tot de inrichting kan worden gerekend. Begrip geurgevoelig object. a. Onder "geurgevoelig object" moet worden verstaan: locatie binnen een zekere begrenzing die wordt gebruikt voor menselijke bewoning of verblijf dat met die bewoning is gelijk te stellen. In de memorie van toelichting wordt een uiteenzetting gegeven over de complicaties die zich bij de invulling van dit begrip en de begrenzing van een geurgevoelig object voor kunnen doen. In de toelichting wordt ingegaan op de vraag wanneer een voorziening van openluchtrecreatie tot geurgevoelig object moet worden gerekend. Teneinde misverstanden te voorkomen, adviseert de Raad duidelijk aan te geven op welke punten wordt aangesloten bij de jurisprudentie met betrekking tot stankgevoelige objecten. Voorzover wordt bedoeld van die jurisprudentie af te wijken, adviseert de Raad het begrip geurgevoelig object in het wetsvoorstel nader te omschrijven. b. In de toelichting wordt opgemerkt dat gemeenten te allen tijde bevoegd zijn om bij beleidsregel objecten aan te wijzen die niet worden aangemerkt als geurgevoelig object. Het betreft dan objecten waarvan niet op voorhand zeker is dat zij op grond van de definitie tegen geurhinder worden beschermd. De Raad wijst erop dat de bedoelde beleidsregels geen rechtszekerheid zullen bieden omdat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de rechter in voorkomende gevallen bij de toepassing van de wet een beleidsregel niet zal effecturen. In de toelichting zal hierop moeten worden gewezen. 6. Artikel 3, derde lid a. Ingevolge artikel 3, derde lid, wordt een vergunning in afwijking van het eerste en tweede lid van dat artikel niet geweigerd indien voor een veehouderij de geurbelasting niet toeneemt, tenzij de wijziging bestaat uit een uitbreiding van het aantal dieren in een of meer diercategorieën. In de toelichting op dit artikellid wordt erop gewezen dat deze bepaling betrekking heeft op overbelaste situaties. De Raad wijst erop dat uit de bepaling zou kunnen worden opgemaakt dat in de bedoelde gevallen de vergunning alleen kan worden geweigerd wanneer het aantal dieren in een of meer diercategorieën wordt uitgebreid. Mede gelet op artikel 2, tweede lid, neemt de Raad aan dat de gronden voor weigering van een wijzigingsvergunning niet aldus zijn beperkt. Met het oog daarop adviseert de Raad artikel 3, derde lid, nader toe te lichten in de nota van toelichting. b. In de toelichting op artikel 3, derde lid, wordt voorts opgemerkt dat een aanvraag tot uitvoering van een geuremissiereducerende techniek onder gelijktijdige uitbreiding van het veebestand slechts voor het onderdeel kan worden vergund dat niet leidt tot een toename van de geurbelasting, ook als de gehele aanvraag per saldo niet tot een hogere geurbelasting zou leiden. De Raad adviseert deze mogelijkheid van uitbreiding van het veebestand, die hem uit een oogpunt van bestrijding van geurhinder redelijk en doelmatig voorkomt, met zoveel woorden in de tekst van artikel 3, derde lid, tot uitdrukking te brengen. 7. Artikel 7 In de toelichting op artikel 7 wordt ingegaan op de mogelijkheid dat veehouders na het bekend worden van gemeentelijke voornemens om een andere waarde of afstand vast te stellen, met een vergunningaanvraag anticiperen op de totstandkoming van de verordening waarin die andere waarde of afstand wordt vastgelegd. De eventuele toekomstige ruimte zou dan reeds bij voorbaat door een enkel bedrijf kunnen worden opgevuld of - in geval van de vaststelling van een lagere waarde of kleinere afstand - de bestaande nog opgevuld. Teneinde hun beleidsvrijheid in dezen veilig te stellen, zouden gemeenten een voorbereidingsbesluit kunnen nemen, waardoor de vergunningaanvragen worden bevroren, aldus de toelichting. Indien hier een voorbereidingsbesluit wordt bedoeld waarmee ook in situaties waarin geen bouwvergunning is vereist, kan worden opgetreden, adviseert de Raad de bevoegdheid daartoe in het wetsvoorstel op te nemen en de rechtsgevolgen te regelen. Verder adviseert hij in de toelichting in te gaan op de effectiviteit van de figuur van het voorbereidingsbesluit. In ieder geval zal duidelijk moeten zijn op welke wijze concurrerende vergunningaanvragen na de "vriesperiode" zullen worden behandeld. 8. Artikel 12 Artikel 12 voorziet in de intrekking van de Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden. In verband hiermee adviseert de Raad te bezien of overgangsrechtelijke bepalingen in het wetsvoorstel moeten worden opgenomen in verband met mogelijk nog lopende procedures inzake de toepassing van die wet. In ieder geval ware hieraan in de toelichting aandacht te besteden. 9. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State