Adviesaanvraag betreffende het kabinetsstandpunt inzake de wenselijkheid van bijzondere bepalingen voor tijdige implementatie van Europese richtlijnen.

Adviesaanvraag betreffende het kabinetsstandpunt inzake de wenselijkheid van bijzondere bepalingen voor tijdige implementatie van Europese richtlijnen.Het ontwerpkabinetsstandpunt vormt de neerslag van een heroverweging van het standpunt “Versnelde implementatie van EG- en andere internationale besluiten”, naar aanleiding van kritiek van de Eerste Kamer. Dat eerdere standpunt kwam erop neer dat op sommige beleidsterreinen tijdige implementatie volgens de gewone wetgevingsprocedure voorspelbaar een illusie is. Op die terreinen zou daarom moeten kunnen worden besloten tot het introduceren van een bevoegdheid tot tijdelijke buitenwerkingstelling van wettelijke bepalingen of bepalingen in een algemene maatregel van bestuur bij lagere regeling, onder gelijktijdige vaststelling van de nodige implementatieregels bij die regeling. Zo’n voorziening zou evenwel slechts mogelijk moeten zijn als is voldaan aan zeven randvoorwaarden.(zie noot 1) Op dit standpunt heeft vooral de Eerste Kamer zware kritiek geuit. De kern van de kritiek betreft de grondwettelijke houdbaarheid van de mogelijkheid om bij ministeriële regeling door de Staten-Generaal aangenomen wetten opzij te zetten.(zie noot 2) Naar aanleiding hiervan is een ontwerp voor een nieuw kabinetsstandpunt geformuleerd. Dit is gebaseerd op drie uitgangspunten: 1o. Adequate reguliere delegatie in plaats van bijzondere bepalingen. 2o. Doelmatig niveau van implementatie en vroegere betrokkenheid van de kamers. 3o. Maatwerkoplossingen voor noodsituaties. Ook de Raad van State gaat ervan uit dat bij implementatie van richtlijnen in beginsel moet worden aangesloten bij de normale regels voor de verdeling over de regelgevingsniveaus van respectievelijk wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling. Hij maakt echter een aantal opmerkingen bij de uitwerking daarvan en de uitzonderingen daarop in het ontwerp-kabinetsstandpunt. Verder oordeelt de Raad dat het vraagstuk van de te late implementatie onvoldoende wordt geanalyseerd en dat ten onrechte is nagelaten het probleem te benaderen vanuit een meer omvattende visie op de totale communautaire wetgevingsketen, die begint bij de voorbereiding van een richtlijn en die eindigt bij het vaststellen van een implementatieregeling in Nederland. De Raad concludeert dat aanpassing van het ontwerp nodig is. 1. Ontbreken van een analyse Het is de Raad van State opgevallen dat het ontwerp-kabinetsstandpunt geen analyse van de problematiek van tijdige implementatie, noch een motivering voor gekozen oplossingen bevat. Naar het oordeel van de Raad dient aan het vast te stellen beleid een gedegen analyse van de implementatieproblematiek en van de thans nog bestaande knelpunten bij de implementatie ten grondslag te liggen.(zie noot 3) Daarbij dienen de totstandkoming van Europese regels en de implementatie daarvan in de Nederlandse rechtsorde als onderdelen van één wetgevingsproces te worden beschouwd. De implementatie van Europese regels moet in samenhang met de totstandkoming van die regels en de Nederlandse betrokkenheid daarbij worden bezien. Alleen zo kan worden bereikt dat maatregelen die worden genomen om implementatieachterstanden te voorkomen of weg te werken, niet slechts het karakter van symptoombestrijding hebben. Naar het oordeel van de Raad mag in een analyse van de implementatieproblematiek ook een prognose aangaande toekomstige Europese wetgeving niet ontbreken. Ingegaan zou moeten worden op de vraagnaar omvang en complexiteit van toekomstige wetgeving. Zal die omvang en complexiteit afnemen nu, met name op het gebied van de interne markt, de integratie reeds ver is voortgeschreden, of (vooral op andere terreinen) juist toenemen. In dat verband zou tevens dienen te worden aangegeven, of en op welke wijze van Nederlandse zijde wordt aangedrongen op de gewenste deregulering, terughoudendheid bij het entameren van nieuwe regelgeving en vereenvoudiging van regelgeving. Voorts komt het de Raad wenselijk voor dat in het regeringsstandpunt uiteen wordt gezet, hoe dat standpunt bijdraagt aan de ontwikkeling van een Nederlands implementatiestelsel(zie noot 4) en de betekenis daarvan voor een samenhangende Nederlandse inbreng in het Europese wetgevingsproces. De samenhang binnen het geheel van de wetgevingsketen kan niet langer worden genegeerd. Het regeringsstandpunt kan niet losstaan van de aangekondigde reactie op het onderzoek van Besselink c.s., dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft laten uitvoeren naar aanleiding van de motie Jurgens.(zie noot 5) 2. De communautaire wetgevingsketen Op een groot aantal terreinen heeft het centrum van de besluitvorming, ook inzake wetgeving, zich verplaatst van Nederland naar Europa. Dat aantal neemt vooralsnog alleen maar toe. Nederland heeft een deel van de beslissingsmacht ten aanzien van het eigen territoir en zijn bewoners overgedragen, maar heeft daar medebeslissingsrecht over het grotere Europese geheel voor in de plaats gekregen. Dit laat de posities van de Nederlandse staatsinstellingen met betrekking tot aan Europa gerelateerde wetgeving niet onaangetast. Het onderwerp dat in het ontwerp-kabinetsstandpunt aan de orde is, betreft dan ook een constitutioneel vraagstuk en niet slechts een van wetgevingstechniek. Doordat deze verandering zich geleidelijk in de loop van vele jaren heeft voltrokken, en wellicht ook doordat het debat over “Europa” in Nederland toch al niet sterk was ontwikkeld, is slechts in beperkte mate nagedacht over de blijvende gevolgen die Europa heeft of zou moeten hebben voor de positie, het functioneren en de onderlinge verhouding van de Nederlandse staatsinstellingen.(zie noot 6) Op Europees niveau krijgt de rol van de nationale parlementen thans meer aandacht. Gewezen kan worden op de betrokkenheid van vertegenwoordigers van de nationale parlementen in de Conventie en de voorstellen inzake de positie van de nationale parlementen in het ontwerp voor een Europese Grondwet. De toegenomen Europeanisering van de beleids- en besluitvorming brengt mee dat de betekenis van de wetgevingsprocedure in dit verband verandert. De rol van de regering verschuift van nationale medewetgever in de richting van die van Europees onderhandelaar, terwijl de rol van de Staten-Generaal verschuift van medewetgever in de richting van die van “mandaatgever” en controleur. Deze verschuiving heeft ook gevolgen voor de rol van andere actoren in het wetgevingsproces, zoals adviesorganen. Incidenteel zijn maatregelen getroffen om het functioneren van Nederlandse staatsinstellingen beter af te stemmen op Europa. Zo worden alle JBZ-raden (derde pijler) voorbereid in samenspraak met de Staten-Generaal. Gewezen kan voorts worden op de BNC-procedure(zie noot 7) en op het voornemen van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken om in voorkomend geval voorlichting te vragen aan de Raad van State over Europese ontwerpregels.(zie noot 8) Het verschijnsel dat allerlei zaken niet meer louter worden beheerst door (autonoom) nationaal recht maar door een combinatie van communautair recht en nationale uitvoeringsregels , heeft echter zo’n vlucht genomen dat deze vorm van regelgeving moet worden gezien als een structureel fenomeen. Dit fenomeen, dat kan worden aangeduid als ‘communautaire wetgevingsketen’, zal als zodanig in zijn geheel moeten worden doordacht op de vraag welke rol welke Nederlandse actoren dienen te spelen in de verschillende fasen van deze keten, die begint met de voorbereiding van Europese regels en die eindigt met de vaststelling van nationale implementatieregels. Een analyse van deze totale wetgevingsketen zal moeten uitmonden in een visie op de wenselijk geachte inrichting van deze keten en de verschillende onderdelen daarvan. Tegen die achtergrond kan vervolgens een weloverwogen standpunt worden bepaald over het laatste onderdeel van de keten, de wijze van implementatie. De Raad wijst thans reeds op enkele punten die van belang kunnen zijn bij het ontwikkelen van deze visie. Ze hebben alle te maken met het tijdig ondernemen van de nodige actie. Het tijdig betrekken van de verschillende actoren, op het juiste niveau en met de vereiste deskundigheid, bij de Nederlandse standpuntbepaling in de Europese besluitvorming is van belang voor de Nederlandse inbreng eerst en voor de implementatie naderhand. Tijdige betrokkenheid van de verschillende actoren in de wetgevingsketen kan een mes zijn dat aan twee kanten snijdt: betrokkenheid ten tijde van de totstandkoming van Europese regels en tijdig debat binnen het juiste forum, ook over de te varen koers bij de implementatie kunnen ertoe leiden dat de implementatie tot minder discussies aanleiding geeft en sneller kan worden afgerond. Tegelijkertijd kan vervroeging van het debat ertoe leiden dat eerder wordt nagedacht over de implementatie van de Europese regeling, hetgeen kan bijdragen aan het eerder in gang zetten van het implementatieproces zelf. a) Tijdige inbreng bij de voorbereiding Om de Nederlandse inbreng zoveel mogelijk het resultaat te laten zijn van adequate (nationale) besluitvorming, is tijdigheid van groot belang; daarop kan niet genoeg de nadruk worden gelegd. De Europese besluitvorming wacht niet op Nederland. Dit betekent allereerst dat het besluitvormingsproces op nationaal niveau direct na de indiening van het voorstel door de Commissie in gang moet worden gezet. De Visitatiecommissie wetgeving wees al eerder op het grote belang van het tijdig, dat wil zeggen van meet af aan, betrekken van wetgevingsjuristen bij de voorbereiding van een richtlijn, dit zowel met het oog op de kwaliteit van de richtlijn zelf – te denken valt aan zaken als eenvoud, consistentie en terughoudendheid – als op het bewaken van de relatie tussen bestaande Nederlandse wettelijke voorschriften en bij wege van implementatie van de richtlijn straks te ontwerpen regels.(zie noot 9) De Raad wijst er voorts op, dat de Staten-Generaal niet hoeven te wachten met de eigen standpuntbepaling en eventuele consultaties van derden tot de regering een (voorlopig) standpunt kenbaar heeft gemaakt. Dat geldt ook voor het door de regering in gang zetten van andere eventueel noodzakelijk geachte consultaties en adviezen. b) Parlementaire procedure De huidige regels staan niet in de weg aan het vroegtijdig informeren van de Kamers en aan debatten met de regering over de Nederlandse inbreng bij de voorbereiding van een richtlijn. De Raad acht een meer structurele opzet van de samenwerking tussen regering en Staten-Generaal bij de voorbereiding van Europese wetgeving evenwel gewenst. Hij adviseert in het kabinetsstandpunt op plannen en mogelijkheden dienaangaande nader in te gaan. Beschouwingen daarover dienen naar het oordeel van de Raad mede te worden geplaatst in de sleutel van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet en van daarop betrekking hebbende moties, waaronder de motie Berg c.s. van 1967 inzake voorafgaande raadpleging van de Staten-Generaal.(zie noot 10) In deze uiteenzetting zou tevens aandacht kunnen worden besteed aan de praktijk ter zake in andere landen van de Europese Unie.(zie noot 11) De Raad acht nadere regeling van bedoelde samenwerking in de Grondwet niet noodzakelijk. Dit neemt niet weg dat van een visie op de communautaire wetgevingsketen de betrokkenheid van de Kamers een essentieel onderdeel vormt. Ruimere delegatiemogelijkheden voor implementatieregelgeving mogen dan wellicht de doelmatigheid in de besluitvorming dienen maar staan dwars op de noodzaak de Kamers meer te betrekken bij de Europese regelgeving en bij de consequenties daarvan voor de nationale wetgeving. De Raad wijst op een aantal punten van inhoudelijke en procedurele aard die zijns inziens in elk geval om nadere overweging vragen: — de selectie van onderwerpen waarbij vanaf het allereerste begin betrokkenheid van de Kamers van belang wordt geacht; — de eventuele consequenties van het verschil in positie tussen Eerste en Tweede Kamer; — de verhouding tussen de Gemengde Commissie Toepassing Subsidiariteit van de beide Kamers, de Vaste Commissie voor Europese Zaken respectievelijk de Commissie Europese Samenwerkingsorganisaties en de vaste commissies voor de verschillende vakdepartementen; — de mogelijkheid voor hernieuwd overleg indien de ontwikkelingen daartoe aanleiding geven; — de vraag naar de binding van de regering aan de uitkomsten van het overleg en de procedurele consequenties voor de Kamers zelf, mede in het licht van de dynamiek van de Europese besluitvorming en gelet op de Europeesrechtelijke randvoorwaarden bij de implementatie naderhand; — voor de richtlijnen die door Raad en Europees Parlement gezamenlijk worden vastgesteld, de verhouding tussen de bevoegdheden van het nationale en die van het Europese Parlement en eventuele samenwerking tussen beide; — de wijze waarop het een en ander zijn beslag zou kunnen krijgen in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Reglement van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. c) Adviseurs Bij het doordenken van de communautaire wetgevingsketen zal ook moeten worden bezien in welke gevallen en op welke momenten de inbreng van adviescolleges het meest passend en effectief kan zijn. Het betreft niet noodzakelijkerwijze alleen de Raad van State en zijn afdelingen, maar evenzeer de andere colleges van advies. Ook zal daarbij aandacht moeten worden besteed aan de vraag of dit moet leiden tot aanpassing van de thans geldende wettelijke regelingen van adviescolleges. 3. Implementatievragen De implementatieprocedure vormt een onlosmakelijk onderdeel van de totale communautaire wetgevingsketen, zoals hiervoor is uiteengezet. Er is een directe relatie tussen de organisatie van de Nederlandse inbreng bij de opstelling van een richtlijn en de kwaliteit (waarvan snelheid een element is) van de latere implementatie. Waar het voorgelegde ontwerp-kabinetsstandpunt in het bijzonder betrekking heeft op methoden en snelheid van implementatie, zal de Raad daarop hier verder ingaan. a) Termijnen voor implementatie Richtlijnen komen niet als een verrassing vanuit het verre Europa op Nederland af. De Nederlandse regering is zelf betrokken bij de totstandkoming van de om te zetten regels, hetzij door de vertegenwoordiging in de Raad van Ministers, hetzij door de Nederlandse vertegenwoordiging in de comitologieprocedure. Bij de totstandkoming van een richtlijn kan (en moet) dan ook al worden nagedacht over de gevolgen voor Nederland en derhalve over de implementatie inclusief de daarvoor noodzakelijke termijn. Zo nodig moet op dat moment een langere implementatietermijn worden bepleit. Dan ook kan reeds met de voorbereiding van de implementatie worden begonnen. Wel stelt dat hoge eisen aan de deskundigheid en interactie van de Nederlandse vertegenwoordiging bij de onderhandelingen en met het thuisfront. b) Tijdig beginnen Korte implementatietermijnen vormen echter slechts ten dele de oorzaak van de knelpunten ten aanzien van tijdige implementatie. De praktijk laat zien dat het implementatieproces dikwijls te laat in gang wordt gezet. Zo worden herhaaldelijk implementatievoorstellen pas na verloop van een lange periode na het vaststellen van de Europese regeling aan de Raad voor advies aangeboden. Het komt zelfs regelmatig voor dat implementatievoorstellen pas na verloop van de implementatietermijn voor advies aan de Raad worden aangeboden. Dit wijst erop dat het implementatieproces ten departemente te langzaam op gang is gekomen of te traag is verlopen. Ook kan niet worden gezegd dat vertragingen bij de implementatie in hoofdzaak te wijten zijn aan de lange formele wetgevingsprocedure: een groot deel van de gevallen van te late implementatie betreft algemene maatregelen van bestuur. Op de ministeries zullen, zoals de Raad in zijn advies over het kabinetsstandpunt uit 1999 reeds adviseerde(zie noot 12), dan ook de nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat het voorbereidingsproces tijdig in gang wordt gezet. In het kader van de rapportage door de Visitatiecommissie wetgeving en de acties naar aanleiding daarvan zijn op dit punt enkele concrete suggesties gedaan, die in dit verband als eerste aanzet kunnen worden beschouwd.(zie noot 13) c) Verhouding wet – algemene maatregel van bestuur – ministeriële regeling Naar het oordeel van de Raad moet bij de implementatie van Europese richtlijnen in beginsel worden vastgehouden aan de normale regels die gelden voor het antwoord op de vraag of regeling bij wet, bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling dient te geschieden. Zoals de Raad reeds eerder opmerkte, is ook de controle op de regelgeving door de volksvertegenwoordiging immers in het geding.(zie noot 14) In de aanwijzingen 20 tot en met 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) zijn de regels kort samengevat. Het ontwerp-kabinetsstandpunt lijkt op het eerste gezicht dezelfde visie aan te hangen, getuige het eerste uitgangspunt. Onder het tweede uitgangspunt wordt daaraan echter afgedaan, door ruimere mogelijkheden tot delegatie aan ministers (ministeriële regeling) en aan de regering (algemene maatregel van bestuur) te formuleren dan die waarvan normaliter wordt uitgegaan; dit overigens in afwijking van aanwijzing 339 Ar, die wel aansluit bij het normale systeem. In de eerste plaats dient het primaat van de wetgever te worden gerespecteerd ook daar waar de Grondwet niet uitdrukkelijk dwingt tot vaststelling van bepalingen bij wet, bijvoorbeeld in verband met het beperken van grondrechten, het vaststellen van punitieve sancties of het scheppen van medebewindsverhoudingen. In de tweede plaats is het voor de eenheid en consistentie van de Nederlandse wetgeving van groot belang dat de implementatieregeling een samenhangend geheel vormt met de overige Nederlandse wetgeving op hetzelfde terrein. Dit maakt het onwenselijk om voor de implementatie van Europese regelingen op een ander niveau regels vast te stellen dan het wettelijke stelsel waarvan die regels deel gaan uitmaken. Versnelling van de implementatie biedt, de hierna te bespreken noodsituaties daargelaten, geen zelfstandige rechtvaardiging voor afwijkende delegatiemethoden. De Raad wijst er in dat verband op dat de praktijk heeft aangetoond dat wetten zo nodig zeer snel tot stand kunnen worden gebracht. In dit verband herinnert hij ook aan de belangrijke aanwijzing 337 Ar, die wil dat in een wetsvoorstel dat strekt tot implementatie van een richtlijn, niet tevens andere onderwerpen worden opgenomen. Voor deze andere onderwerpen dient, ook indien regeling daarvan noodzakelijk of wenselijk is, een afzonderlijk wetsvoorstel te worden ingediend met zijn eigen tempo van behandeling. Is wettelijke regeling van een bepaald onderwerp wel wenselijk maar niet strikt noodzakelijk, dan kan de implementatie spoedshalve bij lagere regeling geschieden, doch het is dan wel gewenst dat vervolgens zo spoedig mogelijk alsnog een wetsvoorstel wordt ingediend. Brengt een heel korte implementatie- of uitvoeringstermijn mee dat een voorstel reeds (in ontwerp) aan de Raad moet worden voorgelegd voordat de betrokken richtlijn of verordening definitief is vastgesteld, dan zal de Raad zich daartegen niet verzetten.(zie noot 15) In de derde plaats dient te worden bedacht dat de beperking van het middel van de ministeriële regeling tot het vaststellen van voorschriften van technische en administratieve aard (afgezien van zeer spoedeisende regelingen, die dan echter van tijdelijke aard plegen te zijn) niet alleen is ingegeven door de status van de ministeriële regeling maar ook door het ervaringsgegeven dat er een significant verschil in kwaliteit pleegt te zijn tussen wetten en algemene maatregelen van bestuur enerzijds en ministeriële regelingen anderzijds.(zie noot 16) Op grond van het vorenstaande beveelt de Raad aan bij het tweede uitgangspunt te volstaan met een beschrijving van de gebruikelijke bevoegdheidsregels. De Raad vraagt daarbij nog wel aandacht voor het feit dat de thans geldende implementatiepraktijk ertoe kan leiden dat de implementatie plaatsvindt op een ander wetgevingsniveau dan het niveau van Europese regelgeving. Is er bij de Europese regelgeving gekozen voor het niveau van gedelegeerde wetgeving, dan zou dat ervoor kunnen pleiten om, indien het Nederlandse rechtsstelsel dat toelaat, ook voor de implementatie daarvan voor het gedelegeerde niveau te kiezen. d) Maatregelen voor noodsituaties Het ontwerp-kabinetsstandpunt brengt als laatste punt naar voren dat het ook bij een voortvarende implementatiepraktijk kan voorkomen dat in een bijzonder geval bijzondere maatregelen nodig blijken. Dat kan inderdaad niet worden uitgesloten. Of een dergelijk geval zich inderdaad voordoet en de voorgestelde implementatiemaatregelen noodzakelijk en adequaat zijn, zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. In dit verband merkt de Raad op dat de voorgestelde wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Postwet en de Telecommunicatiewet, waarover de Raad recent advies heeft uitgebracht(zie noot 17), veeleer een voorbeeld is van zo’n noodsituatie dan van een adequate reguliere delegatie, als hoedanig het voor¬stel thans wordt opgevoerd. Daarom adviseert de Raad dit voorstel niet te noemen als voorbeeld bij het eerste uitgangspunt, maar bij het derde. 4. Conclusies De Raad concludeert dat het ontwerp-kabinetsstandpunt inzake tijdige implementatie van Europese richtlijnen een analyse van de bestaande problemen en de ontwikkeling van een visie op de gehele communautaire wetgevingsketen behoeft, en voor het overige op onderdelen zou moeten worden aangepast. Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen bezwaar. De Vice-President van de Raad van State