Voorstel van wet houdende regeling van het beroepsgoederenvervoer en het eigen vervoer met vrachtauto's (Wet wegvervoer goederen), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende regeling van het beroepsgoederenvervoer en het eigen vervoer met vrachtauto's (Wet wegvervoer goederen), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 25 april 2006, no.06.001510, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regeling van het beroepsgoederenvervoer en het eigen vervoer met vrachtauto's (Wet wegvervoer goederen), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel heeft betrekking op het goederenvervoer over de weg met vrachtauto's. Het voorstel regelt daarbij de volgende onderwerpen: - de toegang tot de markt van het binnenlandse en het grensoverschrijdende beroepsvervoer en voor het eigen vervoer; - de toegang tot het beroep van beroepsvervoerder voor in Nederland gevestigde vervoerders; - de taken, inrichting en financiering van de Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (hierna: NIWO); - het toezicht op de NIWO door de Minister van Verkeer en Waterstaat; - het toezicht op de naleving van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van het bij of krachtens de wet bepaalde; - de intrekking van de Wet goederenvervoer over de weg (hierna: WGW). De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de fictieve verlening van beschikkingen, de extraterritoriale rechtsmacht voor overtredingen van de wet, de in het wetsvoorstel opgenomen delegatiegrondslag en de termijn voor beslissing op aanvragen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. Fictieve verlening van beschikkingen Artikel 3.1, vierde lid, bepaalt dat indien de NIWO niet tijdig beslist op een aanvraag, deze van rechtswege is toegewezen. In de artikelsgewijze toelichting bij het voorstel wordt gesteld dat deze fictieve verlening zich verdraagt met het kabinetsstandpunt op het rapport "Taskforce Vereenvoudiging vergunningen",(zie noot 1) omdat het hier gaat om volstrekt gebonden beschikkingen zonder beleidsvrijheid voor de NIWO. Er ontstaan door de fictieve verlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen, geen ernstige aantasting van de belangen van derden, en geen onduidelijkheid over de rechten en plichten van de vervoerders. Al eerder heeft de Raad gewezen op de bezwaren die in veel gevallen zijn verbonden aan het van rechtswege verlenen van beschikkingen.(zie noot 2) Een van rechtswege verleende beschikking voldoet niet aan de procedurele en inhoudelijke eisen die gelden voor besluiten. Een dergelijke beschikking is niet door een bestuursorgaan voorbereid, wat betekent dat de beschikking niet berust op een deugdelijke afweging van belangen. Een dergelijke beschikking heeft ook geen schriftelijke vorm, ze is niet bekendgemaakt en ze is niet gemotiveerd. Dit alles heeft tot gevolg dat de fictieve verlening van beschikkingen rechtsonzekerheid brengt. De Raad is van oordeel dat vorengenoemde bezwaren niet volledig ondervangen worden door het feit dat de afgifte van beschikkingen door de NIWO regelgebonden uitvoering betreft zonder beleidsvrijheid. De negatieve gevolgen van een gebrek aan voortvarendheid van de NIWO komen niet bij de NIWO terecht, maar bij derden. Onder die omstandigheden is verlening van beschikkingen van rechtswege niet aangewezen. Dit klemt des temeer gezien het feit dat op dit moment diverse maatregelen worden voorbereid gericht op het terugdringen van termijnoverschrijdingen door bestuursorganen bij het nemen van besluiten. Denk bijvoorbeeld aan het wetsvoorstel beroep bij niet tijdig beslissen en het initiatiefvoorstel dwangsom bij niet tijdig beslissen.(zie noot 3) De Raad adviseert daarom de figuur van fictieve verlening van beschikkingen uit artikel 3.1 te schrappen. 2. Extraterritoriale rechtsmacht Artikel 5.3 van het wetsvoorstel verklaart de Nederlandse strafwet van toepassing op de in Nederland gevestigde vervoerder die zich in het buitenland schuldig maakt aan een overtreding van de wet. Deze bepaling komt overeen met het huidige artikel 53 WGW. De Raad merkt op dat artikel 5.3, in afwijking van de algemene regel van dubbele strafbaarheid, extraterritoriale werking toekent aan de Nederlandse strafwet voor overtredingen van de wet die niet tevens strafbaar hoeven te zijn gesteld op grond van buitenlandse wetgeving. De toelichting bij artikel 5.3 geeft niet aan welke bijzondere overwegingen hieraan ten grondslag liggen. Wel wordt verwezen naar een nota van wijziging van de WGW uit 1991waarbij de extraterritoriale rechtsmacht is ingevoerd.(zie noot 4) Het argument dat in deze nota wordt gegeven voor het van toepassing verklaren van de Nederlandse strafwet op overtredingen begaan in het buitenland, is dat gezien de aard en de stand van de internationale regelgeving geen behoefte bestaat aan de eis van dubbele strafbaarheid. De Raad is van oordeel dat dit argument niet overtuigt. Sinds het uitbrengen van de nota van wijziging van de WGW heeft een aantal ontwikkelingen zich voorgedaan in internationaal en nationaal verband op het punt van het vereiste van de dubbele strafbaarheid. Deze ontwikkelingen zijn voor de Minister van Justitie aanleiding geweest om in 2004 een notitie uit te brengen over het vereiste van dubbele strafbaarheid in de Nederlandse strafwetgeving. Uit deze notitie blijkt dat het uitgangspunt in het strafrecht is dat het loslaten van de eis van dubbele strafbaarheid pas aan de orde komt, als is voldaan aan drie voorwaarden: - in de praktijk moet komen vast te staan dat het ontbreken van dubbele strafbaarheid aan vervolging in Nederland in de weg zou staan, terwijl die vervolging niettemin wenselijk is; - de bijzondere reden voor het loslaten van het vereiste van dubbele strafbaarheid moet zijn gelegen in de aard van het desbetreffende feit. Slechts feiten die in Nederland als ernstige strafbare feiten worden aangemerkt, kunnen daarvoor in aanmerking komen; - het moet gaan om feiten die niet alleen in Nederland, maar ook in veel landen als ernstige strafbare feiten worden aangemerkt.(zie noot 5) Nu de Raad uit de toelichting bij artikel 5.3 niet kan opmaken in hoeverre voldaan wordt aan vorengenoemde voorwaarden, adviseert hij artikel 5.3 van het wetsvoorstel opnieuw te bezien. 3. Delegatie De mogelijkheid om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen, komt meermalen voor in het wetsvoorstel. De Raad wijst erop dat bij de verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van een lager niveau, de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling dient te bevatten. Bij de keuze dient het primaat van de wetgever als richtsnoer.(zie noot 6) Delegatie van regelgevende bevoegdheid dient in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.(zie noot 7) Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt bovendien beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.(zie noot 8) De Raad acht de in artikel 2.8, vierde lid, van het wetsvoorstel opgenomen delegatiebepaling niet volledig in overeenstemming met vorengenoemde voorwaarden. De bepaling geeft de minister de bevoegdheid om in het kader van de toegang tot het beroep van vervoerder regels te stellen over de eisen van financiële draagkracht en vakbekwaamheid. Blijkens richtlijn 96/26(zie noot 9) en de memorie van toelichting moet hierbij onder meer gedacht worden aan kapitaal en reserves van een bepaalde omvang, respectievelijk getuigschriften. De Raad is van oordeel dat de delegatie van regelgevende bevoegdheid in artikel 2.8, vierde lid, te weinig concreet en nauwkeurig is begrensd. Hij adviseert daarom de bepaling aan te passen. 4. Termijn voor beslissing op aanvraag Artikel 3.1, derde lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat, ingeval de NIWO de verschuldigde vergoeding voor het in behandeling nemen van een aanvraag niet uiterlijk op de dag van de ontvangst van de aanvraag heeft ontvangen, de termijn voor de beslissing op die aanvraag wordt opgeschort tot de dag waarop de NIWO de vergoeding voor het in behandeling nemen van de aanvraag wel heeft ontvangen. Deze bepaling hoeft niet opgenomen te worden in het wetsvoorstel. Artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht voorziet al in een regeling van opschorting van rechtswege in geval van aanvulling van een aanvraag die niet voldoet aan de wettelijke voorschriften. Het voorgestelde artikel 3.1, derde lid, voegt aan deze regeling niets toe. De Raad adviseert daarom artikel 3.1, derde lid, te schrappen. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State