Ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de vaststelling van het percentage waarmee het op een bedrijf rustende fosfaatrecht met ingang van 1 januari 2018 in mindering wordt gebracht, met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de vaststelling van het percentage waarmee het op een bedrijf rustende fosfaatrecht met ingang van 1 januari 2018 in mindering wordt gebracht, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 3 oktober 2017, no.2017001671, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de vaststelling van het percentage waarmee het op een bedrijf rustende fosfaatrecht met ingang van 1 januari 2018 in mindering wordt gebracht, met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit regelt de laatste onderdelen van het nieuwe stelsel van fosfaatrechten voor melkveehouders, dat bij wet wordt ingevoerd en per 1 januari 2018 in werking treedt. Het besluit stelt vast met welk percentage de toegekende fosfaatrechten worden verlaagd en regelt uitzonderingen voor twee categorieën die door de verlaging onevenredig zouden worden getroffen.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert, alvorens het besluit vast te stellen, in de toelichting in te gaan op een aantal wezenlijke vragen. Dit betreft de vraag onder welke voorwaarden de Commissie zal toestaan dat Nederland ook vanaf volgend jaar niet hoeft te voldoen aan de Nitraatrichtlijn, de vraag of met de voorgestelde maatregelen de mestproductie inderdaad zal uitkomen onder het productieplafond, en de vraag of de Commissie voor 1 januari 2018 zal oordelen dat het stelsel van fosfaatrechten een geoorloofde vorm van staatssteun is.1.Bestendigheid van de derogatieNa de afschaffing van het melkquotum is het aantal melkkoeien in Nederland sterk toegenomen, zodat de productie van fosfaten en nitraten nu hoger is dan de Europese Commissie bij wijze van derogatie heeft toegestaan. Deze derogatie is een uitzondering op de Nitraatrichtlijn, die strengere eisen stelt ter bescherming van de waterkwaliteit. Om de productie te verminderen worden bij wet fosfaatrechten toegekend aan de melkveehouders, die grotendeels zijn gebaseerd op het werkelijke aantal melkkoeien in 2015; vervolgens worden die fosfaatrechten met een algemeen percentage gekort.De Nitraatrichtlijn heeft tot doel de verontreiniging van water door landbouw terug te dringen. De richtlijn schrijft onder meer voor hoeveel nitraat uit dierlijke mest op of in de bodem mag worden ingebracht. De Commissie kan op verzoek van een lidstaat een grotere hoeveelheid toestaan in een zogeheten derogatiebesluit. (zie noot 1) Nederland beschikt sinds 2006 over zo’n derogatiebesluit, dat inmiddels enkele keren is verlengd. Dat besluit bevat een groot aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan. Een van die voorwaarden is dat de nationale mestproductie wat stikstof en fosfor betreft niet uitkomt boven het niveau van 2002. Dit productieplafond komt voor de melkveehouderij neer op 84,9 miljoen kilo fosfaat per jaar. (zie noot 2)Op 1 april 2015 is het melkquotum afgeschaft; sindsdien is het aantal melkkoeien sterk uitgebreid. Daardoor is de productie opgelopen tot 89,4 miljoen kilo fosfaat. Om die productie weer onder het plafond te brengen wordt nu bij wet een stelsel van fosfaatrechten voor melkveehouders ingevoerd. (zie noot 3) Een fosfaatrecht drukt uit hoeveel dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilo’s fosfaat, in een kalenderjaar ten hoogste met melkvee mag worden geproduceerd. (zie noot 4) De fosfaatrechten worden toegekend op basis van het aantal melkkoeien op 2 juli 2015, verminderd met een percentage om de groei van het aantal melkkoeien vanaf de afschaffing van het melkquotum te compenseren. (zie noot 5) De invoering van deze fosfaatrechten is een inmenging in het eigendom, omdat de betrokken melkveehouders beperkt worden in de aantallen melkkoeien die zij mogen houden. Daarom bevatten de wet en het ontwerpbesluit uitzonderingen voor knelgevallen.a.Onder welke voorwaarden wordt de derogatie verlengd?Het huidige derogatiebesluit loopt op 31 december 2017 af. De Commissie heeft het verlengingsbesluit nog niet vastgesteld. (zie noot 6) Daardoor is niet duidelijk of bij de nieuwe derogatie dezelfde voorwaarden zullen gelden als onder het nu geldende besluit en - als dat niet zo is - of de gewijzigde voorwaarden gevolgen kunnen hebben voor het ontwerpbesluit.De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de stand van zaken en de verwachtingen op dit punt.b.Is de korting voldoende?De Meststoffenwet bepaalt dat de fosfaatrechten van melkveehouders worden toegekend op basis van het aantal melkkoeien op 2 juli 2015 en worden verminderd met een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen percentage. (zie noot 7) Het percentage zou 5,1% zijn als de korting gelijkelijk zou worden opgelegd aan alle melkveehouders. De korting geldt echter niet voor grondgebonden bedrijven, dat wil zeggen: bedrijven die over genoeg landbouwgrond beschikken om de mest op een verantwoorde manier te injecteren in de eigen grond. (zie noot 8) Bovendien wordt rekening gehouden met knelgevallen. (zie noot 9) Daardoor komt het kortingspercentage uit op 8,3. De berekening van het percentage is grotendeels te vinden in het rapport van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet. (zie noot 10)Het kortingspercentage is op 12 juli 2017 openbaar gemaakt; ruim voor die datum was al bekend dat een korting zou worden opgelegd. Melkveehouders moeten met ingang van 1 januari 2018 aan de korting voldoen. (zie noot 11) Volgens de toelichting hebben zij voldoende tijd om door natuurlijk verloop aan het kortingspercentage te voldoen. Bovendien wordt het fosfaatrecht berekend over een heel kalenderjaar, zodat zij niet op 1 januari 2018 exact aan het vastgestelde fosfaatrecht hoeven te voldoen. (zie noot 12)Het kortingspercentage is zo berekend dat de mestproductie onder het productieplafond zou moeten uitkomen. Daarbij zal zijn ingeschat hoeveel knelgevallen er zijn en hoeveel fosfaatrechten voor die knelgevallen moeten worden toegekend. Het aantal melkkoeien (onderverdeeld in drie categorieën) wordt vermenigvuldigd met een forfaitaire hoeveelheid mestproductie per koe. Er wordt echter niet uiteengezet welke onzekerheidsmarges daarbij zijn gehanteerd. Voorts is niet duidelijk hoe onzeker de andere vooronderstellingen zijn die bij de berekeningen zijn gehanteerd, zoals de soorten melkvee die in Nederland worden gehouden en de samenstelling van het ruw- en krachtvoer. (zie noot 13) In juli 2017 hebben de sectororganisaties in een overleg met de regering de mogelijkheid van een extra veiligheidsmarge van de hand gewezen. De organisaties begrepen dat het niet-hanteren van een veiligheidsmarge kan betekenen dat een additionele generieke korting in 2018 noodzakelijk wordt. (zie noot 14)Evenmin wordt ingegaan op de vraag welke aanvullende maatregelen getroffen zullen moeten worden als het productieplafond, ondanks alle getroffen maatregelen, toch wordt overschreden, en welke consequenties een aanvullende korting zal hebben voor de melkveehouders. (zie noot 15)De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan.c.Is er sprake van geoorloofde staatssteun?De toelichting gaat niet in op de vraag hoe het stelsel van fosfaatrechten zich verhoudt tot het verbod van staatssteun als bedoeld in artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de EU. Bij de parlementaire behandeling van de wetswijziging waarbij het stelsel werd ingevoerd werd dit wel besproken. (zie noot 16) Geconstateerd werd dat de invoering van fosfaatrechten neerkomt op staatssteun. Fosfaatrechten zullen namelijk schaars zijn, de rechten worden vrij verhandelbaar (en zij vertegenwoordigen dus een waarde in het economisch verkeer), en zij worden gratis toegewezen aan bestaande ondernemingen. De Commissie acht deze staatssteun alleen geoorloofd als Nederland aan het huidige productieplafond voldoet, en als met het stelsel van fosfaatrechten een doel wordt nagestreefd dat verder gaat dan louter het borgen van het productieplafond. Aan deze voorwaarden lijkt te worden voldaan, zoals uiteengezet in de nota van wijziging bij de wijziging van de Meststoffenwet. (zie noot 17) Het is echter aan de Commissie om dat vast te stellen.Er is niet gebleken dat de Commissie voor deze vorm van staatssteun al goedkeuring heeft verleend. (zie noot 18) De Afdeling wijst er op dat, indien de Commissie de goedkeuring niet vóór 1 januari 2018 verleent, dit consequenties kan hebben voor de inwerkingtreding en het functioneren van het stelsel van fosfaatrechten. (zie noot 19) Dit leidt tot rechtsonzekerheid voor de sector, bijvoorbeeld bij overdracht van fosfaatrechten in geval van een bedrijfsovername. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding van het stelsel van fosfaatrechten tot het verbod van staatssteun en op de stand van zaken bij het verkrijgen van goedkeuring voor deze staatssteun.2. Knelgevallen door aanleg van een natuurgebied of publieke infrastructuurHet fosfaatrecht van een landbouwer wordt verhoogd als hij op 2 juli 2015 minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. (zie noot 20) Volgens de toelichting moet het daarbij gaan om een ongewone en tijdelijke situatie die direct samenhangt met de ontwikkeling van het publieke project. (zie noot 21)De Afdeling merkt op dat de tijdelijkheid niet uit de bepaling zelf blijkt. Dat betekent dat ook een melkveehouder die zijn veestapel permanent vermindert vanwege de aanleg van een publiek project voor verhoging van zijn fosfaatrecht in aanmerking komt. Nu dit niet de bedoeling is, adviseert de Afdeling het artikel aan te passen.3.EigendomsreguleringIn het advies van de Afdeling advisering over en de verdere parlementaire behandeling van de wijziging van de Meststoffenwet is uitvoerig stilgestaan bij de vraag of het stelsel van fosfaatrechten in overeenstemming is met het eigendomsrecht, zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. (zie noot 22) In de toelichting bij dit ontwerpbesluit wordt uiteengezet dat het kortingspercentage van 8,3% een geoorloofde inmenging in het eigendomsrecht is. (zie noot 23) Resteert nog de vraag of, met de regeling van knelgevallen in de wet en het ontwerpbesluit, voldoende tegemoet wordt gekomen aan het eigendomsrecht van eigenaren die in bijzondere, individuele omstandigheden verkeren, als gevolg waarvan zij mogelijk onevenredig worden benadeeld door de korting. (zie noot 24) Hierover wordt in de toelichting niets gezegd.De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State