Voorstel van wet houdende regels met betrekking tot zuinig en doelmatig ruimtegebruik en optimale leefomgevingskwaliteit in stedelijk en landelijk gebied en met betrekking tot coördinatie van procedures (Interimwet stad en milieubenadering), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende regels met betrekking tot zuinig en doelmatig ruimtegebruik en optimale leefomgevingskwaliteit in stedelijk en landelijk gebied en met betrekking tot coördinatie van procedures (Interimwet stad en milieubenadering), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 10 februari 2004, no.04.000490, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels met betrekking tot zuinig en doelmatig ruimtegebruik en optimale leefomgevingskwaliteit in stedelijk en landelijk gebied en met betrekking tot coördinatie van procedures (Interimwet stad en milieubenadering), met memorie van toelichting. De in het wetsvoorstel opgenomen regeling biedt de gemeenteraden de mogelijkheid om ten aanzien van door de raad aangewezen projectgebieden te besluiten tot afwijking van gebruikelijke milieukwaliteitsnormen met betrekking tot bodem, geluid en lucht, alsmede van bepalingen met betrekking tot stank en ammoniak, indien dat in het belang is van zuinig en doelmatig ruimtegebruik en optimale leefomgevingskwaliteit. Voor reconstructiegebieden zullen vergelijkbare bevoegdheden toekomen aan de provinciale staten. Voordat tot afwijking van milieukwaltiteitsnormen kan worden besloten moet worden onderzocht of de omgevingskwaliteit kan worden geoptimaliseerd met brongerichte maatregelen of met maximale benutting van de bestaande wettelijke regelingen. Het voorstel is een vervolg op de Experimentenwet Stad en Milieu, die heeft gegolden tot 1 januari 2004. De Raad van State heeft vragen over de noodzaak van het voorstel en maakt daarnaast enkele opmerkingen over een aantal juridische aspecten. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. Noodzaak van het voorstel Het thans voorliggende wetsvoorstel komt neer op een gewijzigde voortzetting van het stelsel van de Experimentenwet Stad en Milieu, die vijf jaar lang heeft gegolden. Het gaat om een interimwet, omdat het de bedoeling is het beoogde stelsel op den duur een plaats te geven in de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening en in de Wet milieubeheer. De toelichting bij het wetsvoorstel gaat in op de resultaten van een tussenevaluatie van de Experimentenwet. Hieruit blijkt dat het slechts in een zeer bescheiden aantal gevallen nodig was af te wijken van de geldende wettelijke normen. De geboden mogelijkheid om af te wijken vormde echter de aanleiding en stimulans voor creatief en gedurfd ontwerpen waarbij de bestaande wettelijke mogelijkheden tot het uiterste worden benut. Deze aanpak is inmiddels bekend als de Stad & Milieu-benadering. De uitkomst van deze evaluatie roept voor de Raad twee vragen op. In de eerste plaats de vraag of het wel mogelijk is de Stad & Milieu-benadering te blijven continueren en zonodig uit te breiden, zonder de mogelijkheid te openen van geldende wettelijke normen af te wijken. In de tweede plaats de vraag of de behoefte aan deze mogelijkheid nu werkelijk zo groot is dat daartoe een landelijk geldende Interimwet in het leven moet worden geroepen. Tegenover deze vragen naar de noodzaak van de voorgestelde wet staat dat, naar het oordeel van de Raad, de voorwaarden voor de toepassing van de afwijkingsmogelijkheden stringent zijn. Voor gemeentelijke projectgebieden geldt dat (tevens) de bestemmingsplanprocedure moet worden gevolgd. Dit betekent dat het in de toelichting genoemde voorbeeld van het bouwen van enkele woningen binnen de stankcirkel van een veehouderij(zie noot 1) praktisch zo goed als illusoir moet worden geacht.(zie noot 2) Wat de milieukwaliteitseisen betreft waarvan kan worden afgeweken, moet worden beseft dat internationaalrechtelijke, in het bijzonder communautaire bepalingen eisen stellen aan de kwaliteit van de lucht en van de bodem waarvan niet kan worden afgeweken. Ook overigens maken de eisen waaraan volgens de artikelen 4 tot en met 8 moet worden voldaan, dat de lat voor afwijkingen erg hoog wordt gelegd. Anderzijds gaan er echter ook voorwaarden gelden waarvan de Raad betwijfelt of ze daadwerkelijk inhoud zullen krijgen. Zo wijst de Raad erop dat met de compensatieregeling van het voorgestelde artikel 7 volgens het genoemde evaluatierapport nog vrijwel geen ervaring is opgedaan. Tegen de achtergrond van de eisen die de artikelen 4, 5 en 6 stellen zal het ook niet meevallen een project waarbij van de compensatiemogelijkheid gebruik moet worden gemaakt, overtuigend te motiveren. Er bestaat geen systematiek om zo’n compensatie op haar aanvaardbaarheid te beoordelen. Met betrekking tot de provinciale afwijkingsbevoegdheid voor reconstructiegebieden moet nog het volgende worden bedacht. De enige wettelijke geurnormen die bestaan zijn die welke betrekking hebben op reconstructiegebieden. Gebleken is dat de ministeriële Regeling stankemissie veehouderijen, uitgevaardigd krachtens de Wet stankemissie veehouderijen ontwikkelings- en verwevingsgebieden, op onzekere basis berust wat de gehanteerde omrekeningsfactoren betreft. Daarom heeft de minister besloten de onderliggende onderzoeken opnieuw te bezien. Als provinciale staten mogen besluiten onder omstandigheden soepeler geurnormen te hanteren dan die van de ministeriële regeling, bestaat een serieus risico dat ontoelaatbare stankhinder wordt geaccepteerd. Dit alles overziende rijst de vraag of niet beter volstaan kan worden met de geldende regels en andere "normen" voor milieukwaliteit, onder handhaving, wellicht uitbreiding, van het Stad & Milieuproject als zodanig. Daar waar het verantwoord is onder omstandigheden soepeler te zijn met betrekking tot enkele aspecten dan thans het geval is, kan dan worden overwogen die versoepeling in meer algemene zin door te voeren, bijvoorbeeld met behulp van instructie-amvb’s krachtens artikel 8.45 van de Wet milieubeheer. De Raad adviseert tegen de achtergrond van het vorenstaande opnieuw te bezien of het wetsvoorstel nodig is. Indien dit leidt tot het (min of meer) vasthouden aan het wetsvoorstel, zou dat in de memorie van toelichting moeten worden verantwoord. De nu volgende opmerkingen zijn van belang voorzover aan het voorstel wordt vastgehouden. 2. Bestemmingsplanplicht Artikel 12, tweede lid, impliceert dat de aanwijzing van een projectgebied en het gebruikmaken van de afwijkingsbevoegdheden van de artikelen 2 en 3 gepaard dient te gaan met de vaststelling of de herziening van een bestemmingsplan voor het gebied. De duidelijkheid wordt gediend indien deze koppeling op meer expliciete wijze wordt geregeld: niet op het niveau van de goedkeuring door gedeputeerde staten, maar van het nemen van de raadsbesluiten. Daarbij kan tevens worden bezien of de aanwijzing van een projectgebied en het besluit tot afwijking niet deel kunnen uitmaken van het bestemmingsplan zelf. Tevens verdient het aanbeveling uitdrukkelijk te regelen in hoeverre kan worden volstaan met een projectprocedure overeenkomstig de artikelen 19 en 19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De Raad adviseert tot aanpassing van het voorstel. 3. IPPC-richtlijn Artikel 3, aanhef en onderdelen a en b, maakt in afwijking van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) het oprichten of veranderen van een veehouderij mogelijk binnen de 250-meterzone van een kwetsbaar gebied, mits die oprichting of verandering gepaard gaat met de intrekking van de vergunning voor een bestaande veehouderij respectievelijk de intrekking van de vergunningen voor de met de te veranderen veehouderij samen te voegen veehouderijen en die veehouderij of veehouderijen dichter bij het kwetsbare gebied liggen. Daarbij geldt dat indien het aantal dieren niet hoger is dan dat wat op de bestaande veehouderij of samen te voegen veehouderijen aanwezig mocht zijn, de ammoniakemissie uit de dierenverblijven ten hoogste gelijk mag zijn aan de ammoniakemissie die de bestaande veehouderij mocht of de samen te voegen veehouderijen mochten veroorzaken. Als het dierenaantal hoger(zie noot 3) is, mag de toegestane ammoniakemissie uit de dierenverblijven van de op te richten of te veranderen veehouderij ten hoogste gelijk zijn aan de ammoniakemissie die de bestaande veehouderij of samen te voegen veehouderijen zouden mogen veroorzaken indien daarop artikel 7 van de Wav van toepassing zou zijn. Daarmee wordt de toepassing bedoeld van de zogenaamde maximale emissiewaarde op die veehouderijen. Die waarde zal nog in een huisvestings-amvb op grond van artikel 8.44 Wet milieubeheer moeten worden vastgesteld (artikel 7 juncto artikel 1, eerste lid, Wav), maar voorlopig wordt daarin voorzien bij ministeriële regeling (artikel 1, derde lid, Wav). Uit paragraaf 5.1 van de memorie van toelichting bij de Wet ammoniak en veehouderij kan worden opgemaakt dat met deze regels wordt beoogd overeenkomstig de IPPC-richtlijn(zie noot 4) de beste beschikbare technieken (BBT) voor te schrijven ten aanzien van het voorkómen en beperken van ammoniakemissie. De IPPC-richtlijn is onder meer van toepassing op "installaties" voor intensieve pluimvee- of varkenshouderijen met meer dan 40 000 plaatsen voor pluimvee, 2000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg) of 750 plaatsen voor zeugen. De Raad wijst erop dat de IPPC-richtlijn voor nieuwe installaties en voor belangrijke wijzigingen van bestaande installaties, de toepassing van de beste beschikbare technieken uitdrukkelijk voorschrijft (de artikelen 4 en 12 in samenhang met artikel 9, vierde en achtste lid). Dit betekent dat in de gevallen waarin de op te richten of de te veranderen veehouderij vanwege haar omvang onder de IPPC-richtlijn valt, moet worden getoetst aan het vereiste van de toepassing van BBT met betrekking tot het voorkómen of beperken van ammoniakemissie. Ten aanzien van "IPPC-veehouderijen" wordt in artikel 3 niet aan deze eis voldaan, doordat dit artikel voor de gevallen waarin het aantal dieren minder of gelijk blijft in het geheel niet voorziet in een toetsing op BBT en in de andere gevallen de volgens BBT genormeerde situatie op het op te heffen bedrijf of de samen te voegen bedrijven als uitgangspunt wordt genomen, en niet de situatie op de op te richten veehouderij of die op de als gevolg van de samenvoeging met andere veehouderijen veranderde veehouderij. Artikel 3 zal daarom moeten worden aangevuld. 4. Het afwijkingsregime a. Beleidsregels De toelichting merkt in paragraaf 8.4, Afwijken van niet-wettelijke milieukwaliteitsnormen, ten aanzien van milieukwaliteitsnormen die niet in algemeen verbindende voorschriften maar in handreikingen en circulaires zijn vervat, op dat van sommige daarvan niet of nauwelijks kan worden afgeweken als gevolg van jurisprudentie en de uitvoeringspraktijk. Daarbij wordt erop gewezen dat ook afwijking van deze milieukwaliteitsnormen mogelijk is indien dat, gelet op de belangen die door de normen worden beschermd, op een zorgvuldige wijze gebeurt. Daarom worden voor die gevallen een besluitvormingsprocedure en een inhoudelijke motivering aanbevolen die vergelijkbaar is met de stappen 1 en 2 van de Stad & Milieubenadering (artikel 4, derde lid, onderdeel a: onderzoeken of brongerichte maatregelen en het optimaal benutten van de ruimte die de bestaande wetgeving biedt, toereikend zijn om een zuinig en doelmatig ruimtegebruik en optimale leefomgevingskwaliteit te bereiken). De Raad geeft ter wille van de rechtszekerheid een andere aanpak in overweging, namelijk dat in het wetsvoorstel, onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor de afwijking van wettelijke milieukwaliteitsnormen, uitdrukkelijk ook afwijking mogelijk wordt gemaakt van milieukwaliteitsnormen die zijn vervat in richtlijnen (handreikingen, handleidingen, circulaires en dergelijke), welke door de bevoegde instanties veelal worden toegepast als beleidsregels; het gaat dan om verdergaande afwijking dan bij beleidsregels van rechtswege mogelijk is ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Met het oog daarop zouden de betrokken richtlijnen kunnen worden opgenomen in instructie-amvb’s krachtens artikel 8.45 van de Wet milieubeheer; dan vallen de daarin opgenomen normen van rechtswege onder het beslag van artikel 2, aanhef en onder a, van het wetsvoorstel. b. Verhouding afwijkingsbevoegdheid en compensatieplicht In de toelichting op artikel 2, onderdeel a, wordt opgemerkt dat een besluit tot afwijking van milieukwaliteitsnormen zou kunnen inhouden dat de gemeenteraad strengere normen stelt dan de wettelijke. Daaraan wordt direct toegevoegd dat een dergelijke afwijking gelet op de doeleinden en de achtergrond van de Stad & Milieubenadering niet voor de hand ligt. Bij de behandeling van de compensatieverplichting van artikel 7 wordt echter gewezen op de mogelijkheid dat in gevallen waarin compensatie binnen hetzelfde onderdeel van de milieukwaliteit niet mogelijk is, die binnen andere onderdelen van de milieukwaliteit zou kunnen worden gezocht. Een afwijking van de geluidsnorm zou bijvoorbeeld kunnen worden gecompenseerd door een versnelde aanpak van stank of een verbetering van de waterkwaliteit in het projectgebied door daaraan extra strenge eisen te stellen. Deze twee benaderingen zijn niet onverenigbaar, maar maken op het eerste gezicht wel een enigszins paradoxale indruk. Daarom adviseert de Raad om de verhouding tussen de artikelen 2 en 3 enerzijds en artikel 7 anderzijds te verduidelijken. De toelichting op artikel 7 preciseert dat de compensatie in beginsel binnen of in de directe omgeving van het projectgebied moet worden geboden, opdat degenen die nadeel van de normafwijking ondervinden ook van de compensatie kunnen genieten. De Raad adviseert een dergelijke precisering in artikel 7 van het wetsvoorstel op te nemen. 5. Derdenbescherming In artikel 16 wordt bepaald dat burgemeester en wethouders een afschrift zenden van besluiten als bedoeld in artikel 2 aan het betrokken kantoor van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers om dat besluit in te schrijven in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Bij de Raad is de vraag gerezen waarom dat niet ook wordt bepaald ten aanzien van besluiten tot afwijking van bepalingen in de Wav op grond van artikel 3 en artikel 9. Hij adviseert dit toe te lichten en het wetsvoorstel zo nodig aan te vullen. Voorts wordt ten aanzien van besluiten op grond van artikel 2 de derdenbescherming van artikel 24, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek uitgesloten. In artikel 14 van het Wetsvoorstel kenbaarheid publiekrechtelijke verplichtingen(zie noot 5) is een vergelijkbare bepaling opgenomen. In dat wetsvoorstel is echter tevens artikel 26 van Boek 3 uitgezonderd, dat betrekking heeft op de derdenbescherming bij onjuiste inschrijvingen. Aangezien de ratio voor het uitsluiten van derdenbescherming in beide gevallen dezelfde is, namelijk dat de geldigheid van de betrokken besluiten niet door derdenbescherming mag worden aangetast, adviseert de Raad het wetsvoorstel dienovereenkomstig aan te passen. 6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State