Voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtvaart in verband met de invoering van de mogelijkheid om ten aanzien van de luchthaven Schiphol experimenten te houden (Experimenten Schiphol), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtvaart in verband met de invoering van de mogelijkheid om ten aanzien van de luchthaven Schiphol experimenten te houden (Experimenten Schiphol), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 9 mei 2006, no.06.001675, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtvaart in verband met de invoering van de mogelijkheid om ten aanzien van de luchthaven Schiphol experimenten te houden (Experimenten Schiphol), met memorie van toelichting. Met dit wetsvoorstel wordt voor de luchthaven Schiphol een experimenteermogelijkheid in de Wet luchtvaart (hierna: de Wet) opgenomen. Doel is mogelijke verbeteringen voor gehinderden, zowel in de nabijheid van de luchthaven Schiphol als in de verder van Schiphol gelegen gebieden, in de praktijk te testen, voordat de daarop betrekking hebbende wijzigingen in het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol worden vastgelegd. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling onder voorwaarden af te wijken van voorschriften die op grond van de artikelen 8.15 en 8.17 van de Wet luchtvaart in het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol zijn gesteld. De Raad maakt opmerkingen over de gestelde voorwaarde van over het geheel genomen gelijkblijvende geluidhinder onderscheidenlijk het over het geheel genomen gelijkblijvend extern-veiligheidsrisico, alsmede over verdere waarborgen voor een experiment. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het wetsvoorstel deels nader dient te worden overwogen. 1. Gelijkwaardigheidstoets De voorgestelde experimenteermogelijkheid vormt een nieuw onderdeel in een jarenlang proces waarin ten behoeve van de ontwikkeling en het behoud van de mainportfunctie van Schiphol de mogelijkheden en grenzen worden verkend en gebruikt op het punt van veiligheid en geluidhinder. Voor de vliegomgeving van Schiphol (binnengebied) zijn grenswaarden vastgelegd in handhavingspunten, waarvan de situering al naar gelang de vliegroutes en mate van bebouwing kan worden aangepast. De regeling van de experimenteermogelijkheid voorziet in de mogelijkheid van overschrijding van de toegestane geluidbelasting in het binnengebied onderscheidenlijk van het toegestane externe veiligheidsrisico, mits deze "over het geheel genomen" gelijk blijft of vermindert(zie noot 1). Uit de memorie van toelichting(zie noot 2) volgt dat beoogd wordt daarmee binnen de grens van de zogenoemde gelijkwaardigheidstoets te blijven die reeds in de Wet luchtvaart (artikel 8.17, zevende lid, van de Wet) is vastgelegd. In het kabinetsstandpunt Schiphol(zie noot 3) is deze gelijkwaardigheidstoets nader ingevuld. Het aantal (ernstig) gehinderden mag bij wijziging van de Luchthavenbesluiten niet toenemen ten opzichte van het maximum dat binnen de eerste Luchthavenbesluiten in het binnengebied onderscheidenlijk het buitengebied mogelijk was. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor het aantal slaapverstoorden en het totaal aantal woningen met een extern veiligheidsrisico. De aan het maximum aantal gehinderden gekoppelde geluidsgrenswaarde voor het binnengebied in de gelijkwaardigheidstoets verschilt van de grenswaarden die voor dat gebied in de handhavingspunten zijn vastgelegd. Voor het buitengebied kan een dergelijke vergelijking niet worden gemaakt omdat daar geen handhavingspunten zijn. De Raad merkt het volgende op. a. Nu met de in de aanhef van artikel 8.23a gebruikte terminologie "over het geheel genomen" is beoogd aan te sluiten bij de gelijkwaardigheidstoets van artikel 8.17, zevende lid, van de Wet, adviseert de Raad de formulering van de gelijkwaardigheidstoets uit artikel 8.17, zevende lid, van de Wet te gebruiken in de aanhef van artikel 8.23a in plaats van "over het geheel genomen". b. De invulling van de gelijkwaardigheidstoets heeft gevolgen voor de ruimte om in een experiment af te wijken van de grenswaarden in de handhavingspunten. De Raad adviseert om in de toelichting nauwkeurig aan te geven hoe de invulling van de gelijkwaardigheidstoets zich verhoudt tot de wenselijk geachte mogelijkheid om te experimenteren met luchtverkeerswegen en het gebruik van het luchtruim en welke effecten dat heeft voor de afwijking van de grenswaarden in de handhavingspunten. c. Er bestaan geen handhavingspunten voor het buitengebied, verder van Schiphol, waar de meeste gehinderden wonen. Daarmee is onduidelijk in welke mate met inachtneming van de gelijkwaardigheidstoets voor delen van het buitengebied in het kader van een experiment verslechteringen van de geluidhinder mogelijk zijn ten opzichte van verbeteringen in een ander deel van het (buiten)gebied. De Raad adviseert de beoogde experimenteermogelijkheid tegen deze achtergrond, speciaal voor het buitengebied, niet in te voeren dan nadat voor het buitengebied een - beperkte - ruimte voor mogelijke wijzigingen ten opzichte van de bestaande situatie is bepaald. 2. Waarborgen De Raad begrijpt dat wijzigingen in bijvoorbeeld het route- en baangebruik van de luchthaven Schiphol aanpassingen van het Luchthavenverkeersbesluit noodzakelijk kunnen maken die om verantwoord te kunnen worden ingevoerd eerst op hun praktische effecten moeten zijn getoetst. Een experimenteerregeling op lager wetgevend niveau, in dit geval bij ministeriële regeling, kan daartoe dienen. Uit een oogpunt van rechtszekerheid zal de wettelijke basis van de beoogde ministeriële regeling de essentiële waarborgen met betrekking tot doel en functie, tijdsduur en randvoorwaarden moeten bevatten. De Raad constateert dat bij dit wetsvoorstel op een aantal onderdelen die essentiële waarborgen niet in het wetsvoorstel zijn voorzien. Voor een deel gaat het daarbij om waarborgen die wel in de toelichting worden genoemd. a. Anders dan in de memorie van toelichting wordt verondersteld(zie noot 4), is in het wetsvoorstel niet bepaald dat doel en functie van het experiment in de ministeriële regeling worden beschreven. Evenmin is overeenkomstig mededelingen in de memorie van toelichting bepaald dat experimenten niet gelijktijdig en ook niet opeenvolgend kunnen worden uitgevoerd om cumulatie van effecten op gehinderden te voorkomen(zie noot 5). De Raad adviseert deze waarborgen alsnog in artikel 8.23a op te nemen. b. De in het wetsvoorstel voorziene maximale tijdsduur van twee jaren van een experiment komt de Raad te lang voor in het licht van de mededeling in de toelichting(zie noot 6) dat bij wijziging in het gebruik van luchtverkeerswegen en routes - de voorbeelden waaraan wordt gedacht bij de experimenten - vrij snel kan worden opgemaakt wat de effecten zijn op de geluidhinder. Voorkomen moet worden dat in het geval van Schiphol niet tijdig wordt teruggeschakeld naar de thans geldende normen, wanneer tijdens de duur van het experiment ongunstige effecten optreden. Met een tijdsduur van twee jaren wordt het risico om met voldongen feiten te worden geconfronteerd groter. Een kortere maximumduur van een experiment kan ook een eventuele spanning met het Luchthavenindelingsbesluit en de plaatselijke ruimtelijke ordening beperken. De Raad adviseert daarom de maximum tijdsduur aanmerkelijk te bekorten. De Raad denkt aan een termijn van maximaal één jaar. c. Teneinde te voorkomen dat met experimenten zal worden begonnen waarvan vooraf al zou kunnen worden nagegaan of deze ongewenste effecten kunnen hebben, adviseert de Raad een ex ante evaluatie voor te schrijven. Eerst indien vaststaat dat in bepaalde gevallen effecten van de te nemen maatregelen onvoldoende kunnen worden overzien, kan worden gedacht aan een experiment(zie noot 7). d. Het valt de Raad op dat geen bandbreedte voor de overschrijding van een grenswaarde voor de geluidbelasting in een handhavingspunt is geregeld. Met het oog op de rechtszekerheid ware die in het wetsvoorstel op te nemen. e. In de memorie van toelichting(zie noot 8) wordt opgemerkt dat bij de bepaling van geluidhinder in beginsel de geluidbelasting als parameter zal worden gehanteerd. Afhankelijk van het experiment kunnen echter ook andere hinderfactoren bij de afweging worden betrokken. Dat is echter niet geregeld in artikel 8.23a. De Raad adviseert dit alsnog vast te leggen. Verder is het onduidelijk of het hanteren van een andere parameter dan geluidbelasting naar keuze zou geschieden, die mogelijkheid aanvullend is bedoeld of slechts aan de orde is in het gebied waar geen handhavingspunten met grenswaarden gelden. In ieder geval zal de memorie van toelichting op dit punt moeten worden aangevuld. 3. Beoordelingscriteria Ingevolge artikel 8.23a, derde lid, zullen in de ministeriële experimenteerregeling onder meer regels moeten worden gesteld over de criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald of het experiment wordt omgezet in een structurele wettelijke regeling. De Raad gaat ervan uit dat het hier gaat om onderzoekstechnische criteria die de toetsing van de resultaten van het experiment aan de hand van beleidsinhoudelijke criteria onverlet laat. Hij adviseert hierover in ieder geval in de memorie van toelichting uitsluitsel te geven. 4. Schadevergoeding/compensatie De Raad adviseert de regeling van compensatie in artikel 8.23a, tweede lid, laatste volzin, nader op haar verhouding tot de geldende nadeelcompensatieregeling in artikel 8.31 te bezien. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State