Voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2005, no.05.002708, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, met memorie van toelichting. De voorgestelde verandering houdt in dat de Grondwet (GW) zal bepalen dat de burgemeester, die nu nog wordt benoemd bij koninklijk besluit, rechtstreeks zal worden gekozen door de ingezetenen van de gemeente. Aanleiding voor het voorstel is de verwerping van een voorstel, in tweede lezing, dat ertoe strekte de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning uit de GW te halen. De Raad van State maakt allereerst een opmerking over het in de GW vastleggen van de aanstellingswijze. Daarnaast bespreekt hij enkele aspecten van het voorgestelde grondwetsartikel. Hij is van mening dat het voorstel op het eerste punt nader dient te worden overwogen. 1. Vastlegging in de Grondwet a. In de toelichting wordt verwezen naar de verwerping van het wetsvoorstel dat strekte tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeesters (en de commissarissen van de Koning) in de Eerste Kamer der Staten-Generaal op 22 maart 2005, en naar eerdere pogingen om de aanstellingswijze uit de GW te halen. Uit het feit dat deze pogingen zijn mislukt, wordt de conclusie getrokken "dat er door de jaren heen onvoldoende draagvlak voor heeft bestaan om de aanstellingswijze van de burgemeester aan de gewone wetgever over te laten."(zie noot 1) Deze argumentatie is te summier als motivering voor een voorstel om een andere wijze van aanstelling in de GW vast te leggen, waarvan tot nu toe niet is gebleken dat daarvoor wèl voldoende draagvlak bestaat; een minder vergaande wijziging van de GW is immers tot tweemaal toe gestrand. Een voorzichtiger aanpak, waarbij opnieuw wordt voorgesteld de benoemingswijze te deconstitutionaliseren, om vervolgens te bezien voor welke wijze van aanstelling de instemming van de Kamers kan worden verkregen en daarmee ervaring op te doen, en pas daarna grondwettelijke vastlegging van de aanvaarde, nieuwe formule voor te stellen, laat zich immers evenzeer denken; zie het slot van het nu volgende onderdeel. Tegen de achtergrond hiervan adviseert de Raad de toelichting aan te vullen. b. De Raad heeft op 2 april 1997 advies uitgebracht over een eerder voorstel, dat ertoe strekte de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning geheel uit de GW te halen.(zie noot 2) De Raad ontraadde het voorstel, omdat - zo merkte hij toen op - slechts tot deconstitutionalisering kan worden overgegaan, wanneer daarvoor sterke argumenten worden aangevoerd. Er was destijds een breed draagvlak in de Kamers der Staten-Generaal voor handhaving van de benoeming van de burgemeester door de Kroon. De Raad beschouwde de methode van aanwijzing als een wezenlijk onderdeel van het constitutionele recht en als zodanig waard grondwettelijk beschermd te blijven. De Raad is er in beginsel voorstander van dat de wijze van aanstelling van de commissaris van de Koning en de burgemeester in de GW wordt geregeld. Daarnaast staat echter een tweede uitgangspunt, dat het niet verantwoord is om onderwerpen in de GW te regelen waarover de discussie nog niet is uitgekristalliseerd;(zie noot 3) dat punt was in 1997 niet aan de orde. Op dit moment is er wel brede overeenstemming dat de Kroonbenoeming niet dient te worden voortgezet; brede overeenstemming ontbreekt echter over de aanstellingswijze die daarvoor in de plaats moet komen. Bovendien, het uitgangspunt dat de discussie moet zijn uitgekristalliseerd betekent niet alleen dat er op zeker moment brede overeenstemming moet bestaan, maar ook dat die overeenstemming een zekere duurzaamheid moet hebben. Het is veelzeggend dat nog maar acht jaar geleden de Kroonbenoeming nog een breed draagvlak had, terwijl die benoemingswijze nu vrij algemeen als achterhaald wordt beschouwd. Alles afwegende is de Raad van mening dat de tijd nu nog niet rijp is om een andere wijze van aanstelling, namelijk de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, in de GW vast te leggen. De Raad ziet er thans geen bezwaren tegen om de aanstellingswijze van de burgemeester uit de GW te halen, zodat ervaringen kunnen worden opgedaan met een andere aanstellingswijze dan de Kroonbenoeming. Als deze ervaringen op termijn een duurzame opvatting over de meest wenselijke aanstellingswijze opleveren, is dat het juiste moment om dit onderwerp, als een wezenlijk onderdeel van het constitutionele recht, ook in de GW vast te leggen. Nu deconstitutionaliseren, om straks op verantwoorde wijze te kunnen reconstitutionaliseren.(zie noot 4) Daarom adviseert de Raad tot heroverweging van het voorgestelde artikel 131a, eerste lid, GW. 2. Kiesrecht voor ingezetenen die geen Nederlander zijn Over het voorgestelde tweede lid van artikel 131a merkt de Raad het volgende op. a. Het voorstel wil het actief kiesrecht voor de burgemeester toekennen aan de ingezeten Nederlanders van de gemeente die voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de gemeenteraad: het kiesrecht kan bij wet ook worden toegekend aan ingezetenen die geen Nederlander zijn. Met deze formulering is aangesloten bij de regeling van het kiesrecht voor de gemeenteraad in de artikelen 129, eerste lid, en 130 GW. Het voorstel laat met dit al echter ruimte voor de mogelijkheid dat de wet het kiesrecht van niet-Nederlandse ingezetenen voor de burgemeester anders zou regelen dan het kiesrecht voor de gemeenteraad. De Raad zou het niet wenselijk vinden als het kiesrecht voor de twee rechtstreeks te kiezen organen van de gemeente, die zullen optreden als elkaars tegenspelers, en die in de plannen van het kabinet gelijktijdig zullen worden gekozen,(zie noot 5) niet op identieke wijze zou worden geregeld. De Raad adviseert te bepalen dat de burgemeester rechtstreeks wordt gekozen door diegenen die voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de gemeenteraad. b. Nu Nederlanders het recht krijgen de burgemeester te kiezen, zal dit recht ook moeten worden toegekend aan onderdanen van de Europese Unie die in Nederland verblijven; een richtlijn van de Europese Unie uit 1994 verplicht daartoe.(zie noot 6) Het voorgestelde artikel 131a GW biedt de mogelijkheid om bij wet het recht de burgemeester te kiezen toe te kennen aan ingezetenen die geen Nederlander zijn; zoals uit de toelichting blijkt zal deze regelingsbevoegdheid worden uitgewerkt in het wetsvoorstel verkiezing burgemeester.(zie noot 7) Artikel 131a GW blijft buiten toepassing totdat de wet die de directe verkiezing van de burgemeester regelt in werking treedt;(zie noot 8) de wetgever kan dus waarborgen dat EU-onderdanen op dit punt gelijk worden behandeld. In de toelichting wordt de indruk gewekt dat het de wetgever zou vrijstaan het actieve kiesrecht voor de burgemeester toe te kennen aan niet-Nederlandse ingezetenen, maar dat de wetgever zou kunnen nalaten van die mogelijkheid gebruik te maken. Zoals uit het voorgaande blijkt ontbreekt een dergelijke beleidsvrijheid ten aanzien van EU-onderdanen. De Raad adviseert de toelichting te preciseren. 3. Burgemeester is ingezetene van de gemeente De burgemeester zal, zo wil het voorstel, ingezetene moeten zijn van de gemeente waarin hij burgemeester is.(zie noot 9) Volgens de toelichting staat deze bepaling er niet aan in de weg dat in de gewone wetgeving een ontheffingsmogelijkheid wordt gecreëerd voor een kandidaat van buiten de gemeente die als burgemeester wordt gekozen. Hem moet een overgangstermijn kunnen worden gegeven om binnen de gemeente een geschikte woning te vinden.(zie noot 10) De Raad meent dat een overgangstermijn voor een kandidaat van buiten de gemeente redelijk is, maar wijst erop dat de tekst van de voorgestelde grondwetsbepaling daarvoor niet de ruimte biedt.(zie noot 11) Hij adviseert het artikel aan te vullen. 4. Afstemming In het voorstel van wet van het Tweede-Kamerlid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de GW door de rechter wordt toetsing van wetten mede mogelijk gemaakt aan artikel 129, eerste lid, GW, inzake het actief en passief kiesrecht voor provinciale staten en de gemeenteraad.(zie noot 12) Daarvan uitgaande, meent de Raad dat het in de rede ligt dat ook het nieuwe artikel 131a, eerste lid, in de opsomming wordt opgenomen. Omdat het voorstel inzake constitutionele toetsing bij de Eerste Kamer aanhangig is en dus niet meer kan worden gewijzigd, verdient het aanbeveling dat in het nu voorliggende wetsvoorstel in afstemming wordt voorzien. De Raad adviseert daartoe. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State