Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol in verband met de evaluatie van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol in verband met de evaluatie van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 16 december 2016, no.2016002231, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het besluit tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol in verband met de evaluatie van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol, met nota van toelichting.Het besluit strekt tot uitwerking van de bepalingen van afdelingen 8.4 en 8.5 van de Wet luchtvaart, zoals gewijzigd bij de wet van 22 juni 2016 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol (hierna: de wijzigingswet). (zie noot 1) Gelet op het grote aantal door de wijzigingswet noodzakelijk geworden aanpassingen wordt het huidige besluit ingetrokken en vervangen door het ontwerpbesluit. In het bijzonder de bepalingen die zien op het vaststellen van de tarieven die de exploitant van de luchthaven in rekening mag brengen bij de gebruikers worden aangepast, onder andere omdat het huidige systeem van jaarlijkse tarieven en voorwaarden wordt vervangen door een systeem van meerjarige tarieven en voorwaarden.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Het gaat daarbij om de vaststelling van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet, de bijdrage uit niet-luchtvaartactiviteiten en de definitie van peergroup.1.Vaststelling gewogen gemiddelde vermogenskostenvoetGegeven de economische machtspositie van de exploitant van de luchthaven zijn de tarieven voor luchtvaartactiviteiten die de exploitant in rekening mag brengen bij de gebruikers van de luchthaven gereguleerd. De tarieven worden bepaald aan de hand van de aan de luchtvaartactiviteiten toe te schrijven kosten (kostenoriëntatie), verminderd met een verplichte bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten van de exploitant. Het rendement over de aan de luchtvaartactiviteiten toe te schrijven activa mag vervolgens niet groter zijn dan de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. Dit is een in de regulering van economische machtsposities in netwerksectoren gebruikelijke norm, hoewel er in de praktijk verschillen bestaan in de gehanteerde parameters bij de berekening van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet.Het ontwerpbesluit schrijft gedetailleerd de berekeningswijze van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet voor. (zie noot 2) Voor de kostenvoet voor het vreemd vermogen wordt daarbij, kort gezegd, gekeken naar de actuele rentestand voor bedrijfsobligaties met een resterende looptijd van 10 jaar. Door uit te gaan van de actuele rentestand wordt bij het berekenen van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet echter geen rekening gehouden met de daadwerkelijke rentekosten die de exploitant heeft op basis van eerder aangetrokken vreemd vermogen. Het gevolg kan zijn dat de exploitant daardoor tarieven moet vaststellen die, gegeven zijn daadwerkelijke financieringslasten, verlieslatend zijn. Dat kan in laatste instantie de continuïteit van de onderneming in gevaar brengen.De Afdeling merkt in dit verband op dat het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) in een recente uitspraak in een geschil tussen verschillende netwerkbeheerders voor gas en elektriciteit en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft bepaald dat bestaande financiële verplichtingen wél dienen te worden meegewogen bij het vaststellen van het maximaal toegestane rendement op basis van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. (zie noot 3) De Afdeling wijst er daarbij op dat het CBB reeds in 2015 in een aantal tussenuitspraken de ACM heeft opgedragen om bij de berekening van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet rekening te houden met de financieringslasten van reeds eerder aangetrokken vreemd vermogen. (zie noot 4)De uitspraken van het CBB kunnen ook gevolgen hebben voor de wijze waarop de gewogen gemiddelde vermogenskosten voor de exploitant van de luchthaven moet worden bepaald. De toelichting gaat echter in het geheel niet op in op de alternatieve berekeningswijze noch op de mogelijke consequenties van de uitspraak van het CBB.De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de voorgestelde berekeningswijze van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.2. Bijdrage uit niet-luchtvaartactiviteitenArtikel 8.25dd, eerste lid, dat met de wijzigingswet aan de Wet luchtvaart wordt toegevoegd, regelt dat bij de vaststelling van de tarieven die de exploitant van de luchthaven in rekening brengt bij de gebruikers rekening moet worden gehouden met een bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten van de exploitant. De exploitant dient daarbij rekening te houden met de continuïteit van de onderneming en de financierbaarheid van zijn investeringen. Artikel 6 van het onderhavige besluit stelt nadere eisen aan deze bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten. De vaststelling van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten dient te geschieden met in achtneming van het verwachte gemiddelde jaarlijkse rendement alsmede het voor de eerstvolgende tariefperiode vastgestelde normrendement over het eigen vermogen van de onderneming waartoe de exploitant van de luchthaven behoort.De formulering van de bepaling laat hiermee de nodige ruimte voor de vaststelling van de hoogte van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten. Het is uiteindelijk aan de aandeelhouders om een besluit te nemen over de hoogte van de bijdrage, en aan de exploitant om een besluit te nemen over de spreiding van die bijdrage over de jaren van een tariefperiode, aldus de toelichting. (zie noot 5) Nu de niet-luchtvaartactiviteiten in de praktijk evenwel een significante bijdrage leveren aan het rendement en de financierbaarheid van de huidige exploitant, (zie noot 6) acht de Afdeling een preciezere toelichting op de uitwerking van de voorwaarden voor de vaststelling van de bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten wenselijk, in het bijzonder nu - zoals hiervoor reeds opgemerkt onder 1 - de voorgestelde berekeningswijze voor het maximaal toegestane rendement op de luchtvaartactiviteiten ertoe kan leiden dat tarieven worden vastgesteld die verlieslatend zijn.De Afdeling adviseert de toelichting gelet op het voorgaande aan te vullen.3.Definitie peergroupIn artikel 1 van het ontwerpbesluit wordt een definitie van het begrip ‘peergroup’ gegeven. Deze definitie is beperkt en stelt niet meer dan dat een peergroup een groep is van zoveel mogelijk met de luchthaven vergelijkbare buitenlandse luchthavens. Uit de bijlage bij artikel 32, onder C, lijkt te volgen dat een peergroup in het kader van de Asset Bèta-berekening bestaat uit ten minste vier representatieve luchthavens binnen de gebieden waar de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) van toepassing is en Zwitserland op basis van hun vergelijkbaarheid met de luchthavenactiviteiten van de exploitant van de luchthaven. (zie noot 7) Deze uitleg lijkt daarmee betrekking te hebben op het begrip peergroup zoals gebruikt in artikel 32 van het ontwerpbesluit. Uit het voorstel noch uit de toelichting blijkt echter of deze definitie ook geldt voor de peergroup als bedoeld in artikel 28 van het ontwerpbesluit. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat richtlijn 2009/12 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden van toepassing is op commerciële luchthavens die jaarlijks meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen tellen, alsmede op de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat. (zie noot 8) De toelichting verwijst wel naar deze richtlijn, maar motiveert niet waarom voor de definitie van peergroup niet hierbij wordt aangesloten. Ten slotte wordt in artikel 33 van het ontwerpbesluit bepaald dat voor de ontwikkeling van de netwerkkwaliteit een vergelijking gemaakt wordt met de vier grootste luchthavens in Europa, exclusief Turkije, en de twee grootste luchthavens in het Midden-Oosten en Turkije, gemeten in het totaal aantal passagiers.Uit het voorgaande volgt dat de invulling van het begrip peergroup in het ontwerpbesluit, de bijlage en de toelichting niet eenduidig is. De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig de definitie van peergroup in de verschillende artikelen van het ontwerpbesluit te verduidelijken.4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De waarnemend vice-president van de Raad van State