Voorstel van wet tot invoering van een bronbelasting en afschaffing van de dividendbelasting alsmede wijziging van enige wetten in verband met enkele maatregelen voor het bedrijfsleven (Wet bronbelasting 2020), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot invoering van een bronbelasting en afschaffing van de dividendbelasting alsmede wijziging van enige wetten in verband met enkele maatregelen voor het bedrijfsleven (Wet bronbelasting 2020), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 27 augustus 2018, no.2018001436, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot invoering van een bronbelasting en afschaffing van de dividendbelasting alsmede wijziging van enige wetten in verband met enkele maatregelen voor het bedrijfsleven (Wet bronbelasting 2020), met memorie van toelichting.Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2019, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2019, Overige fiscale maatregelen 2019, Fiscale vergroeningsmaatregelen 2019, Wet aanpassing kansspelbelasting over sportweddenschappen, Wet modernisering kleineondernemersregeling en implementatie artikel 1 richtlijn elektronische handel.Het voorstel bevat maatregelen die zijn gericht op het tegengaan van grondslagverschuiving van of via Nederland naar laag belastende jurisdicties alsmede op het behouden en verstevigen van een aantrekkelijk ondernemings- en investeringsklimaat voor ondernemingen met reële activiteiten in Nederland. Onderdeel van deze maatregelen zijn de afschaffing van de dividendbelasting en de direct daarmee samenhangende invoering van een bronbelasting op dividenden naar laag belastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Ook een verlaging van het tarief in de vennootschapsbelasting maakt onderdeel uit van dit pakket aan maatregelen.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht het voor een meer afgewogen oordeel over de afschaffing van de dividendbelasting van belang dat er een zo compleet mogelijk beeld wordt geschetst van de gemaakte afwegingen. Daartoe adviseert zij in de toelichting in te gaan op de voorgeschiedenis en de effectiviteit van de afschaffing van de dividendbelasting. Ook adviseert zij aandacht te besteden aan de mogelijke gevolgen van ongecoördineerde verschillen in nationaal beleid voor de heffingsgrondslag van de dividendbelasting in internationaal verband.1.InleidingMet voorliggend voorstel wordt per 1 januari 2020 de dividendbelasting afgeschaft. (zie noot 1) De dividendbelasting wordt weliswaar afgeschaft, maar tegelijkertijd wordt een met de dividendbelasting vergelijkbare conditionele bronbelasting op dividenden ingevoerd. (zie noot 2) Hierdoor blijven dividenduitkeringen binnen concernverband aan lichamen gevestigd in een laag belastende jurisdictie belast. Als sluitstuk van deze maatregelen zal per 2021 een conditionele bronbelasting op interest en royalty’s worden ingevoerd. (zie noot 3) Met deze laatste twee maatregelen wordt beoogd de doorstroom via Nederland naar laag belastende jurisdicties tegen te gaan en het risico van belastingontwijking door het verschuiven van de (Nederlandse) grondslag naar deze jurisdicties te verkleinen. Met de afschaffing van de dividendbelasting is een bedrag gemoeid van structureel € 1,911 miljard. (zie noot 4)2.Compleet beeldDe Afdeling merkt op dat de afschaffing van de dividendbelasting een forse derving van inkomsten betekent. Daarom is het voor een meer afgewogen oordeel van belang dat er een zo compleet mogelijk beeld wordt geschetst van de gemaakte afwegingen. (zie noot 5) De Afdeling mist in de toelichting echter een aantal elementen die voor die afweging van belang zijn.i. In de toelichting ontbreekt een passage over de voorgeschiedenis van de afschaffing van de dividendbelasting. De discussie over de afschaffing van de dividendbelasting wordt binnen de Nederlandse politiek, het bedrijfsleven en in de fiscale wetenschap al jaren gevoerd.In de politiek speelde de discussie bijvoorbeeld in 2005, (zie noot 6) in 2015 (zie noot 7) en in 2016, (zie noot 8) deels ook naar aanleiding van jurisprudentie van het HvJ inzake de mogelijke strijdigheid van de dividendbelasting met het EU-recht. Wat de fiscale wetenschap betreft, verscheen in 2003 een bijzonder nummer van het Weekblad Fiscaal Recht over de dividendbelasting. Daarin werd kritiek geleverd op de dividendbelasting. Deze belasting, zo werd betoogd, heeft geen duidelijke rechtsgrond, heeft in binnenlandse verhoudingen geen reden van bestaan meer en ligt internationaal in de vuurlinie. (zie noot 9) De dividendbelasting wordt geheven over uitgedeelde winsten zonder daarbij een onderscheid te maken naar de herkomst van de winsten (geheven wordt dus ook over winsten die niet in Nederland zijn gemaakt en geen enkele band met Nederland hebben). Vanuit de gedachte dat winst dáár wordt belast waar deze wordt gemaakt, ontbreekt daarmee een overtuigende rechtsgrond voor de dividendbelasting, zo wordt gesteld.In 2010 stelde de Studiecommissie belastingstelsel vast dat de afschaffing van de dividendbelasting gunstig kan uitpakken voor het vestigingsklimaat van hoofdkantoren binnen Nederland. Echter, dit voordeel moet worden afgewogen tegen het negatieve effect dat de belastingopbrengst van de dividendbelasting, via een verhoging van andere belastingen moet worden opgebracht. (zie noot 10)ii. Over de effectiviteit is het volgende te constateren. De afschaffing van de dividendbelasting is volgens de toelichting vooral gericht op het behouden én het aantrekken van hoofdkantoren van internationaal opererende bedrijven. Van belang voor de effectiviteit van de maatregel is onder andere de mate van verrekenbaarheid van de dividendbelasting voor buitenlandse aandeelhouders. De toelichting vermeldt dat het lastig is om een kwantitatieve inschatting te maken van de mate van verrekenbaarheid van de dividendbelasting, maar dat na het gebruik van grove aannames de kwalitatieve inschatting is dat het grootste deel van de buitenlandse aandeelhouders de dividendbelasting kan verrekenen. (zie noot 11) In zoverre versterkt de afschaffing van de dividendbelasting het fiscale vestigingsklimaat niet.Anderzijds kan uit het feit dat er veelvuldig wordt geprocedeerd worden afgeleid dat de dividendbelasting voor veel beleggers het rendement verlaagt (dus niet verrekenbaar is). (zie noot 12) Daardoor is afschaffing van de dividendbelasting juist wél gunstig voor het fiscale vestigingsklimaat.Er zij ook op gewezen dat het CPB in de doorrekening van de financiële bijlage van het regeerakkoord geen macro-economisch effect (op bbp en werkgelegenheid) van de afschaffing van de dividendbelasting heeft opgenomen, omdat het CPB hiervoor geen empirisch bewijs heeft. (zie noot 13)Recent hebben diverse economen zich kritisch uitgelaten over de effectiviteit van de afschaffing. (zie noot 14) Daar staan echter ook positieve reacties tegenover. (zie noot 15) De toelichting signaleert dat voor- en tegenstanders zich veelvuldig hebben laten horen, maar volstaat vervolgens met de opmerking "dat het kabinet met interesse heeft kennisgenomen van de standpunten". (zie noot 16) Een nadere concretere analyse en afweging, van de naar voren gebrachte argumenten ontbreekt.Wat betreft de effectiviteit van de voorgenomen maatregel realiseert de Afdeling zich dat de gedragseffecten en daarmee de effectiviteit van dit type fiscale maatregelen moeilijk zijn in te schatten en te kwantificeren; ervaringsgegevens ontbreken, zowel nationaal als internationaal. Het is naar het oordeel van de Afdeling echter wel van belang de effectiviteit zo goed mogelijk te duiden en plausibel te maken, zeker gezien de forse derving van inkomsten als gevolg van het voorstel.iii. Bij een beschouwing over de dividendbelasting vanuit een breder internationaal perspectief is het volgende van belang.In de toelichting wordt erkend dat met de afschaffing van de dividendbelasting een pad wordt bewandeld waarop nog niet veel andere grote(re) economieën ons zijn voorgegaan. (zie noot 17) De toelichting besteedt echter geen aandacht aan wat de mogelijke gevolgen van ongecoördineerde verschillen in nationaal beleid kunnen zijn voor de heffingsgrondslag van de dividendbelasting in internationaal verband. Dit is des te meer van belang omdat de praktijk leert dat belastingheffing over kapitaalinkomen als gevolg van de globalisering onder druk staat. Vanuit dat perspectief is het aan te bevelen om op het terrein van de dividendbelasting, maar ook verder op het terrein van de belastingheffing, meer samenwerking te zoeken binnen de EU in plaats van dat landen elkaar beconcurreren.De Afdeling adviseert in de toelichting op vorengenoemde elementen in te gaan zodat een zo compleet mogelijk beeld ontstaat van de gemaakte afwegingen.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State