Voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van Koninkrijksrelaties (IV) voor het jaar 2005, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van Koninkrijksrelaties (IV) voor het jaar 2005, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 7 september 2004, no.04.003438, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van Koninkrijksrelaties (IV) voor het jaar 2005, met memorie van toelichting. De Raad van State is van oordeel dat de toelichting vragen oproept. 1. Algemeen De memorie van toelichting bij het begrotingshoofdstuk Koninkrijksrelaties begint met een hoopvolle constatering: “In 2005 zullen zich nieuwe verhoudingen tussen de landen van het Koninkrijk aftekenen”.(zie noot 1) Deze stelling wordt niet toegelicht. Om welke nieuwe verhoudingen het zou kunnen gaan wordt niet duidelijk gemaakt. Wel wordt gewezen op een tussenrapport van de werkgroep Bestuurlijke en Financiële verhoudingen, waarin tot uitgangspunt is gekozen dat het Land de Nederlandse Antillen als bestuurslaag zal verdwijnen. Tegen die achtergrond kondigt de memorie van toelichting aan dat meer nadruk zal worden gelegd op ondersteuning van het beleid van de eilandbesturen. Ten aanzien van de Nederlandse Antillen wordt blijkens de memorie van toelichting uitgezien naar wat de huidige Antilliaanse regering in korte tijd tracht te bereiken. Deze regering heeft niet veel langer dan een jaar als regeerperiode voor zich en is vanuit een uiterst moeilijke positie gestart. In de Miljoenennota wordt aangekondigd dat in 2005 de drie landen binnen het Koninkrijk zullen overleggen om te komen tot gemoderniseerde verhoudingen. In dit overleg hanteert Nederland de uitgangspunten: “maximale bevoegdheden voor de eilanden, minimale bevoegdheden voor het land en cruciale bevoegdheden voor het Koninkrijk”.(zie noot 2) Deze uitgangspunten verdienen nadere toelichting. Wat wordt precies bedoeld met maximale respectievelijk minimale en cruciale bevoegdheden? Op welke beleidsterreinen zijn deze termen van toepassing? Overigens zij opgemerkt dat “minimale bevoegdheden” voor het land Aruba geen uitgangspunt zullen kunnen zijn, aangezien land- en eilandbestuur voor Aruba samenvallen. Voorts behoeft de formule “maximale bevoegdheden voor eilandbesturen” toelichting, omdat de eilanden van de Nederlandse Antillen onderling sterk in omvang van bevolking en bestuurlijk apparaat verschillen. De regering zal waarschijnlijk al naar gelang de aard van de relaties met Nederland ook bepaalde samenwerkingsverbanden tussen eilanden onderling noodzakelijk achten. In de memorie van toelichting op de begroting voor Koninkrijksrelaties worden deze vragen niet beantwoord. De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan en duidelijkheid te creëren omtrent beleid en aanpak. De Raad van State adviseert in het onderhavige begrotingshoofdstuk uiteen te zetten hoe Nederland op korte termijn wil bijdragen aan nieuw ingezet beleid van de Antilliaanse regering en wat Nederland, vanuit zijn verantwoordelijkheid binnen het verband van het Statuut, nastreeft in zijn relatie tot de Nederlandse Antillen en Aruba. 2. Relatie tot de Europese Unie In de memorie van toelichting wordt vermeld dat de regering ernaar streeft dat nog dit jaar de drie landen van het Koninkrijk politieke standpunten bepalen ten aanzien van de relatie van de Nederlandse Antillen en Aruba tot de Europese Unie op grond van het rapport dat de commissie Europese Unie (de Commissie Van Beuge) in juli 2004 heeft uitgebracht.(zie noot 3) Verder wordt gewezen op het komende rapport van de commissie Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen. In zijn voorlichting inzake de relaties binnen het Koninkrijk en met de Europese Unie heeft de Raad erop gewezen dat de verhouding van de Nederlandse Antillen en Aruba tot de Europese Unie onlosmakelijk verbonden is met de relaties binnen het Koninkrijk.(zie noot 4) De Raad adviseert de passages over de relatie tot de Europese Unie in de memorie van toelichting in deze zin aan te vullen. 3. Verantwoordelijke Ministers a. In de memorie van toelichting wordt gewezen op de specifieke verantwoordelijkheid van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK), die voortvloeit uit de algemene zorg voor het Statuut en de Koninkrijksverhoudingen, en op de eigen verantwoordelijkheden op basis van het Statuut van de Ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken.(zie noot 5) De Raad wijst erop dat er meer ministers zijn met Statutaire taken. De artikelen 3 en 43 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden noemen immers ook als koninkrijksaangelegenheden: - het Nederlanderschap; - de regeling van de nationaliteit van schepen en het stellen van eisen met betrekking tot de veiligheid en de navigatie van zeeschepen; - het toezicht op de toelating en uitzetting van vreemdelingen; - de uitlevering; - het waarborgen van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechts- zekerheid en de deugdelijkheid van bestuur. Bij dit laatste is van belang dat thans internationaal algemeen aanvaard is dat ook economische, sociale en culturele grondrechten daartoe behoren, zoals recht op onderwijs, op een goed leefmilieu en op toereikende gezondheidszorg. Voorts kunnen andere onderwerpen tot aangelegenheden van het Koninkrijk worden verklaard. In de onderhavige paragraaf van de memorie van toelichting is wel het Ministerie van Justitie genoemd, maar had ten minste ook het Ministerie van Verkeer en Waterstaat moeten worden genoemd. Daar waar het Ministerie van Justitie aan de orde komt, ware tevens een verwijzing naar de onderwerpen Vreemdelingenzaken en Integratie op te nemen. Het verdient aanbeveling uiteen te zetten op welke wijze zowel de ministeries die verantwoordelijk zijn voor Koninkrijksaangelegenheden, als andere ministeries die met de Nederlandse Antillen en Aruba samenwerkingsrelaties kunnen onderhouden, tot een gecoördineerd beleid kunnen komen. De Raad wijst op het belang van een geïntegreerde aanpak. Hij adviseert in te gaan op de vraag op welke wijze door de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties met andere ministers wordt samengewerkt bij de bestrijding van de verschillende problemen op de Nederlandse Antillen en Aruba, waarvoor de artikelen 36 tot en met 38 van het Statuut de nodige aanknopingspunten bieden. De Raad adviseert de memorie van toelichting op deze punten aan te vullen. b. De memorie van toelichting vermeldt dat de inhoud van de werkzaamheden van het Recherchesamenwerkingsteam en de Kustwacht valt onder verantwoordelijkheid van het “lokale gezag”, waarmee het gezag van de landsregeringen en niet dat van de eilandsbesturen bedoeld zal zijn.(zie noot 6) Aangezien er vaak sprake is van internationale criminaliteit en criminele netwerken die zich over meerdere Koninkrijkspartners uitstrekken, roept deze concentratie op de verantwoordelijkheid van het lokale gezag de vraag op hoe de regering zich een effectieve aanpak van landgrensoverschrijdende en internationale criminaliteit voorstelt door de Koninkrijksregering. De Raad adviseert hierop in te gaan in de memorie van toelichting. 4. Sociaal-economische aspecten a. Het valt de Raad op dat de memorie van toelichting geen analyse bevat van de armoedeproblematiek op de Nederlandse Antillen. Volgens de toelichting zullen de eerste maatregelen gericht op de korte termijn in 2005 worden genomen, maar is het wachten vooral op een analyse van de Wereldbank en het UNDP. Contouren van voorstellen voor een structurele aanpak zullen pas eind 2005 zichtbaar worden. Deze problematiek is ook reeds eerder door andere instellingen en deskundigen geanalyseerd;(zie noot 7) naar het oordeel van de Raad is het dan ook niet nodig met nadere maatregelen op de analyse van de Wereldbank en het UNDP te wachten, aangezien de problemen snel verergeren. Het valt verder op dat geen dwarsverbanden worden gelegd met de uitvoerige analyse van de sociaal-economische problematiek van diverse ontwikkelingslanden die in de memorie van toelichting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is te vinden, in het bijzonder ten aanzien van de Millenniumdoelstellingen. Onder erkenning van de specifieke relaties met de Nederlandse Antillen en Aruba in het Koninkrijksverband, waarbij de partners onderlinge hulp en bijstand verlenen, adviseert de Raad nader uiteen te zetten welke bijdrage Nederland wil leveren aan de bestrijding van de armoede op de Nederlandse Antillen. b. Gesteld wordt, dat de armoede een verdelingsvraagstuk is.(zie noot 8) Deze constatering is door haar onvolledigheid feitelijk onjuist. Armoede heeft diverse oorzaken, zowel structurele als conjuncturele. Zo wordt ze voor een belangrijk deel veroorzaakt door gebrekkige opvoeding en scholing, andere sociaal-culturele aspecten en, in het geval van de Nederlandse Antillen, ook door immigratie van kansarmen uit de Caribische regio. De zinsnede weerspiegelt niet de grondige analyses van de armoedeproblematiek die door diverse instanties en deskundigen in het recente verleden zijn gemaakt. De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te passen. c. De memorie van toelichting geeft aan dat Nederland een extra bijdrage van 2 miljoen Euro heeft toegezegd voor armoedebestrijding.(zie noot 9) De omvang van dit bedrag steekt vreemd af tegen de omvang van het probleem en de taak van de Antilliaanse regering om reeds op betrekkelijk korte termijn resultaten te laten zien. De Raad adviseert de hoogte van de toegezegde bijdrage toe te lichten en uiteen te zetten welke afspraken recent met de regering van de Nederlandse Antillen hierover zijn gemaakt, in het bijzonder voor een structurele verbetering van het beroepsonderwijs. 5. Rechtshandhaving a. In de begroting wordt vooral de justitiële kant van de rechtshandhaving belicht. De Raad wijst erop dat behalve goed functionerende ketens van rechtshandhaving ook duurzame economische ontwikkeling en armoedebestrijding van belang zijn voor vermindering van de criminaliteit. Veel criminaliteit is het gevolg van onderliggende maatschappelijke problemen, zoals gebrekkige opvoeding en ontbrekende opvoedingsbegeleiding van behoeftigen (zoals tienerouders), gebrekkig onderwijs (40 % voortijdige schoolverlaters), ontbrekende sociale controle, structurele werkloosheid van vooral jongeren, en aanwezigheid van vertegenwoordigers van buitenlandse criminele netwerken (met name drugshandel) die lokaal personen voor criminele activiteiten recruteren. Opmerkelijk is vervolgens, dat niets concreets is ingevuld over de prestatie-indicatoren, basiswaarden en streefwaarden inzake rechtshandhaving, ondanks alles wat bekend is over voorgaande jaren.(zie noot 10) De Raad beveelt aan in de toelichting in te gaan op de uiteenlopende oorzaken van hoge criminaliteit en aan te geven hoe Nederland een bijdrage zal leveren aan de aanpak hiervan. b. Als de bijdragen van de Nederlandse Antillen en Aruba aan de kosten van de Kustwacht achterblijven, wordt het ontbrekende door “temporisering” gekort op andere middelen voor waarborgtaken.(zie noot 11) Dit roept de vraag op of een deficit van de bijdragen van de Nederlandse Antillen en Aruba aan de Kustwacht ten laste van bijvoorbeeld de recherchesamenwerking en de rechterlijke macht kan worden gebracht, en of het niet beter voor de handhaving van de rechtsorde zou zijn een eventueel deficit op een andere wijze op te vangen. De Raad geeft dit in overweging. c. Het is de Raad opgevallen dat de memorie van toelichting geen aandacht schenkt aan het functioneren van het gevangeniswezen op de Nederlandse Antillen en Aruba; evenmin aan de vraag of op dit punt wordt voldaan aan internationale mensenrechtenverdragen. Dit is een vraagstuk dat internationale kritiek heeft opgeroepen. De Raad adviseert de stand van zaken op dit punt in de toelichting te bespreken. De Raad wijst erop dat het onderwerp Koninkrijksrelaties ook voorkomt in zijn adviezen over de voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van de Ministeries van Algemene Zaken, van Buitenlandse Zaken en van Verkeer en Waterstaat. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken. De waarnemend Vice-President van de Raad van State