Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht ter implementatie van richtlijn 2011/89/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 houdende wijziging van de Richtlijnen 98/78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG en 2009/138/EG betreffende het aanvullende toezicht op financiële entiteiten in een financieel conglomeraat (PbEU 2011, L 326) (Implementatiewet richtlijn financiële conglomeraten I), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht ter implementatie van richtlijn 2011/89/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 houdende wijziging van de Richtlijnen 98/78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG en 2009/138/EG betreffende het aanvullende toezicht op financiële entiteiten in een financieel conglomeraat (PbEU 2011, L 326) (Implementatiewet richtlijn financiële conglomeraten I), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 21 december 2012, no.12.003112, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht ter implementatie van richtlijn 2011/89/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 houdende wijziging van de Richtlijnen 98/78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG en 2009/138/EG betreffende het aanvullende toezicht op financiële entiteiten in een financieel conglomeraat (PbEU 2011, L 326) (Implementatiewet richtlijn financiële conglomeraten I), met memorie van toelichting.Het voorstel strekt tot implementatie van de richtlijn 2011/89/EU(zie noot 1) (de richtlijn fico I). De richtlijn fico I heeft, kort gezegd, tot doel het toezicht op financiële conglomeraten te versterken en het toezicht op financiële conglomeraten, bankgroepen en verzekeringsgroepen beter op elkaar te laten aansluiten. De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de aanwijzing van De Nederlandsche Bank (DNB) als coördinerend toezichthouder op bankgroepen en financiële conglomeraten, stresstests bij financiële conglomeraten, de reikwijdte van het toezicht op financiële conglomeraten en het geconsolideerd toezicht op banken en beleggingsondernemingen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.1. Aanwijzing van DNB als coördinerend toezichthouderIn het geval een financieel conglomeraat, een bankgroep of verzekeringsgroep in meerdere lidstaten actief is, wordt op grond van de diverse richtlijnen een coördinerend toezichthouder (lead supervisor) aangewezen. Deze is met name verantwoordelijk voor het prudentieel toezicht op de groep als geheel. De Afdeling merkt hierover het volgende op:a. In het voorgestelde artikel 3:290 Wft (nieuw)(zie noot 2), in verbinding met artikel 1:1 Wft, wordt bepaald dat DNB in overeenstemming met artikel 10 van de richtlijn financiële conglomeraten(zie noot 3) voor een financieel conglomeraat kan worden aangewezen als coördinator.Anders dan in het thans geldende artikel 3:293 Wft, wordt met het oog op de toepassing van artikel 10 van de richtlijn financiële conglomeraten, in het voorstel niet bepaald dat DNB moet worden beschouwd als vergunningverlenende toezichthouder voor beleggingsondernemingen en beheerders. Op grond van artikel 10 van de richtlijn financiële conglomeraten wordt de toezichthouder die de relevante vergunning heeft verleend als coördinator aangewezen. Op grond van het deel Markttoegang financiële ondernemingen Wft zal dat voor beleggingsondernemingen en beheerders veelal de Autoriteit Financiële Markten (AFM) zijn. Omdat het aanvullend toezicht op financiële conglomeraten prudentieel van karakter is, adviseert de Afdeling alsnog uitdrukkelijk te bepalen dat voor de toepassing van artikel 10 van de richtlijn financiële conglomeraten, DNB moet worden beschouwd als de vergunningverlenende toezichthouder voor beleggingsondernemingen en beheerders.De Afdeling adviseert artikel II, onderdeel K, in het licht van het bovenstaande aan te passen.b. In artikel III, onderdeel D, wordt artikel 3:275 Wft opnieuw vastgesteld. Artikel 3:275 Wft (nieuw) bepaalt dat DNB het geconsolideerd toezicht uitoefent op banken en beleggingsondernemingen indien dat volgt uit de artikelen 125 en 126 van de herziene richtlijn banken.(zie noot 4) In de herziene richtlijn banken wordt, op dezelfde wijze als in de richtlijn financiële conglomeraten, bepaald dat het geconsolideerd toezicht wordt uitgeoefend door de toezichthouder die de relevante vergunning heeft verleend.Ziet de Afdeling het goed, dan is in het voorstel niet geregeld dat ook voor de toepassing van de artikelen 125 en 126 van de herziene richtlijn banken, DNB moet worden beschouwd als de toezichthouder die in Nederland een vergunning heeft verleend aan een beleggingsonderneming.(zie noot 5) De Afdeling meent dat dit laatste ook voor de toepassing van de artikelen 125 en 126 van de herziene richtlijn banken uitdrukkelijk dient te worden bepaald.De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande aan te vullen.2. Stresstests bij financiële conglomeratenArtikel 2, onderdeel 9, van de richtlijn fico I bepaalt dat lidstaten de coördinerende toezichthouder kunnen verplichten te zorgen voor adequate en regelmatige stresstests voor financiële conglomeraten. Het voorstel voorziet echter niet in verplichte stresstests. Het is volgens de toelichting aan de coördinator om te beslissen over de wenselijkheid, de parameters en de timing van een stresstest voor het betrokken financieel conglomeraat.In de toelichting wordt de keuze om af te zien van het verplichtstellen van stresstests gemotiveerd door verwijzing naar het ontbreken van gemeenschappelijke criteria. Ingevolge de richtlijn fico I kunnen de Europese toezichthouders, in samenwerking met het Europees Comité voor systeemrisico's, aanvullende parameters ontwikkelen om de specifieke risico's die aan financiële conglomeraten zijn verbonden, te identificeren. De Afdeling merkt op dat deze aanvullende parameters in de eerste plaats worden ontwikkeld met het oog op EU-wijde stresstests, waarvoor geldt dat gemeenschappelijke criteria noodzakelijk zijn.(zie noot 6) Dit laatste geldt echter niet onmiddellijk ook voor 'nationale' stresstests. De richtlijn fico I laat uitdrukkelijk de mogelijkheid open om ook zonder gemeenschappelijke normen stresstests verplicht te stellen.Gelet op het belang van stresstests voor het risicomanagement en het toezicht adviseert de Afdeling de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.3. Reikwijdte van het toezicht op financiële conglomeratenHet in artikel II, onderdeel K, voorgestelde nieuwe artikel 3:291 Wft heeft betrekking op de reikwijdte van het door DNB, in de hoedanigheid van coördinator, uit te oefenen toezicht op de gereglementeerde entiteiten in een financieel conglomeraat. De voorgestelde tekst komt deels overeen met het thans geldende artikel 3:292 Wft. In het vijfde lid van artikel 3:291(nieuw) Wft wordt een regeling getroffen voor de situatie dat van een bepaald financieel conglomeraat een ander financieel conglomeraat deel uitmaakt. In dat geval is ingevolge het voorgestelde artikel 3:291, vijfde lid, Wft het aanvullend toezicht slechts van toepassing op het laatstgenoemde conglomeraat.De Afdeling stelt vast dat in het thans geldende artikel 3:292, achtste lid, Wft is bepaald dat het aanvullend toezicht van toepassing is op het gehele financiële conglomeraat. De nu voorgestelde inhoudelijke aanpassing wordt niet toegelicht. De Afdeling meent dat het niet onmiddellijk in de rede ligt om, indien van een financieel conglomeraat een ander financieel conglomeraat deel uitmaakt, daarmee 'automatisch' af te zien van toezicht op het gehele financieel conglomeraat.De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.4. Het geconsolideerd toezicht op banken en beleggingsondernemingenIn het in artikel III, onderdeel E, te wijzigen artikel 3:276 Wft wordt, kort gezegd, bepaald op welke entiteiten DNB geconsolideerd toezicht houdt. De Afdeling merkt hierover het volgende op:a. Artikel 3:276, eerste lid, Wft bepaalt dat geconsolideerd toezicht wordt gehouden op Nederlandse banken en beleggingsondernemingen die een dochter zijn van een Nederlandse financiële moederholding of gemengde financiële moederholding. Artikel 3:276, tweede lid, eerste volzin, Wft bepaalt dat in bepaalde gevallen eveneens geconsolideerd toezicht wordt gehouden op Nederlandse banken en beleggingsondernemingen die een dochter zijn van een financiële moederholding of gemengde financiële moederholding met zetel in een andere lidstaat. Het voorgestelde artikel 3:376, derde lid, tweede volzin, Wft bepaalt vervolgens dat indien een Nederlandse financiële moederholding of Nederlandse gemengde financiële moederholding als dochteronderneming zowel een beleggingsonderneming als een bank heeft, de eerste volzin slechts van toepassing is op de bank.De Afdeling wijst erop dat artikel 3:276, derde lid, eerste volzin, Wft ziet op, kort gezegd, Nederlandse dochterondernemingen van een buitenlandse holding. De tweede volzin van artikel 3:276, derde lid, Wft ziet echter op dochterondernemingen van een Nederlandse holding. Beide onderdelen sluiten aldus niet goed op elkaar aan.De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 3:276 Wft in het licht van het bovenstaande aan te passen.b. Onverminderd het bovenstaande merkt de Afdeling het volgende op. Blijkens de toelichting strekt artikel 3:276 Wft tot uitvoering van artikel 71, tweede lid, van de herziene richtlijn banken. De Afdeling leidt hieruit af dat is beoogd om met artikel 3:276, eerste lid, en tweede lid, eerste volzin, Wft de eerste alinea van artikel 71, tweede lid, van de herziene richtlijn banken te implementeren. Met de tweede volzin van artikel 3:276, tweede lid, Wft wordt beoogd de tweede alinea van artikel 71, tweede lid, van de herziene richtlijn banken om te zetten.Ziet de Afdeling het goed, dan wordt artikel 71, tweede lid, tweede alinea, van de herziene richtlijn banken door het voorstel niet volledig omgezet. Artikel 71, tweede lid, tweede alinea, van de herziene richtlijn banken bepaalt, kort gezegd, op welke dochteronderneming het geconsolideerd toezicht wordt uitgeoefend indien een holding meerdere banken of beleggingsondernemingen als dochterondernemingen heeft. Het voorgestelde artikel 3:276 Wft bepaalt thans dat indien sprake is van een holding die zowel een bank als een beleggingsonderneming als dochterondernemingen heeft, het geconsolideerd toezicht wordt uitgeoefend op de bank. Het voorstel voorziet niet in een regel die bepaalt op welke dochteronderneming het geconsolideerd toezicht wordt uitgeoefend indien een holding enkel meerdere banken dan wel meerdere beleggingsondernemingen als dochterondernemingen heeft. De Afdeling meent dat artikel 71, tweede lid, tweede alinea, van de herziene richtlijn banken ook op deze laatste situatie betrekking heeft.De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 3:276 Wft in het licht van het bovenstaande aan te vullen.5. Verhouding tot Implementatiewet richtlijn Solvabiliteit IIDe onderhavige implementatie van de richtlijn fico I heeft gevolgen voor onderdelen van de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II.(zie noot 7) De toelichting merkt over de verhouding van het onderhavige voorstel met de implementatiewet het volgende op: 'Nu duidelijk is geworden dat de implementatiedatum voor de richtlijn solvabiliteit II zeer waarschijnlijk wordt verschoven naar 1 januari 2016, moet in artikel II worden uitgegaan van de tekst van de Wft zoals deze luidt voor de inwerkingtreding van de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II. Voor een goede werking van het onderhavige wetsvoorstel is het tevens noodzakelijk dat enkele onderdelen van de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II vervroegd (dus eerder dan de rest van de wet) in werking treden, dan wel in dit wetsvoorstel worden meegenomen.'De Afdeling merkt als aanvulling hierop op dat ook de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II op onderdelen aanpassing vergt. De Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II gaat immers uit van de huidige tekst van de Wft, die, indien het onderhavige voorstel eerder in werking treedt dan 1 januari 2016, op dat moment al gewijzigd zal zijn. De Afdeling wijst in dat verband, bij wijze van voorbeeld, op het feit dat in het voorgestelde artikel II, onderdeel K, de thans geldende paragrafen 3.6.4.1 en 3.6.4.2 Wft worden vervangen door een nieuwe paragraaf 3.6.4.1 Wft. De Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II wijzigt echter op onderdelen artikelen in de thans geldende paragrafen. In de toelichting wordt niet nader ingegaan op de noodzaak om de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II aan te passen.De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen.6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State