Voorstel van wet houdende regels inzake de openbaarmaking van beloningen bij rechtspersonen of organisaties die deel uit maken van rechtspersonen die in aanzienlijke mate met publieke middelen worden gefinancierd of die zijn aangewezen, voorzover deze beloningen het gemiddelde belastbare loon per jaar van ministers te boven gaan (Wet openbaarmaking publiekgefinancierde topinkomens), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende regels inzake de openbaarmaking van beloningen bij rechtspersonen of organisaties die deel uit maken van rechtspersonen die in aanzienlijke mate met publieke middelen worden gefinancierd of die zijn aangewezen, voorzover deze beloningen het gemiddelde belastbare loon per jaar van ministers te boven gaan (Wet openbaarmaking publiekgefinancierde topinkomens), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 21 april 2005, no.05.001549, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake de openbaarmaking van beloningen bij rechtspersonen of organisaties die deel uit maken van rechtspersonen die in aanzienlijke mate met publieke middelen worden gefinancierd of die zijn aangewezen, voorzover deze beloningen het gemiddelde belastbare loon per jaar van ministers te boven gaan (Wet openbaarmaking publiekgefinancierde topinkomens), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel kiest voor het ministerssalaris als het normsalaris. Het bepaalt dat beloningen in de publieke en semi-publieke sector (publiekgefinancierde topinkomens) die hoger zijn dan het gemiddelde belastbare loon van een minister, openbaar gemaakt moeten worden in de financiële jaarstukken. De desbetreffende informatie moet bovendien worden gemeld aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De minister zendt jaarlijks een overzicht van deze beloningen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Raad van State kan zich vinden in de keuze van het normsalaris en in de voorgestelde openbaarmaking als zodanig, maar maakt opmerkingen over de effectiviteit van het wetsvoorstel voorzover het tot doel heeft, door de voorgestelde openbaarmaking, bij te dragen aan matiging van de salarisontwikkeling in de (semi-)publieke sector, alsmede over de reikwijdte van het voorstel. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee deels nader dient te worden overwogen. 1. Doelstelling; effectiviteit Het kabinet kiest, in navolging van de Commissie-Dijkstal,(zie noot 1) voor het ministerssalaris als de top van het salarisgebouw van de publieke sector,(zie noot 2) en daarmee als criterium voor al dan niet openbaarmaking. De Raad kan zich in deze keuze vinden. Uitgaande van deze keuze, heeft het wetsvoorstel, naar de Raad afleidt uit de toelichting twee doelen: a. Openbaarmaking als zodanig van publiekgefinancierde topinkomens die uitgaan boven het normsalaris. De toelichting gebruikt in dit verband mede de - tegenwoordig veel gebruikte - term transparantie, overigens zonder dat direct duidelijk is of hiermee iets anders wordt bedoeld dan openbaarheid. Aan de voorgestelde openbaarmaking ligt de overweging ten grondslag dat de burgers recht hebben op informatie over de besteding van publieke middelen, zodat daarover rekenschap behoort te worden afgelegd. Met openbaarmaking van publiekgefinancierde topinkomens wordt bovendien aangesloten bij de overeenkomstige ontwikkeling in de marktsector, waar op grond van artikel 2:383c van het Burgerlijk Wetboek (BW) een publicatieplicht geldt. Verder wordt in de toelichting opgemerkt dat thans niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat de wèl verstrekte gegevens volledig en juist zijn. Het zou op zichzelf nadere toelichting verdienen waarom het openbaar afleggen van verantwoording over de besteding van publieke middelen pas zou moeten beginnen bij inkomens boven het normsalaris. De Raad wijst in dit verband op het in paragraaf 6.2 van de toelichting genoemde voorstel voor een Wet medezeggenschap werknemers, dat een ruimer bereik heeft. Wat daar echter ook van zij, de Raad kan zich vinden in de voorgestelde openbaarmaking als zodanig, zoals deze wordt opgelegd aan de in artikel 1, aanhef en onder a, aangewezen verantwoordelijken. Meer specifiek bezien, heeft deze openbaarmaking een geheel eigen betekenis voor de beloningen die worden toegekend door de verantwoordelijken als bedoeld in de zesde categorie van de aangehaalde bepaling. Immers, kenmerk van de - bonte - verzameling van hun organisaties is dat zij, in de termen van het voorstel, publiekgefinancierd zijn, terwijl daar niet altijd dezelfde volwaardige openbare verantwoording tegenover staat zoals die in het algemeen geldt voor de verantwoordelijken in de eerste vijf categorieën. De Raad acht de waarde van het voorstel er mede in gelegen dat ook deze categorie wordt genoodzaakt tot het afleggen van rekenschap over besluiten tot beloning als bedoeld in het voorstel. Hij adviseert de motivering van het voorstel in de toelichting aan te vullen door ook dit tot uitdrukking te brengen. Openbaarmaking is niet het enige doel van het wetsvoorstel. Blijkens de toelichting vindt het voorstel mede zijn aanleiding in het streven van de regering naar maatschappelijk verantwoorde en gerechtvaardigde inkomensniveaus. De toelichting merkt de ontwikkeling van de publiekgefinancierde topinkomens aan als een vraagstuk van algemeen belang. De voorgestelde openbaarmaking zal, naar de toelichting verwacht, bijdragen aan het openbare debat over dat vraagstuk. De toelichting acht dat debat essentieel voor wat de Raad aldus begrijpt als tweede doel van het voorstel: b. Een dempende/remmende werking op de salarisontwikkeling in (de top van) de (semi-)publieke sector. Van het genoemde debat, gevoed door de openbaarmaking, wordt een normerende en regulerende werking verwacht. Deze kan leiden tot matigheid bij het toekennen van hoge beloningen, en daarmee tot een spaarzamer en doeltreffender gebruik van overheidsgelden. Mocht uit de evaluatie - vijf jaar na inwerkingtreding van de wet - blijken dat uit publieke middelen bekostigde topsalarissen sterk blijven stijgen, dan zal worden bezien welke aanvullende maatregelen moeten worden getroffen.(zie noot 3) De vraag verdient aandacht hoe beide onder a en b genoemde doelen zich tot elkaar verhouden. Indien de voorgestelde openbaarmaking op zichzelf wordt bezien, heeft zij de hiervoor al aangeduide eigen betekenis, gelegen in het belang van openbare verantwoording van de besteding van publieke middelen. De Raad leidt echter uit de toelichting af dat de voorgestelde openbaarmaking als doel niet geheel op zichzelf staat, maar dat zij tevens moet worden begrepen als een tussendoel voor de beoogde matigheid voor de publiekgefinancierde topinkomens. Voorzover het kabinet aldus met het voorstel tevens beoogt te bewerkstelligen dat het voorgestelde normsalaris in beginsel ook daadwerkelijk de top vormt van de bezoldigingsstructuur in de (semi-)overheid, dient de vraag te worden bezien of de voorgestelde openbaarmaking effectief zal zijn als - noodzakelijke en voldoende - voorwaarde voor dat (eind)doel. Het trekt dan de aandacht dat de toelichting geen enkel argument bevat voor de verwachte preventieve, remmende werking van de voorgestelde openbaarmaking. Voorzover in dit verband zou zijn gedacht aan een parallelle ontwikkeling in de marktsector, wijst de Raad erop dat bij herhaling is gebleken dat de publicatieverplichting op grond van het BW niet heeft kunnen voorkomen dat aan bestuurders op topposities bezoldigingen zijn en worden toegekend die in de samenleving vragen oproepen uit een oogpunt van maatschappelijk verantwoorde inkomensverhoudingen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat de publicatieverplichting daar ook een inkomensopdrijvend effect heeft (gehad), als gevolg van de vergelijking die door openbaarmaking mogelijk is geworden. Ten aanzien van de (semi-) publieke sector merkt de Raad op dat ook de topsalarissen daar de laatste jaren in samenleving en politiek meer dan eens aandacht hebben gekregen, met daarin niet zelden een toon van verontwaardiging. In zoverre is ook daar het proces van openbaarmaking al gaande geweest. Niettemin lijkt van matiging van de desbetreffende topinkomens (over de hele linie) nog geen sprake te zijn.(zie noot 4) Het zou verder nuttig zijn indien de toelichting enig inzicht zou kunnen geven in desbetreffende buitenlandse ervaringen, zo aanwezig. Het voorgaande geeft reden voor twijfel over de effectiviteit van de voorgestelde openbaarmaking als middel voor de beoogde dempende werking op de ontwikkeling van de beloningen aan de top van de (semi-)publieke sector. De Raad is van oordeel dat het voorstel op dit punt ontoereikend is onderbouwd. In dat verband trekt het verder de aandacht dat het voorstel in zoverre afwachtend is, dat de vraag naar eventuele aanvullende maatregelen met het oog op een aanvaardbare ontwikkeling van de bedoelde beloningen nog geheel open is gelaten, en is aangehouden totdat de gegevens van de in artikel 11 voorgestelde vijfjaarlijkse evaluatie beschikbaar zijn gekomen. Vijf jaar lijkt een wel erg ruime periode, zodat de Raad het wenselijk acht dat in de toelichting wordt gemotiveerd waarom voor de - eerste - evaluatie niet is gekozen voor een kortere periode. Voorts zou het passend zijn indien in de toelichting al enig inzicht zou worden gegeven in het soort van aanvullende maatregelen dat de regering voor ogen staat voor het geval dat de openbaarmaking inderdaad onvoldoende effect zou blijken te hebben op de beoogde matiging van de publiekgefinancierde topinkomens. De Raad wijst er in dit verband op dat de overheid ten aanzien van inkomens in de (semi-)publieke sector verantwoordelijkheden en mogelijkheden heeft tot beheersing en beïnvloeding die haar ten aanzien van de marktsector niet op die wijze toekomen. Voor het gezag van de overheid ten aanzien van een onderwerp als dit, dat maatschappelijk gevoelig ligt, is het belangrijk dat wordt voorkomen dat in de samenleving (verdere) twijfel ontstaat over het vermogen van de overheid om in eigen kring te bewerkstelligen wat zij wenselijk acht, en daarmee over de effectiviteit van het voorstel als middel voor een ontwikkeling van publiekgefinancierde topinkomens die ook voldoende tegemoet komt aan verwachtingen dienaangaande in de samenleving. Een maatregel die verder reikt dan het onderhavige voorstel en die meer rechtstreeks zou leiden tot de hiervoor bedoelde matiging zou er in kunnen bestaan dat bij wet het normsalaris als beloningsplafond zou worden opgelegd aan de publieke en semi-publieke sector. In dat geval zou dan wel moeten worden voorzien in de mogelijkheid voor een bezoldiging boven die norm, als het verantwoordelijk gezag meent dat daarvoor een bijzondere en toereikende reden is. Uit een oogpunt van effectiviteit van het oogmerk van matiging zou een desbetreffend voornemen alleen mogen worden uitgevoerd op basis van overeenstemming tussen de minister binnen wiens bevoegdheid of aandachtsgebied de desbetreffende functie ligt en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over een voorgenomen besluit tot ontheffing van het normsalaris. Het zou passend zijn indien in de toelichting zou worden uiteengezet waarom de regering het verantwoord acht thans (nog) te wachten op het effect van de voorgestelde openbaarmaking, en niet nu ook al over te gaan tot aanvullende maatregelen. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en zo nodig het voorstel nader te overwegen. 2. Reikwijdte De Raad maakt hierna een aantal opmerkingen over de reikwijdte van het voorstel. Hij is er daarbij van uitgegaan dat het hier gaat om een vraagstuk met een algemeen bereik, voor de gehele (semi-)publieke sector. Dit lijkt ook het uitgangspunt te zijn van het voorstel, waar dit, met uitzondering van de hierna, onder 2.1.a, te bespreken zorgsector, afziet van het bieden van ruimte voor maatwerk voor specifieke sectoren. De afbakening van wat, in verband met dit voorstel, moet worden gerekend tot de (semi-)publieke sector is niet overal eenvoudig, zo maakt ook de toelichting duidelijk. Gegeven de oogmerken van het voorstel is de vraag van de precieze begrenzing bovendien niet uitsluitend een juridisch-technisch probleem, in het bijzonder van het vinden van goede definities. Zij raakt immers ook de wijze waarop deze begrenzing in de samenleving wordt bezien en ervaren, en waarop dienovereenkomstig bezoldigingen van functionarissen/ personen in de (semi-)publieke sector worden beoordeeld. Daarom is het van belang dat ook de keuze om een bepaalde sector of bepaalde typen werkzaamheden nu juist niet onder het bereik van het voorstel te brengen overtuigend wordt beargumenteerd. De Raad is zich er verder van bewust dat naarmate de reikwijdte van het voorstel ruimer zou worden getrokken, dit ertoe kan leiden dat ook organisaties binnen het voorstel zouden komen wier werkzaamheden de landsgrens overschrijden. In dat geval zouden eventuele consequenties daarvan onder ogen moeten worden gezien, en in de toelichting behandeld. 2.1. Instellingen Het voorstel roept wat betreft zijn afbakening naar de instellingen waarover het zich uitstrekt bij de Raad op de volgende punten vragen op: a. De zorgsector Ingevolge artikel 6 wordt de zorgsector buiten het bereik van het voorstel geplaatst. De redengeving daarvoor in paragraaf 5.4 van de toelichting is dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor deze sector "een eigen transparantietraject" heeft ingezet, zodanig dat voor deze sector de regels van artikel 2:383c BW (zullen) gelden. De toelichting geeft aan dat een "dubbel transparantieregime" voor zorginstellingen moet worden voorkomen, en dat het ongewenst is om kort na de introductie van het VWS-regime de zorgsector te belasten met een nieuw transparantieregime. De Raad kan niet inzien waarom de zorgsector als enig gebied in het publieke domein buiten het voorstel zou moeten blijven, gezien ook het algemene bereik van dit voorstel. Als het gaat om hetzelfde regime, dan is het voor de zorgsector indifferent op welke wettelijke regeling dit regime berust, zodat vervanging van het VWS-regime door het voorstel geen probleem behoeft te zijn. Indien echter het VWS-regime minder ver zou reiken dan het voorstel, zou dat al voldoende reden zijn om ook de zorgsector onder het voorstel te brengen. Zo is niet direct duidelijk of het VWS-regime, door zijn verwijzing naar het BW, zich beperkt tot bestuurders, en daarmee niet ook (andere) werknemers in loondienst omvat. Verder merkt de Raad op dat een verschil in regimes aan de start een risico inhoudt van uit elkaar groeien bij eventuele toekomstige wijzigingen in één van beide regimes. Ten slotte acht de Raad het niet wenselijk dat de vraag of, in plaats van het VWS-regime, het voorstel van toepassing zal zijn op instellingen waarvoor het VWS-regime niet geldt, afhankelijk wordt gesteld van de totstandkoming van een convenant met de betrokken instelling. Gezien het voorgaande adviseert de Raad het voorstel op dit punt aan te passen, door af te zien van de uitzondering van artikel 6. b. Andere sectoren Het voorstel brengt de woningcorporaties apart onder de reikwijdte van de wet. De Raad kan zich daar in vinden. Hij wijst in dit verband op paragraaf 5.2 van de toelichting, waar als redengeving wordt opgemerkt dat ook woningcorporaties, met hun "maatschappelijk bestemd vermogen", maatschappelijk werkzaamheden verrichten in het belang van de volkshuisvesting. Als het criterium in deze is of een privaatrechtelijke rechtspersoon maatschappelijke werkzaamheden verricht voor een sector van algemeen belang, geeft dat aanleiding tot de vraag of er niet ook andere sectoren zijn waarvoor dat geldt en die niet zijn gebracht onder het bereik van het voorstel. Dat geldt zeker als daarbij sprake is van privaatrechtelijke rechtspersonen wier werkzaamheden berusten op een overheidsconcessie die hun een positie op de markt geeft waarvan burgers in hoge mate afhankelijk zijn, en die een wijze van financiering hebben waarop de overheid in betekenende mate invloed kan uitoefenen. In dat kader valt te denken aan openbaarvervoerbedrijven. In de artikelsgewijze toelichting wordt bij artikel 3 aangegeven dat de tarieven van deze bedrijven niet kunnen worden aangemerkt als een heffing, zodat zij in zoverre niet onder het bereik van het voorstel vallen. Daarmee is echter nog niet overtuigend gemotiveerd waarom openbaarvervoerbedrijven, anders dan de woningcorporaties, buiten het bereik van het voorstel zouden moeten vallen. Verder wijst de Raad op de energiebedrijven. Bij het aanhangig maken van het voorstel bij de Raad heeft de minister verzocht om een spoedbehandeling onder meer in verband met "de recente ophef rond de topsalarissen in de aan de (semi-)publieke sector verwante energiesector". Dit argument van verwantschap roept de vraag op waarom niettemin de energiebedrijven buiten het voorstel zijn gehouden. Een desbetreffende keuze dient in de toelichting houdbaar te worden beargumenteerd. De Raad adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan te vullen, en het voorstel zo nodig aan te passen. 2.2. Belastbaar loon; functionarissen a. Het voorstel kiest voor het belastbare loon in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964 als criterium voor het bepalen van het inkomen van functionarissen waar het om gaat. Hanteren van dit criterium leidt ertoe dat de component pensioen/bijdrage aan de oudedagsvoorziening buiten beschouwing blijft. Dit kan de onderlinge vergelijkbaarheid van beloningen, ook met die in de marktsector, bemoeilijken. De Raad adviseert daar in de toelichting op in te gaan. b. De keuze voor het belastbare loon als criterium heeft een aantal implicaties voor de reikwijdte van het voorstel naar functies: - Volgens de toelichting(zie noot 5) betekent de keuze voor het loonbegrip dat in beginsel onder meer toezichthouders van rechtspersonen buiten het voorstel vallen. - Op overeenkomstige wijze vallen, door het ontbreken van een gezagsverhouding zoals die voorwaarde is voor de heffing van loonbelasting, personen die vacatiegelden ontvangen of externen die, als zelfstandig adviseur of als interim-managers, in opdracht werkzaamheden verrichten buiten het voorstel.(zie noot 6) - Keuze voor het loonbegrip betekent volgens de toelichting dat het gaat om het feitelijk genoten belastbare loon bij één werkgever. Voorts vindt, indien functies in deeltijd worden verricht, geen herberekening plaats van het belastbare loon naar een volledige aanstelling.(zie noot 7) Algemeen beschouwd, valt niet op voorhand in te zien waarom de doelen van het afleggen van rekenschap en van beheersing van inkomens niet ook zouden gelden voor de hiervoor genoemde categorieën. Ook daar kan immers sprake zijn van bovenmatig te achten beloningen. Bovendien kan het uitsluiten van deze categorieën het risico inhouden dat beloningen waar mogelijk in één van deze categorieën worden ondergebracht, om zo de openbaarmaking te ontwijken. Verder geeft omrekening, waar van toepassing, van de beloning van de hiervoor bedoelde personen naar het belastbare loon van een voltijdse functie inzicht in de verhouding tussen de beloning voor hun activiteiten en die van de bekleders van functies die thans al wel onder het bereik vallen van het voorstel. Indien het bereik van het voorstel zou worden uitgebreid tot één of meer van de hiervoor bedoelde activiteiten, zou dit het mogelijk maken dat ook over de beloning daarvan zo nodig een openbaar debat plaatsvindt. De Raad adviseert in de toelichting de desbetreffende afbakeningen nader te motiveren, en het voorstel zo nodig aan te passen. 3. Overige opmerkingen 3.1 Het criterium a. In de plannen van het kabinet hangt de keuze voor het ministerssalaris als top van het salarisgebouw van de (semi-)publieke sector samen met de door de Commissie-Dijkstal voorgestelde verhoging van het ministerssalaris met 30%; die verhoging zal gelden voor de volgende kabinetsperiode.(zie noot 8) De regering streeft ernaar dat het voorstel al op 1 januari 2006 in werking zal treden, zodat de wet van toepassing is op de jaarrekeningen en jaarverslagen over 2005. Dit kan ertoe leiden dat tot het moment van de beoogde salarisverhoging voor ministers het nu nog geldende ministerssalaris ijkpunt zal zijn. Daardoor zal een aanzienlijke categorie publiekgefinancierde topinkomens liggen binnen het bereik van de wet die er enige tijd later weer buiten vallen. Dat kan in de samenleving de nodige vragen oproepen. De Raad adviseert van meet af aan uit te gaan van het normsalaris zoals dat zal gaan gelden na de beoogde verhoging. b. Als criterium voor de openbaarmakingplicht geldt het gemiddelde belastbare loon van een minister. Zoals in de toelichting wordt aangegeven, ontvangen de Minister-President en de Minister van Buitenlandse Zaken een hogere vaste vergoeding dan de andere ministers. Verder is de compensatie voor de verschuldigde inkomstenbelasting over het gebruik van de dienstauto voor privé-doeleinden niet voor iedere minister gelijk.(zie noot 9) Verdiscontering van ook deze factoren roept de vraag op of hiermee niet een berekening ontstaat die onnodig gedetailleerd is. Zo zou kunnen worden overwogen de (toeslagen van de) salarissen van de Minister-President en van de Minister van Buitenlandse Zaken niet in de berekening te betrekken. Verder zou voor de dienstauto kunnen worden uitgegaan van een forfaitaire waarde, die aansluit bij de gemiddelde waarde van de toegestane dienstauto. De Raad adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande nader te bezien, en het zo nodig aan te passen. 3.2 Bescherming van de persoonlijke levenssfeer In de toelichting wordt uiteengezet dat het wetsvoorstel niet in strijd is met artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en evenmin met Richtlijn 95/46 EG (de zogenoemde Privacyrichtlijn) en de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen dienaangaande.(zie noot 10) De Raad kan daarmee instemmen, maar merkt wel op dat openbaarmaking op functiebenaming - zoals het wetsvoorstel voorschrijft - onverlet laat dat het bij de desbetreffende functies veelal eenvoudig zal zijn om achter de functie de persoon te ontdekken. Ook dan betreft het overigens geen persoonsgegevens waarvan de vertrouwelijkheid bescherming verdient. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen. 3.3 Terminologie In de citeertitel wordt, evenals op een aantal plaatsen in de toelichting, het woord "publiekgefinancierd" gebruikt. Dit is een grammaticaal incorrect neologisme. Blijkens de bewoordingen van de aanhef en de considerans, en de toelichting, gaat het om financiering met publieke middelen; in artikel 5 wordt gesproken over financiering uit publieke middelen. De Raad adviseert het woord "publiekgefinancierd" te vervangen door "uit publieke middelen gefinancierd", en voorts de bewoording in aanhef en de considerans daarmee in overeenstemming te brengen. 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State