Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels ter uitvoering van titel VA van de Wet op de kansspelen (Speelautomatenbesluit 1999).

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels ter uitvoering van titel VA van de Wet op de kansspelen (Speelautomatenbesluit 1999).Bij Kabinetsmissive van 10 november 1999, no.99.005218, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels ter uitvoering van titel VA van de Wet op de kansspelen (Speelautomatenbesluit 1999). Het ontwerpbesluit strekt tot uitwerking van de bepalingen uit titel VA van de Wet op de kansspelen (hierna: de wet(zie noot 1)), die met het oog op het voorkomen van problematisch speelgedrag recent ingrijpende wijziging heeft ondergaan. Het ontwerpbesluit vervangt het Speelautomatenbesluit van 1 december 1997 (hierna: het oude besluit) en bevat onder meer bepalingen over leges en aangescherpte en deels nieuwe technische eisen voor (modellen van) kansspelautomaten. Nieuw ten opzichte van het oude besluit zijn tevens de bepalingen met betrekking tot het zedelijk gedrag van de aanvrager van een aanwezigheids- of exploitatievergunning en met betrekking tot de handhaving van de leeftijdsgrens voor toegang tot speelautomatenhallen. In het besluit worden uit het oogpunt van het voorkomen van gokverslaving, fraude en misbruik, strengere eisen gesteld dan in het oude besluit. De Raad van State kan zich vinden in het ontwerpbesluit, behoudens enkele opmerkingen. Zij hebben in het bijzonder betrekking op de keuze van het moment van indiening van het besluit alsmede de bepalingen met betrekking tot de leges en de zedelijkheidseisen. 1. Uit de nota van toelichting blijkt dat op korte termijn een wijziging van de wet zal worden voorgesteld om een wettelijke basis te creëren voor locatiegebonden tellersystemen en de modeltoelating van deze systemen. Daarbij wordt aangegeven dat het in de bedoeling ligt om deze tellersystemen tegelijkertijd met de introductie van de euro (1 januari 2002) in te voeren om de speelautomatenbranche een extra ombouwslag te besparen(zie noot 2). De toelichting(zie noot 3) geeft er evenwel geen blijk van dat bij de beoordeling van de financiële gevolgen van het ontwerpbesluit voor het bedrijfsleven rekening is gehouden met het feit dat ook dit besluit voor 1 januari 2002 als gevolg van de voorgenomen wetswijziging en de invoering van de euro opnieuw zal moeten worden gewijzigd noch dat een afweging heeft plaatsgevonden tussen enerzijds de noodzaak om vooruitlopend daarop nu reeds nieuwe dan wel aangescherpte technische eisen aan speelautomaten te stellen en anderzijds het belang van het bedrijfsleven om niet binnen korte tijd twee keer tot een aanpassing van speelautomaten te moeten overgaan. De Raad adviseert om, mede gelet op aanwijzing 212, inleiding en onder e, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, in de toelichting nader uiteen te zetten waarom vooruitlopend op deze toekomstige wijzigingen tot vervanging van het oude besluit wordt overgegaan en wat daarvan de financiële gevolgen zijn voor het bedrijfsleven. 2. Artikel 3 bepaalt welke maximale gemeentelijke leges als bedoeld in artikel 30d, derde lid, van de wet, de aanvrager van een aanwezigheidsvergunning verschuldigd is. In de memorie van toelichting op artikel 30d, derde lid, van de wet wordt in verband met de doorberekening van kosten van toelating en post-toelating in de leges gesteld, dat deze de werkelijke kosten niet mogen overschrijden en dat de doorberekende kosten direct gerelateerd moeten zijn aan de aanvraag en afgifte van de vergunning en het toezicht op de naleving van de ingevolge Titel Va geldende voorschriften(zie noot 4). Uit de nota van toelichting blijkt dat onderzoek heeft uitgewezen dat de werkelijke kosten die gemeenten moeten maken lager zijn dan de legesmaxima op grond van het oude besluit(zie noot 5). Niettemin worden de legesmaxima uit het oude besluit in artikel 3 gehandhaafd. De reden hiervoor is, zo blijkt, dat de werkzaamheden van de gemeenten als gevolg van het ontwerpbesluit zullen worden uitgebreid. Hierbij tekent de Raad het volgende aan. Artikel 3 bepaalt uitsluitend welke leges gemeenten ten hoogste in rekening kunnen brengen en biedt op zichzelf geen garantie dat gemeenten daarbij de werkelijke kosten als uitgangspunt zullen nemen. Daarbij komt dat een aantal bijkomende werkzaamheden die volgens de nota van toelichting voor gemeenten uit het ontwerpbesluit zullen voortvloeien, te weten het opbouwen van kennis over speelautomaten en gokverslaving, niet kunnen worden aangemerkt als (post)toelatingsactiviteiten waarvan uitsluitend de vergunninghouders een specifiek toerekenbaar profijt hebben. Dit is evenwel een aspect voor de doorberekening van de uit deze activiteiten voortvloeiende kosten, waaraan in het rapport Maat houden grote betekenis wordt toegekend(zie noot 6). De Raad is van mening dat in de toelichting beter tot uitdrukking dient te worden gebracht hoe verzekerd wordt dat aan belanghebbenden uitsluitend de werkelijke en individueel toerekenbare kosten in rekening zullen worden gebracht. Geadviseerd wordt de toelichting in deze zin aan te passen. 3. In artikel 4, eerste lid, onder b, wordt overeenkomstig artikel 5, tweede lid, onder b, van de Drank- en Horecawet, de eis gesteld dat de aanvrager niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. In de toelichting wordt hierover opgemerkt, dat dit criterium in elk individueel geval zal moeten worden getoetst door de vergunningverlener. Welke toetsingscriteria de vergunningverlener hiervoor, los van de overige in artikel 4 gestelde zedelijkheidseisen, zou moeten hanteren, vermeldt het wetsvoorstel echter niet; ook de toelichting zwijgt erover. Daarmee krijgt deze bepaling het karakter van een (te) ruime vangnetbepaling. Met het oog op de rechtszekerheid en de belangen van justitiabelen dient te worden toegelicht wat de zelfstandige betekenis van deze eis is ten opzichte van de overige in artikel 4 gestelde zedelijkheidseisen en hoe daaraan door de vergunningverlener in de praktijk invulling zal moeten worden gegeven. 4. De zedelijkheidseisen dienen, zo blijkt uit de nota van toelichting(zie noot 7), op grond van artikel 4, achtste lid, ook ten aanzien van bedrijfsleiders en beheerders van hoogdrempelige inrichtingen en speelautomatenhallen te gelden. Artikel 4, achtste lid, komt echter niet overeen met deze bedoeling en is overigens op zichzelf beschouwd onduidelijk. De koppeling die in deze bepaling gelegd wordt tussen personen aan wie een aanwezigheidsvergunning wordt geweigerd en het zijn van bedrijfsleider of beheerder gaat eraan voorbij dat deze personen niet noodzakelijkerwijs samenvallen en miskent daarmee dat het gelet op artikel 30d, vierde lid, onder a, van de wet, in de bedoeling ligt om aan bedrijfsleiders en beheerders als zodanig zedelijkheidseisen te stellen. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad het artikellid te verduidelijken. 5. In de artikelen 12 en 13 worden eisen gesteld aan het model van kansspelautomaten bestemd voor hoogdrempelige inrichtingen respectievelijk speelautomatenhallen. Deze eisen hebben primair tot doel problematisch speelgedrag alsmede fraude en misbruik te voorkomen. Tegen deze achtergrond wekt artikel 13, eerste lid, onderdeel aa, verbazing. Daarin wordt bepaald dat bij aansluiting van een kansspelautomaat aan een gekoppeld-jackpotsysteem de prijs die kan worden toegekend, niet meer mag bedragen dan f.5.000,-. Uit de toelichting blijkt dat met het oog op het terugdringen van het verlokkend effect van een dergelijk hoog prijzenbedrag een bepaling is opgenomen om te voorkomen dat de gekoppelde jackpot te snel hoge prijzen uitkeert (artikel 13, eerste lid, onderdeel ee)(zie noot 8). De Raad is er niet van overtuigd dat deze maatregel uit het oogpunt van preventie van gokverslaving als afdoende kan worden beschouwd en meent dat het vaststellen van een lager bedrag meer voor de hand zou hebben gelegen, temeer omdat onder het oude Speelautomatenbesluit dergelijke systemen niet meer dan f 50,- mochten uitkeren. Geadviseerd wordt om in ieder geval de toelichting aan te vullen en artikel 13, eerste lid, onderdeel aa, te heroverwegen. 6. Artikel 20, derde lid, voorziet in overgangsrecht voor aanvragen om modeltoelating van speelautomaten die zijn ingediend voor het tijdstip waarop het ontwerpbesluit is bekendgemaakt(zie noot 9) en waarop op het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit nog geen beslissing is genomen. Op deze aanvragen dient overeenkomstig het oude recht te worden beslist. Voor aanvragen om modeltoelating die na de publicatie en voor inwerkingtreding van het besluit zijn ingediend wordt, overeenkomstig de hoofdregel van het overgangsrecht, uitgegaan van onmiddellijke werking. Deze worden beoordeeld overeenkomstig het nieuwe recht. Het feit dat voor de eerste categorie aanvragen voorzien wordt in eerbiedigende werking, valt naar het oordeel van de Raad niet zonder meer te begrijpen, gelet op het overgangsbeleid dat voor bestaande modeltoelatingen gehanteerd zal worden. Uit de toelichting blijkt immers dat als gevolg van inwerkingtreding van het nieuwe besluit de minister de bestaande modeltoelatingen voor alle kansspelautomaten en een aantal behendigheidsautomaten zal intrekken i>(zie noot 10) en voornemens is daarbij per concreet geval een overgangstermijn van ten hoogste één jaar aan te geven waarin nog niet aan de voorschriften uit het besluit behoeft te worden voldaan(zie noot 11).Tegen deze achtergrond valt de keuze voor het overgangsrecht als neergelegd in artikel 20, derde lid, niet goed te begrijpen. Artikel 30s, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet brengt immers met zich dat ook de besluiten tot modeltoelating die na inwerkingtreding van het besluit overeenkomstig het oude recht tot stand zijn gekomen, al dan niet onder toepassing van artikel 30t, derde lid, van de wet, zullen moeten worden ingetrokken. Gelet daarop adviseert de Raad voor de bedoelde categorie aanvragen te voorzien in onmiddellijke werking en mitsdien artikel 20, derde lid, te heroverwegen. 7. Uit de toelichting blijkt dat het ontwerpbesluit ingevolge artikel 8 van richtlijn nr.98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204)(zie noot 12) is genotificeerd aan de Europese Commissie. Het ontwerpbesluit is tevens ingevolge artikel 2, negende lid, van het op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen verdrag inzake technische handelsbelemmeringen genotificeerd aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie (Trb. 1994, 235). De Raad gaat ervan uit dat het ontwerpbesluit nogmaals aan hem voor advies zal worden voorgelegd, indien het oordeel van de Europese Commissie, van de lidstaten dan wel van (de leden van) de Wereldhandelsorganisatie aanleiding geeft tot verandering van meer dan bijkomstige aard, en dat de reacties aan hem zullen worden toegezonden. 8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-president van de Raad van State