Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking, met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 8 december 2016, no.2016002174, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking, met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit strekt tot vereenvoudiging van de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). (zie noot 1) De ladder stelt specifieke motiveringseisen aan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt.De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de voorgestelde vereenvoudiging van de ladder. Zij adviseert echter de toelichting te verduidelijken onder meer op het punt van het doorschuiven van de laddertoets naar de toelichting op het uitwerkings- of wijzigingsplan en het ontwerpbesluit op onderdelen aan te passen.1.Inhoud ontwerpbesluitDe voorgestelde wijziging houdt in de eerste plaats in dat de bestaande drie treden van de ladder (zie noot 2) (de laddertoets) worden gereduceerd tot:a. een beschrijving in de toelichting op het bestemmingsplan van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling enb. in het geval die ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied is voorzien, motivering waarom deze ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd.Thans bevat de ladder de eis dat de actuele regionale behoefte dient te worden beschreven. De elementen ‘actuele’ en ‘regionale’ komen te vervallen. (zie noot 3)Voorts wordt geregeld dat het bestuur de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan ‘doorschuiven’ van het bestemmingsplan naar het uitwerkings- of wijzigingsplan.2.Doorschuiven laddertoets naar de toelichting op het uitwerkings- of wijzigingsplanHet ontwerpbesluit regelt dat bij het bestemmingsplan (het moederplan) kan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling eerst in de toelichting bij het wijzigings- of uitwerkingsplan wordt opgenomen. (zie noot 4) Dit betekent dat "de gemeenteraad ervoor kan kiezen de laddertoets door te schuiven". (zie noot 5) De toelichting vermeldt hierover dat "de uitvoerbaarheid (zie noot 6) van een bestemmingsplan dat voorziet in de mogelijkheid van een wijzigings- of uitwerkingsplan, wat globaler kan worden gemotiveerd" en dat "het neerleggen van de inzichten over de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan minder onderzoek zal vragen dan het beschrijven van de behoefte en het motiveren waarom in die behoefte niet binnen bestaand gebied kan worden voorzien." (zie noot 7)De Afdeling merkt op dat de toelichting ervan uitgaat dat met het doorschuiven van de laddertoets volstaan kan worden met een globale toets van de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling in de toelichting bij het moederplan. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) merkt hierover in zijn advies op dat het doorschuiven van de laddertoets er niet toe mag leiden dat bij een meer globaal moederplan geen inzicht wordt geboden in het realiteitsgehalte van voorgestelde ontwikkelingen. (zie noot 8) Daarbij wijst het IPO op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Blijkens deze jurisprudentie houdt de opname van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan in dat het eventuele gebruik van die bevoegdheid in beginsel in overeenstemming moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening op grond van artikel 3.1 Wro. (zie noot 9) Dit betekent dat de gemeenteraad reeds bij het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid in het moederplan de onderzoeksplicht heeft of binnen de planperiode met een regionale behoefte aan de mogelijk te maken ontwikkeling rekening moet worden gehouden en of deze ontwikkeling in het licht van de overige in artikel 3.1.6, tweede lid, geformuleerde voorwaarden (de laddereisen) binnen het plangebied zal kunnen worden gerealiseerd. (zie noot 10)In het licht van deze jurisprudentie zal het doorschuiven van de laddertoets het gemeentebestuur niet ontslaan van de verplichting reeds bij de vaststelling van het moederplan te onderzoeken of de in het plan voorziene ontwikkelingen uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn. In situaties waarin het moederplan een uitwerkingsplicht bevat, geldt temeer dat reeds bij de vaststelling van de plicht tot uitwerking de behoefte aan de ontwikkeling moet zijn onderzocht. Evenals het IPO (zie noot 11) wijst de Afdeling erop dat de toelichting niet duidelijk maakt of met de bevoegdheid tot het doorschuiven van de laddertoets is beoogd wijziging aan te brengen in voormelde onderzoeksplicht ingevolge artikel 3.1 Wro bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht, hetgeen de wetgever uiteraard vrij staat. Indien dit niet het geval is, adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de verwachtingen met betrekking tot de verminderde onderzoekslasten gegeven de voormelde onderzoeksplicht.De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan. 3.Bepaling ruimtelijk verzorgingsgebied van de nieuwe stedelijke ontwikkelingVolgens de bestaande ladder dient de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling in regionaal verband te worden aangetoond. Voorgesteld wordt het element ‘regionale’ behoefte te schrappen en te volstaan met het begrip ‘behoefte’.De Afdeling merkt op dat met het schrappen van het element ‘regionale’ een bestaand probleem (zie noot 12) niet wordt opgelost. Het ruimtelijk verzorgingsgebied van een nieuwe stedelijke ontwikkeling blijft immers verschillen per situatie. Daarmee blijft een handvat ontbreken voor de bepaling van het ruimtelijk verzorgingsgebied. Een dergelijk handvat acht de Afdeling van belang voor een adequate beschrijving en motivering van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In de toelichting wordt vermeld dat de aard en omvang van de stedelijke ontwikkeling bepalen op welk schaalniveau de ruimtebehoefte moet worden afgewogen. (zie noot 13) De Afdeling adviseert in lijn met de toelichting aan artikel 3.1.6 Bro toe te voegen dat de aard en omvang van de stedelijke ontwikkeling bepalend dienen te zijn voor de afbakening van het gebied waarbinnen de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden afgewogen.De Afdeling adviseert artikel 3.1.6 Bro in vorenbedoelde zin aan te vullen.4.Motivering behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkelinga.Explicitering motivering behoefte in de tekst van het ontwerpbesluitHet ontwerpbesluit bevat een motiveringplicht voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied. (zie noot 14) De Afdeling onderschrijft deze motiveringsplicht. Door echter voor deze specifieke situatie de motiveringsplicht in de voorgestelde bepaling te expliciteren, ontstaat in de tekst van het voorstel een verschil met de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Bij die beschrijving blijft de bestaande tekst immers ongewijzigd in die zin dat daarbij geen motiveringsplicht is geëxpliciteerd. Daarmee kan de voorgestelde bepaling de indruk wekken dat de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling - in tegenstelling tot ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied - niet behoeft te worden gemotiveerd. In de toelichting wordt terecht uiteengezet dat "het noodzakelijk is dat gemeentelijke bestuursorganen nadrukkelijk stil staan bij de vraag of er behoefte is aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling en daar in de toelichting bij het bestemmingsplan op ingaan", dat "de behoefte wordt onderbouwd" en dat "het zowel bij een ontwikkeling binnen als buiten het bestaand stedelijk gebied van belang blijft de behoefte te onderbouwen in kwalitatieve en kwantitatieve zin". (zie noot 15)De Afdeling acht het - in lijn met de toelichting - van belang dat de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling van een adequate motivering wordt voorzien. Om dit buiten twijfel te stellen adviseert de Afdeling artikel 3.1.6., tweede lid, Bro aan te passen door daarin bijvoorbeeld "gemotiveerde beschrijving van de behoefte" in plaats van "beschrijving" op te nemen.De Afdeling adviseert het voorstel gelet op het voorgaande aan te passen.b.Motivering behoefte in het licht van een goede ruimtelijke ordeningDe toelichting vermeldt dat het nationaal ruimtelijk beleid tot doel heeft een zorgvuldig en duurzaam gebruik van ruimte, met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving. (zie noot 16) Zoals onder a weergegeven vermeldt de toelichting tevens dat de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling gemotiveerd moet worden in kwalitatieve en kwantitatieve zin.De Afdeling merkt op dat het bij de motivering van de behoefte aan een bepaalde stedelijke ontwikkeling in het kader van de laddertoets niet gaat om de behoefte als zodanig (dat wil zeggen de behoefte aan woningen, een hotel of een supermarkt). De motivering van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling dient in het licht te worden geplaatst van een goede ruimtelijke ordening en dient zich te beperken tot het motiveren van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling met het oog op het vermijden van ongewenste leegstand en het stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik.De Afdeling adviseert het voorgaande in de toelichting te verduidelijken.5.Verhouding laddertoets tot aanvullende eisen in provinciale verordeningenDe toelichting vermeldt over de verhouding van de Bro-ladder tot de ladders opgenomen in provinciale verordeningen het volgende: "Provincies hebben de bevoegdheid om in hun verordening op de ladder in het Bro aanvullende regels te stellen, mits deze niet strijdig zijn met het Bro. Wel zullen provincies bij de toepassing van deze bevoegdheden rekening moeten houden met de vereenvoudiging van de ladder zoals deze nu in het besluit is vastgelegd." (zie noot 17)De Afdeling merkt op dat de toelichting onvoldoende antwoord geeft op de vraag welke ruimte de voorgestelde regeling ten opzichte van de huidige situatie biedt aan de provinciale wetgever om aanvullende eisen op de Bro-ladder te stellen. De jurisprudentie wijst namelijk uit dat de Bro-ladder in relatie tot de provinciale ladders geen exclusieve regeling betreft, zodat in een provinciale verordening aanvullende "laddereisen" mogen worden gesteld. (zie noot 18) Dat impliceert een ruime provinciale bevoegdheid. Nu in de toelichting wordt verwoord dat provincies aanvullende regels kunnen stellen, mits deze niet strijdig zijn met het Bro, terwijl zij daarbij rekening moeten houden met de vereenvoudiging van de ladder zoals voorgesteld, wordt de indruk gewekt dat een beperking van de ruimte die provincies thans hebben, is beoogd. Indien een beperking is beoogd, adviseert de Afdeling in de toelichting met concrete voorbeelden te verduidelijken welke ruimte het voorstel dan biedt voor aanvullende eisen. Dit laatste is van belang met het oog op de toepassing van de regeling door de provinciebesturen bij het opstellen van de provinciale ladder en door gemeentebesturen bij het opstellen van bestemmingsplannen. Voorts adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de vraag op welke wijze kan worden bevorderd dat ingeval de provincies gebruik maken van de hun toekomende ruimte om laddereisen in provinciale verordeningen te stellen, zij daarbij aansluiten op de in de Bro-ladder gehanteerde begrippen. Hiermee kunnen de onderzoekslasten worden verminderd, omdat geen dubbele toetsing behoeft plaats te vinden aan de provinciale ladder en de Bro-ladder.De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan.6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De waarnemend vice-president van de Raad van State