Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met wijzigingen op het gebied van het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming.

Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met wijzigingen op het gebied van het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming.Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2013, no.13.001549, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met wijzigingen op het gebied van het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming, met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit strekt ertoe regels te stellen ten aanzien van het doden van dieren zonder bedwelming. Aanleiding voor het ontwerpbesluit is een convenant dat gesloten is tussen de staatssecretaris en een aantal belanghebbende partijen. (zie noot 1)De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de vrijheid van godsdienst en het gesloten karakter van het voorgestelde systeem, alsmede over de subdelegatiebepalingen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.1.De vrijheid van godsdienstDe voorgestelde regeling laat de bestaande vrijheid van joodse en islamitische groeperingen om conform hun godsdienstige overtuiging ritueel (onverdoofd) te slachten intact, maar scherpt ten opzichte van het huidige Besluit ritueel slachten de randvoorwaarden die daarbij in acht genomen moeten worden aan. In dit verband rijst de vraag hoe de voorgestelde regeling, waarbij een vergunningenstelsel in het leven geroepen wordt en aanvullende eisen gesteld worden, zich verhoudt tot de vrijheid van godsdienst als gewaarborgd in de Grondwet en het EVRM. De nota van toelichting wijst in dit verband terecht op de eisen van een wettelijke basis, specificiteit, proportionaliteit, en de voorwaarde dat uitoefening van het grondrecht niet illusoir mag worden gemaakt. Een uitdrukkelijke afweging in het licht van de reikwijdte en de beperkingsclausules van de relevante bepalingen - artikel 6, eerste lid, van de Grondwet en artikel 9 van het EVRM - ontbreekt evenwel. De Afdeling adviseert die afweging alsnog in de nota van toelichting op te nemen. Daarbij kan onder meer betrokken worden in hoeverre een redelijke uitleg van genoemde bepalingen met zich brengt dat (onderdelen van) de voorgestelde regeling buiten de werkingssfeer van deze bepalingen valt. Vrijheidsrechten fungeren immers niet buiten en boven, maar binnen de rechtsorde, de maatschappelijke context en de historisch gegroeide praktijk, en dienen mede in het licht van die kaders geïnterpreteerd te worden. (zie noot 2) Dat kan met zich brengen dat bepaalde aan de uitoefening van die rechten gestelde, algemeen maatschappelijk aanvaarde randvoorwaarden niet als beperking gezien moeten worden.Daarnaast wijst de Afdeling er op dat ingevolge het voorgestelde artikel 6.6, eerste lid, onderdeel a, enkel het Opperrabbinaat voor Nederland dan wel de Commissie Islamitisch Slachten van het Contactorgaan Moslims en Overheid personen kunnen machtigen om dieren onbedwelmd (ritueel) te doden. Met de voorgestelde bepaling wordt een gesloten stelsel gecreëerd voor wat betreft de mogelijkheid om gemachtigd te kunnen worden dieren onbedwelmd te doden. Niet valt uit te sluiten dat ook andere personen gemachtigd wensen te worden om onbedwelmd dieren te mogen doden, maar dat deze personen geen machtiging verkrijgen. Hiertegen dient rechtsbescherming open te staan. Uit het ontwerpbesluit en de bijbehorende toelichting blijkt onvoldoende dat de weigering van een machtiging een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling meent, mede met het oog op de vrijheid van godsdienst, dat duidelijk dient te zijn wat de juridische status van de machtiging is en op welke wijze de rechtsbescherming wordt geboden.De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting te verduidelijken en het ontwerpbesluit aan te passen.2.SubdelegatieHet ontwerpbesluit bepaalt in het voorgestelde artikel 6.5 dat het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming slechts geschiedt in een inrichting die over een registratie beschikt. In artikel 6.5b, derde lid wordt bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over voorschriften en beperkingen die kunnen worden verbonden aan de registratie. Daarnaast wordt in artikel 6.5e, tweede lid bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de schorsing dan wel intrekking van de registratie, bedoeld in artikel 6.5.De Afdeling merkt op dat de delegatiebepalingen zeer ruim geformuleerd zijn. Zo kunnen er "beperkingen" worden verbonden aan de registratie van een inrichting waarin onbedwelmd dieren geslacht mogen worden, zonder dat de strekking van deze "beperkingen" nader is vastgelegd. (zie noot 3) De Afdeling is van oordeel dat in het besluit de reikwijdte dient te worden geclausuleerd, ter voorkoming van mogelijke beperkingen van de vrijheid van godsdienst. De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de delegatiebepalingen in het ontwerpbesluit te specificeren, dan wel de subdelegatiebepalingen te schrappen en zo nodig de beoogde voorschriften in het besluit op te nemen.3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State