Voorstel van wet houdende invoering van de Pensioenwet (Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet houdende invoering van de Pensioenwet (Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 23 mei 2006, no.06.001829, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende invoering van de Pensioenwet (Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet), met memorie van toelichting. Met het bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel voor de Pensioenwet (PW)(zie noot 1) wordt de bestaande Pensioen- en spaarfondsenwet (PSW) vervangen. Het thans voorliggende wetsvoorstel bevat in de eerste plaats het overgangsrecht dat nodig is om de overgang van de PSW naar de PW adequaat te doen verlopen en voorziet in intrekking van de PSW. In de tweede plaats voorziet het wetsvoorstel in de noodzakelijke aanpassing van andere wetten, waaronder de Wet verplichte beroepspensioenregeling (WVB). De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen onder meer over het wetgevingsproces, het voorstel om in het wetsvoorstel ook de wijziging van de WVB op te nemen, de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van de regelgeving en de onduidelijkheden die ontstaan als gevolg van de intrekking van de PSW voor nog niet afgehandelde verzoeken. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. Wetgevingsproces De tekst van de PW is nog niet definitief, omdat de behandeling van het desbetreffende wetsvoorstel in de Tweede Kamer nog niet is voltooid. Zo is rond het tijdstip van het aanhangig maken van het voorliggende wetsvoorstel bij de Raad, op 19 mei 2006 een tweede nota van wijziging aan de Tweede Kamer gezonden(zie noot 2). Voorts valt niet uit te sluiten dat door amendering en eventueel aanvullende nota's van wijziging de tekst van de PW verder wordt gewijzigd. Daarom is het thans nog niet goed mogelijk ten volle te overzien in hoeverre het voorliggende wetsvoorstel toereikend en sluitend is om de overgang van de PSW naar de PW adequaat te doen verlopen. Dit geldt mutatis mutandis ook voor de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de WVB. De Raad gaat ervan uit dat eventuele voorstellen tot wijziging van het onderhavige voorstel, voor zover niet van ondergeschikte aard, die voortvloeien uit de noodzakelijke afstemming op de definitieve tekst van de PW aan hem zullen worden voorgelegd. 2. Wetgevingsarchitectuur: WVB Ingevolge het voorliggende voorstel wordt ook de WVB gewijzigd. Behalve dat de terminologie van de WVB zoveel mogelijk aan die van de PW wordt aangepast, bevat het voorstel ook een groot aantal inhoudelijke wijzigingen van de WVB. De belangrijkste daarvan hebben betrekking op aanscherping van de voorlichtingsbepalingen, de bepalingen over het financiële toetsingskader, de algemene toezichtbepalingen en de bepalingen die zien op de inhoud van de pensioenregeling zelf. In paragraaf 1 van de memorie van toelichting wordt vermeld dat als gevolg van de aanpassing aan de PW een groot aantal artikelen van de WVB herschreven moet worden. Weliswaar is overwogen de huidige WVB in te trekken en een nieuwe WVB vast te stellen overeenkomstig aanwijzing 224 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, maar daarvoor is niet gekozen. Wel zal vanwege de omvang van de wijziging de gewijzigde WVB vóór publicatie vernummerd worden en zal de vernummerde tekst integraal in het Staatsblad worden geplaatst, aldus de toelichting. Dat een apart wetsvoorstel voor de WVB de indruk zou kunnen wekken dat de normen in de WVB afwijken van die in de PW, is naar het oordeel van de Raad niet voldoende grond voor de gemaakte keuze. Immers de WVB is een op zichzelf staande pensioenwet, waarin de terminologie zoveel als mogelijk wordt afgestemd op de PW. De voorgestelde inhoudelijke wijzigingen in de WVB kunnen niet worden aangemerkt als overgangsrecht noch als aanpassingen die het noodzakelijke gevolg zijn van (de invoering van) de Pensioenwet. Daarom acht de Raad het aangewezen om de omvangrijke wijziging van de WVB in een apart voorstel onder te brengen. Ook De Nederlandsche Bank (hierna: DNB) heeft hierop gewezen en er voor gepleit om de te wijzigen WVB in te trekken en een afzonderlijk wetsvoorstel vast te stellen(zie noot 3). De Raad merkt voorts op dat een groot aantal bepalingen van hoofdstuk 2 van het voorstel ook het invoerings- en overgangsrecht regelt van de nog (overeenkomstig het in hoofdstuk 3 voorgestelde en zeer omvangrijke artikel 72) te wijzigen WVB. Daar komt bij dat in de artikelen van hoofdstuk 2 per artikel zowel de invoering wordt geregeld van de PW (in het eerste lid) als de invoering van de WVB (in het tweede lid). Een dergelijke aanpak van de op zichzelf al ingewikkelde problematiek van invoering- en overgangswetgeving komt de inzichtelijkheid niet ten goede. De gekozen opzet leidt niet alleen tot onduidelijkheden, maar in sommige gevallen ook tot onjuistheden. Zo verwijst artikel 1, derde lid, van het voorstel naar de definities van artikel 1 WVB. Bedoeld zal zijn te verwijzen naar de definities in de WVB zoals die na de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel zullen luiden. Een ander voorbeeld is het voorgestelde artikel 64, derde lid, waarin wordt verwezen naar artikel 105, derde lid, van "deze wet". Kennelijk wordt gedoeld op artikel 105, derde lid, van de WVB zoals deze komt te luiden na de datum van inwerkingtreding van het onderhavige voorstel. Dit alles is te voorkomen door splitsing van hoofdstuk 2 in een hoofdstuk met invoeringsbepalingen met betrekking tot de PW en een hoofdstuk met betrekking tot de voor de WVB voorgestelde wijzigingen. Tot slot merkt de Raad op dat met publicatie in het Staatsblad van de integrale tekst van de WVB, na vernummering van de artikelen daarvan, wel wordt bereikt dat de artikelen in die wet dan weer doorlopen, maar dat deze publicatie tevens betekent dat de toegankelijkheid in zoverre afneemt dat de toelichting bij de artikelen in de (oorspronkelijke) WVB niet langer zonder meer zal aansluiten bij de vernummerde artikelen. Gelet op het bovenstaande adviseert de Raad om de wijziging van de WVB, zoals deze in artikel 72 in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel wordt voorgesteld, in een afzonderlijk wetsvoorstel op te nemen, alsmede om hoofdstuk 2 te splitsen in een hoofdstuk dat betrekking heeft op de Pensioenwet en een ander dat betrekking heeft op de WVB. 3. Overgangsrecht of permanente uitzondering Door de keuze voor een aparte invoeringswet wordt voorkomen dat de PW 'vervuild' wordt door bepalingen die slechts betekenis hebben voor specifieke groepen of situaties en die na een bepaalde periode uitgewerkt zijn. Ten aanzien van een aantal in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen merkt de Raad echter op dat deze in feite geen overgangsrecht betreffen, maar een permanente uitzondering zijn op de desbetreffende hoofdregel in de PW. Het college wijst onder meer op de artikelen 3, 4, eerste lid, 7, 9, 10, 20, 21, 24, 25, 28, 29, 30, 32 tot en met 43, 59, derde lid, tweede volzin, 59, vijfde lid, 65 en 66. Ook blijft de PSW in een aantal expliciet genoemde situaties nog voor onbepaalde tijd van toepassing. Dit betreft in elk geval de situaties genoemd in de artikelen 5, 8, derde lid, 18, derde en vierde lid, en 19 van het wetsvoorstel. Met het oog op de kenbaarheid en toegankelijkheid van de regelgeving verdient het naar het oordeel van de Raad de voorkeur om de genoemde bepalingen in de PW zelf op te nemen. De Raad adviseert om het voorstel dienovereenkomstig aan te passen. 4. Uitgestelde inwerkingtreding of uitgestelde werking. De regering heeft het voornemen de PW op 1 januari 2007 in werking te laten treden. Omdat de uitvoeringspraktijk zich op het nieuwe regime moet kunnen instellen, zal voor een aantal bepalingen een overgangstermijn gelden van een jaar. Het tijdstip van inwerkingtreding zal worden bepaald bij koninklijk besluit op basis van artikel 206 PW, waardoor dit tijdstip voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Met betrekking tot de vormgeving van de beoogde overgangstermijn van een jaar kiest de regering blijkens de toelichting(zie noot 4) in de meeste gevallen voor een latere (uitgestelde) inwerkingtreding van de betreffende artikelen van de PW met toepassing van artikel 206 PW. Voor een beperkt aantal situaties voorziet het wetsvoorstel in verband met de overgangstermijn echter in een vorm van uitgestelde werking. De Raad wijst in dit kader bijvoorbeeld op de artikelen 6 en 18. Hoewel uitgestelde werking lijkt op uitgestelde inwerkingtreding, is deze daarmee niet gelijk te stellen. Uitgestelde inwerkingtreding heeft tot gevolg dat de nieuwe regeling eerst op een latere datum in werking treedt, terwijl bij de uitgestelde werking de nieuwe regeling wel in werking treedt maar voor nader aangeduide gevallen vooralsnog niet van toepassing is. Uit de memorie van toelichting blijkt niet welke overwegingen in de verschillende gevallen ten grondslag liggen aan de keuze voor uitgestelde werking dan wel uitgestelde inwerkingtreding. De Raad acht het met het oog op de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van de toch al complexe materie wenselijk dat het overgangsrecht zo veel mogelijk op gelijke wijze wordt vormgegeven. De Raad adviseert in de toelichting nader op de gekozen regeling van de overgangstermijn in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen. 5. Intrekking PSW en inwerkingtreding PW. a. Op grond van artikel 2 van het wetsvoorstel wordt de PSW ingetrokken, met dien verstande dat voor de verschillende artikelen of onderdelen van de PSW bij koninklijk besluit het tijdstip waarop deze vervallen, verschillend kan worden vastgesteld. Uit de toelichting komt onvoldoende naar voren waarom er is gekozen voor de mogelijkheid de verschillende artikelen of onderdelen van de PSW op verschillende tijdstippen te laten vervallen en voor welke artikelen dit noodzakelijk is. Het voorgestelde artikel 2 kan de overgang van de PSW naar de PW onnodig compliceren. Voor zover bepalingen van de PSW na de intrekking van die wet nog van toepassing moeten blijven, kan dat via het toekennen van eerbiedigende werking. De Raad adviseert artikel 2 aan te passen. b. Voor een aantal situaties is voor het tijdstip na de inwerkingtreding van de PW en dus na de intrekking van de PSW niet expliciet geregeld, en in een aantal gevallen niet geheel duidelijk, welk rechtsregime van toepassing is. 1e Het betreft onder meer artikel 8a, achtste lid, PSW (premierestitutie) ten aanzien van nog niet afgehandelde gevallen waarin de datum van beëindiging van de deelneming ligt vóór de inwerkingtreding van de PW, en artikel 32, vijfde lid, PSW (afkoop bij emigratie) ten aanzien van verzoeken om beëindiging van deelneming, wanneer beëindiging en verzoek plaatsvonden vóór inwerkingtreding van de PW.(zie noot 5) De Raad adviseert de eerbiedigende werking ten opzichte van de PSW voor deze gevallen expliciet te regelen. 2e Voorts wijst de Raad op artikel 70 PW, dat een plicht introduceert voor de pensioenuitvoerder om op verzoek van de gewezen deelnemer mee te werken aan waardeoverdracht als hij bij dezelfde werkgever aan een andere pensioenregeling gaat deelnemen. Op grond van de PSW bestaat voor deze situatie alleen een bevoegdheid van de pensioenuitvoerder. Artikel 33 van het wetsvoorstel bepaalt dat de artikelen 70, 71 en 72 PW van toepassing zijn bij beëindiging van de deelneming na de datum van inwerkingtreding van (artikel 70 van) de PW. Niet duidelijk is echter op grond van welk regime nog niet op grond van de PSW afgehandelde verzoeken na de inwerkingtreding van de PW beoordeeld moeten worden die betrekking hebben op situaties waarin de beëindiging van de deelneming heeft plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van de PW. De opmerking in de toelichting dat, als de deelneming heeft plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van de PW, beroep kan worden gedaan op artikel 72 PW, is niet duidelijk.(zie noot 6) De Raad adviseert om in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zonodig het wetsvoorstel aan te vullen met een uitdrukkelijke overgangsregeling. 3e In de toelichting op artikel 59 wordt vermeld dat het na de inwerkingtreding van de PW niet meer mogelijk is om ontheffing te krijgen van de in artikel 94, eerste lid, PW (thans in artikel 5, eerste lid, PSW) opgenomen verplichting dat het beleid van een pensioenfonds door ten minste twee personen moet worden bepaald (de zogenaamde 'vier-ogenverplichting'). Ingevolge het voorgestelde artikel 59, eerste lid, blijven lopende ontheffingen ter zake van deze verplichting nog gedurende een jaar na inwerkingtreding van de PW van kracht. Voor wat verzoeken voor een ontheffing van de "vier-ogenverplichting" betreft die zijn ingediend op grond van artikel 5, eerste lid, van de PSW en vóór de inwerkingtreding van de PW, vermeldt de toelichting dat deze op basis van de PSW worden beoordeeld. Uit de toelichting blijkt niet wat, gelet op de korte looptijd van de ontheffing, het belang van een pensioenfonds is dat deze ontheffing ook na de inwerkingtreding van de PW alsnog wordt verleend op basis van de PSW. De Raad merkt op dat in het voorstel niet uitdrukkelijk in deze ontheffingsmogelijkheid is voorzien. De Raad adviseert om in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en er in elk geval voor te zorgen dat de wettelijke regeling en de toelichting met elkaar stroken. 6. Artikelen Artikel 5 Op grond van de PW zijn spaarfondsen niet langer toegestaan. Ingevolge het voorgestelde artikel 5 krijgen bestaande spaarfondsen een jaar na inwerkingtreding van de PW een "slapend" karakter, omdat er geen bijdragen van werkgevers of werknemers meer aan toegevoegd kunnen worden. De PSW blijft op die (slapende) spaarfondsen van toepassing. Zoals DNB heeft opgemerkt(zie noot 7), betekent dit dat de toezichthouders gedurende een onbepaalde, mogelijk lange periode toezicht moeten houden op grond van twee verschillende regimes. De memorie van toelichting besteedt geen aandacht aan deze opmerking van DNB. De Raad adviseert dit alsnog te doen. Artikel 22, derde en vierde lid In artikel 22, derde en vierde lid, wordt bepaald dat de pensioenuitvoerder na de datum van inwerkingtreding van artikel 35 PW, onderscheidenlijk 26 WVB (nieuw), de deelnemer informatie verstrekt over het karakter van de pensioenregeling. De gekozen bewoordingen laten de pensioenuitvoerder vrij te bepalen hoe en op welk moment hij deze informatie zal verstrekken. Uit de memorie van toelichting(zie noot 8) blijkt echter dat bedoeld is te bepalen dat de informatie meegezonden moet worden in het eerste jaar na de inwerkingtreding van de informatiebepalingen bij de jaaropgave. De Raad adviseert dit uitdrukkelijk in artikel 22, derde en vierde lid, te bepalen. Artikel 52 Artikel 52, eerste lid, regelt dat een aanwijzing die onder het oude recht is gegeven, haar werking behoudt na de inwerkingtreding van de PW. Het tweede lid bepaalt dat de toezichthouder onder toepassing van het oude recht na de inwerkingtreding van de PW een aanwijzing kan geven met betrekking tot een overtreding van het oude recht. Mede door het ontbreken van een toelichting op artikel 52, is de strekking van het tweede lid niet zonder meer duidelijk. Waarschijnlijk wordt beoogd te bepalen dat de toezichthouder ten aanzien van overtredingen die al voor de datum van inwerkingtreding van de PW begaan zijn, ook na die datum nog een aanwijzing kan geven. De voorgestelde formulering is echter ruimer, aangezien het daarin ook overtredingen betreft die begaan zijn na de inwerkingtreding van de PW. Op overtredingen die zijn begaan na de inwerkingtreding van de PW, dient echter uitsluitend het nieuwe recht van toepassing te zijn. Hetzelfde geldt ten aanzien van de formulering van het vierde lid, waar voor het overgangsrecht van de WVB een gelijke bepaling als in het tweede lid is opgenomen. De Raad adviseert artikel 52 van een toelichting te voorzien en de bepaling zonodig aan te passen. Artikel 67 Artikel 67 bevat een basis voor het treffen van bijzondere overgangsrechtelijke regels alsmede voor het treffen van regels teneinde eventueel later opgekomen knelpunten op te lossen. Bepaald wordt dat met het oog op de goede invoering van de PW en het wetsvoorstel bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld waarbij zo nodig kan worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens de PW of dit wetsvoorstel. De Raad merkt op dat bij het ontstaan van de noodzaak van overgangsrecht in beginsel dient te worden gekozen voor een regeling op hetzelfde niveau van regelgeving. Het invoeringsproces kan echter zo complex zijn, dat bepaalde situaties niet te voorzien zijn, terwijl, wanneer zij zich voordoen, niet op een regeling bij wet kan worden gewacht voor de oplossing ervan. Voor die gevallen, en zeker indien er reden is de mogelijkheid te bieden af te wijken van de bij of krachtens de wet gestelde regels, is de weg van een algemene maatregel van bestuur aangewezen, en niet die van een ministeriële regeling. Het valt ook op dat niet wordt gemotiveerd waarom delegatie rechtstreeks naar het niveau van een ministeriële regeling noodzakelijk is. Voor de gevallen van een ministeriële regeling op grond van artikel 67 zou in elk geval tevens bepaald moet worden dat na plaatsing van de desbetreffende ministeriële regeling in de Staatscourant zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot regeling van het betrokken onderwerp wordt ingediend en dat, indien het voorstel wordt ingetrokken of verworpen, de ministeriële regeling onverwijld wordt ingetrokken. De Raad adviseert het voorstel aan te passen. Artikel 72, onderdeel MM In de voorgestelde wijziging van hoofdstuk 6 van de WVB zijn in paragraaf 2 "Rekening en verantwoording " verplichtingen voor de toezichthouder opgenomen die ook al zijn opgenomen in de PW. Dat in de begroting die DNB voor de organisatie als geheel moet opstellen, een afzonderlijk onderdeel wordt opgenomen met betrekking tot het toezicht en de daarmee verband houdende kosten voor de uitvoering van de WVB, valt te begrijpen. Niet duidelijk is echter waarom de bepalingen in paragraaf 2 daartoe niet worden beperkt, en waarom in de voorgestelde artikelen expliciet aan de toezichthouder opdracht wordt gegeven in het algemeen zijn verplichtingen met betrekking tot de rekening en verantwoording na te komen en vorm te geven, nu de PW nagenoeg gelijkluidende bepalingen bevat. Waarom er thans van een ondoorzichtige situatie sprake zou zijn, zoals in de toelichting bij artikel 69 in dit onderdeel van het voorstel wordt opgemerkt, wordt niet gemotiveerd. Er wordt evenmin aandacht besteed aan de vraag wat de cumulatie van verplichtingen met betrekking tot de rekening en verantwoording op grond van diverse wetten voor een toezichthouder betekent en of een gedeeltelijke overlapping van die verplichtingen niet juist tot vragen aanleiding kan geven. De Raad adviseert het voorstel aan te passen. 7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State