Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van een tijdelijke algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 110 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (Tijdelijk besluit limitering aansprakelijkheid voor terrorismeschade in verband met de wijziging van de Luchtvaartwet).

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van een tijdelijke algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 110 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (Tijdelijk besluit limitering aansprakelijkheid voor terrorismeschade in verband met de wijziging van de Luchtvaartwet).Bij Kabinetsmissive van 1 juli 2003, no.03.002794, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van een tijdelijke algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 110 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (Tijdelijk besluit limitering aansprakelijkheid voor terrorismeschade in verband met de wijziging van de Luchtvaartwet). Het ontwerpbesluit voorziet in een limitering van de aansprakelijkheid voor schade door terroristische acties als gevolg van het niet naar behoren naleven van de beveiligingstaken die zijn opgelegd aan luchthavenexploitanten en luchtvervoerders op grond van hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet. De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen met betrekking tot het ontbreken van een maximumbedrag van de limitering, aparte limieten voor personen- en zaakschade, samenloop van aanspraken, het begrip voorval, fondsvorming en verdeling van het fonds, de beperking van de aansprakelijkheid van luchtvervoerders, de verhouding van het ontwerpbesluit tot de in voorbereiding zijnde Europese verordening betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerders en vliegtuigexploitanten, de term "bewuste roekeloosheid" en de tijdelijkheid van de regeling. Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over het ontwerpbesluit in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd. 1. Het ontbreken van een maximumbedrag van de limitering Het ontwerpbesluit is gebaseerd op artikel 6:110 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Hierin is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur bedragen kunnen worden vastgesteld, opdat de aansprakelijkheid die terzake van schade kan ontstaan niet hetgeen redelijkerwijs door verzekering kan worden gedekt, te boven gaat. In artikel 1, eerste lid, zijn evenwel geen bedragen vastgesteld, maar is de tekst van artikel 6:110 BW overgenomen. In de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit is weliswaar vermeld dat de bedoelde bedragen per aansprakelijke partij en in de tijd kunnen variëren, maar dat wil nog niet zeggen dat artikel 6:110 BW een grondslag zou bieden voor een algemene maatregel van bestuur waarin in het geheel geen bedragen worden genoemd. Het is uit een oogpunt van rechtszekerheid de kennelijke bedoeling van de wetgever geweest discussie over de maximale hoogte van de aansprakelijkheid uit te sluiten. De thans gekozen weg is daarmee in strijd. De Raad verwijst in dit verband naar de regelingen van de beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen en van de beperking van aansprakelijkheid van eigenaren van binnenschepen in Boek 8 BW (titels 7 en 12). Het college is van oordeel dat artikel 1 van het ontwerpbesluit niet voldoet aan het doel en de vereisten van de bepaling waarop het is gebaseerd en adviseert deze bepaling te heroverwegen. 2. Aparte limieten voor personen- en zaakschade Artikel 6:110 BW, laatste volzin, bepaalt dat afzonderlijke bedragen kunnen worden vastgesteld naar gelang van onder meer de aard van de gebeurtenis, de aard van de schade en de grond van de aansprakelijkheid. Bij een terroristische aanslag op een luchthaven kan zowel omvangrijke zaakschade als personenschade (dood en letsel) worden veroorzaakt. Wanneer vorderingen van benadeelden moeten worden gelimiteerd doet zich de vraag voor of alle vorderingen op dezelfde wijze moeten worden gekort, of dat aan vorderingen tot vergoeding van personenschade een zekere voorrang boven andere vorderingen moet worden gegeven, bijvoorbeeld door een deel van het limiteringsfonds te reserveren voor vergoeding van personenschade. De Raad verwijst in dit verband naar de regelingen van de beperking van aansprakelijkheid van de reder en de eigenaar van een binnenschip in Boek 8 BW. Het college adviseert een dergelijke aanpassing van het ontwerpbesluit in overweging te nemen. 3. Fondsvorming en verdeling van het fonds Een terroristische aanslag kan aanleiding geven tot meerdere, zo niet vele vorderingen tot schadevergoeding. Indien een beroep op beperking van aansprakelijkheid wordt gedaan, moet het beschikbare fonds - dit zal in de meeste gevallen de door de verzekeraar uit te keren verzekerde som zijn - worden verdeeld onder de gerechtigden. Het ontwerpbesluit bevat geen regeling op welke wijze het fonds totstandkomt en hoe het onder de gerechtigden wordt verdeeld. Gelet op de grote financiële belangen die op het spel staan - de totale schade zal dan meer bedragen dan de limiet van bijvoorbeeld 1 miljard euro - is het gewenst dat er een wettelijke verdelingsregeling is die onder rechterlijke controle wordt uitgevoerd. Een wettelijke regeling is ook van belang in verband met het tweede lid van artikel 1, waarin is bepaald dat geen beroep op beperking van aansprakelijkheid mogelijk is in geval van opzet of bewuste roekeloosheid. Indien één of meer gerechtigden een beroep doen op deze bepaling, zal eerst door de rechter moeten worden uitgemaakt of het tweede lid terecht wordt ingeroepen zodat de aansprakelijke persoon geen beroep op beperking van zijn aansprakelijkheid toekomt, alvorens tot verdeling van het fonds kan worden overgegaan. De Raad verwijst in dit verband naar de artikelen 642a tot en met 642z van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (WRv) (van rechtspleging inzake beperking van aansprakelijkheid van scheepseigenaren). Een dergelijke processuele regeling dient echter opgenomen te worden in het WRv of in een andere wet in formele zin. Het college adviseert daarom tevens te voorzien in een wettelijke regeling voor de vorming en verdeling van een limiteringsfonds. 4. Samenloop van aanspraken Niet uitgesloten is dat verschillende personen aangesproken kunnen worden voor dezelfde schade. Er doet zich dan de vraag voor of voor deze personen verschillende limieten gelden of dat het de bedoeling is dat voor allen één limiet geldt. Een voor de hand liggend voorbeeld is het geval dat een personeelslid van een beveiligingsorganisatie een fout maakt en dat naast dit personeelslid ook zijn werkgever en de exploitant van de luchthaven aansprakelijk kunnen worden gesteld. Artikel 1 verschaft hierover geen duidelijkheid. Naar de mening van de Raad verdient het alleen al uit een oogpunt van verzekerbaarheid van de aansprakelijkheid de voorkeur dat bij samenloop van vorderingen één limiet geldt, waar alle aangesproken personen een beroep op kunnen doen. Het college verwijst in dit verband naar de samenloopbepaling van artikel 8:758 BW. De Raad adviseert het ontwerpbesluit in vorenbedoelde zin aan te passen. 5. De beperking van aansprakelijkheid van luchtvervoerders Het ontwerpbesluit betreft volgens de toelichting de aansprakelijkheid voor schade als gevolg van het niet naleven van beveiligingstaken door luchthavenexploitanten en luchtvervoerders. Dit roept ten aanzien van luchtvervoerders twee vragen op, te weten: welke beveiligingstaken rusten op de luchtvervoerders en hoe verhoudt zich de beperking van hun aansprakelijkheid in het ontwerpbesluit tot andere regelingen op dit punt. In de bepalingen van de paragrafen 2 tot en met 4 van Afdeling 3A van hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet, waar in artikel 1 naar wordt verwezen, is ten aanzien van luchtvervoerders alleen bepaald dat zij er voor zorg dragen dat geen ruimbagage aan boord is die niet toebehoort aan de aan boord zijnde passagiers en dat zij zorg dragen voor de controle van vracht op de aanwezigheid van gevaarlijke goederen. Het college verwijst hierbij in het bijzonder naar de artikelen 37g en 37j van de Luchtvaartwet. Waar de nota van toelichting vermeldt dat de luchtvervoerder verantwoordelijkheid is voor de veiligheidscontroles op vracht, is deze toelichting niet volledig. De bagage van passagiers valt immers niet onder vracht. Het vervoer door de lucht wordt beheerst door het Verdrag van Warschau, het Verdrag van Montréal en door de Verordening 2027/97.(zie noot 1) In het verdrag van Warschau is een beperking opgenomen ten aanzien van de aansprakelijkheid voor schade. Daarnaast constateert de Raad dat Verordening 2027/97 geen beperking van de aansprakelijkheid toestaat waar het overlijden, verwonding of enig ander lichamelijk letsel van passagiers betreft. Het college leidt hieruit af dat van beperking van aansprakelijkheid als in het ontwerpbesluit bedoeld alleen sprake kan zijn voorzover dat niet in strijd komt met de regeling in deze verdragen en Europese verordening. De nota van toelichting stelt slechts dat het ontwerpbesluit "alleen effect heeft in het geval op het desbetreffende voorval Nederlands recht van toepassing is". De Raad adviseert de nota van toelichting aan te vullen en daarbij in het bijzonder nader in te gaan op de relatie van artikel 1, eerste lid, van het ontwerpbesluit tot het Verdrag van Warschau en Verordening 2027/97 en zo nodig de tekst van artikel 1, eerste lid, van het ontwerpbesluit aan te passen. 6. De verhouding van het ontwerpbesluit tot de in voorbereiding zijnde Europese verordening betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerders en vliegtuigexploitanten Binnen de Europese Unie wordt momenteel een verordening voorbereid betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerders en vliegtuigexploitanten.(zie noot 2) Hierin wordt aangegeven dat de Commissie het noodzakelijk acht dat een juridisch kader wordt vastgesteld, waarbij de verzekeringsvoorwaarden en de minimumbedragen waaraan zowel de Gemeenschap als de luchtvervoerders en vliegtuigexploitanten zich te allen tijde moeten houden wat betreft hun aansprakelijkheid ten aanzien van passagiers, bagage, vracht, post en derden worden vastgelegd. In de nota van toelichting ware aandacht te besteden aan dit ontwerp voor een verordening. 7. De term "bewuste roekeloosheid" Het tweede lid van artikel 1 bepaalt dat de aansprakelijke geen beroep op beperking van zijn aansprakelijkheid toekomt, indien het niet naar behoren naleven van de beveiligingstaken opzettelijk of bewust roekeloos geschiedde. Het verdient volgens het college aanbeveling om niet de term "bewuste roekeloosheid" te gebruiken, maar de terminologie te volgen die ook in Boek 8 BW voor overeenkomstige bepalingen wordt gebruikt en die een nauwkeuriger omschrijving inhoudt en die ook beter aangeeft op wie de bewijslast rust. De Raad verwijst in dit verband bij wijze van voorbeeld naar artikel 8:754 BW. Daarmee wordt ook vermeden dat de wetgever voor overeenkomstige bepalingen een verschillende redactie bezigt. Het college adviseert het ontwerpbesluit op dit onderdeel aan te passen. 8. Tijdelijkheid van de regeling Artikel 2 bepaalt dat het besluit vervalt tien jaar na de inwerkingtreding. Deze tijdelijkheid wordt in de toelichting gemotiveerd door erop te wijzen dat op enig moment weer sprake zal zijn van een zodanige afname van de risico’s dat het besluit niet langer nodig zal zijn. De Raad is van oordeel dat dit niet als een deugdelijke motivering kan worden aangemerkt. Er valt thans immers niets te zeggen over de ontwikkelingen in een periode die zich zo ver in de toekomst uitstrekt. Het college adviseert artikel 2 nader te motiveren. 9. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus te besluiten. De Vice-President van de Raad van State