Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (veterinair complex).

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (veterinair complex).Bij Kabinetsmissive van 27 juni 2000, no.00.003874, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (veterinair complex). Het wetsvoorstel beoogt een groot aantal wijzigingen aan te brengen in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) en de Veewet, die mede zijn ingegeven door gebeurtenissen in de praktijk, zoals de varkenspestepidemie van 1997 en 1998 en de ontdekking van BSE in 1994. Als gevolg van het feit dat het diergezondheidsbeleid in hoge mate internationaal bepaald is en de verantwoordelijkheid voor een hoog niveau van diergezondheid in belangrijke mate ligt bij de Nederlandse overheid is een heldere verantwoordelijkheidsverdeling vereist. Met het oog daarop wordt de positie van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij de bestrijding van dierziekten geaccentueerd. Voorts wordt onder meer de bevoegdheid tot het heffen van een vergoeding van kosten inzake voor derden verrichte werkzaamheden verruimd. Tevens wordt voorzien in het opnemen van een grondslag waarmee het tarief van de varkensheffing kan worden verlaagd indien de varkenshouder bepaalde voorzieningen heeft getroffen op het gebied van dierenwelzijn. De Raad van State is van oordeel dat het wetsvoorstel op een aantal onderdelen voor heroverweging in aanmerking komt. In het navolgende worden eerst de wijzigingen in de GWWD belicht en vervolgens enkele veranderingen in de Veewet. Bevoegdheid van de minister 1. Artikel 15 GWWD In verband met de bevoegdheid van de publiekrechtelijke bedrijfsorganen tot het stellen van regels, neergelegd in artikel 93, tweede lid, van de Wet op de Bedrijfsorganisatie (Wet BO), wordt voorgesteld door wijziging van het eerste lid van artikel 15 aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zonder enige restrictie de mogelijkheid te geven de toepasselijkheid van afdeling 3 van hoofdstuk II GWWD (De bestrijding van besmettelijke dierziekten) te beperken. De minister krijgt de bevoegdheid artikelen of onderdelen van afdeling 3 van de GWWD van toepassing te doen zijn (en aldus andere artikelen buiten toepassing te laten) op door hem aangewezen besmettelijke dierziekten. Blijkens de toelichting(zie noot 1) wordt daarmee onder meer beoogd bedrijfslichamen in staat te stellen nadere regelgeving met betrekking tot die aangewezen dierziekte(n) tot stand te brengen. De Raad is niet overtuigd van de noodzaak van een zo vergaande ministeriële vrijheid als thans wordt voorgesteld, waardoor de rechtszekerheid in het gedrang dreigt te komen welke de huidige verdeling tussen de formele wetgever en de minister inhoudt, waarbij de minister reeds verstrekkende zelfstandige bevoegdheden tot zijn beschikking heeft. Bovendien verzetten naar hun aard enige van de in afdeling 3 geregelde onderwerpen zich tegen de voorgestelde opzet. Zo wordt in artikel 15, vierde lid, voorzien in nadere regelgeving bij algemene maatregel van bestuur, en bevatten de artikelen 25 en 26 verbodsbepalingen. Het vorenstaande is ook van toepassing op de wijziging zoals voorgesteld in het derde lid. Het artikel komt voor heroverweging in aanmerking. 2. Artikel 31 Ingevolge het nieuwe tweede lid van artikel 31 wordt het de minister zonder enige restrictie mogelijk gemaakt mandaat te verlenen om in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten regels vast te stellen in gevallen dat onverwijlde voorzieningen moeten worden getroffen en deze onmiddellijk in werking moeten treden. De mandaatverlening betreft blijkens de verwijzing naar het eerste lid alle door de minister vast te stellen regelen uit hoofdstuk II. Voor spoedeisende situaties kan daarbij gedacht worden aan onder meer de artikelen 17, 18, 21, 22 en 30, eerste lid. De Raad meent dat gelet op artikel 10:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de aard van de bevoegdheid zich tegen deze ruime mogelijkheid tot mandaatverlening verzet voorzover het gaat om zodanig ingrijpende maatregelen, dat zij zich niet lenen voor mandatering en van de uitzondering van het tweede lid, onder a, slot, van artikel 10:3 geen gebruik dient te worden gemaakt. Het college is niet overtuigd dat het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten een dermate algemene mandateringsbevoegdheid vergt. Het artikellid dient heroverwogen te worden. 3. Artikel 98 In artikel 98, vierde lid, is voorzien in de bevoegdheid van de minister tot het voorschrijven van het merken, voederen en drenken van dieren in gevallen dat zij schadelijke stoffen hebben opgenomen of mogelijkerwijs hebben opgenomen. Door het gebruik van de woord "onder meer" verkrijgt de minister een zodanig ruime bevoegdheid dat deze ook kan worden gebruikt zonder dat zich calamiteiten voordoen en waarbij noodzaak van delegatie aan de minister niet is ingegeven door de grote spoed waarmee regels moeten worden vastgesteld. De Raad beveelt aan in het vierde lid de woorden "onder meer" te schrappen, en zo nodig nader de categorieën van gevallen te bepalen. Varkensheffing en dierenwelzijn 4. Artikel 91e a. Ingevolge artikel 91e wordt aan varkenshouders een extra mogelijkheid verschaft om in aanmerking te komen voor een korting op de varkensheffing. In de voorgestelde wijziging van artikel 91h wordt voorzien in eenzelfde kortingsmogelijkheid in verband met toekomstige heffingen voor andere diersoorten dan varkens. Bij de oplegging van heffingen ter dekking van de met dierziektebestrijding gemoeide kosten kan op deze manier, zo is beoogd, tevens rekening worden gehouden met op een bedrijf getroffen voorzieningen op het gebied van dierenwelzijn. Op deze wijze wordt evenwel de directe relatie tussen de hoogte van de heffing en de mate waarin er sprake is van veterinair risico losgelaten. De beperking van de uitgaven in het kader van dierziektebestrijding wordt op deze wijze niet meer ingegeven door voorzieningen in het kader van diergezondheid, maar door de meer algemene voorzieningen in het kader van dierwelzijn. In de toelichting (paragraaf 2.9) wordt hierover naar aanleiding van commentaren opgemerkt dat dit niet als probleem wordt ervaren, omdat deze maatregel onderdeel uitmaakt van een integraal pakket maatregelen voor de varkenshouderij in het belang van het milieu, ruimtelijke kwaliteit, dierenwelzijn en diergezondheid. Deze argumentatie overtuigt niet, nu hiermee afbreuk wordt gedaan aan de in het bijzonder in artikel 91a neergelegde koppeling tussen de heffing en de kosten gemaakt in het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, tot uitdrukking komend in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1997/98, 25 746, nr.3, blz.2 en 35). Dit laat onverlet dat het aanvaardbaar kan worden geacht dat het bevorderen van het dierwelzijn een financiële beloning rechtvaardigt. Hiervoor dient evenwel niet het instrument van de korting op de varkensheffing te worden gebruikt vanwege het oneigenlijke karakter daarvan. b. De in artikel 91e neergelegde regeling begunstigt het doen van bepaalde investeringen. Van deze maatregel kan, naar het de Raad voorkomt, met recht worden verdedigd dat deze niet voortvloeit uit de aard en opzet van het stelsel. Uit de toelichting(zie noot 2) kan, zoals ook hiervoor in onderdeel a aan de orde is gesteld, worden afgeleid dat de kortingsregeling uitsluitend ten doel heeft het dierenwelzijn te stimuleren en geen relatie heeft met het retributiekarakter van de heffing. In verband met het voorgaande merkt de Raad op dat de kortingsregeling wellicht moet worden aangemerkt als een steunmaatregel in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag, welke moet worden aangemeld bij het Europese Commissie. In verband daarmee mag deze pas ten uitvoer worden gelegd nadat deze is goedgekeurd. De Raad adviseert de regeling aan te passen naar aanleiding van het voorgaande. Heffingen 5. Artikel 94 a. De bevoegdheid van de minister tot het heffen van een vergoeding van kosten wordt in de nieuwe redactie van artikel 94, eerste lid, uitgebreid met de mogelijkheid kosten die samenhangen met erkenningen, registraties, aanwijzingen, toelatingen van ondernemingen, dan wel vergunningen voor ondernemingen, en kosten die samenhangen met de behandeling van bepaalde onderzoeken in rekening te brengen aan degenen die van deze diensten gebruik maken. Uit de toelichting blijkt dat de minister er zich rekenschap van heeft gegeven dat de wijziging moet voldoen aan onder meer de eisen die artikel 104 van de Grondwet (GW) op dit punt stelt. Ingevolge dit grondwetsartikel worden belastingen van het Rijk geheven uit kracht van een wet en worden andere heffingen van het Rijk bij de wet geregeld. De in artikel 94 GWWD genoemde heffingen kunnen worden aangemerkt als "andere heffingen". Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 104 GW(zie noot 3) moet worden afgeleid dat de wetgever ook bij "andere heffingen" grote terughoudendheid dient te betrachten in het gebruik van de mogelijkheid tot delegatie. Die terughoudendheid brengt mee dat in ieder geval de essentialia van de heffing (de kring van de belastingplichtigen, het belastbare feit en de tariefstructuur) in voldoende mate in de wet zelf moeten zijn geregeld. Aan de eerste twee vereisten is voldaan voorzover het betreft artikel 94, eerste lid, onderdelen b tot en met i, van het wetsvoorstel, nu daaruit blijkt dat degenen die een onderzoek moeten laten uitvoeren of in aanmerking willen komen voor kortweg een vergunning of erkenning, een vergoeding moeten betalen. Het element van de tariefstructuur blijkt evenwel niet uit de wet zelf, maar wordt wel uiteengezet in de toelichting. In dat verband wordt onder meer opgemerkt(zie noot 4) dat de huidige systematiek voldoet aan de eisen van kenbaarheid en rechtszekerheid, omdat met betrekking tot de hoogte van de vast te stellen tarieven en met betrekking tot de door te berekenen kostencomponenten vastomlijnde en inhoudelijke kaders gelden. Uit het daaropvolgende blijkt dat in zoverre er sprake is van geharmoniseerde tarieven ingevolge richtlijn nr.85/73/EEG(zie noot 5), deze tarieven in rekening moeten worden gebracht. Daarnaast is het communautairrechtelijk toegestaan nationale - niet geharmoniseerde - tarieven in rekening te brengen voor niet in de richtlijn genoemde werkzaamheden. De opbrengsten mogen daarbij niet meer bedragen dan de voor de werkzaamheden werkelijk gemaakte kosten, hetgeen inhoudt dat de loonkosten, de sociale premies en de administratiekosten voor vergoeding in aanmerking komen. Tegen deze achtergrond acht de Raad het noodzakelijk dat artikel 94 zodanig wordt aangepast dat wordt voldaan aan het vereiste dat de tariefstructuur zoveel mogelijk in de wet zelf is neergelegd. b. Het voorgestelde onderdeel a voldoet niet aan het vereiste dat de kring van belastingplichtigen in voldoende mate in de wet zelf omschreven moet zijn. De houders van dieren of levende producten van soorten of categorieën van dieren worden immers bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald, terwijl voorts ook het onderzoek van de dieren niet voldoende nader geclausuleerd is. Ook de verruiming zoals aangebracht in het nieuwe onderdeel j, in zoverre het betreft de onderzoeken en verrichtingen die zijn voorgeschreven bij of krachtens de wet (GWWD) voldoet niet aan het vereiste van de terughoudendheid ingevolge artikel 104 GW, nu zowel de belastingplichtigen als het belastbare feit niet zijn omschreven. Voorts bestaat bezwaar tegen onderdeel j, in zoverre het de bij of krachtens de wet voorgeschreven onderzoeken en verrichtingen betreft. Van doorberekening van kosten kan alleen sprake zijn indien de kosten kunnen worden aangemerkt als kosten verbonden aan het toelaten van handelingen dan wel aan de verlenging van de toelating (post-toelating).(zie noot 6) Kosten voortvloeiend uit handhaving dienen uit de algemene middelen te worden betaald. De vage wettelijke omschrijving in combinatie met de mate van delegatie in onderdeel j sluiten niet uit dat ook onderzoeken in het kader van toezicht en opsporing voor een vergoeding in aanmerking kunnen komen, hoewel dit zeker niet de bedoeling zal zijn. Als voorbeeld kan worden gewezen op artikel 119 GWWD, dat onderzoek door aangewezen instellingen mogelijk maakt. Gelet op het vorenstaande komen de onderdelen a en j voor heroverweging in aanmerking. In dit verband wordt het eveneens noodzakelijk geacht het slot van paragraaf 2.7.3 van een uitvoeriger toelichting te voorzien, aangezien de voorziene uitbreiding in de wet een groot aantal heffingen blijkt te omvatten en niet op voorhand kan worden overzien of in alle gevallen wordt voldaan aan de vereisten in zoverre het betreft de geharmoniseerde tarieven en de nationale - niet geharmoniseerde - tarieven. Daarbij dient ook te worden ingegaan op het in de toelichting met betrekking tot deze laatste categorie gemaakte onderscheid tussen retributies en andere heffingen in verband met de eis dat de desbetreffende tarieven deel moeten uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen dat gelijkelijk geldt voor ingevoerde en binnenlandse producten. Tuchtrecht 6. Artikel 108a a. Met het invoegen van het nieuwe artikel 108a wordt voorzien in tuchtrechtelijke handhaving van medebewindsverordeningen. In paragraaf 2.6 wordt de keuze daartoe gemotiveerd en met betrekking tot het vierde lid onder meer verwezen naar artikel 105, tweede lid, Wet BO. Ingevolge laatstgenoemd artikelonderdeel beslist uiteindelijk de officier van justitie of in het concrete geval tuchtrecht of strafrecht zal worden toegepast, dit om samenloop van sancties te voorkomen. Bij de wet van 3 april 1999 (Stb.253) tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie zal artikel 105 komen te vervallen (nog niet in werking getreden). Op grond van het nieuwe artikel 104 zal bij de verordening van de bedrijfslichamen de keuze gemaakt moeten worden voor hetzij tuchtrecht, hetzij strafrecht (als ultimum remedium). De beslissing door de officier van justitie komt daarmee te vervallen. De verwijzing naar artikel 105 Wet BO is daarom onjuist, temeer daar dat artikel (evenals artikel 104 Wet BO) betrekking heeft op autonome verordeningen, terwijl het hier gaat om verordeningen in medebewind. Het ligt in de rede om in de toelichting te verwijzen naar het voorstel van Wet Tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Turbo) 2000,(zie noot 7) hetwelk uitgaat van het beginsel dat medebewindsverordeningen het handhavingsstelsel volgen van de betrokken medebewindsvorderende wet, indien althans de betrokken medebewindswet daarin voorziet. In het geval dat de desbetreffende medebewindswet tevens voorziet in strafrechtelijke handhaving, zal die wet een voorziening moeten bevatten om dubbele bestraffing te voorkomen, aldus hoofdstuk 6 van die toelichting. Gelet op het vorenstaande verdient het aanbeveling de verwijzing naar artikel 105 Wet BO achterwege te laten en aan te sluiten bij het voorstel van Wet Turbo 2000, artikel 108a, derde lid, de geldende Wet Turbo van overeenkomstige toepassing verklaart. In dat verband zal ook nagegaan moeten worden of ook nog op andere onderdelen in afstemming met dat wetsvoorstel moet worden voorzien. b. De Raad wijst erop dat het vierde lid van artikel 108a, waardoor het eerste lid geen toepassing zou kunnen vinden indien de officier van justitie beslist dat een overtreding strafrechtelijk wordt afgedaan, niet goed aansluit bij het eerste lid, aangezien dit een bepaling is welke niet verplicht tot het stellen van tuchtrechtelijke maatregelen. Aanpassing van het vierde lid is noodzakelijk. 7. Financiële gevolgen In hoofdstuk 4 van de toelichting is een overzicht opgenomen van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor de door de overheid uit het Diergezondheidsfonds te verrichten uitgaven. In dat verband is geen melding gemaakt van de tegemoetkoming in de schade in het kader van het onderzoek naar de aanwezigheid van besmettelijke dierziekten, bedoeld in artikel 118, derde lid (nieuw). De tegemoetkoming in de schade kan zo nodig worden gefinancierd uit het Diergezondheidsfonds.(zie noot 8) De toelichting behoeft aanvulling. Veewet 8. Artikel 75a Ingevolge artikel III, onderdeel F, wordt in de Veewet een nieuw artikel 75a ingevoegd, dat voorziet in het heffen van een vergoeding door de minister in het kader van onder meer het verlenen van vergunning en erkenning en het verrichten van onderzoeken. Ook in zoverre gelden dienovereenkomstig de hiervoor (punt 5a van dit advies) gesignaleerde bezwaren welke voortvloeien uit artikel 104 GW. Met het opnemen van dit nieuwe artikel 75a rijst bovendien de vraag om welke reden niet is voorzien in een integraal artikel waarin ook de artikelen 14 en 73 zijn verwerkt, waardoor voor betrokkenen een overzichtelijker regeling wordt getroffen. De Raad geeft in overweging dit alsnog te doen dan wel nadere toelichting hieromtrent te geven. Overgangs- en slotbepalingen 9. Artikel V Ingevolge artikel V is voorzien in een mogelijke inwerkingtreding op verschillende tijdstippen voor de verschillende artikelonderdelen. Daarnaast is de onmiddellijke inwerkingtreding geregeld van de wijziging van de bevoegdheid van de minister voor bepaalde besluiten in plaats van een aangewezen ambtenaar. Nu toelichting hieromtrent ontbreekt is niet duidelijk om welke reden in de mogelijkheid van gesplitste inwerkingtreding is voorzien. Voorts is het niet goed mogelijk het overgangsrecht met betrekking tot de bevoegdheid van de minister in werking te laten treden, maar de artikelen waarin deze bevoegdheid is neergelegd nog niet. Tevens verdient het in dat verband aanbeveling in te gaan op de verwijzing in artikel II naar de hoofdstukken VI en VII GWWD, omdat niet aanstonds uit genoemde hoofdstukken van de wet de bedoelde bevoegdheid van de minister kan worden afgeleid. 10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State