Voorstel van wet tot wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, de Wet privatisering ABP, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Ziektewet in verband met de harmonisatie van de uitkeringsrechten en het onder de werking van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers brengen van de commissarissen van de Koning en de burgemeesters, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, de Wet privatisering ABP, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Ziektewet in verband met de harmonisatie van de uitkeringsrechten en het onder de werking van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers brengen van de commissarissen van de Koning en de burgemeesters, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2005, no.05.002644, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, de Wet privatisering ABP, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Ziektewet in verband met de harmonisatie van de uitkeringsrechten en het onder de werking van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers brengen van de commissarissen van de Koning en de burgemeesters, met memorie van toelichting. Op schriftelijk verzoek van de Vice-President heeft de minister bij brief van 6 september 2005 nadere informatie verschaft over het gevoerde overleg met betrokken organisaties. Daarbij is de minister ook ingegaan op de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan de Raad van State aangeboden petitie over de voornemens in het onderhavige voorstel. Het wetsvoorstel maakt deel uit van vier wetsvoorstellen ter uitvoering van de voorstellen van de Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur (de Commissie-Dijkstal);(zie noot 1) over de andere drie heeft de Raad al eerder geadviseerd.(zie noot 2) Dit wetsvoorstel strekt ertoe de commissarissen van de Koning en de burgemeesters te brengen onder de werking van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (de Appa). Voorts introduceert het voorstel het "loopbaanprincipe" voor de opbouw van uitkeringsrechten in de Appa: bij de overgang van de ene naar de andere politieke functie kunnen de opgebouwde uitkeringsaanspraken worden meegenomen. Ten slotte wordt de Appa-uitkering meer in lijn gebracht met de werkloosheidsregelingen die voor werknemers gebruikelijk zijn, zoals de sollicitatieplicht, de verplichting passende arbeid te aanvaarden en het recht op een outplacementvoorziening. De Raad onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de aard en werfkracht van politieke functies, het bereik van het voorstel, de uitvoering, de financiële gevolgen en het ontbreken van informatie over de standpunten van onder meer provincies en gemeenten. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is. 1. Aard en werfkracht van politieke functies Het wetsvoorstel leidt tot versobering van de uitkeringsaanspraken ingevolge de Appa voor ministers en staatssecretarissen, leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, leden van gedeputeerde staten en wethouders. Ook burgemeesters en commissarissen van de Koning zullen gaan vallen onder de Appa, en daarmee onder dat nieuwe regime. Ingevolge het voorstel wordt de duur van de Appa-uitkering verkort van maximaal zes jaar naar vier jaar bij aftreden voor politieke ambtsdragers jonger dan 50 jaar. De verlengde uitkering tot 65 jaar wordt pas gegeven bij aftreden op een leeftijd van minstens 57,5 jaar; deze leeftijd is thans 50 jaar. Dit streven naar "normalisering" (een zo veel mogelijk gelijk trekken met de regeling voor werknemers) van de rechtspositie van politieke ambtsdragers wordt in de memorie van toelichting slechts summier gemotiveerd. De leeftijdsgrens voor de voortgezette uitkering van 57,5 jaar wordt hoger gesteld dan de 55 jaar die de Commissie-Dijkstal had voorgesteld. Dit wordt in paragraaf 3, onder 3, van de toelichting gemotiveerd met de stelling dat het volgens de regering "logischer" is aan te sluiten bij de introductie van de sollicitatieplicht voor gewezen ambtsdragers jonger dan 57,5 jaar. Overigens bevat paragraaf 5 van de toelichting een omgekeerd betoog: daar wordt vermeld dat het wetsvoorstel voorziet in een plicht voor ambtsdragers jonger dan 57,5 jaar om te trachten de werkloosheid zo spoedig mogelijk op te heffen en dat deze leeftijd verband houdt met de verhoogde leeftijdsgrens voor de voortgezette uitkering. De toelichting verwijst anderzijds naar de aard van politieke functies.(zie noot 3) Zij geeft aan dat deze functies moeilijk vergelijkbaar zijn met functies van werknemers, in zoverre dat politieke functies zelfstandige functies zijn met een groot afbreukrisico, gebonden aan verkiezingen en het recruteringstraject van politieke partijen. Dit alles rechtvaardigt een specifieke wachtgeldvoorziening, zoals deze is opgenomen in de Appa, aldus de toelichting. De Raad onderschrijft de redengeving voor een specifieke wachtgeldvoorziening als zodanig voor politieke functies. Hij merkt op dat zo'n voorziening, naast een factor als de bezoldiging, onder meer ook van betekenis is voor de werfkracht van deze functies. Politieke functies worden, gezien hun aard, in de regel niet een gehele loopbaan lang vervuld. Uit de aard van deze functies vloeit verder voort dat de betrokken bekleder omstreden kan raken. Het genoemde afbreukrisico voor degenen die een andere functie opgeven om volksvertegenwoordiger of politiek bestuurder te worden lijkt er, mede als gevolg van aandacht in de nieuwsmedia voor incidenten, niet kleiner op te zijn geworden. Voor de werfkracht van politieke functies is verder van belang hoe groot betrokkene de kans schat dat hij of zij na terugtreden uit zo'n functie elders weer gemakkelijk aan de slag komt, en in hoeverre het vervuld hebben van een politieke functie dat herintreden naar verwachting zal bevorderen of belemmeren. Voor 50-plussers komt daar de voorgestelde verhoging van de leeftijdsgrenzen bij. Het gaat hier om een categorie personen wier ervaring hen op zichzelf een geschikte kandidaat kan doen zijn voor een politieke functie, maar die bij verlies van deze functie niet altijd meer gemakkelijk toegang hebben tot een passende functie op de arbeidsmarkt. Gelet op het voorgaande dient de toelichting gegevens te presenteren over het verkrijgen van een passende nieuwe functie binnen een redelijke termijn door voormalige politieke ambtsdragers. Daarbij valt te denken aan de frequentie van vertrek anders dan aan het einde van de "reguliere" periode en aan ervaringen met herintreding op de arbeidsmarkt, onder meer gerelateerd aan leeftijd. Daarbij ware te differentiëren tussen de verschillende soorten politieke functies. Mede tegen de achtergrond van deze informatie zou de toelichting vervolgens dienen te motiveren waarom een versobering zoals nu voorgesteld (op alle onderdelen) aanvaardbaar is te achten gelet op de aard van de desbetreffende functies, hun risico en hun werfkracht. De Raad acht de informatie noodzakelijk voor een goede beoordeling van het wetsvoorstel, in zijn verschillende onderdelen. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. 2. Bereik van het voorstel Tot op zekere hoogte functioneren ook burgemeesters en commissarissen van de Koning in het in de toelichting genoemde "politieke domein en het democratische krachtenveld". Dat komt onder meer tot uitdrukking in de ontwikkeling van de benoemingsprocedure en in de wijze waarop tegenwoordig een eventuele herbenoeming wordt voorbereid. De ervaring heeft verder laten zien dat ook voor deze functionarissen een vertrouwensregel is gaan gelden, met alle mogelijke gevolgen van dien. Zolang echter de wettelijke bepalingen ten aanzien van de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning (nog) niet zijn gewijzigd, lijkt voor het ambt van burgemeester en - a fortiori - dat van commissaris van de Koning het hiervoor, onder 1, genoemde afbreukrisico geringer dan voor de functies die naar verhouding meer direct in het politieke krachtenveld staan. In verband daarmee verdient het nadere toelichting waarom is besloten burgemeesters en commissarissen van de Koning thans onder het bereik van het voorstel te brengen, en dat bovendien zonder enige nadere differentiatie ten opzichte van de politieke ambtsdragers die vanouds onder de Appa vallen. Voor een nadere toelichting is temeer reden nu het advies van de Commissie-Dijkstal dienaangaande geen nadere motivering bevat. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. 3. Uitvoering Voor de uitvoering van de Appa op het niveau van de rijksoverheid is, ingevolge artikel 121 van de Appa, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk. Daarentegen zal, volgens de toelichting, de uitvoering van de Appa-uitkeringen voor commissarissen van de Koning en gedeputeerden geschieden op provinciaal niveau, en voor burgemeesters en wethouders op gemeentelijk niveau. Er wordt van uitgegaan dat de uitvoering op contractbasis veelal wordt uitbesteed aan een onafhankelijke organisatie. "Getracht zal worden zo eenduidig mogelijke afspraken op dit terrein te maken met de verantwoordelijke overheden en de uitvoeringsorganisaties."(zie noot 4) Het eventuele uitbesteden van de administratieve afhandeling kan er niet aan afdoen dat het nemen van besluiten ter uitvoering van de Appa jegens belanghebbenden zal moeten gebeuren door het desbetreffende bevoegde gezag. De Raad wijst er in dit verband op dat de voorgestelde artikelen 132a, 132b en 132c van de Appa een aantal begrippen bevat met beoordelingsruimte. Een verantwoorde toepassing van deze bepalingen stelt eisen uit een oogpunt van deskundigheid, objectiviteit (en de in verband daarmee geboden afstand) en consistentie. Verder is hier ook het belang van gelijke behandeling in het geding. Daarbij verdient het aandacht dat het bij de Appa hoe dan ook gaat om een relatief klein aantal personen. Dit geldt a fortiori bij eventuele spreiding van de uitvoering over een aantal organen met dezelfde taak. Zo bezien verdient het de voorkeur dat de uitvoering van de Appa-uitkeringen voor alle ambtsdragers onder de Appa in één hand wordt gelegd. Het ligt dan in de rede te denken aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. 4. Financiële gevolgen voor provincies en gemeenten In paragraaf 8, over de financiële gevolgen van het voorstel, vermeldt de memorie van toelichting dat ervan kan worden uitgegaan dat "de regeling vooralsnog een budgettair neutraal karakter" heeft. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de laatste "werkgever" de Appa-uitkering betaalt. Dit betekent dat in een voorkomend geval een provincie of gemeente kan worden geconfronteerd met relatief hoge lasten, door het aftreden of het ontslag van een commissaris van de Koning of burgemeester die slechts korte tijd in de provincie of gemeente als zodanig heeft gefungeerd, maar daarvóór wel langdurig andere Appa-functies heeft vervuld; dit terwijl thans de financiële lasten voor uitkeringen en pensioenen voor commissarissen van de Koning en burgemeesters in het geheel niet drukken op de provincies respectievelijk gemeenten. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan. 5. Standpunten betrokkenen De Raad acht het van belang dat de toelichting informatie geeft over de beoordeling van de voorstellen door de provincies en gemeenten. In dit verband wijst hij op de Code interbestuurlijke verhoudingen(zie noot 5), bezien in samenhang met artikel 112 van de Provinciewet en artikel 114 van de Gemeentewet. Het voorstel grijpt voorts direct in in de rechtspositie van de burgemeester en van de commissaris van de Koning, door de verandering van rechtspositie, die onder meer voor hen een overgang betekent naar een andere pensioenregeling. Ten onrechte bevat de toelichting geen informatie over de opvatting van de Vereniging tot Behartiging van de Belangen van Burgemeesters en van de commissarissen van de Koning over deze verandering en haar (mogelijke) gevolgen. Elders meldde de minister dat over de wijze van regeling van de functie van commissaris van de Koning in de Appa geen overeenstemming bestaat tussen het kabinet en de commissarissen van de Koning, dit ondanks uitvoerig overleg.(zie noot 6) De Raad acht het gepast dat de toelichting bij het voorstel de hiervoor bedoelde informatie verschaft en inzicht geeft in de opvattingen over en weer. Omdat de toelichting deze informatie niet bevat, heeft hij de minister gevraagd hem dienaangaande nader te informeren. De minister geeft in zijn voornoemde brief van 6 september 2005 enige informatie over de consultaties die aan het onderhavige voorstel zijn voorafgegaan. Op 26 mei 2004 is een rondetafelconferentie belegd om met een aantal deskundigen van gedachten te wisselen over de voorstellen van de commissie-Dijkstal. Tot de uitgenodigde personen behoorden de voorzitters van VNG, Interprovinciaal Overleg (IPO) en het Georganiseerd Overleg burgemeesters. Nadien zijn de conceptwetsvoorstellen voor technisch commentaar voorgelegd aan betrokkenen. De minister heeft de Raad een afschrift gestuurd van een brief van het IPO van 11 mei 2005 met opmerkingen over het wetsvoorstel inzake openbaarmaking neveninkomsten gedeputeerden en commissarissen van de Koning. In deze brief schrijft het IPO dat het op grond van de Provinciewet en de Code interbestuurlijke verhoudingen had verwacht dat het een officieel verzoek om advies zou hebben ontvangen. Het heeft nu de onderhandse toezending behandeld als een officiële adviesaanvraag. Uit de omstandigheid dat de VNG zich met een petitie tot de Raad heeft gewend, moet worden afgeleid dat - ook - de VNG van oordeel is dat de minister haar tekort heeft gedaan in de consultatie over het onderhavige voorstel. De verstrekte informatie overziende, is de Raad van oordeel dat de consultaties zoals die hebben plaatsgevonden, er niet aan kunnen afdoen dat over de onderhavige voornemens niet overleg is gevoerd op een wijze die de belanghebbenden en hun organisaties, mede gezien de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, van de minister mochten verwachten. In zoverre schiet de voorbereiding van het voorstel tekort. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en daarbij ook aan te duiden in hoeverre het voorstel zal moeten leiden tot wijzigingen in het Rechtspositiebesluit burgemeesters en het Rechtspositiebesluit commissarissen van de Koning. 6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State