Ontwerpbesluit houdende vaststelling van regels voor het inventariseren van asbest en het verwijderen van asbest in het algemeen en uit een bouwwerk in het bijzonder en in verband hiermee een wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Asbestverwijderingsbesluit 2005), met toelichtende nota.

Ontwerpbesluit houdende vaststelling van regels voor het inventariseren van asbest en het verwijderen van asbest in het algemeen en uit een bouwwerk in het bijzonder en in verband hiermee een wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Asbestverwijderingsbesluit 2005), met toelichtende nota.Bij Kabinetsmissive van 12 april 2005, no.05.001326, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in overeenstemming met de Ministers van Volksgezondheid Welzijn en Sport, van Verkeer en Waterstaat en van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende vaststelling van regels voor het inventariseren van asbest en het verwijderen van asbest in het algemeen en uit een bouwwerk in het bijzonder en in verband hiermee een wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Asbestverwijderingsbesluit 2005), met toelichtende nota. Met het ontwerpbesluit is beoogd emissie van asbestvezels te voorkomen bij het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van een bouwwerk of object, bij het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit een bouwwerk of object of bij het opruimen van asbest of asbesthoudende producten na incidenten. Het besluit strekt ter vervanging van het Asbest-verwijderingsbesluit en tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit met betrekking tot regels voor het verwerken van asbest. Het is gericht op zowel particulieren en opdrachtgevers voor zover het betreft het Asbestverwijderingsbesluit 2005 als op werkgevers en zelfstandigen zonder personeel voor zover het betreft de wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Aanpassing van de bestaande regelgeving omtrent asbestverwijdering wordt noodzakelijk geacht omdat deze onvoldoende waarborg biedt voor de bescherming van mens en milieu tegen de risico's van asbest. Aangezien de Wet milieugevaarlijke stoffen, waarop het huidige Asbestverwijderingsbesluit is gebaseerd, geen grondslag biedt voor het gewenste certificatiesysteem en in aanmerking genomen dat de risico's vooral gerelateerd zijn aan risico's met betrekking tot arbeidsomstandigheden, is de certificatie van asbestinventarisatie en asbestverwijdering in het ontwerpbesluit gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Voorts dienen gemeentebesturen hun bouwverordeningen aan te passen aan de inhoud van het ontwerpbesluit. De Raad maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot het ontwerpbesluit. De Raad is van oordeel dat het besluit op enkele onderdelen dient te worden heroverwogen. 1. Inleiding en nadere analyse van het probleem In de nota van toelichting (§2.1) wordt opgemerkt dat 80% van alle asbest in Nederland is toegepast in de bouw en dat bouwwerken en objecten waarin asbest of asbesthoudende producten aanwezig zijn in de toekomst steeds meer voor sloop in aanmerking komen en dat daarom goede regelgeving voor de verwijdering van asbest en asbesthoudende producten noodzakelijk is. In de praktijk is echter gebleken dat de huidige regelgeving onvoldoende waarborg biedt voor de bescherming van mens en milieu tegen de risico's van asbest, zodat aanpassing daarvan nodig is. Als belangrijke oorzaak van het falen van de huidige regeling voor asbestverwijdering wordt genoemd het geringe nalevingsgedrag bij een deel van de asbestverwijderingsbedrijven, dat voor een belangrijk deel een gevolg is van een falend certificatiesysteem. Daartoe bevat het ontwerpbesluit een nieuwe regeling voor de certificatie van bedrijven. Daarnaast worden in het ontwerpbesluit een aantal verplichtingen gelegd op particuliere en bedrijfsmatige opdrachtgevers van sloop- en verbouwingswerken. Zij worden onder meer verplicht gebruik te maken van gecertificeerde bedrijven, nu gebleken is dat het voor hen lonend was gebruik te maken van malafide inventarisatie- of sloopbedrijven. Daarnaast worden ook nieuwe verplichtingen op particulieren gelegd. De Raad zal in het vervolg van zijn advies nog nader ingaan op beide hoofdpunten van het besluit. Hij stelt echter vast dat het probleem met betrekking tot verwijdering van asbest voornamelijk een probleem is van toezicht op de naleving van de desbetreffende regels, hetgeen mede het gevolg is van het feit dat het niet naleven van de regeling aanzienlijk financieel voordeel kan opleveren, wat op zijn beurt een belangrijke wissel trekt op de fraudegevoeligheid van het systeem. Daarbij komt dat het opsporen van gevallen waarin slechts sprake is van klein onderhoud of een beperkte renovatie van een gebouw in de praktijk waarschijnlijk niet eenvoudig is, zodat dergelijke (kleine) gevallen al snel door de mazen van de wet glippen. De oplossing van het probleem zal naar de mening van de Raad toch vooral gezocht moeten worden in een verbetering van het toezicht en van de handhaving van de regels. Een nieuwe wettelijke regeling zal daarbij slechts een beperkte rol kunnen spelen. Bovendien dient zoveel mogelijk te worden vermeden dat de fraudegevoeligheid van het systeem wordt vergroot door het invoeren van nieuwe wettelijke verplichtingen die voor de betrokkenen extra financiële lasten zullen meebrengen. Dit zal niet bevorderlijk zijn voor de bereidheid de regeling na te leven. De Raad mist in de nota van toelichting een analyse van de te nemen maatregelen om de handhaving te verbeteren, alsmede een nadere afweging van de voorgestelde nieuwe regeling met het oog op een adequate handhaving. Hij adviseert een dergelijke analyse en afweging alsnog in de toelichting op te nemen. Daarbij ware in het bijzonder ook aandacht te besteden aan de rol van de gemeenten in het kader van het bouwtoezicht, temeer nu het ontwerpbesluit de mogelijkheid van het bevoegde gezag om een uitzondering te maken op de asbestinventarisatieplicht, als bedoeld in artikel 2, onder h, Asbest-verwijderingsbesluit, laat vervallen. 2. Certificatie a. Handhaving van de certificatie In de nota van toelichting en in de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 juni 2003 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer(zie noot 1) wordt ingegaan op de gebleken tekortkomingen van het thans toepasselijke certificatiesysteem. Daarbij wordt gewezen op het onvoldoende naleven van de wettelijke en niet-wettelijke bepalingen terzake van een deel van de inventarisatie- en verwijderingsbedrijven en op het feit dat het niet of onvoldoende gericht zijn op bescherming en kwaliteit alleszins lonend is omdat op deze wijze het werk goedkoper kan worden uitgevoerd. Bovendien blijkt, aldus de hiervoor genoemde brief, dat de certificerende instellingen (CI's) hun toezichthoudende taak op de asbestbedrijven onvoldoende uitoefenen en dat de Raad voor de Accreditatie, die toezicht houdt op de CI's, niet bij machte is om voldoende corrigerend op te treden. Niettemin wordt in het ontwerpbesluit voorgesteld het stelsel van certificatie te handhaven en zelfs uit te breiden tot een verplicht gebruik maken van gecertificeerde bedrijven. Hoewel de ernstige risico's die verbonden zijn aan de verwijdering van asbest het rechtvaardigen dat deze werkzaamheden geschieden door daartoe gespecialiseerde bedrijven, rijst de vraag waarom, gezien de tot nu toe opgedane ervaringen, het systeem van certificatie wordt gehandhaafd. Kennelijk heeft de regering er vertrouwen in dat toezicht door de overheid voldoende waarborgen biedt voor een adequaat functioneren van het systeem. Zoals ook in het kabinetsstandpunt certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid(zie noot 2) wordt opgemerkt, is certificatie geen wondermiddel tegen allerlei kwalen, zoals overregulering en het opvangen van tekorten in handhavingscapaciteit. Het systeem zal alleen dan bevredigend kunnen functioneren, indien er bij de overheid voldoende handhavingscapaciteit aanwezig is om het toezicht op de bedrijven en de CI's uit te oefenen. Als de overheid echter in belangrijke mate zelf de handhaving ter hand neemt, zou ook gedacht kunnen worden aan een systeem van vergunningverlening door de overheid. De Raad mist in de nota van toelichting een voldoende afweging, mede aan de hand van het kabinetsstandpunt over het gebruik van certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid, of in het licht van de opgedane ervaringen het huidige systeem in gewijzigde vorm moet worden gecontinueerd dan wel gekozen zou moeten worden voor een ander systeem, bijvoorbeeld een vergunningenstelsel. Het college adviseert, afhankelijk van de uitkomst van deze afweging, het besluit te herzien dan wel de nota van toelichting aan te vullen. b. Regeling van de certificatie De meerderheid van de asbestverwijderingshandelingen dient ingevolge het ontwerpbesluit plaats te vinden door een gecertificeerd bedrijf. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan zelf certificeren dan wel certificerende instellingen aanwijzen. De minister of de certificerende instelling houdt toezicht op de gecertificeerde bedrijven. De minister houdt (via de Inspectie Werk en Inkomen) toezicht op de certificerende instellingen. Het ontwerpbesluit voorziet niet in een rol van de Raad voor Accreditatie, noch in taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Minister, de Inspectie en de certificerende instellingen. Dit punt is tevens naar voren gebracht door de Raad voor Accreditatie in de inspraakronde.(zie noot 3) De toelichting maakt melding van certificatieschema’s, waarin deze taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden nader worden uitgewerkt. Deze schema’s hebben echter geen wettelijke status. Indien het systeem van certificatie wordt gehandhaafd, beveelt de Raad aan, gelet op de doorslaggevende rol van certificatie bij asbestverwijdering en in navolging van zijn eerdere advies(zie noot 4), de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de genoemde partijen in het ontwerpbesluit nader vorm te geven. 3. Verplichtingen voor particulieren In het ontwerpbesluit worden meer verplichtingen en verantwoordelijkheden inzake het inzetten van de instrumenten - onder meer het doen opstellen van een asbestinventarisatierapport, het aanvragen van een sloopvergunning en het doen uitvoeren van een eindbeoordeling- gelegd bij personen die niet handelen in de uitoefening van een beroep of bedrijf (particulieren). Deze verplichtingen blijven ook bestaan nadat een particulier voor het uitvoeren van een verbouwing of sloopwerkzaamheden een aannemer heeft ingeschakeld en dus handelt als opdrachtgever. Het ligt in dergelijke gevallen meer voor de hand dat de verplichtingen komen te rusten op het bedrijf dat de opdracht uitvoert, nu dat bedrijf door zijn bedrijfsvoering geacht wordt beter bekend te zijn met de regeling dan de particulier, die in de meeste gevallen slechts incidenteel met verwijdering van asbest wordt geconfronteerd en onbekend is met de toepasselijke regels. Daarbij komt dat het ontwerpbesluit in vergelijking met het huidige Asbest-verwijderingsbesluit aanmerkelijk complexer is, enerzijds door koppeling met het Arbeidsomstandighedenbesluit, anderzijds doordat minder specifieke handelingen worden genoemd. Met name de algemeen gestelde verplichting tot het opstellen van een asbestinventarisatierapport als vermoed wordt, of zou moeten worden, dat asbest in het gebouw aanwezig is, waarmee tevens duidelijk moet worden of al dan niet een verplichting bestaat tot het aanvragen van een sloopvergunning, zal voor de praktijk geen verduidelijking inhouden. Niet voor alle handelingen waarop het ontwerpbesluit van toepassing zal zijn, geldt zonder meer het vereiste van een sloopvergunning. Bovendien zijn door de verschillende toezichthouders op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau in het afgelopen jaar specifiek op asbest toegesneden handhavingsprogramma's ontwikkeld. Door de regeling nu ingrijpend te veranderen zullen deze initiatieven mogelijk alweer achterhaald blijken. De Raad is van mening dat de oplossing van de geconstateerde problemen met betrekking tot asbestverwijdering niet gezocht moet worden in het opleggen van nieuwe (gecompliceerde) verplichtingen aan particulieren. Daarmee wordt het risico gelopen dat het handhavingstekort slechts zal toenemen. Verplichtingen dienen zoveel mogelijk te worden opgelegd aan hen die beroeps- of bedrijfsmatig in de bouw werkzaam zijn en die dus beter kunnen worden aangesproken op niet-naleving van de regeling. Dit laat uiteraard onverlet dat de particulier die zelf de werkzaamheden waarbij asbest moet worden verwijderd uitvoert, zich wel aan bepaalde regels ter voorkoming van het vrijkomen van deze stof zal moeten houden. Het college adviseert het besluit op dit punt te heroverwegen. 4. Administratieve lasten voor particulieren Sinds 1 januari 2005 toetst het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) voorgenomen en bestaande wettelijke regelingen ook op de gevolgen voor de administratieve lasten van burgers. Het ontwerpbesluit is op 19 augustus 2004 ter advisering aan Actal voorgelegd, maar werd door Actal niet getoetst op de doelstelling van het kabinet de administratieve lasten voor burgers met 25% te verlichten. De Raad adviseert in de nota van toelichting alsnog in te gaan de vraag of met de invoering van het ontwerpbesluit aan de doelstelling van het kabinet kan worden voldaan. 5. Europeesrechtelijke aspecten a. Implementatie van richtlijn 2003/18/EG In hoofdstuk 5 van de nota van toelichting wordt nader ingegaan op de Europeesrechtelijke aspecten van het ontwerpbesluit. Opgemerkt wordt dat met het ontwerpbesluit artikel 1, onderdeel 11, van bovengenoemde richtlijn is geïmplementeerd. Dit artikel schrijft voor dat de werkgever er zich van dient te vergewissen dat voordat sloop- of onderhoudswerkzaamheden worden uitgevoerd, sprake is of kan zijn van het werken met asbest, waardoor de betrokken werknemers kunnen worden blootgesteld aan asbestvezels (asbestinventarisatie). Indien dit het geval is, dient de werkgever op grond van de betreffende bepalingen van richtlijn 3002/18/EG de nodige maatregelen te treffen ter bescherming van de werknemers tegen blootstelling aan asbest. In de toelichting wordt er voorts op gewezen dat in artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit de verplichting is opgenomen dat de werkgever een gecertificeerd inventarisatiebedrijf dient in te schakelen alvorens de betreffende werkzaamheden mogen worden verricht en dat dit ook het geval is wanneer het gaat om het opruimen van asbest dat als gevolg van een incident is vrijgekomen. In de toelichting wordt erkend dat de verplichtingen ingevolge het volgens het ontwerpbesluit gewijzigde Arbeidsomstandighedenbesluit verder gaan dan de richtlijn voorschrijft, hetgeen de vraag oproept of dit een inbreuk oplevert op het vrije handelsverkeer als bedoeld in artikel 28 EG-Verdrag. Volgens de toelichting wordt deze eventuele inbreuk echter gerechtvaardigd door de noodzakelijke bescherming van het arbeidsmilieu ingevolge artikel 30 van het EG-Verdrag en de jurisprudentie van het Hof van Justitie over de "rule of reason". De Raad merkt op dat onvoldoende duidelijk is waarom de verplichte certificatie voor asbestverwijdering mogelijk in strijd is met het recht op vrij verkeer van goederen. Voor zover het verplichte certificatie betreft, ziet de Raad eerder problemen ontstaan in relatie tot het recht van vrije vestiging (artt. 43-48 EG-Verdrag) waar het mogelijke vestiging van buitenlandse asbestverwijderaars in Nederland betreft. Daanaast acht de Raad het mogelijk dat het recht op vrij verkeer van diensten (artt. 49-55 EG-Verdrag) door het verplicht stellen van certificatie wordt geschonden. Echter, de nota van toelichting, geeft voor geen van de hiervoor genoemde mogelijke schendingen expliciet de rechtvaardigingsgronden, noch de verdragsrechtelijke, noch die welke teruggevonden kunnen worden in de 'rule of reason'-jurisprudentie van het Hof.(zie noot 5) Evenmin wordt aangegeven waarom het verplicht stellen van certificatie in dit verband noodzakelijk en proportioneel is. De Raad acht het ontwerpbesluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd en adviseert alsnog een nadere motivering in de nota van toelichting op te nemen. b. Afvalstoffenregime Asbesthoudend sloopafval of asbesthoudende objecten vallen onder het Europese afvalstoffenregime. Verwijdering van deze afvalstoffen dient te voldoen aan de in de richtlijnen gestelde eisen. De Kaderrichtlijn afvalstoffen(zie noot 6), de Europese richtlijn inzake gevaarlijke afvalstoffen(zie noot 7) en de op deze twee richtlijnen gebaseerde beschikking van de Europese Commissie houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen,(zie noot 8) zijn relevant voor het ontwerpbesluit. De Raad adviseert in de nota van toelichting expliciet aan te geven in hoeverre met het ontwerpbesluit wordt voldaan aan het Europese afvalstoffenregime. c. Notificatie Het ontwerpbesluit wordt aan de Raad voorgelegd nadat het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Europese Commissie, ingevolge richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De reactie van de Europese Commissie is nog niet bekend, maar de Raad gaat ervan uit dat, indien de reactie aanleiding geeft tot substantiële, inhoudelijke aanpassing van het ontwerpbesluit, hij nogmaals zal worden geraadpleegd. 6. Begripsbepalingen met betrekking tot asbesthoudende producten Het ontwerpbesluit hanteert, naast de algemene omschrijving van asbest in artikel 1, welke omschrijving aansluit bij de omschrijvingen die in beide desbetreffende richtlijnen worden gegeven,(zie noot 9) begrippen voor asbestproducten die afwijken van elders in regelingen gebruikte begrippen. Naar de mening van de Raad dienen de in de diverse regelingen gebruikte begrippen beter op elkaar te worden afgestemd, teneinde verwarring te voorkomen en de regelingen ook beter toegankelijk te maken. De Raad wijst op de volgende onderdelen van het ontwerpbesluit. a. Specifiek begrip amfiboolasbest Artikel 14 van het ontwerpbesluit behelst een wijziging van artikel 1 van het Productenbesluit asbest, inhoudende het toevoegen van een begripsbepaling "amfiboolasbest: asbest, niet zijnde serpentijnasbest". Gelet op de eveneens nieuw toe te voegen begripsbepaling van serpentijnasbest, houdt dit in dat amfiboolasbest geen chrysoliet kan zijn. Artikel 1 van het Besluit asbestwegen Wms bevat eveneens een begripsbepaling van "amfiboolasbest", inhoudende dat onder amfiboolasbest wordt verstaan "vezelachtige silicaten actinoliet, amosiet, anthofylliet, crocidoliet en tremoliet en materiaal dat een of meer van deze silicaten bevat". Daarmee wordt hetzelfde bereikt als met de voorgestelde begripsbepaling. Het verschil in formulering (negatief en positief) leidt tot een verminderde toegankelijkheid van de regelingen, hetgeen gelet op de vereiste rechtszekerheid niet gewenst is. In navolging van zijn eerdere advies inzake het Productenbesluit,(zie noot 10) adviseert de Raad de omschrijvingen van asbest(soorten) in de Nederlandse regelingen op elkaar af te stemmen. Afstemming wordt bijvoorbeeld bereikt door in artikel 14 van het ontwerpbesluit aan artikel 1 van Productenbesluit een begripsbepaling van "amfiboolasbest" toe te voegen, welke geheel overeenstemt met artikel 1 van het Besluit asbestwegen Wms. b. Begrippen crocidoliet of crocidoliethoudende producten Een aantal voorgestelde wijzigingen van bepalingen in het Arbeidsomstandighedenbesluit bevatten de zinsnede "asbest of asbesthoudende producten dan wel crocidoliet of crocidoliethoudende producten".(zie noot 11) Op zichzelf ligt dit voor de hand, nu in artikel 4.37 van het geldende Arbeidsomstandighedenbesluit deze stof is onderscheiden van het begrip "asbest". Het ontwerpbesluit voorziet echter in een begripsbepaling van asbest in het Asbestverwijderingsbesluit 2005, waarin crocidoliet is vervat en niet als bijzondere vorm wordt onderscheiden. Het is niet duidelijk waarom in het ontwerpbesluit niet van de gelegenheid gebruik wordt gemaakt om de begripsbepaling "asbest" in het Asbestverwijdering-besluit en in het Arbeidsomstandighedenbesluit met elkaar in overeenstemming te brengen. Dit met name gelet op de omstandigheid dat de bepalingen van het geldende Arbeidsomstandighedenbesluit, waarin de term "crocidoliet of crocidoliethoudende producten" in het voorliggende ontwerpbesluit worden herzien (m.u.v. de artikelen 4.1a en 4.57 van het Arbeidsomstandighedenbesluit). De Raad adviseert in artikel 12, onder A, van het ontwerpbesluit een met het Asbestbesluit gelijkluidende begripsbepaling van asbest op te nemen en de overige bepalingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit hiertoe aan te passen. 7. Omschrijving van woning In artikel 1, tweede lid, van het ontwerpbesluit wordt bepaald dat in het besluit onder woning mede wordt verstaan hetgeen daaronder mede wordt verstaan in de Woningwet. In artikel 1, tweede lid van de Woningwet is bepaald dat voor de toepassing van het bij en krachtens de Woningwet bepaalde mede onder een woning wordt verstaan een afzonderlijk gedeelte van een gebouw, welk gedeelte tot bewoning is bestemd. In de toelichting op het ontwerpbesluit wordt opgemerkt dat artikel 1, tweede lid, is opgenomen omdat de Woningwet alleen een grondslag biedt voor artikel 10 van het ontwerpbesluit en het begrip woning in artikel 4 wordt gebruikt. De omschrijving van "woning" in artikel 1, tweede lid, is, door het gebruik van het woord "mede" zowel in deze bepaling als in artikel 1, tweede lid, van de Woningwet onduidelijk. De Raad adviseert artikel 1, tweede lid, van het ontwerpbesluit te verduidelijken. 8. Zorgplichtbepaling Artikel 8, eerste lid, van het ontwerpbesluit behelst een zorgplichtbepaling. In de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar artikel 2 van de Wet milieugevaarlijke stoffen. Dit artikel is van toepassing op degene die beroepshalve een stof of een preparaat vervaardigt, aan een ander ter beschikking stelt, in Nederland invoert of toepast. Artikel 8 van het ontwerpbesluit is van toepassing op degene die anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf asbest of een asbesthoudend product verwijdert. Daarmee wordt op de particulier, boven de reeds in punt 3 genoemde verplichtingen, een algemeen geformuleerde zorgverplichting opgelegd, die een onbepaalde gedragsnorm in het leven roept. De Raad adviseert artikel 8 te heroverwegen. 9. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State