Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel en het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel BES in verband met de herijking van de bekwaamheidseisen voor leraren en docenten, met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel en het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel BES in verband met de herijking van de bekwaamheidseisen voor leraren en docenten, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 1 oktober 2016, no.2016001684, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel en het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel BES in verband met de herijking van de bekwaamheidseisen voor leraren en docenten, met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit strekt tot vervanging van de minimumbekwaamheidseisen voor leraren in het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs, zoals die sinds 2005 gelden. Voorts worden de pedagogische en didactische bekwaamheidseisen ook van toepassing op leraren godsdienst- en levensbeschouwelijk vormingsonderwijs.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een aanpassing dan wel aanvullende motivering van het ontwerpbesluit aangewezen. Tegen de achtergrond van de verantwoordelijkheid van de overheid voor behoorlijke wetgeving maakt de Afdeling onder meer opmerkingen over de procedure van totstandkoming, het karakter van de voorgestelde bekwaamheidseisen en het tijdstip van inwerkingtreding.1.Procedure van totstandkomingIngevolge de onderwijswetten worden bekwaamheidseisen voor leraren en docenten vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, op voorstel van een representatieve beroepsorganisatie. Deze organisatie wordt vervolgens iedere zes jaar in de gelegenheid gesteld de minister een voorstel te doen over ongewijzigde handhaving of wijziging van de bekwaamheidseisen. Uit een voorstel blijkt tevens, in hoeverre dat voorstel mede steun geniet van een vertegenwoordiging van bevoegde gezagsorganen en ouders van de leerlingen.In 2005 zijn de bekwaamheidseisen voor het eerst vastgesteld. Deze eisen zijn vrijwel volledig ontleend aan een rapport van de Stichting beroepskwaliteit leraren en ander onderwijspersoneel (SBL). Hoewel de Raad van State kritiek had op de omvangrijke formuleringen en adviseerde de bekwaamheidseisen, die het karakter dienen te hebben van minimumkwaliteitseisen, te beperken tot vaardigheden die nodig zijn om het beroep van beginnend leraar adequaat te kunnen uitoefenen, zouden zij volgens de regering op een hoge mate van herkenbaarheid en naleving rekenen omdat zij onder regie van de SBL waren opgesteld. (zie noot 1) Wel deed de regering de toezegging spoedig te onderzoeken of een andere wijze van regulering mogelijk was, een toezegging die zij twee jaar later herhaalde. (zie noot 2)In 2013 heeft de Onderwijscoöperatie, als opvolger van de SBL, de minister een voorstel gedaan tot herijking van de bekwaamheidseisen. De Minister heeft dit voorstel voorgelegd aan de Onderwijsraad. In zijn advies merkt de Onderwijsraad op dat de noodzaak van een volledige herziening niet wordt aangetoond, dat niet aannemelijk wordt gemaakt dat het voorstel tot verbetering zal leiden, en dat niet duidelijk is dat de nieuwe eisen uit een oogpunt van eenduidigheid, concreetheid en toetsbaarheid zijn te verkiezen boven de bestaande eisen, die op dat punt al evenmin voldoen. (zie noot 3) De Minister heeft dit advies voor een reactie gestuurd aan de Onderwijscoöperatie, met de toezegging daarna met een kabinetsreactie te komen. (zie noot 4) Deze kabinetsreactie is tot op heden nog niet verschenen.Volgens de nota van toelichting sluit de tekst van het ontwerpbesluit zoveel mogelijk aan bij de teksten en verantwoording die de Onderwijscoöperatie heeft gegeven, gelet op haar inhoudelijke verantwoordelijkheid als beroepsorganisatie. Als belang van de herijking noemt de toelichting als eerste dat de beroepsgroep verantwoordelijkheid neemt door zelf kwaliteitseisen te stellen. Ten tweede wordt gesteld dat de huidige eisen aan vervanging toe zijn, met verwijzing naar adviezen van de Raad van State en de Onderwijsraad uit 2005 en drie evaluaties die voor 2011 gehouden zijn. Wat betreft het proces van tot stand komen merkt de toelichting slechts op dat het herijkingsproces in 2012 gestart is en dat de Onderwijsraad op enig moment om advies is gevraagd, waarna de Onderwijscoöperatie haar voorstel tussentijds heeft aangepast.De Afdeling merkt op dat de nota van toelichting de indruk wekt dat de herijking vooral een zaak is van de beroepsorganisatie en andere betrokkenen, waarbij de overheid slechts het resultaat bekrachtigt. Zo wordt bijvoorbeeld uit de toelichting niet duidelijk of de regering alternatieve vormen van regulering heeft overwogen en zo ja, wat het resultaat hiervan is geweest. Voorts ontbreekt een bespreking van het op verzoek van de regering uitgebrachte advies van de Onderwijsraad. Van een nota van toelichting mag worden verwacht dat de argumentatie uit de ontvangen adviezen correct en overtuigend wordt besproken. Dat is niet het geval. Daarmee lijkt voorbij te worden gegaan aan de inhoudelijke verantwoordelijkheid die de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft voor de kwaliteit van leraren en docenten.Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting het advies van de Onderwijsraad alsnog te bespreken, en daarin tevens een eigen standpunt te bepalen ten aanzien van de noodzaak en de wenselijkheid van de voorgestelde inhoudelijke herijking, en de daarbij gevolgde procedure.2. MinimumeisenIn het Nederlandse bestel wordt van oudsher aan het openbaar en bijzonder onderwijs een grote mate van vrijheid gelaten om zelf de eigen inrichting te bepalen. Schoolbesturen maken op basis van eigen overwegingen keuzes over de wijze waarop zij het beste de kwaliteit van het onderwijs op hun scholen kunnen blijven garanderen. Dit uitgangspunt brengt met zich dat er alleen plaats is voor de invoering van wettelijke regels indien dat gerechtvaardigd is uit een oogpunt van het waarborgen van de basiskwaliteit van het onderwijs. Hieruit volgt dat de bekwaamheidseisen minimumnormen voor kwaliteit vertegenwoordigen: zij vormen de criteria waaraan een beginnend beroepsbeoefenaar ten minste geacht wordt te voldoen. Zoals de nota van toelichting onderkent, is het mede gelet op de vrijheid van onderwijs voorts noodzakelijk om bij de uitwerking van de bekwaamheidseisen terughoudendheid te betrachten.a. De Afdeling constateert dat de inhoud en formulering van het ontwerpbesluit in belangrijke mate overeenkomen met het aan het aan de Onderwijsraad voorgelegde voorstel. Een kenmerk van het ontwerpbesluit is dat de begrippen vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische bekwaamheid in een groot aantal onderdelen worden opgesplitst of uitgewerkt. Hierdoor wekt het ontwerpbesluit de indruk dat alle erin opgenomen voorschriften minimumeisen zijn. Het is echter niet reëel om te verwachten dat een beginnende leraar aan elk van deze eisen, voorschriften en desiderata kan voldoen. Voor een deel betreft het complexe vaardigheden en gradaties in kennis en kunde, die op specialisatie of differentiatie gericht zijn en een verdieping of verbreding van kennis vergen.De Afdeling wijst er in dit verband op dat de onderwijscao’s onderscheid maken tussen beginnende, ervaren en meer ervaren leraren. Voor dit onderscheid wordt gebruik gemaakt van indicatoren die refereren aan de herijkte bekwaamheidseisen. Hoewel het uit een oogpunt van personeelsbeleid en beloning voor het bevoegd gezag legitiem is om een dergelijk onderscheid te maken, is dit op het niveau van de bekwaamheidseisen niet verenigbaar met de bedoeling van de wetgever. Door deze indicatoren, die de ontwikkeling van een leraar in beeld brengen, niettemin als algemene eisen voor bekwaamheid vast te leggen, doet het ontwerpbesluit meer dan het enkel vastleggen van minimumeisen. Voorts laten de voorgestelde bekwaamheidseisen, gelet op de gekozen streefwaarden en mate van detaillering, onvoldoende ruimte voor flexibiliteit en een eigen invulling. Hierdoor wordt de beoogde vrijheid voor onderwijsinstellingen om de bijscholing van het personeel zelf vorm te geven onnodig beknot. Nadere regels en richtlijnen kunnen weliswaar helpen om het gesprek gaande te houden over de professionele ontwikkeling van de leraar, maar welke eisen daarvoor precies gebruikt worden is een zaak tussen het bevoegd gezag en de leraar, tot op zekere hoogte arbitrair, en daarom niet geschikt voor uniformering door middel van wetgeving zoals voorgesteld.De Afdeling adviseert in het ontwerpbesluit vast te leggen wat de minimumeisen voor het beroep van leraar zijn, en deze eisen beknopt en precies te formuleren. Deze eisen dienen te worden beperkt tot de kennis en vaardigheden die nodig zijn om het beroep van beginnend leraar adequaat te kunnen uitoefenen.b. In het ontwerpbesluit worden de bekwaamheidseisen voor het primair onderwijs, respectievelijk het voortgezet onderwijs (met een verdeling tussen onderbouw en bovenbouw havo en vwo) in drie paragrafen vastgelegd. De meeste bepalingen van de drie sectoren zijn identiek.De Afdeling adviseert de voor elke sector geldende bepalingen te combineren, en de voor een sector unieke bepalingen in een afzonderlijke paragraaf te plaatsen.3.ReferentieniveausIngevolge de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen neemt het bevoegd gezag bij het geven van het onderwijs in de Nederlandse taal, rekenen en wiskunde, de referentieniveaus Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen als uitgangspunt. (zie noot 5) De bekwaamheidseisen voor het primair onderwijs en het praktijkonderwijs zijn wat betreft de vakinhoud gebaseerd op de kerndoelen.Teneinde de bekwaamheidseisen tevens te enten op de referentieniveaus, adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel 2.5, tweede lid, onder a, van het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel aan te vullen met een verwijzing naar de referentieniveaus.4.Godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijk vormingsonderwijsIngevolge het ontwerpbesluit worden de pedagogische en didactische bekwaamheidseisen van toepassing op leraren godsdienst- en levensbeschouwelijk vormingsonderwijs. Artikel XII van de Wet op de beroepen in het onderwijs bepaalt dat zittende of oud-leraren worden geacht aan de nieuwe eisen te voldoen, terwijl voor hen die voor het eerst als zodanig worden benoemd een overgangstermijn van vijf jaar geldt. Bij algemene maatregel van bestuur kan deze termijn worden verlengd met een in die maatregel te bepalen periode indien dat noodzakelijk is voor een goede invoering. Blijkens de nota van toelichting bij het huidige besluit is afgezien van invoering van deze eisen voor deze leraren, omdat nog overleg zou moeten plaatsvinden met representatieve organisaties. Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt niet of dit overleg inmiddels heeft plaatsgevonden en of een nadere overgangstermijn noodzakelijk is voor een goede invoering.De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.5.Caribisch NederlandDe herijkte bekwaamheidseisen gelden ook voor Caribische Nederland en komen in hoge mate overeen met het in het Europese deel van Nederland geldende Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel. Volgens de nota van toelichting zijn de regels niet op voorstel van een aldaar werkzame beroepsorganisatie ontwikkeld of herzien, omdat de structuur die daarvoor nodig is in Caribisch Nederland nog ontbreekt.De Afdeling merkt op dat in de Evaluatie Onderwijsagenda Caribisch Nederland kritische vragen zijn gesteld over het Nederlandse onderwijsbeleid op de eilanden. Zo wijzen de onderzoekers erop dat lang niet aan elke aan de Nederlandse situatie ontleende wet of regel even relevant is binnen de Caribische context, waarbij zij het voorbeeld noemen van de bevoegdheids- en bekwaamheidseisen. (zie noot 6) Invulling van de lerarenopleiding zal volgens hen mede afhangen van keuzes die men op de eilanden nog moet maken over toekomstige inrichting van het onderwijs. In reactie hierop heeft de regering gesteld dat de nieuwe onderwijsagenda vanaf de start een gezamenlijk proces zal zijn.De Afdeling adviseert de wenselijkheid en uitvoerbaarheid van de voorgestelde herijkte bekwaamheidseisen voor Caribisch Nederland te betrekken bij de nieuwe onderwijsagenda en deze artikelen pas in werking te laten treden indien daarvoor voldoende draagvlak bestaat.6.InwerkingtredingBeoogde inwerkingtreding van het ontwerpbesluit is 1 augustus 2017. Volgens de nota van toelichting is een invoeringstermijn niet nodig, omdat het besluit na een voldoende ruime voorbereidingsperiode van kracht wordt en lerarenopleidingen en scholen de gelegenheid hebben gekregen om tijdig uitvoeringsmaatregelen te treffen.De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag of de lerarenopleidingen inmiddels daadwerkelijk hun curricula hebben aangepast en of de permanente scholing van zittend personeel op orde is, in die zin dat zij aan de nieuwe eisen kunnen voldoen. De situatie bij de lerarenopleidingen is met name van belang, omdat zij niet alleen nieuwe leraren moeten opleiden, maar in de meeste gevallen ook het nascholingsaanbod zullen verzorgen. Daardoor is er een verband tussen de bekwaamheidseisen die gelden als entreevoorwaarde voor het beroep enerzijds, en de herregistratiecriteria en de validering van het nascholingsaanbod anderzijds. De herregistratiecriteria en valideringsregels worden medio 2017 verwacht en zullen vermoedelijk een jaar later in werking treden. (zie noot 7) Dit pleit ervoor de nieuwe bekwaamheidseisen in elk geval niet voor 1 augustus 2018 in werking te laten treden.De Afdeling adviseert hierop in de toelichting op de actuele situatie in te gaan en te bezien of een nadere invoeringstermijn noodzakelijk is.7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State