Ontwerpbesluit houdende regeling van de bijdragen in de kosten van jeugdzorg (Besluit bijdragen in de kosten van jeugdzorg), met nota van toelichting.

Ontwerpbesluit houdende regeling van de bijdragen in de kosten van jeugdzorg (Besluit bijdragen in de kosten van jeugdzorg), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 1 juni 2004, no. 04.002113, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regeling van de bijdragen in de kosten van jeugdzorg (Besluit bijdragen in de kosten van jeugdzorg), met nota van toelichting. Het ontwerpbesluit strekt ertoe de bijdragen van ouders en stiefouders en de eigen bijdrage van de jeugdigen in de kosten van jeugdzorg waarop ingevolge de Wet op de jeugdzorg (WJZ) aanspraak bestaat te regelen. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de samenvoeging met overige besluiten op grond van de WJZ tot één algemene maatregel van bestuur, de delegatie en nog enige andere onvolkomenheden. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is. 1. Samenvoeging tot één algemene maatregel van bestuur Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan de artikelen 69 tot en met 71 WJZ en regelt de bijdrage van ouders en stiefouders en de eigen bijdrage van de jeugdige in de kosten van de jeugdzorg. Het ontwerpbesluit hangt nauw samen met het Besluit jeugdzorgaanspraken, waarnaar artikel 1 verwijst. In dat besluit, waarover de Raad reeds eerder advies heeft uitgebracht,(zie noot 1) is geregeld op welke jeugdzorg een cliënt op grond van de wet aanspraak heeft. In de nota naar aanleiding van het verslag bij de WJZ(zie noot 2) is opgemerkt dat het feit dat in een groot aantal bepalingen in regelgeving bij algemene maatregel van bestuur wordt voorzien niet betekent dat even zovele algemene maatregelen van bestuur opgesteld zullen worden. Aangezien de verschillende algemene maatregelen van bestuur inhoudelijk aan elkaar raken ligt het in de bedoeling samenhangende onderwerpen in één en dezelfde regeling onder te brengen, aldus de bewindslieden. In vervolg op zijn reeds eerder uitgebrachte adviezen in het kader van regelingen ter uitvoering van de WJZ en in aansluiting op hetgeen de bewindspersoon heeft aangegeven,(zie noot 3) adviseert de Raad bundeling van onderwerpen in één regeling in overweging te nemen. Op deze wijze wordt de onderlinge samenhang veel duidelijker, kan volstaan worden met het eenmalig vermelden van definities en behoeft niet steeds naar andere besluiten te worden verwezen. Ook voor de praktijk lijkt één regeling, bijvoorbeeld onderverdeeld in hoofdstukken, veel handzamer. De Raad geeft in overweging het ontwerpbesluit en de reeds eerder aan hem voorgelegde regelingen te integreren en samen te voegen tot één algemene maatregel van bestuur. Indien aan handhaving van de nu voorgestelde opzet de voorkeur wordt gegeven, dan dient daarvoor een uitdrukkelijke motivering te worden gegeven. 2. Onvolkomenheden in het gebruik van delegatiebepalingen a. In artikel 2 is de hoogte van de ouderbijdrage in de kosten van verblijf geregeld, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 69, tweede lid, WJZ. Dit artikellid verplicht tot het stellen van regels omtrent de hoogte van de bijdrage, die naar de leeftijd van de jeugdige en de aard van de zorg zal verschillen. Het onderscheid naar leeftijd van de jeugdige is tot uitdrukking gebracht in artikel 2. Een differentiatie naar de aard van de zorg ontbreekt echter.(zie noot 4) Daarmee wordt op dit onderdeel geen uitvoering gegeven aan de in de wet gestelde plicht tot regeling. Indien aan een verder onderscheid in de praktijk geen behoefte bestaat, verdient het aanbeveling de WJZ zelf aan te passen in die zin dat de verplichting wordt gewijzigd in een mogelijkheid ("kunnen regels worden gesteld"). Daartoe bestaat de gelegenheid, nu eveneens het wetsvoorstel tot wijziging van de WJZ(zie noot 5) bij de Raad ter advisering aanhangig is gemaakt. b. Ingevolge artikel 2, tweede lid, kan bij ministeriële regeling worden bepaald in welke gevallen de hoogte van de ouderbijdrage nihil is. Hiermee wordt beoogd het op dit moment bestaande, in een bestuursconvenant vastgelegde, beleid van het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, om de betaling van de ouderbijdrage in gevallen dat sprake is van betalingsonmacht ten gevolge van een zeer laag inkomen buiten invordering te stellen, ook in een regeling vast te leggen. Artikel 69, tweede lid, WJZ voorziet in regeling door de minister waar dit betreft de vaststelling van de hoogte van de bijdrage, gedifferentieerd naar leeftijd van de jeugdige en aard van de zorg. In zoverre sprake is van een verfijning binnen het kader van artikel 69 WJZ behoeft tegen subdelegatie geen bezwaar te bestaan. De Raad wijst evenwel op het volgende. Op grond van artikel 69, eerste lid, WJZ is de onderhoudsplichtige ouder aan het Rijk een bijdrage verschuldigd in de kosten van de aan een jeugdige geboden jeugdzorg. Verder bevat artikel 71 de uitzonderingen waarin geen ouderbijdrage is verschuldigd. Deze regeling komt overeen met de artikelen 41, en 41a tot en met 41i van de (nu nog geldende) Wet op de jeugdhulpverlening (WJHV). Uit de memorie van toelichting bij de WJZ blijkt niet dat voor de bijdrageplicht van een ander standpunt wordt uitgegaan dan onder de huidige regeling. Bijdrageplichtig is de onderhoudsplichtige ouder. Voor een nadere uiteenzetting omtrent deze onderhoudsplicht moet derhalve worden teruggegaan naar de ontstaansgeschiedenis van genoemde artikelen van de WJHV. Uit de memorie van toelichting(zie noot 6) blijkt allereerst dat het niet de bedoeling is geweest naast de "sluitende" opsomming van de uitzonderingen nog een open hardheidsclausule op te nemen.(zie noot 7) Verder vormen de besparing van verzorgingskosten en draagkracht van de ouders de uitgangspunten voor de ouderbijdrage. Wat betreft de besparing en de omvang van de draagkracht is aansluiting gezocht bij de kinderbijslag. De hoogte van de ouderbijdrage is daarom in belangrijke mate gerelateerd aan de hoogte van de kinderbijslag.(zie noot 8) Er wordt vanuit gegaan dat de omvang van de ouderbijdrage in feite door middel van de kinderbijslag wordt betaald. Dit heeft ertoe geleid dat de aanvankelijk voorgestelde benedengrens voor de betaling van een ouderbijdrage is komen te vervallen. Immers, betaling uit de kinderbijslag kan blijven geschieden als iemand een inkomen heeft dat gelijk is aan of lager dan de uitkering voor een alleenstaande ingevolge de Algemene Bijstandswet.(zie noot 9) Het draagkrachtbeginsel heeft echter geen expliciete plaats in de wet gekregen.(zie noot 10) Aanvankelijk was wel voorzien in een inkomensafhankelijke bijdrage, maar deze werd als te ingewikkeld, fraudegevoelig en kostbaar ter zijde gesteld en vervangen door een systeem van vaste ouderbijdragen, waarbij wordt aangesloten bij de kinderbijslag die voor de jeugdige wordt ontvangen.(zie noot 11) In de nota van wijziging is dan ook opgemerkt dat het inkomen van de bijdrageplichtige geen criterium meer vormt voor de vaststelling van de hoogte van de ouderbijdrage. Criteria zullen slechts zijn de leeftijd van de jeugdige, waarbij wordt aangesloten bij de leeftijdsindeling voor de kinderbijslag, en de aard van de verzorging en het verblijf.(zie noot 12) Het vorenstaande roept de vraag op of er niet sprake is van een gesloten systeem, dat geen individuele afwijkingsmogelijkheden toelaat, en of het toekennen van de bevoegdheid tot verfijningen die leiden tot een ouderbijdrage van nihil derhalve mogelijk is binnen het kader van artikel 69, tweede lid, WJZ. Het feit dat voor de omvang van de besparing van de kosten, die aan ouders, mede gelet op hun draagkracht, in rekening worden gebracht, aansluiting is gezocht bij de kinderbijslag, duidt erop dat de wetgever ervan uit is gegaan dat eenieder uit de kinderbijslag de vereiste bijdrage kan voldoen.(zie noot 13) In die gevallen dat dit niet mogelijk is, omdat geen kinderbijslag wordt genoten of er desondanks sprake is van betalingsonmacht, rijst de vraag of, gegeven dit kennelijk als gesloten bedoelde systeem, de oplossing daarvoor niet elders dient te worden gezocht. Schort het aan draagkracht dan is immers sprake van een breder probleem dat niet via de WJZ dient te worden opgelost, maar bijvoorbeeld via de Wet werk en bijstand.(zie noot 4) De Raad adviseert op de bevoegdheid tot het op nihil stellen van de hoogte van de ouderbijdrage met inachtneming van het voorgaande, nader in te gaan in de toelichting en zo nodig het tweede lid van artikel 2 te laten vervallen. 3. Overige onvolkomenheden a. Ingevolge artikel 4, vierde lid, is de eigen bijdrage van de jeugdige niet hoger dan de normprijs voor de kosten van het verblijf. Het is onduidelijk wat bedoeld wordt met het begrip "normprijs". Een definitie is niet opgenomen en ook ontbreekt een toelichting op dit artikellid, terwijl voorts in het geldende besluit(zie noot 15) een regeling van die strekking ontbreekt. In ieder geval behoeft de toelichting aanvulling en zo nodig dient de tekst van het ontwerpbesluit aangepast te worden. b. In afwijking van het geldende artikel 2, derde en vierde lid, van het Besluit bijdragen justitiële kinderbescherming en vrijwillige jeugdhulpverlening, dat een aparte regeling bevat voor een jeugdige die ouder is van een éénoudergezin of een jeugdige die voorafgaande aan de plaatsing duurzaam een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met iemand die niet zijn bloedverwant is, bevat artikel 4 een dergelijke differentiatie niet meer. Nu de toelichting hieraan geen aandacht geeft verdient het aanbeveling in ieder geval de toelichting aan te vullen en zo nodig de regeling aan te passen. c. In artikel 5, eerste lid, dat regels stelt omtrent de berekening van het aantal dagen dat de ouderbijdrage of de eigen bijdrage van de jeugdige verschuldigd is, wordt de dag van aankomst wel en de dag van vertrek niet meegerekend als dag van verblijf. De toelichting stelt dat het artikel is overgenomen uit artikel 3 van het Besluit bijdragen justitiële kinderbescherming en vrijwillige jeugdhulpverlening. Aangezien in dat besluit zowel de dag van aankomst als vertrek in rekening worden gebracht, wijkt de nu voorgestelde tekst hiervan af. Dit betekent dat de toelichting met de tekst van het ontwerpbesluit in overeenstemming gebracht moet worden. De Raad adviseert daartoe over te gaan. 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State