Voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een puntenstelsel rijbewijzen, met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een puntenstelsel rijbewijzen, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 6 juni 2005, no.05.002070, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een puntenstelsel rijbewijzen, met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel beoogt recidive van ernstige verkeersdelicten harder aan te pakken. Hiertoe wordt een stelsel voorgesteld, dat kort gezegd inhoudt dat de rechter bij herhaling binnen een bepaalde termijn van ernstige verkeersmisdrijven in beginsel verplicht is aan de bestuurder een onvoorwaardelijke rijontzegging op te leggen. Bij een ontzegging voor een bepaalde duur wordt het rijbewijs bovendien van rechtswege ongeldig. De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel in het bijzonder opmerkingen over de noodzaak van de verplichte ontzegging van de rijbevoegdheid en de noodzaak van de ongeldigheid van het rijbewijs van rechtswege. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. Noodzaak van verplichte ontzegging a. Het wetsvoorstel houdt een breuk in met het geldende stelsel ten aanzien van de straftoemetingsvrijheid van de rechter als een kenmerk van het Nederlandse strafrechtelijke systeem, waarbij de wetgever slechts specifieke strafmaxima en algemene strafminima vaststelt. Bovendien vindt de vaststelling van de verkeersdelicten waarvoor rijontzegging moet worden opgelegd en van de (bandbreedtes van de) duur van de ontzegging niet bij wet in formele zin plaats, maar wordt deze in ongeclausuleerde vorm aan de lagere wetgever (algemene maatregel van bestuur) op voordracht van de Ministers van Justitie en van Verkeer en Waterstaat)) gedelegeerd. In zijn advies over het initiatiefwetsvoorstel tot invoering van minimumstraffen voor een aantal geweldsdelicten heeft de Raad gesteld dat deze afwijking van het bestaande systeem van algemene minimumstraffen en bijzondere strafmaxima gerechtvaardigd kan zijn, indien er een duidelijk omschreven probleem bestaat bij de huidige straftoemeting en indien kan worden aangenomen dat de voorgestelde regeling inderdaad tot oplossing van dat probleem kan leiden.(zie noot 1) De Raad heeft zich daarbij onder meer afgevraagd of is gebleken dat de rechter van de vrijheid bij het opleggen van straffen geen prudent gebruik pleegt te maken. Ook van andere zijden is inmiddels op de vergaande consequenties van invoering van een stelsel van minimumstraffen en de eraan verbonden nadelen gewezen.(zie noot 2) De Raad merkt tegen die achtergrond op dat de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel niet aangeeft dat zich een probleem voordoet ten aanzien van een effectieve aanpak van recidive in het verkeer waarvoor de voorgestelde verplichte ontzegging een oplossing zou bieden. De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Raad voor de Rechtspraak en het College van procureurs-generaal wijzen erop dat bij herhaling van ernstige verkeersdelicten ook nu in de regel een onvoorwaardelijke rijontzegging wordt (gevorderd en) opgelegd.(zie noot 3) In reactie hierop wordt in de memorie van toelichting gesteld dat het wetvoorstel deze praktijk een steun in de rug geeft. Volgens de memorie van toelichting is een voordeel van het wetsvoorstel dat in de oplegging van rijontzeggingen bij ernstige verkeersdelicten - met het oog op het gelijkheidsbeginsel - een nadere uniformering wordt aangebracht, alsmede dat de democratische legitimatie van de oplegging van rijontzeggingen wordt versterkt.(zie noot 4) Niet valt echter in te zien waarom het gelijkheidsbeginsel en de democratische legitimatie nu juist bij dit onderdeel van de stafrechtspraak een probleem zouden vormen, noch dat het voorstel daarop een passend antwoord zou vormen. Evenmin blijkt uit de memorie van toelichting waarom het beter aanpakken van recidive en verdere uniformering daarbij, indien al nodig, niet in voldoende mate kan worden bereikt door een eventuele aanscherping van de strafvorderingsrichtlijnen. Ten slotte wordt onvoldoende aandacht geschonken aan de met het stelsel verbonden nadelen en de praktische problemen van een effectieve toepassing. De Raad tekent hierbij nog het volgende aan. In de aanduiding van het wetsvoorstel en in de toelichting wordt van "puntenstelsel" gesproken. Van een puntenstelsel in eigenlijke zin is evenwel geen sprake, zodat het gebruik van die term in dit verband beter vermeden kan worden. Een puntenstelsel in eigenlijke zin zou wellicht onder voorwaarden in een in de praktijk gebleken behoefte kunnen voorzien in het geval van lichte verkeersovertredingen die veelvuldig worden gepleegd maar waarvan de vervolging doorgaans niet tot een procedure voor de rechter leidt; de zogenaamde Mulder-zaken. Deze verkeersovertredingen worden echter om praktische en daarmee samenhangende juridische redenen buiten het voorstel gehouden.(zie noot 5) b. In de memorie van toelichting wordt verwezen naar het wetsvoorstel puntenstelsel rijbewijzen, dat naar aanleiding van het advies van de Raad is ingetrokken.(zie noot 6) Kern van de kritiek van de Raad was dat het voorgestelde stelsel van automatische strafpuntentoekenning onvoldoende rekening hield met de ernst van het feit en de omstandigheden van de dader. Anders dan in het ingetrokken wetsvoorstel het geval was, worden thans per delict bandbreedtes voorgesteld waarbinnen een bijkomende straf tot ontzegging moet vallen en wordt voorzien in een hardheidsclausule waardoor in gevallen van bijzondere hardheid kan worden afgeweken van de voorgeschreven bandbreedte voor de duur van de ontzegging. De hardheidsclausule, die een plaats heeft gekregen in het stelsel van de bestuurlijke boetes, is vreemd aan het strafrecht. Bovendien houdt introductie van slechts een hardheidsclausule als matigingsgrond er, zoals de Raad voor de Rechtspraak in zijn advies aangeeft, geen rekening mee dat er ook op andere dan als bijzondere hardheid aan te merken gronden aanleiding kan zijn om van de voorgeschreven bandbreedte af te wijken. In dat verband valt op dat in het wetsvoorstel, naar aanleiding van daarover in adviezen gemaakte opmerkingen, de bevoegdheid van de rechter om ten nadele van de verdachte van de in de algemene maatregel van bestuur vastgelegde bandbreedte af te wijken niet aan de strakke grenzen van de hardheidsclausule is gebonden, maar dat deze daartoe kan overgaan wanneer de gestelde bovengrens "geen passende bestraffing mogelijk maakt".(zie noot 7) Waarom voor afwijkingen ten gunste van de verdachte niet eveneens voor een formulering is gekozen die grote ruimte aan de rechter laat, is in de toelichting daarbij niet aangegeven. Gelet op enerzijds het ontbreken in de memorie van toelichting van harde gegevens die wijzen op een concreet probleem in de huidige praktijk van de berechting van recidive in het verkeer met rijontzegging als sanctie, voor welk probleem een stelsel als voorgesteld een oplossing zou bieden en anderzijds de breuk ten aanzien van het stelsel van de straftoemetingsvrijheid van de rechter waardoor deze onvoldoende ruimte heeft rijontzegging ook buiten gevallen van onredelijke hardheid achterwege te laten of - buiten de bandbreedte - te verkorten op grond van bijzondere strafverminderende of strafverlichtende omstandigheden, dan wel deze slechts voorwaardelijk op te leggen als hij van mening is dat daarvan voldoende preventieve werking uitgaat, adviseert de Raad het voorgestelde stelsel te heroverwegen. Mocht het voorstel in enigerlei vorm worden gehandhaafd, dan dienen de verkeersdelicten waarvoor het voorgestelde stelsel geldt en de duur van de op te leggen ontzegging van de rijbevoegdheid in de wet zelf te worden bepaald. 2. Noodzaak ongeldigheid van rijbewijs van rechtswege Voorgesteld wordt dat het rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt als een rijontzegging voor ten minste twee jaar, of in geval van recidive binnen vijf jaar voor de duur van een jaar, is opgelegd. De Raad wijst op de geldende administratiefrechtelijke invorderingsprocedure die kan leiden tot de ongeldigheidverklaring van het rijbewijs ingeval de bestuurder niet beschikt over de vereiste rijvaardigheid of lichamelijke of geestelijke geschiktheid om motorvoertuigen te besturen (artikel 130-134 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994)). In de memorie van toelichting wordt niet aangetoond dat deze procedure, waarop ook in de meeste adviezen is gewezen, in de praktijk tekortschiet. Voorts is niet voorzien in mogelijkheden tot afwijking. Naar het oordeel van de Raad zijn er, gelet op de aard van de verkeersdelicten en/of de duur van de rijontzegging, situaties denkbaar waarin het ongeldig worden van het rijbewijs niet gerechtvaardigd is uit oogpunt van verkeersveiligheid, omdat de rijvaardigheid niet in geding is. Een dergelijk rechtsgevolg zal dan als extra bijkomende straf worden ervaren. De Raad adviseert om vorengenoemde redenen ook dit onderdeel van het voorstel te heroverwegen. 3. Extra beslag op capaciteit In de adviezen van het College van procureurs-generaal en van de Raad voor de Rechtspraak wordt de verwachting uitgesproken dat, omdat het rijbewijs pas nadat de rijontzegging onherroepelijk is geworden zijn geldigheid verliest, betrokkenen er belang bij hebben hoger beroep in te stellen, ook wanneer dat niet is ingegeven door een meningsverschil over de juistheid van de veroordeling c.q. de strafbeschikking. In de memorie van toelichting wordt zonder een hierop toegespitste motivering gesteld dat dit aspect geen wezenlijke versterking zal betekenen van de al bestaande prikkel om door het instellen van hoger beroep aan de rijontzegging te ontkomen.(zie noot 8) De Raad is van mening dat aldus het aspect van het eventuele extra beslag op de capaciteit van openbaar ministerie en rechterlijke macht van dit afzonderlijke, nieuwe element van het verlies van rechtswege van de geldigheid van het rijbewijs onvoldoende aandacht krijgt en adviseert daarop alsnog meer specifiek, tevens tegen de achtergrond van de invoering van de zogenaamde OM-afdoening, in te gaan. De Raad is voorts van oordeel dat, nu de rechter binnen het voorgestelde stelsel slechts van de voorgeschreven bandbreedte van de duur van de rijontzegging zal mogen afwijken op grond van onevenredige hardheid, de interpretatie en toepassing van de hardheidsclausule niet alleen tot extra hoger beroepen, maar ook tot extra verzoeken om gratie zal leiden. De Raad beveelt aan ook hieraan in de toelichting aandacht te besteden. 4. Artikel 123 WVW Uit de toelichting bij het voorgestelde artikel 123, eerste lid, onder d en e, WVW 1994 blijkt dat met de daar genoemde ontzegging van de bevoegdheid van het besturen van motorrijtuigen slechts wordt gedoeld op onvoorwaardelijke opleggingen en dat het daarbij gaat om de totale periode van de ontzegging, zodat de totale periode van de ontzeggingen voor meerdere verkeersdelicten in één vonnis geldt. De Raad is van mening dat deze verduidelijkingen in de wettekst zelf dienen te worden aangebracht. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State