Voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en het maximeren van de resterende OZB-tarieven (Afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen), met memorie van toelichting.

Voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en het maximeren van de resterende OZB-tarieven (Afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen), met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 14 april 2004, no.04.001519, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en het maximeren van de resterende OZB-tarieven (Afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel voorziet in de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen. Het introduceert voorts maximumtarieven voor de resterende zaken waarop OZB geheven kan worden. Bovendien bevat het een regeling om al te forse tariefstijgingen te voorkomen. De Raad van State maakt opmerkingen over de motivering van de voorgestelde stelselherziening en de gevolgen van het wetsvoorstel. Verder maakt hij enkele opmerkingen van financieel-economische aard. De Raad is van oordeel dat het wetsvoorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. 1. Uitgangspunten van de OZB De onroerendgoedbelastingen zijn in 1971 ingevoerd. Uitgangspunt was toen dat aan de gemeenten een belastingcapaciteit moest worden verleend van zodanige omvang dat die capaciteit praktische betekenis zou krijgen voor het kunnen voeren van een gemeentelijk financieel beleid.(zie noot 1) De Commissie inzake het herstel van de financiële zelfstandigheid van gemeenten en provinciën (de Commissie-Oud) had in 1956 geadviseerd tot verruiming van het gemeentelijk belastinggebied.(zie noot 2) De verruiming zou gemeenten minder afhankelijk maken van uitkeringen uit het gemeentefonds en zou de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur jegens zijn burgers intensiveren. Naar het inzicht van de Commissie-Oud was het "van zeer veel belang, dat de ingezetenen van een gemeente een rechtstreeks financieel belang hebben bij het beleid van de gemeentelijke bestuursorganen, omdat slechts op deze wijze een waarborg wordt verkregen tegen het lichtvaardig doen van uitgaven."(zie noot 3) Dit inzicht is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel waarbij de OZB werd ingevoerd, herhaald door de betrokken ministers.(zie noot 4) Volgens de ministers moest een zo groot mogelijk deel van de burgerij in de heffing kunnen worden betrokken, wilde de verruiming van het lokale belastinggebied aan haar doel beantwoorden. De burger wordt zo betrokken bij de bestuurlijke afweging tussen de lokale belastingdruk en het voorzieningenniveau. De democratische functie van het eigen belastinggebied van de gemeenten wordt nog steeds belangrijk geacht.(zie noot 5) Het eigen gemeentelijk belastinggebied kent verschillende functies. Om te beginnen de reeds aangeduide democratische functie. Met het schrappen van het gebruikersdeel OZB op woningen wijzigt de betrokkenheid van een aanzienlijk deel van de inwoners van de gemeenten, de gebruikers van woningen, indien zij wel betrokken worden bij de vaststelling van de lusten, maar voortaan zelf de daarmee gepaard gaande lasten niet dragen. Daarmee doet het wetsvoorstel voor een deel af aan de democratische functie. Het eigen gemeentelijk belastinggebied kent daarnaast andere functies. Lokale bestuurders kunnen het plaatselijk voorzieningenniveau afstemmen op plaatselijk uiteenlopende voorkeuren en behoeften (allocatiefunctie). Verder wordt de opbrengst van lokale belastingen benut om tekorten bij de uitvoering van medebewindstaken op te vangen, waar de algemene en de specifieke uitkeringen uit het Gemeentefonds tekort schieten (compensatiefunctie).(zie noot 6) De memorie van toelichting geeft geen inzicht in het percentage van de OZB dat gemeenten gemiddeld uitgeven aan medebewindstaken. Bovendien speelt hier de vraag naar de nakoming van de verplichting als gesteld in artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet.(zie noot 7) Ten slotte is er de bufferfunctie. Bij onverwachte financiële tegenvallers moeten gemeenten kunnen terugvallen op een voldoende eigen belastinggebied, anders moeten zij een beroep doen op het Rijk. De behoefte van gemeenten aan financiële buffers en compensatie neemt toe in verband met de grotere financiële risico’s die zij lopen met de uitbreiding van hun verantwoordelijkheden en de niet altijd toereikende uitkeringen die zij daarvoor ontvangen. Juist de laatste tijd worden gemeentebesturen belast met taken die hen dwingen tot uitgaven, bijvoorbeeld uitgaven inzake de Wet voorzieningen gehandicapten, voor het onderhoud van schoolgebouwen en voor de bijstand. Het stelsel van de OZB is indertijd weloverwogen ingevoerd, na voorbereidend werk van verschillende (staats)commissies.(zie noot 8) De herziening is ingrijpend. Daarom zijn een degelijke voorbereiding en een solide motivering vereist. Een duidelijke uiteenzetting van de probleemstelling, de gekozen middelen en de gevolgen van het wetsvoorstel is nodig. Daarbij moet duidelijk worden dat de voordelen van de ingrijpende wijziging opwegen tegen de nadelen van het bestaande stelsel. Bovendien dient naar het oordeel van de Raad van State een voorstel tot ingrijpende aanpassing van de OZB rekening te houden met de hiervoor besproken uitgangspunten, dan wel dient te worden beargumenteerd waarom een of meerdere van deze uitgangspunten worden verlaten. 2. Positie van de gemeenten Met het voorstel tot afschaffing van het gebruikersdeel OZB op woningen en de maximering van de overige OZB-tarieven raakt de regering de positie van de gemeente in ons staatsbestel. Bij invoering van de OZB werd beoogd gemeenten minder afhankelijk te maken van uitkeringen uit het Gemeentefonds (en daarmee van het Rijk). Volgens de memorie van toelichting wordt de autonomie van gemeenten hoofdzakelijk bepaald door de omvang van het lokale budget en de vrijheid om te bepalen waar het geld aan wordt uitgegeven en om te bepalen wat de meest efficiënte, meest doelmatige wijze van uitvoering daarbij is.(zie noot 9) Daarbij wordt gewezen op de omvang van de vrij besteedbare decentrale inkomsten, die in vergelijking met andere Europese landen tamelijk groot is. Volgens de regering is het belastinggebied ook na invoering van het wetsvoorstel toereikend in omvang en samenstelling. Het percentage aan eigen inkomsten (eigen belastinggebied en heffingen en rechten) zal circa 15 bedragen.(zie noot 10) Bij vergelijking met andere landen op het terrein van het gemeentelijk belastinggebied blijkt echter dat Nederlandse gemeenten juist een bijzonder klein belastinggebied hebben. Zo blijkt uit een onderzoek naar indicatoren van fiscale decentralisatie dat in Nederland de opbrengsten van lokale belastingen als percentage van de totale belastingen 3,5 bedraagt; voor België bedraagt dit 23,6, voor Duitsland 29,2 en voor Denemarken 33,8. Een andere vergelijking is te vinden in de bijlage bij het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). Hieruit blijkt dat de opbrengst van eigen belasting in Nederland 1,1 % van het bruto binnenlands product (BBP) bedraagt; ter vergelijking zij vermeld dat dit percentage voor Zweden komt op 15,5, voor België op 12,4 en voor Oostenrijk op 8,7.(zie noot 11) Daarbij speelt meer in het algemeen de vraag of de regering het lokaal bestuur die positie wenst te laten innemen welke toekomt aan een zelfstandige bestuurslaag met onder meer gekozen bestuurders en met eigen afwegingen van lokale lusten en lasten. In de memorie van toelichting (paragraaf 1.2 en onder punt 1 van dit advies) wordt gewezen op een aantal wetten en beleidsvoornemens waarin juist meer taken worden gelegd bij de gemeenten. De Raad acht het in dit verband wenselijk dat de regering uiteenzet welk decentralisatiebeleid zij in het algemeen voert en waarom zij in het ene geval voor centralisatie en in het andere geval voor decentralisatie kiest. Daarbij dient te worden ingegaan op de verhouding hiervan met het voorliggend wetsvoorstel. 3. Probleemstelling en doeleinden Als motieven voor gedeeltelijke afschaffing van de OZB worden genoemd de irritatie die de OZB bij gebruikers van woningen oproept en het doorkruisen van het inkomensbeleid van de rijksoverheid.(zie noot 12) Als doelen noemt de inleiding ook lastenverlichting op gemeentelijk niveau en beheersing van de lokale lasten. De memorie van toelichting staaft de gestelde problemen niet met concrete gegevens. a. Met het wetsvoorstel wordt een eind gemaakt aan een belasting die bij de burgers veel irritatie oproept, stelt de memorie van toelichting. De heffing bij wege van aanslag maakt de OZB zichtbaar. Dat past binnen de democratische functie van gemeentelijke belastingen, die mede geleid heeft tot invoering van de OZB. De OZB leidt juist tot prikkeling van de burger; daardoor wordt hij meer betrokken bij de afwegingen die de gemeenteraad maakt tussen belastingdruk en voorzieningenniveau. De memorie van toelichting gaat hier aan voorbij. b. Belangrijk argument voor de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen is volgens de memorie van toelichting de wenselijkheid het inkomensbeleid van het Rijk te vrijwaren van invloeden van gemeentezijde. De Raad heeft er begrip voor, dat de regering averechtse effecten op dit inkomensbeleid wil voorkomen. Het probleem zit echter niet zozeer in de omvang van het gemeentelijk belastinggebied als wel in de kwijtscheldingsmogelijkheden die de gemeenten hebben. Daardoor ontstaan individueel bepaalde verschillen in belastingdruk. Het is niet uit te sluiten dat gemeenten het kwijtscheldingsbeleid opnieuw zullen bezien, gegeven hun eigen financiële mogelijkheden. c. Volgens de memorie van toelichting kunnen lokale lastenontwikkelingen consequenties hebben voor het klimaat voor loonmatiging, en daarmee invloed hebben op de concurrentiepositie van ons land. Een kwantificering en een kwalificatie daarvan ontbreken echter; daarmee verliest het argument aan overtuigingskracht. Het is niet duidelijk in hoeverre deze stelling op ervaringen is gebaseerd. De Raad stelt vast dat de toelichting geen overtuigende omschrijving biedt van de problemen die tot het wetsvoorstel hebben geleid, noch van doelen die moeten worden bereikt en waarvan de verwachting gewettigd is dat ze ook zouden kunnen worden bereikt. De Raad adviseert de probleemstelling met inachtneming van het voorgaande uiteen te zetten en de te bereiken doelen van het wetsvoorstel te verduidelijken. Onverlet het vorenstaande merkt de Raad het volgende op. 4. Financieel-economische gevolgen a. De memorie van toelichting bevat geen budgettaire paragraaf. De compensatie via het Gemeentefonds - die gedurende zekere tijd een herverdelingseffect zal moeten hebben, wil worden voorkomen dat afzonderlijke gemeenten erop achteruitgaan, zodat aanvullende verdelingsmaatstaven nodig zullen zijn - wordt wel aangekondigd, maar in het voorstel niet geregeld. Daardoor blijft de omvang van de herverdeling, op de korte en op de langere termijn, onduidelijk. Volgens het COELO-rapport 04-02 is de omvang van de herverdeling aanzienlijk.(zie noot 13) b. Door het ontbreken van een budgettaire paragraaf is het niet mogelijk te beoordelen of de aangekondigde compensatie ter hoogte van 945 miljoen euro via het Gemeentefonds op macroniveau voldoende zal zijn. Bovendien geeft de tabel in bijlage 1 bij de memorie van toelichting wel aan hoe de negatieve herverdeeleffecten per inwoner worden gecompenseerd, maar niet hoelang deze compensatie zal worden gegegeven. c. De compensatie die aan gemeenten geboden wordt, zal uit de algemene middelen worden betaald. Gelet op het budgettaire beleid van de regering met betrekking tot het Stabiliteits- en Groeipact en de huidige budgettaire situatie, moet ervan worden uitgegaan dat de afschaffing van een deel van de OZB en de compensatie door het Rijk gevolgen zal hebben voor de rijksbegroting. Het effect op de rijksbegroting zal zijn dat ofwel elders uitgaven moeten worden beperkt ofwel dat de belastingen moeten worden verhoogd. Bovendien pleegt de algemene uitkering jaarlijks aangepast te worden, hetgeen ook de 945 miljoen euro treft. d. De Raad wijst er verder op dat het wetsvoorstel niet het nadeel van de hoge uitvoeringskosten wegneemt, nu de OZB-taxatie ook van huurwoningen zal moeten blijven plaatsvinden. Die - gelijkblijvende - kosten zullen moeten worden gemaakt ten behoeve van een veel geringere belastingopbrengst. De memorie van toelichting geeft onvoldoende inzicht in de financieel-economische gevolgen van het voorstel. De Raad adviseert hierin te voorzien. 5. Maximering van de stijging van tarieven a. Artikel 220f, derde lid, van de Gemeentewet zal voorzien in een regeling voor beheerste stijging van OZB-tarieven indien deze zich nog ruim onder het maximum bevinden. Het percentage waarmee de tarieven in dergelijke gevallen maximaal mogen worden verhoogd, is gekoppeld aan het percentage trendmatige BBP-groei verminderd met de voor dat jaar geraamde "areaalontwikkeling".(zie noot 14) Deze koppeling vloeit voort uit de gedachte dat het bij somber economisch tij voor de hand ligt dat gemeenten gematigd omgaan met de stijging van hun lokale lasten, terwijl de lokale lasten voor burgers en bedrijven relatief minder bezwaarlijk zullen zijn wanneer de economie sterk groeit. De memorie van toelichting gaat eraan voorbij dat er bij economische tegenwind geen of weinig ruimte voor verhoging bestaat door de koppeling aan het BBP, terwijl de behoefte van gemeenten dan juist het grootst zal zijn. b. De Nederlandse wetgeving kent het percentage trendmatige BBP-groei als zodanig niet. Het verdient aanbeveling aan te sluiten bij een percentage, vastgesteld door een instantie als het Centraal Planbureau. c. Het gevolg van de afschaffing van het gebruikersdeel van OZB op woningen zal zijn dat de druk op tarifering van het zakelijk gerechtigde OZB-deel toeneemt. Door invoering van de maximering van de tarieven wordt ook op dit punt de gemeentelijke beleidsruimte beperkt. Met de maximering van de tarieven en de beperking van de tariefstijgingen (voorzover de tariefmaxima nog niet zijn bereikt) geeft het wetsvoorstel bovendien blijk van weinig begrip van de lokale politiek. Verhoging van de belastingtarieven is een van de meest bediscussieerde en omstreden aangelegenheden in de gemeenteraad en pleegt niet lichtvaardig te geschieden. Gelet op het voorgaande adviseert de Raad het voorgestelde artikel 220f, derde lid, van de Gemeentewet te heroverwegen. 6. Wijzigen van maximumtarieven Wijziging van de maximumtarieven geschiedt ingevolge het voorgestelde artikel 220f, vijfde lid, bij algemene maatregel van bestuur. Daarbij geldt een voorhangprocedure volgens het model van voorwaardelijke delegatie (zesde lid). De Raad wijst erop dat delegatie van regelgevende bevoegdheid op het terrein van de belastingen zich niet mag uitstrekken tot de essentialia van de belastingheffing.(zie noot 15) Tot die essentialia behoren het belastbaar feit, de basis van het tarief en de kring van belastingplichtigen. De tarieven zelf van de OZB worden niet in de Gemeentewet vastgesteld. De beslissing hierover wordt juist aan de gemeenteraad overgelaten. Nu echter de wetgever in formele zin een maximumtarief voor de resterende OZB-zaken stelt en daarmee de vrijheid van de gemeenteraad beperkt, dient naar het oordeel van de Raad dit maximumtarief te worden aangemerkt als een van de essentialia van het OZB-stelsel. Wijziging van het maximumtarief dient daarom te blijven voorbehouden aan de formele wetgever. De Raad adviseert het voorgestelde artikel 220f, vijfde en zesde lid, te laten vervallen. 7. IJkjaar De compensatie uit het Gemeentefonds is gebaseerd op 2002 - het jaar waarin het kabinetsvoornemen bekend werd - , teneinde strategisch gedrag van gemeentebesturen niet te belonen. Voor gemeenten die om andere dan strategische redenen hun tarieven na 2002 hebben verhoogd, heeft de keuze van dit ijkjaar ongewenste, zo niet onbillijke nadelige effecten. De Raad adviseert na te gaan of gemeenten door de keuze van dit ijkjaar bijzonder hard worden getroffen en of voor die gemeenten een extra compensatiemogelijkheid geboden is. De Raad adviseert zo nodig in het wetsvoorstel een grondslag voor deze extra compensatiemogelijkheid op te nemen. 8. Voorbereiding De voorgenomen beleidswijziging is niet voor advies aan de Rfv voorgelegd. De Rfv heeft inmiddels ongevraagd advies uitgebracht over de Hoofdlijnenbrief.(zie noot 16) Dit neemt niet weg dat, naar het oordeel van de Raad, gelet op artikel 2 van de Wet op de Raad voor de financiële verhoudingen, de Rfv had moeten worden geconsulteerd over dit wetsvoorstel.(zie noot 17) De Raad adviseert bij belangrijke beleidswijzigingen in het vervolg de Rfv tijdig om advies te vragen. 9. Inwerkingtreding De beoogde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2005. Het wetsvoorstel zal op zijn vroegst in het najaar van 2004 het Staatsblad bereiken. De gemeentebesturen maken hun strategische keuzen voor de begroting van 2005 en de meerjarenraming voor de daarop volgende jaren echter al in het voorjaar. Zij moeten vóór 15 november 2004 de vastgestelde begroting voor 2005 aan gedeputeerde staten zenden (artikel 191 van de Gemeentewet). De Raad is van oordeel dat onzekerheid over een zo belangrijk onderdeel van het gemeentelijk beleid zich niet verdraagt met het belang van een financieel zorgvuldig beleid. Hij adviseert de inwerkingtreding op een later tijdstip te stellen. In dat geval komt de gestelde noodzaak van artikel IV - waarmee een referendum over de wet wordt uitgesloten - ook te vervallen. 10. Artikel II In artikel II wordt de gehele wet van 21 december 2000, Stb. 610, (Tariefdifferentiatie onroerende-zaakbelastingen) ingetrokken. Het intrekken van een regeling waarbij wijzigingen in een andere regeling zijn aangebracht, maakt die wijzigingen niet ongedaan.(zie noot 18) De wijzigingen van de Gemeentewet in artikel I van die wet zijn reeds (met ingang van 1 januari 2001) in werking getreden. Artikel II van die wet wijzigt artikel 220f van de Gemeentewet en treedt in werking met ingang van 1 januari 2005. Indien het voorliggend wetsvoorstel voor 1 januari 2005 in werking treedt, heeft genoemd artikel II geen enkele betekenis. De laatst vastgestelde tekst van artikel 220f zal dan gelden. Indien echter het voorliggend voorstel na 1 januari 2005 in werking treedt, zal artikel II van genoemde wet gelden tot het moment van inwerkingtreden van het voorliggend wetsvoorstel. De Raad adviseert artikel II van het voorliggend voorstel te laten vervallen. 11. Artikel III a. Aan de Raad is eerder voorgelegd een voorstel van wet tot wijziging van de Wet waardering onroerende zaken en van enige andere wetten (meer doelmatige uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken). Artikel VIII, onderdeel C, van dat wetsvoorstel bepaalt dat artikel 220i (ingroeivariant) vervalt. Het nu voorliggende voorstel bepaalt dat, als het andere wetsvoorstel tot wet wordt verheven, artikel VIII, onderdeel C, wordt vervangen door: Artikel 220f komt te vervallen. Als de Wet afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen eerder in werking treedt, bevat artikel 220f - op het moment dat het voorstel van wet tot wijziging van de Wet waardering onroerende zaken tot wet wordt verheven - niet meer de ingroeivariant maar de maximering van de OZB-tarieven voor de overige onroerende zaken. Het vervallen van deze bepaling kan niet beoogd zijn. Als de Wet waardering onroerende zaken eerder tot wet wordt verheven, verliest artikel III elke betekenis. Als de beide wetten tegelijk tot wet worden verheven respectievelijk in werking treden, is onduidelijk welk artikel 220f dan vervalt: de bepaling inzake de ingroeivariant dan wel die inzake de maximering. De Raad adviseert het voorgestelde artikel III te laten vervallen. b. Als dit wetsvoorstel tot wet verheven wordt voordat het voorstel van wet tot wijziging van de Wet waardering onroerende zaken en van enige andere wetten (meer doelmatige uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken) tot wet wordt verheven, dient artikel VIII, onderdeel D, van laatstgenoemde wet te worden aangepast.(zie noot 19) 12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State