Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de wijziging van bepalingen voor de financiële verslaggeving door verzekeringsmaatschappijen.

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de wijziging van bepalingen voor de financiële verslaggeving door verzekeringsmaatschappijen.Bij Kabinetsmissive van 6 maart 2002, no.02.001198, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de wijziging van bepalingen voor de financiële verslaggeving door verzekeringsmaatschappijen.Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van titel 9, afdeling 15, van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Het beoogt het inzicht in de financiële resultaten en het eigen vermogen van verzekeringsmaatschappijen en de onderlinge vergelijkbaarheid van de financiële resultaten van verzekeringsmaatschappijen te vergroten.De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de wenselijkheid van de voorgestelde regeling, in verband met toekomstige regelgeving over dit onderwerp in internationaal verband, mede gelet op de bezwaren die verbonden zijn aan een tijdelijke nationale regeling. Hij is van oordeel dat over het voorstel niet positief kan worden geadviseerd.Wenselijkheid tussentijdse nationale regeling1. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat een International Accounting Standard (IAS) voor verzekeringsmaatschappijen in ontwikkeling is.(zie noot 1) In Europees verband bestaat het voornemen deze jaarrekeningstandaard vanaf 2006 voor alle verzekeraars in Europa te laten gelden.(zie noot 2) Het onderhavige wetsvoorstel loopt op de te ontwikkelen standaard vooruit, zij het dat volgens de toelichting het voorstel beperkt blijft tot onderwerpen die niet behoeven te worden teruggedraaid omdat zij in overeenstemming zouden zijn met de thans in ontwikkeling zijnde IAS voor verzekeringsmaatschappijen.(zie noot 3) De Raad voor de Jaarverslaggeving(zie noot 4), het Koninklijk Nederlands Instituut voor Registeraccountants (NIvRA)(zie noot 5) en het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal)(zie noot 6) hebben kritiek geuit op het voornemen op de regelgeving in Europees verband vooruit te lopen. De Raad meent allereerst dat het in de Nederlandse wetgeving - ten dele - vooruitlopen op niet vaststaande en daarmee vooralsnog onzekere internationale normen voor financiële verslaggeving betekent dat voor verzekeringsmaatschappijen een wijze van jaarverslaggeving wordt geïntroduceerd die in allerlei opzichten substantieel afwijkt van de voor andere ondernemingen geldende Nederlandse regelgeving en die ook niet aansluit bij bestaande internationale jaarrekeningstandaarden als IAS en de US Generally Accepted Accounting Principles (US GAAP), in hun huidige vorm. Dit heeft tot gevolg dat niet alleen de verzekeraars zelf, maar ook degenen die belang hebben bij het door de jaarrekening te verschaffen inzicht, in korte tijd met verschillende en mogelijkerwijs inhoudelijk substantieel van elkaar afwijkende (wets)wijzigingen zullen kunnen worden geconfronteerd.In zijn advies van 19 oktober 2001(zie noot 7) wees de Raad van State erop dat "het tweemaal in een korte periode overgaan op een andere jaarrekeningstandaard bezwaren heeft met het oog op het (financiële) inzicht dat de jaarrekening dient te verschaffen mede in het licht van de belangen van al diegenen die gebaat zijn bij consistentie van de geboden informatie en de vergelijkbaarheid van de jaarrekeningen over meerdere opeenvolgende jaren." Naar aanleiding van dat advies heeft de regering ervan afgezien om (tijdelijke) toepassing van US GAAP bij het opstellen van de jaarrekening, toe te staan.(zie noot 8) Ook al voorziet het onderhavige voorstel niet in een volledig andere jaarrekeningstandaard, maar creëert het een soort hybride tussen het huidige en het toekomstige stelsel, de eerder gesignaleerde bezwaren gelden ook voor het onderhavige stelsel onverkort. Bovendien blijkt uit de toelichting niet dat de gesignaleerde tekortkomingen in de wetgeving van zodanige aard zijn dat voor deze specifiek Nederlandse tussentijdse regeling voor verzekeringsmaatschappijen een dringende noodzaak bestaat. Evenmin blijkt dat in andere relevante jurisdicties op dezelfde wijze op nog in ontwikkeling zijnde jaarrekeningstandaarden wordt vooruitgelopen. Onduidelijk is bovendien waarom ten aanzien van verzekeraars een noodzaak tot tussentijdse aanpassing zou bestaan terwijl daarvoor kennelijk (nog) onvoldoende aanleiding is voor banken en voor ondernemingen die beide activiteiten in één concern uitvoeren.In de toelichting wordt weliswaar gesteld dat het wetsvoorstel geen of nauwelijks gevolgen heeft voor de volgtijdelijke vergelijkbaarheid van jaarrekeningen, omdat het voorstel in overeenstemming is met de toekomstige IAS voor verzekeraars, en dat niet vooruitgelopen wordt op aspecten waarover binnen de International Accounting Standards Board (IASB) nog een discussie gaande is.(zie noot 9) Dat zijn evenwel ontoereikende argumenten om thans tot de voorgestelde wetswijziging over te gaan. Van belang is daarbij dat over allerhande belangrijke waarderingsgrondslagen en over het in feite door een jaarrekening te verschaffen inzicht, alsook over de waarborgen voor een adequate en werkelijk onafhankelijke accountantscontrole, nog geenszins zicht op consensus bestaat.(zie noot 10)De Raad wijst er voorts op dat, mede met het oog op de stabiliteit van de financiële markten, gezien de voortgang van de in ontwikkeling zijnde IAS, het in Europees verband waarschijnlijk is dat toepassing van IAS voor beursgenoteerde vennootschappen en banken vooraf zal gaan aan toepassing van IAS voor verzekeraars. Het ligt dan niet voor de hand om in Nederland een omgekeerde volgorde aan te houden.De vraag of het op dit moment van internationale onzekerheid omtrent de aan de inrichting van de jaarrekening te stellen eisen en de daarbijbehorende normen voor accountantscontrole noodzakelijk dan wel wenselijk is om, vooruitlopend op Europese regelgeving, tijdelijk een Nederlandse regeling in het leven te roepen, kan naar het oordeel van de Raad slechts bevestigend worden beantwoord, indien specifieke omstandigheden daartoe dwingen. Uit de memorie van toelichting blijkt evenwel niet dat daarvan sprake is.Juist gegeven de internationale verwevenheid van veel Nederlandse ondernemingen die in de verzekeringssector werkzaam zijn, ligt het naar het oordeel van de Raad niet in de rede dat Nederlandse verzekeraars zich zullen willen bedienen van jaarrekeningstandaarden die zij buiten Nederland (nog) niet kunnen toepassen.Gezien het voorgaande acht de Raad het ongewenst om gedeeltelijk vooruit te lopen op regelgeving die in internationaal verband nog in ontwikkeling is.2. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat het gaat om een complexe materie die goed geregeld moet worden, met instemming van de 15 lidstaten van de Europese Unie.(zie noot 11) Met dit uitgangspunt is de Raad het eens. Aan de daaropvolgende constatering dat er een reële kans is dat het langer dan voorzien zal duren voordat IAS voor verzekeringsovereenkomsten definitief is vastgesteld en ook in de 15 lidstaten feitelijk verplicht kan worden gesteld, verbindt de regering echter de gevolgtrekking dat thans "voor Nederland" een situatie zou bestaan waarin de transparantie van de verslaggeving "voor verzekeringsmaatschappijen minder groot is dan naar hedendaagse maatstaven gebruikelijk is". Het college mist de feitelijke grondslag voor deze verschillende conclusies en waarschuwt dat in de memorie van toelichting - wellicht onbedoeld - de indruk wordt gewekt dat de thans in Nederland geldende normen voor de verslaglegging van verzekeringsmaatschappijen niet meer bij de tijd zijn en onvoldoende inzicht of een verkeerd beeld zouden geven. De Raad is van mening dat de memorie van toelichting in elk geval op dit punt aanpassing behoeft.3. In het verlengde van het voorgaande wijst de Raad op de vragen die de Raad voor de Jaarverslaggeving, het Nivra en het Verbond van Verzekeraars hebben opgeworpen over de aard en omvang van de informatie over buitenlandse activiteiten van in Nederland gevestigde verzekeraars die moeten worden opgenomen in de jaarrekening. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting geven hierop geen duidelijk antwoord. De toelichting stelt dat naar aanleiding van de ten aanzien van het voorgestelde artikel 439, zesde lid, gesignaleerde onduidelijkheden in de toelichting is opgenomen dat artikel 439, zesde lid, ook geldt voor buitenlandse onderdelen van een verzekeringsmaatschappij en dat het inzicht in de schade-uitloop per branchegroep dient te worden weergegeven.(zie noot 12) In de artikelsgewijze toelichting op artikel 435a, vierde lid, tweede alinea, wordt uiteengezet dat voor de buitenlandse onderdelen (van levensverzekeringsmaatschappijen met zetel in Nederland) die niet de toereikendheidstoets moeten uitvoeren, geen voorschriften worden gegeven, aangezien dit zou leiden tot een hoge administratieve druk. Daaraan wordt toegevoegd dat men er op vertrouwt dat verzekeringsmaatschappijen er naar zullen streven het inzicht in de toereikendheid van technische voorzieningen ook voor de buitenlandse onderdelen in de toelichting te geven. Buiten de omstandigheid dat de toelichting de gesignaleerde onduidelijkheden niet wegneemt, dient de tekst van het wetsvoorstel, en niet de toelichting, op deze punten duidelijkheid te verschaffen.In ieder geval dient er duidelijkheid te zijn over de gevolgen voor de aard en omvang van de informatieverplichtingen over buitenlandse activiteiten van in Nederland gevestigde verzekeraars die elk van de onderdelen van het wetsvoorstel met zich brengt.De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.De waarnemend Vice-President van de Raad van State