Voorlichting over verbetering van de naleving van Europese afspraken en over de voor- en nadelen van verschillende opties voor de toekomst van de Economische en Monetaire Unie (EMU).

Voorlichting over verbetering van de naleving van Europese afspraken en over de voor- en nadelen van verschillende opties voor de toekomst van de Economische en Monetaire Unie (EMU).Samenvatting en conclusie De Tweede Kamer heeft de Afdeling advisering van de Raad van State verzocht voorlichting te geven over verbetering van de naleving van Europese afspraken en over de voor- en nadelen van verschillende opties voor de toekomst van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Deze vragen komen op in de context van een voortdurend debat over de toekomst van de muntunie. De Europese Commissie zal naar verwachting in antwoord op dat debat begin december 2017 met concrete voorstellen komen. Deze voorlichting kan helpen om op deze discussie voorbereid te zijn en inzicht te hebben in de implicaties van de verschillende opties en het belang voor Nederland.Deze voorlichting heeft vier doelstellingen. Allereerst beoogt de voorlichting de te maken afwegingen van structuur te voorzien in de vorm van een beoordelingskader voor de mogelijke richtingen die de EMU kan inslaan. Daarnaast brengt de voorlichting verbinding aan tussen de economische, juridische en politiek-institutionele aspecten. Voorts abstraheert deze voorlichting van politieke opvattingen over ‘meer of minder Europa’, door verschillende richtingen voor de EMU in kaart te brengen, waarbij de voor- en nadelen en mogelijke afruilen inzichtelijk worden gemaakt. Ten slotte besteedt de voorlichting expliciet aandacht aan de Nederlandse belangen bij de vormgeving van de toekomst van de EMU.De EMU kan niet los worden gezien van het overkoepelende proces van Europese integratie (hoofdstuk 2). De EMU is immers geconcipieerd als een logische stap in de vervolmaking van de interne markt, die extra voordelen zou opleveren. Zo zou de euro wisselkoerscrises onmogelijk maken, zorgen voor monetaire en budgettaire stabiliteit en de integratie van handels- en financiële stromen verder stimuleren. Daarmee zou de EMU ook zorgen voor meer welvaart.Op monetair terrein heeft de EMU een belangrijke mate van stabiliteit gebracht. De euro is als munt succesvol en geloofwaardig gebleken door de duurzaam lage inflatie en de relatief stabiele wisselkoers. De vóór de introductie van de euro levende vrees dat de ‘harde’ gulden zou worden ingewisseld voor een minder harde eenheidsmunt is niet bewaarheid. Op andere terreinen heeft de EMU de verwachtingen echter niet volledig waargemaakt. De euro heeft weliswaar bijgedragen aan intensivering van de handel - waarvan Nederland als handelsland bij uitstek heeft geprofiteerd - maar voor de eurozone als geheel per saldo niet gezorgd voor méér economische groei en bovendien slechts in beperkte mate geleid tot de voorziene economische convergentie van de deelnemende landen. Hoewel de wereldwijde financiële crisis ook veel landen buiten de EMU in problemen heeft gebracht, zijn de problemen in het eurogebied versterkt door een aantal onvolkomenheden in de oorspronkelijke opzet van de muntunie.Een deel van deze onvolkomenheden sluit aan bij al voorafgaand aan de start van de EMU verwoorde zorgen. Zo bleek het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) ontoereikend om in alle omstandigheden begrotingsdiscipline te handhaven, en kwamen de benodigde structurele hervormingen nauwelijks van de grond. Door deze gebrekkige naleving van de afspraken waren veel lidstaten onvoldoende in staat om schokken op te vangen. Andere tekortkomingen waren echter niet voorzien. Met name de risico’s van de wereldwijde deregulering van financiële markten, die min of meer samenviel met de start van de euro, waren onvoldoende onderkend en in de opzet van de EMU was er geen rekening mee gehouden. Het gevolg was dat de regels onvoldoende waarborgen bevatten om onevenwichtigheden tegen te gaan, zoals verslechterende concurrentieposities, oplopende tekorten op de betalingsbalans en stijgende private schulden. Ook de onderlinge verwevenheid van nationale overheden en banken was lang een ‘blinde vlek’. De EMU had derhalve onvoldoende instrumenten om een crisis in goede banen te leiden.In relatief korte tijd hebben de eurozonelidstaten en de Europese instituties veel gedaan om deze onvolkomenheden te adresseren. Tot de getroffen maatregelen behoren versterking van de gemaakte afspraken, instelling van het Europees Stabilisatiemechanisme (ESM) voor lidstaten in problemen alsmede de opzet van de bankenunie. De EMU staat er daardoor thans sterker voor. Niettemin is er nog twijfel of zij economisch en politiek voldoende bestand zal zijn tegen nieuwe crises en het economische en sociale perspectief kan bieden dat nodig is om het draagvlak voor de euro duurzaam zeker te stellen.Ook heeft de muntunie een ander karakter gekregen dan beoogd. Lidstaten zijn ondanks de no-bailout-clausule financiële risico’s gaan delen via onder meer het ESM; de Europese Centrale Bank (ECB) speelt noodgedwongen een rol als vangnet waardoor zij de randen van haar mandaat bereikt. Daarnaast is de Europese invloed op nationaal beleid aanzienlijk toegenomen. Door de onder druk tot stand gekomen oplossingen is een grotere institutionele complexiteit ontstaan, die de balans van democratische betrokkenheid zodanig heeft gewijzigd dat dit ten koste zou kunnen gaan van de democratische legitimatie van de EMU.De muntunie is gebaat bij een versterkte naleving en handhaving van de huidige regels en afspraken (hoofdstuk 3). Het gaat dan met name om de naleving van de begrotingsregels uit de Europese verdragen en het SGP en de economische regels uit de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden (MEOP). De ervaringen met de naleving van de verschillende afspraken zijn gemengd. Van de begrotingsregels lijkt een zekere sturende werking te zijn uitgegaan. De correctieve arm heeft betrekkelijk goed gewerkt, zij het dat vaak gebruik is gemaakt van de discretionaire mogelijkheden om vastgelegde deadlines te verlengen. De naleving van de begrotingsregels in de preventieve arm is echter zwak. Van de bevoegdheid om sancties op te leggen is nooit gebruik gemaakt. Ten aanzien van het macro-economisch toezicht geldt dat lidstaten de aan hen gerichte aanbevelingen slechts in bescheiden mate opvolgen. Desondanks hebben de Europese Commissie en de Raad van Ministers nog nooit een procedure tegen een lidstaat gestart.In de voorlichting worden verschillende mogelijkheden aangereikt om de naleving en handhaving van de afspraken te verbeteren (zie tabel A). De effectiviteit ervan hangt mede samen met de verdere politieke en institutionele ontwikkeling van de muntunie. In elk geval kunnen vereenvoudiging van regels en beperking van de discretionaire ruimte bijdragen aan verbetering van de naleving en handhaving. Daarbij past wel de kanttekening dat er grenzen zijn aan de mate waarin lidstaten door regels zijn te binden, zeker op de politiek gevoelige beleidsterreinen waarop de afspraken betrekking kunnen hebben. Met name afspraken rond structurele hervormingen raken terreinen waar nationale beleidspreferenties een rol spelen.Voor verbetering van de schokbestendigheid van de muntunie en benutting van het economische potentieel ervan is daarom meer nodig (hoofdstuk 4). Er zijn op verschillende terreinen verbeteringen denkbaar, maar over de manier waarop de EMU verder moet worden ontwikkeld bestaat geen consensus. Een publiek debat over de toekomst van de euro is daarom gediend met een beredeneerd beoordelingskader, dat de relevante economische, sociale, politieke en juridische aspecten met elkaar verbindt. Zo’n kader biedt daarmee een raamwerk om voorstellen over de verdere ontwikkeling van de EMU te toetsen (tabel B). Voor een duurzaam vanzelfsprekende monetaire unie moeten deze doelstellingen alle tot op zeker minimaal niveau worden gerealiseerd. De ambitie voor een bepaalde doelstelling kan hoger liggen, maar dat kan ten koste gaan van een andere doelstelling.Met dit beoordelingskader analyseert de Afdeling de voor- en nadelen van de belangrijkste richtingen die een rol spelen in het debat over de toekomst van de EMU en de afruilen die er tussen de richtingen bestaan (hoofdstuk 5).Een eerste richting is om te volstaan met af te maken wat op financieel terrein al is afgesproken. Voltooiing van de bankenunie helpt de nog aanwezige wisselwerking tussen banken en nationale overheden verder te verminderen. De voorziene Europese kapitaalmarktunie zou meer robuuste vormen van financiële integratie stimuleren. De voltooiing hiervan zal geen geringe opgave zijn en de obstakels onderweg moeten niet worden onderschat. Getoetst aan sociaaleconomische aspecten zou hiermee aanzienlijke winst worden geboekt. Op politiek-institutioneel en juridisch vlak vinden dan geen wezenlijke veranderingen plaats en de ontoereikende handhaving van afspraken wordt evenmin geadresseerd. Daarmee blijft het risico bestaan dat schokken onvoldoende kunnen worden opgevangen.Een richting - die vaak als risico wordt gezien - is desintegratie of ontbinding van de muntunie. Dit zou, op welke wijze dit ook gebeurt, met hoge economische en politieke kosten gepaard gaan. Op korte termijn bestaan de grootste kosten uit financiële instabiliteit. Er zouden sterke wisselkoersfluctuaties optreden, waarbij alleen al het vermoeden van uittreding of uiteenvallen van de munt grote kapitaaluitstromen zouden veroorzaken, omdat burgers en bedrijven hun geld verplaatsen naar ‘veilig’ geachte landen. Indien eenmaal de onomkeerbaarheid van de euro zou worden doorbroken, zou bovendien het risico van een domino-effect door speculatie op de financiële markten stijgen. Op langere termijn zou herinvoering van nationale valuta’s een neerwaarts effect hebben op de werking van de interne markt, met negatieve gevolgen voor welvaart en sociale vooruitgang. Het zou ook grote politieke consequenties met zich brengen en de Europese integratie ernstige schade bezorgen.Een mogelijke richting om de EMU verder te versterken is de verantwoordelijkheid voor de naleving van afspraken sterker te beleggen op het niveau van de lidstaten (‘decentraal’). Om dit mogelijk te maken zonder het bestaan van de EMU in gevaar te brengen is het wel nodig dat de marktdiscipline wordt versterkt door de no-bailout-clausule weer strikt toe te passen. Dit zou vergen dat een mechanisme voor schuldherstructurering wordt ingevoerd waarmee onhoudbare schulden van lidstaten kunnen worden afgewikkeld. Ook moet worden voorkomen dat dit leidt tot onherstelbare schade aan de financiële sector. De voltooiing van de bankenunie is daarvoor een conditio sine qua non. De rol die de ECB nu vervult als vangnet zou kunnen afnemen.In deze richting hangen de sociaaleconomische prestaties in belangrijker mate af van de beleidsinspanningen van lidstaten zelf. Het risico is dat er onvoldoende verbetert aan het vermogen om schokken op te vangen, terwijl marktdiscipline ontoereikend werkt, net als in het verleden. De voordelen van deze richting liggen vooral op het politiek-institutionele vlak. Doordat lidstaten zelf weer meer invloed hebben op hun beleid, kan het draagvlak voor maatregelen worden vergroot. Op lange termijn is de vraag of het politiek realistisch is om de handhaving van regels volledig bij de lidstaten neer te leggen, als het tegelijkertijd aannemelijk is dat bij crises ten minste enige onderlinge financiële steun nodig is om grote financiële instabiliteit te voorkomen.Een laatste richting om de EMU te versterken is verdergaande Europese integratie (‘centraal’), voortbouwend op de banken- en kapitaalmarktunie. De vormgeving en handhaving van de economische en budgettaire regels wordt dan meer op centraal niveau belegd. Het economische beleid wordt beter op elkaar afgestemd, terwijl de onderlinge risicodeling tussen lidstaten wordt vergroot, bijvoorbeeld in de vorm van een gemeenschappelijke budgettaire capaciteit of door een deel van de staatsschuld te financieren via een EMU-brede safe asset.In deze richting is het mogelijk om de sociaaleconomische prestaties te verbeteren, mits afspraken worden nagekomen en gehandhaafd. Dit kan de kans op nieuwe onevenwichtigheden verminderen, terwijl de slagvaardigheid bij crises door centralisatie van bevoegdheden en instrumenten toeneemt. Een sterkere nadruk op Europese instrumenten die structurele hervormingen bevorderen verbetert het sociaaleconomisch perspectief. Op het politiek-institutionele vlak neemt de nationale beleidsruimte af en dat brengt het risico met zich dat politieke weerstand hiertegen er toch toe leidt dat regels onvoldoende worden gehandhaafd. Een ander risico is dat de uitbreiding van publieke risicodeling de kans op eenzijdige of permanente overdrachten tussen lidstaten vergroot.Deze mogelijke verdere ontwikkelingen worden ten slotte beoordeeld vanuit het Nederlandse belang en de Nederlandse beleidspreferenties (tabel C).Geconcludeerd wordt dat de open en internationaal georiënteerde Nederlandse economie belang heeft bij de euro (hoofdstuk 6). Door de euro wordt zo’n 60% van de Nederlandse handel met het buitenland zonder enig wisselkoersrisico afgehandeld. Het uiteenvallen van de muntunie of een eenzijdige uitstap heeft hoge kosten en is niet in het Nederlands belang. Nederland is gebaat bij een vanzelfsprekende onomkeerbaarheid van de euro. Een aantal maatregelen is dan sowieso nodig, ongeacht de richting waarin de EMU zich verder ontwikkelt. Tot deze ‘no-regret’-maatregelen behoren vereenvoudiging van afspraken en regels met slechts beperkte discretionaire beoordelingsruimte. Naast toepassing van sancties bij niet-naleving kunnen tijdelijke positieve financiële prikkels bij voorgenomen structurele hervormingen de muntunie verstevigen. Op financieel terrein moet de EMU in ieder geval worden versterkt langs reeds afgesproken lijnen, waaronder - nadat probleemleningen en overheidsschuld op bankbalansen bevredigend zijn geregeld - voltooiing van de bankenunie en ontwikkeling van de kapitaalmarktunie. Dan worden de kosten van crises meer door beleggers gedragen. Ook is versterking van democratische verantwoording nodig. Een mogelijkheid daartoe binnen de huidige verdragsrechtelijke kaders is een interparlementaire conferentie van het Europees Parlement en de nationale parlementen in te stellen die over EMU-aangelegenheden discussieert. Ook is denkbaar dat Tweede en Eerste Kamer hun werkwijze beter afstemmen op het Europese besluitvormingsproces.Naast deze ‘no-regret’-maatregelen zijn vanuit het Nederlandse belang verdere aanpassingen mogelijk om de muntunie en het draagvlak daarvoor te versterken en de risico’s te verminderen. Deze richten zich op drie terreinen: versterkte handhaving van afspraken, omgang met financieringsproblemen van overheden in problemen, en mechanismen waarbij lidstaten eventueel bepaalde economische risico’s met elkaar delen.In de eerder beschreven meer op de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke lidstaten gebaseerde (‘decentrale’) ontwikkeling wordt handhaving van afspraken door versterking van de positie van nationale toezichthouders gecombineerd met de disciplinerende werking van de markt via een geloofwaardige toepassing van no-bailout-clausule. Indien onvermijdelijk vindt ordentelijke schuldherstructurering plaats. Structurele hervormingen worden primair door de markten afgedwongen. Het grootste risico voor Nederland bij deze ontwikkeling is dat lidstaten door gebrekkige naleving en falende marktdiscipline toch in problemen komen, met negatieve gevolgen voor het gehele eurogebied. Teneinde dit risico te beperken kan een financieel vangnet de vorm aannemen van een Europees Monetair Fonds (EMF) dat onder condities tijdelijke financiële steun geeft en preventieve arrangementen overeenkomt, gericht op het voorkomen van onevenwichtigheden. In het uiterste geval zou door een centrale toezichthouder toch moeten kunnen worden ingegrepen.In de meer op de verantwoordelijkheid van de Europese instellingen gebaseerde (‘centrale’) ontwikkeling wordt handhaving van afspraken bereikt door grotere bevoegdheden op Europees niveau en intensievere samenwerking, met een zekere mate van publieke risicodeling om het groeipotentieel van de EMU te vergroten. Aan achterblijvende lidstaten wordt dan financiële steun geboden ter ondersteuning van structurele hervormingen. Het grootste risico voor Nederland bij deze ontwikkeling is dat lidstaten minder druk voelen om een goed beleid te voeren. Teneinde dit risico te beperken kan een onafhankelijke toezichtautoriteit worden opgericht en zou publieke risicodeling beperkt moeten blijven tot tijdelijke financiële steun onder condities. Een vergaande uitbreiding van publieke risicodeling, in de vorm van een Europese begrotingscapaciteit, een Europese werkloosheidsverzekering of eurobonds, liggen vanuit Nederlandse optiek minder voor de hand zolang er grote structurele en institutionele verschillen tussen lidstaten zijn. Wel zou het in het Nederlands belang kunnen zijn bij te dragen aan financiële steun die erop is gericht deze verschillen te verminderen en daarmee de kwetsbaarheid van de EMU te verminderen.In deze meer op integratie gerichte ontwikkeling is een eerste optie om te streven naar een grotere betrokkenheid van het Europees Parlement. Burgers zullen dit echter niet altijd zien als voldoende uitdrukking van democratische legitimiteit. Daarom verdient, indien gekozen zou worden voor deze richting, als alternatief de instelling van een nieuw parlement voor de eurozone overweging. Daarvoor is wel verdragswijziging nodig. Hierbij zijn vier modaliteiten denkbaar: een nieuw, rechtstreeks te kiezen orgaan, een orgaan bestaande uit de leden van het Europees Parlement gekozen in de landen van de eurozone, een orgaan gevormd door nationale parlementsleden uit die landen, dan wel een mengvorm van deze twee laatste. Als het eurozoneparlement (deels) bestaat uit nationale parlementariërs zou sprake zijn van een dubbelmandaat; zij zijn naast lid van het eigen parlement ook lid van het eurozoneparlement.Mengvormen tussen beide ontwikkelingsrichtingen zijn ook mogelijk. Zo is denkbaar dat uitsluitend lidstaten die zich niet aan de regels en afspraken houden onder versterkt Europese toezicht vallen. Dat vergroot de nationale verantwoordelijkheid en biedt een prikkel om het eigen huis op orde te houden. Daarnaast zou de omvorming van het ESM in een financieel versterkt EMF afhankelijk van de precieze vormgeving een meer beperkte taakopvatting van de ECB mogelijk maken, die nu noodgedwongen te veel als vangnet functioneert. Dat zou in het Nederlandse belang zijn. Op lange termijn zou het toezicht op de banken in een aparte Europese autoriteit kunnen worden ondergebracht, zodat de ECB zich op haar hoofdtaak van monetair beleid kan concentreren.De uitdaging is een toekomstbestendige vorm voor de EMU te vinden die de ervaren spagaat tussen Europese besluitvorming en democratische legitimiteit in voldoende mate overbrugt. De instelling van een afzonderlijke commissie binnen het Europees Parlement gericht op de eurozone of de instelling van een afzonderlijk eurozoneparlement kan hierin tegemoetkomen. Ook zou het Nederlandse parlement in zijn werkwijze meer kunnen anticiperen op het Europese besluitvormingsproces. Met het realiseren van een versterkte parlementaire inbreng is maatschappelijk draagvlak echter nog niet verzekerd. Naast democratisch hoogwaardige besluitvorming (inputlegitimiteit) heeft de EMU ook slagkracht en resultaten nodig waarmee burgers kunnen worden overtuigd (outputlegitimiteit).De muntunie biedt tegenwicht aan een zich snel veranderend internationaal machtsevenwicht. Vanuit het Nederlandse belang is belangrijk dat Nederland medeverantwoordelijkheid blijft nemen voor de verdere ontwikkeling van de EMU, omdat dat de kans biedt ons succesvolle economisch model voort te zetten op basis van een onomkeerbare munt en behoud van open markten in een welvarend Europa. Nederland heeft er baat bij te investeren in de EMU, uit welbegrepen eigenbelang.