Voorstel van wet van de leden Groot en Gesthuizen tot wijziging van de Registratiewet 1970 in verband met de instelling van een centraal aandeelhoudersregister (Wet centraal aandeelhoudersregister).

Voorstel van wet van de leden Groot en Gesthuizen tot wijziging van de Registratiewet 1970 in verband met de instelling van een centraal aandeelhoudersregister (Wet centraal aandeelhoudersregister), met memorie van toelichting.Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 januari 2017 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Groot en Gesthuizen tot wijziging van de Registratiewet 1970 in verband met de instelling van een centraal aandeelhoudersregister (Wet centraal aandeelhoudersregister), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel beoogt de instelling van een centraal aandeelhoudersregister (CAHR). Het CAHR verzamelt en ontsluit informatie over aandelen en aandeelhouders van besloten vennootschappen (BV’s) en niet-beursgenoteerde naamloze vennootschappen (NV’s) voor publieke diensten (waaronder de rijksbelastingdienst), notarissen en instellingen die op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme verplicht zijn tot cliëntonderzoek (Wwft-instellingen).De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat, ter implementatie van EU-regelgeving, een register van uiteindelijk begunstigden (UBO-register) in voorbereiding is. Daarin zullen uiteindelijk belanghebbenden van rechtspersonen worden geregistreerd. Het UBO-register zal het zelfde beogen als het CAHR. Omdat beide registers een belangrijke overlap kennen, zullen er op termijn twee (deels) vergelijkbare registers bestaan. De Afdeling concludeert dat het CAHR door zijn opzet slechts van beperkte betekenis zal zijn bij de bestrijding van de genoemde financiële delicten. Daarnaast is de toegevoegde waarde van het CAHR ten opzichte van het UBO-register beperkt. Het is de Afdeling daarom niet duidelijk in hoeverre de baten van de introductie van het CAHR opwegen tegen de lasten die gepaard gaan met het naast elkaar bestaan van twee (deels) vergelijkbare registers. De Afdeling adviseert het voorstel te heroverwegen.1.InleidingHet wetsvoorstel strekt tot het instellen van een CAHR. Daarmee wordt beoogd financieel-economische criminaliteit door middel van rechtspersonen te voorkomen en te bestrijden en tevens bij te dragen aan rechtszekerheid in het rechtsverkeer. In het register worden gegevens opgenomen over aandelen op naam, vruchtgebruikers van aandelen op naam en pandhouders van aandelen op naam in het kapitaal van besloten en niet-beursgenoteerde naamloze vennootschappen. Het register zal omwille van de betrouwbaarheid uitsluitend informatie bevatten die door notarissen is ingeschreven en die afkomstig is uit of betrekking heeft op notariële akten. Het voorstel bepaalt dat het CAHR zal worden gehouden en beheerd door de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB). Het CAHR wordt een besloten register dat alleen raadpleegbaar is voor de rijksbelastingdienst, andere aangewezen publieke diensten, notarissen en aangewezen Wwft-instellingen. Het wetsvoorstel vormt een nadere uitwerking van twee initiatiefnota’s. De eerste initiatiefnota dateert uit 2010 en beoogde financieel-economische criminaliteit met rechtspersonen tegen te gaan door een openbaar en in het Handelsregister geïntegreerd CAHR. (zie noot 1) In eerste instantie besloot het kabinet naar aanleiding hiervan dat er een CAHR zou komen, zij het in de vorm van een niet-openbaar register ten behoeve van het ontsluiten van de aandeelhoudersinformatie voor publieke diensten in het kader van controle, toezicht en opsporingstaken. (zie noot 2) In een tweede initiatiefnota uit 2014 werd daarop voorgesteld dat ook alle Wwft-instellingen inzage krijgen in het CAHR. (zie noot 3)In juli 2015 werd definitieve besluitvorming door het kabinet uitgesteld in verband met de complexiteit van de noodzakelijke systeemaanpassingen en uitvoeringsconsequenties. (zie noot 4) In februari 2016 meldde de Minister van Veiligheid en Justitie vervolgens dat de ontwikkeling van het CAHR opnieuw werd aangehouden in verband met de uit de vierde Europese anti-witwasrichtlijn (zie noot 5) voortvloeiende verplichting om een register van uiteindelijk begunstigden (ultimate beneficial owners, afgekort: UBO) in te stellen. (zie noot 6) Pas na uitwerking van deze verplichting zou kunnen worden bepaald of de investeringskosten voor het CAHR, afgezet tegen de nog vast te stellen kosten van het UBO-register, realistisch zijn ten opzichte van de toegevoegde waarde van de informatie uit het CAHR, aldus de minister. (zie noot 7)Inmiddels heeft de regering een wetsvoorstel voor de invoering van het UBO-register in maart 2017 in consultatie gebracht. (zie noot 8)Uit de toelichting bij het onderhavige voorstel blijkt dat de initiatiefnemers van oordeel zijn dat het CAHR en het UBO-register weliswaar beide beogen financieel-economische criminaliteit tegen te gaan, maar inhoudelijk zodanig van elkaar verschillen dat zij elkaar aanvullen en ten opzichte van elkaar van toegevoegde waarde zijn. (zie noot 9)2.Effectiviteit en toegevoegde waarde CAHRHet voorstel voorziet in registratie van aandelen en aandeelhouders van BV’s en niet-beursgenoteerde NV’s, althans wanneer er sprake is van rechtshandelingen waarbij sprake is van verplichte notariële betrokkenheid. Op die manier moet het gemakkelijker worden te achterhalen wie achter bepaalde structuren of constructies schuil gaan. Met het CAHR worden controle-, toezichts-, handhavings- en opsporingsmogelijkheden aanzienlijk vergroot, aldus de initiatiefnemers. (zie noot 10)De Afdeling gaat hierna in op de effectiviteit van het CAHR en de toegevoegde waarde daarvan ten opzichte van het voorziene UBO-register.a.Effectiviteit CAHRHet voorstel voorziet alleen in registratie van aandelen en aandeelhouders van BV’s en niet-beursgenoteerde NV’s, althans wanneer er sprake is van rechtshandelingen waarbij notariële betrokkenheid is vereist. Het CAHR zal derhalve uitsluitend informatie bevatten over de aandelen op naam waarbij de notaris via het opstellen van een notariële akte betrokken is. Dit komt voort uit het feit dat het voorstel uitgaat van registratie door het notariaat. Deze keuze beperkt evenwel de reikwijdte van het CAHR. De toelichting wijst er terecht op dat er bijvoorbeeld geen wettelijke verplichting is tot notariële betrokkenheid bij rechtshandelingen met betrekking tot aandelen aan toonder (zie noot 11) en met betrekking tot de verhandeling van certificaten van aandelen. In die gevallen zal er derhalve geen informatie worden opgenomen in het CAHR en blijven de gegevens van de aandeelhouder buiten het register.Daarnaast merkt de Afdeling op dat financieel-economische delicten door middel van rechtspersonen zich niet zullen beperken tot constructies waarbij alleen gebruik gemaakt wordt van rechtspersonen naar Nederlands recht. Zeker bij delicten van enige omvang is er nogal eens sprake van internationale constructies. Dit terwijl in het CAHR slechts gegevens worden opgenomen met betrekking tot aandelen en aandeelhouders van BV’s en niet-beursgenoteerde NV’s. Wanneer Nederlandse rechtspersonen gebruikt worden in een grotere (internationale) keten van vennootschappen om financieel-economische handelingen te verrichten die het daglicht niet kunnen verdragen, zal het CAHR dan ook slechts een deel van de constructie inzichtelijk kunnen maken.Mede in het licht van het gegeven dat financieel-economische criminaliteit met rechtspersonen vaak grensoverschrijdend plaatsvindt, is het begrijpelijk dat in de vierde anti-witwasrichtlijn (zie noot 12) een mogelijkheid is opgenomen om te komen tot een interconnectie van de verschillende nationale UBO-registers.Ten slotte wijst de Afdeling erop dat in het CAHR slechts de gegevens worden vermeld van degene op wiens naam de aandelen staan. Dat behoeft niet de uiteindelijk begunstigde te zijn, maar kan eveneens een "katvanger" zijn.De Afdeling concludeert uit het voorgaande dat het CAHR een beperkte betekenis heeft. Dit is ook onderkend door het kabinet bij de voorbereiding van het CAHR, waarbij is opgemerkt dat het digitaal ontsluiten van aandeelhouders informatie wel kan zorgen voor risicoprofielen op grond waarvan sneller en gerichter toezicht kan plaatsvinden. (zie noot 13) In zoverre zou het voorstel wel een zekere mate van toegevoegde waarde kunnen hebben bij het tegengaan van financieel-economische criminaliteit met rechtspersonen. De Afdeling betwijfelt evenwel of het CAHR in dit opzicht meerwaarde heeft naast het op handen zijnde UBO-register dat ook aandeelhoudersinformatie ontsluit en het opstellen van risicoprofielen mogelijk maakt.b.Toegevoegde waarde CAHR ten opzichte van UBO-registerZoals hierboven reeds opgemerkt, gaat de toelichting in op de verhouding van het CAHR met het voorziene UBO-register en stelt dat beide registers hun eigen toegevoegde waarde hebben en elkaar aanvullen. De toelichting beschrijft de verschillen en overeenkomsten van beide registers. (zie noot 14)- In de eerste plaats overlappen de registers elkaar niet geheel. Het UBO-register is in twee opzichten breder: het bestrijkt naast BV’s en NV’s bijvoorbeeld ook stichtingen, verenigingen en personenvennootschappen. Daarnaast omvat het begrip "UBO" ook andere natuurlijke personen dan de aandeelhouder: natuurlijke personen die formele of feitelijke zeggenschap hebben over de entiteit. In één geval is het CAHR breder (zie noot 15): terwijl het UBO-register ziet op de UBO’s met een aandelenbelang van meer dan 25% (al kunnen lidstaten dit percentage lager stellen), (zie noot 16) omvat het CAHR alle aandeelhouders, ongeacht de omvang van hun aandelenbelang.- Een tweede verschil betreft de wijze waarop de gegevens voor de registers worden verzameld. Het UBO-register wordt gevuld door de vennootschap met gegevens die de vennootschap van de UBO heeft. Het CAHR zal uitsluitend informatie bevatten die door notarissen is ingeschreven en afkomstig is uit of betrekking heeft op notariële akten. Volgens de initiatiefnemers is daarmee de juistheid, volledigheid en tijdigheid en dus de betrouwbaarheid van de inschrijving in het CAHR gediend.- Een derde verschil betreft de ruimere toegankelijkheid van het UBO-register ten opzichte van het CAHR.Uit de overeenkomsten en verschillen tussen beide registers wordt duidelijk dat het CAHR slechts op twee punten een aanvulling zou kunnen bieden op het UBO-register: (1) het CAHR kan informatie bevatten van (minderheids)aandeelhouders van BV’s en niet-beursgenoteerde NV’s die niet UBO zijn, (zie noot 17) maar dat resultaat kan zo nodig ook worden bereikt door aanpassing van het komende wetsvoorstel betreffende het UBO-register en (2) het CAHR berust op notariële akten, hetgeen een grotere betrouwbaarheid verzekert van de geregistreerde informatie, dan in het geval van aanlevering van de informatie door de UBO’s zelf. Het voordeel daarvan is evenwel weer beperkt doordat het CAHR zich beperkt tot informatie over de aandeelhouders, terwijl het UBO-voorstel zich ook richt op de partijen die uiteindelijk voordeel genieten. De Afdeling concludeert daarmee dat de toegevoegde waarde van het CAHR ten opzichte van het UBO-register beperkt is.c.ConclusieNaast de beperkte aanvulling die het CAHR ten opzichte van het op handen zijnde UBO-register kan bieden, leidt onderhavig voorstel ertoe dat op termijn twee registers naast elkaar bestaan die dezelfde doel hebben en ook inhoudelijk een belangrijke overlap hebben. Voor zover het gaat om informatie over aandeelhouders van BV’s en niet-beursgenoteerde NV’s bij een aandelenbelang van 25% of meer, zal registratie immers zowel in het CAHR als in het UBO-register plaatsvinden. Dat betekent dat in die gevallen tweemaal informatie geregistreerd zal moeten worden. Dit brengt eveneens met zich dat partijen die informatie over deze groep aandeelhouders willen verkrijgen, twee registers moeten raadplegen. Het bestaan van twee registers brengt derhalve extra administratieve lasten met zich voor geregistreerden en gebruikers. Daarenboven zorgt het naast elkaar bestaan van beide registers voor dubbele lasten doordat beide registers door verschillende organisaties worden beheerd: het UBO-register door de Kamer van Koophandel en het CAHR door de KNB.De Afdeling concludeert dat het CAHR door zijn opzet slechts van beperkte betekenis zal zijn bij het tegengaan van financieel-economische criminaliteit door rechtspersonen. Daarnaast is de toegevoegde waarde van het CAHR ten opzichte van het UBO-register beperkt. In het licht hiervan is het de Afdeling niet duidelijk in hoeverre de baten van de introductie van het CAHR opwegen tegen de lasten die gepaard gaan met het naast elkaar bestaan van twee vergelijkbare registers. Voorkomen moet worden dat twee registers met eenzelfde doel en een aanmerkelijke inhoudelijke overlap naast elkaar van kracht worden.De Afdeling adviseert het voorstel te heroverwegen.Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.3.Niveau regelgeving aanwijzen partijen met toegang tot CAHRHet voorstel regelt dat de publieke diensten en Wwft-instellingen die inzage krijgen in het CAHR bij ministeriële regeling worden aangewezen. (zie noot 18)De Afdeling wijst er in dit verband op dat de hoofdelementen van een regeling op het niveau van de wet zelf geregeld dienen te worden. (zie noot 19) Ook wijst zij er op dat delegatie aan de minister van regelgevende bevoegdheid moet worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 20) Nu daarvan in casu geen sprake is, de definitie van Wwft-instelling heel ruim is, en deze instellingen bovendien toegang krijgen tot persoonsgegevens in het CAHR, dient op het niveau van de wet op hooflijnen een afbakening te worden gegeven van deze instellingen die toegang krijgen tot het CAHR. Vervolgens kunnen de instellingen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen.De Afdeling adviseert naar aanleiding van het voorgaande het voorstel aan te passen.4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De vice-president van de Raad van State