<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>21               Vernieuwingen
1981             in het
                 arbeidsbestel
Rapporten
aan de Regering
                Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1981
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>ISBN 90 1 2 03779 4</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
                                      Postbus 2 0 0 0 4
                             2500 EA 's-Gravenhage
                              Telefoon (070)614 0 3 1
                       Kantooradres: Plein 181 3, nr. 2
                                                        Aan de Minister-President
                                                        Minister van Algemene Zaken
  UW b r ~ evan
            f                                   Datum   19 novernber 1 9 8 1
  0"s kenmerk8   10 5 87 /PRB/mp            Onderwerp   rapport "Vernieuwingen in
                                                        het arbeidsbestel"
                Hierbij doen wij U het rapport "Vernieuwingen in het
                arbeidsbestel" toekomen. In dit rapport heeft de Raad
                een tiental denkbeelden omtrent het arbeidsbestel die
                in de maatschappelijke discussie aan de orde zijn,
                geanalyseerd en bezien op hun effecten voor werkgelegen-
                heid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde.
                Ingevolge de in de Instellingswet WRR vastgelegde
                procedure ziet de Raad gaarne achtereenvolgens het
                bericht van kennisneming door, en de bevindingen van
                de Raad van Ministers omtrent dit rapport tegemoet.
                                                        De Voorzitter,
                                                        Ir. Th. QuenG
                                                               1'
                                                        Dr. P.R. Baehr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>INHOUDSOPGAVE
       HOOFDSTUK 1. PROBLEEMSTELLING                   Sociaalculturele aspecten van betaald edu-
        EN OPZET V A N HET RAPPORT                     catief verlof
        lnleiding                                      Aanknopingspunten voor het beleid
        Een overzicht van de onderzochte denk-         Conclusies
       beelden                                         Sarnenvatting
        Een eerste plaatsbepaling van de denkbeelden   Evaluatie en conclusies
        lnleiding
      , Het gezichtspunt van norrnen en waarden        HOOFDSTUK 4. SCHAARSTE-
        Het gezichtspunt van de mate van rnarkt-       VERHOUDINGEN E N BELONINGS-
       conformiteit                                    STRUCTUUR
        Het gezichtspunt van de doelstelling van vol-  lnleiding en probleemstelling
        ledige werkgelegenheid                         De theoretische verklaring van belonings-
       Onzekerheid en maakbaarheid als uitgangs-       verschillen
       punt voor d i t rapport                         lnstituties als belemmeringen van de markt-
       Onzekerheid over de toekornst                   werking
        De toekornst als ontwerp                       lnleiding
        Onzekerheid versus rnaakbaarheid               Functiewaarderingssysternen
                                                       De collectieve arbeidsovereenkomst
        HOOFDSTUK 2. ACHTERGRONDEN                     Koppelingsrnechanisrnen
       VOOR D E UlTWERKlNG V A N DE                    Het begrip 'passende arbeid'
        DENKBEELDEN                                    Empirische gegevens over de wisselwerking
        lnleiding                                      tussen schaarsteverhoudingen en
        Recente en verwachte economische ontwik-       beloningsstructuur
        kelingen                                        lnleiding
        De verhouding tussen economisch actieven       De invloed van schaarsteverhoudingen o p
        en niet-actieven                               beloningsontwikkelingen
        Ontwikkelingen i n de arbeidsverhwdingen       De invloed van beloningsontwikkelingen op
        Emancipatie en arbeidsmarkt                    het functioneren van de arbeidsmarkt
        De ontwikkeling van het arbeidsaanbod          Conclusies
         1980-2000                                     Aanknopingspunten voor beleid
                                                        lnleiding
         HOOFDSTUK 3. ARBEIDSTIJDVER-                   Differentiatie i n de loonvorrning
         KORTING. DEELTIJDARBEID EN                     Herstructurering i n de individuele belasting-
         EDUCATIEF VERLOF                              en premiedruk en differentiatie i n de sociale
         lnleiding                                     uitkeringen
        Probleemstelling                                Betere beloning van inconvenienten
         Algemene arbeidstijdverkorting                Samenvatting en conclusies
         lnleiding                                     Sarnenvatting
         Econornische aspecten van algemene arbeids-    Evaluatie en conclusies
         tijdverkorting                                 Bijlage 4.1 :
         De voorwaarden voor algemene arbeidstijd-     Schatting van de Ioondriftvergelijking voor
        verkorting                                     de nijverheid i n een drietal bedriifstakken
         Organisatorische en sociaalculturele aspecten over twee perioden, 1955/1966 en 196711975;
         van algernene arbeidstijdverkorting            regressiecoefficienten t-waarden, R 2
         Aanknopingspunten voor het beleid              (ongecorrigeerd) en de Durbin-Watson (DW). 116
         Deeltijdarbeid                                 Bijlage 4.2:
         lnleiding                                      lndicatoren voor het functioneren van de
         Econornische aspecten van deeltijdarbeid      arbeidsmarkt gehanteerd door Heijke e n
         Organisatorische aspecten van deeltijdarbeid  Van Ours.                                       116
         Sociaalcul turele aspecten van deeltijdarbeid
         Aanknopingspunten voor het beleid              HOOFDSTUK 5. KWALlTElT V A N D E
         Eetaald educatief verlof                       AREEID                                         119
          lnleiding                                     Inleiding                                      119
         Economische aspecten van educatief verlof      Inleiding en opbouw van d i t hoofdstuk        119
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Definiering van de kwaliteit van de arbeid       Evaluatie en aanknopingspunten voor beleid
Het belang van de kwaliteit van de arbeid        Economische aspecten
Ontwikkelingen i n de kwaliteit van de arbeid    Het arbeidsbestel
Beschrijving van de ontwikkelingen               Andere maatschappel ijke kaders
Achtergronden van de ontwikkelingen              Toekomst
Gevolgen van de ontwikkelingen
Mogelijkheden t o t verbetering van de kwaliteit
                                                 HOOFDSTUK 8. CONSUMPTIE EN
van de arbeid
                                                 WERKGELEGENHEID
 lmmateriele kwaliteitsaspecten
                                                 lnleiding en probleemstelling
Compensatiemogelijkheden in de arbeids-
                                                 Ontwikkelingen i n het consumptiepatroon
voorwaarden                                      lnleiding
 De gezondheid van de werknemers
                                                 Beschrijving van de ontwikkelingen
Aanknopingspunten voor het beleid
                                                 Analyse van de ontwikkelingen
 Het overleg tussen werkgevers en werknemen
                                                 Toekomstige ontwikkelingen
 Een gericht stimuleringsbeleid
                                                 Analyse van de relatie consumptiepatroon-
De premies van de sociale verzekeringen
                                                 werkgelegenheid
Conclusies
                                                 lnleiding
Samenvatting
                                                 Analyse
Evaluatie en conclusies
                                                 Theorie van een consumptiebeleid
Bijlage 5.1
                                                 lnleiding
 Leefsituatie-onderzoek
                                                 Behoeften
                                                 Consumptie
HOOFDSTUK 6. DENKBEELDEN OVER
                                                 Consumptiebeleid
BETAALDE E N ONBETAALDE ARBEID
                                                 Aanknopingspunten voor het beleid
lnleiding en probleemstelling
                                                 lnleiding
Betaalde en onbetaalde arbeid i n de maat-
                                                 V o l kshuisvesting
schappelijke dienstverlening
                                                 Verkeer en vervoer
lnleiding
                                                 Toerisme
De huidige situatie
                                                 Samenvatting en conclusies
Hulpvraag en hulpaanbod i n perspectief
                                                 Samenvatting
Aanknopingspunten voor het beleid
                                         -
Betaalde arbeid onder een alternatief reaime
Jongeren met maatschappelijke problemen;
                                                 Evaluatie en conclusies
                                                 Bijlage 8.1 :
                                                 lndeling van de binnenlandse consumptieve
maatschappelijke problemen met jongeren
                                                 bestedingen i n categorieen
Alternatieven voor werkgelegenheid en alter-
                                                 Bijlage 8.2:
natieve werkgelegenheid
                                                 Sectorindeling
Aanknopingspunten voor het beleid
                                                 Bijlage 8.3:
Het verzorgenloon
                                                 Berekeningsmethodiek
lnleiding
                                                 Bijlage 8.4:
Trends en toekomstige ontwikkelingen in huis-
                                                 Binnenlandse marktaandelen en verdeling
houden en gezin
                                                 van de concumptieve vraag
Gevolgen van de introductie van een verzorgers-
                                                 Bijlage 8.5:
loon
                                                 De projectie van de invoerpercentages naar
Aanknopingspunten voor het beleid
                                                 1985
Samenvatting en conclusies
Samenvatting
Conclusies                                       HOOFDSTUK 9. EEN SAMENVATTENDE
                                                 BESCHOUWING
HOOFDSTUK 7. HET BASISINKOMEN                    Probleemstelling en opzet van het rapport
Karakterisering van het denkbeeld                De onderzochte denkbeelden
lnleiding                                        Arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en edu-
De bestaande relatie tussen inkomen en werk-     catief verlof
plicht                                           Schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur
Varianten van inkomensgarantie                   Kwaliteit van de arbeid
De consequenties van een basisinkomen voor       Betaalde en onbetaalde arbeid
de bestaande instituties                          Basisinkomen
lnleiding                                        Consumptie en werkgelegenheid
De arbeidsmarkt                                  Continuiteit en verandering
Sociale zekerheid                                De denkbeelden beschouwd o p hun effecten
Objectsubsidies                                   lnleiding
Subjectsubsidies                                 Mogelijke effecten op de werkgelegenheid
Belasting- en premiedruk                         Mogelijke effecten op het arbeidsbestel
Conclusies                                       Mogelijke effecten o p de maatschappelijke
Basisinkomen en de betrokkenheid b i j de        orde
maatschappij                                     Samenvatting
Het basisinkomen: een uitwerking                 Bijlage 9.1 :
Macro-economische effecten                       Samenstelling projectgroep
Budgettaire en verdelingseffecten                Bijlage 9.2:
Overige aspecten                                 Voorstudies         ,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 1. PROBLEEMSTELLING EN OPZET VAN HET RAPPORT
 1.1 Inleiding
     Na een periode van welvaartsgroei en het t o t ontwikkeling komen van de
verzorgingsstaat tekent zich de laatste jaren een verscheidenheid aan problemen
af in het arbeidsbestel. Vraagstukken van arbeid en werkgelegenheid zijn
hierdoor sterk in de belangstelling komen te staan. In de eerste Raadsperiode
heeft de WRR ook aandacht besteed aan arbeidsvraagstukken. D i t heeft onder
andere zijn neerslag gevonden in de rapporten 'Maken wij er werk van?' en
'Over sociale ongelijkheid'.' In het laatstgenoemde rapport zijn beleidsalterna-
tieven uitgewerkt die betrekking hebben op versterking van het economische
draagvlak en het scheppen van arbeidsplaatsen in de quartaire sector, alsook op
herverdeling van de arbeid en beperking van het aanbod op de arbeidsmarkt.
 In samenhang hiermee is een groot aantal aanbevelingen aan de regering naar
voren gebracht. Tevens werd met dit rapport een bijdrage geleverd aan de
politieke discussie over werkgelegenheidsproblemen, met name door de intro-
ductie van de concepties 'draagvlak' en 'quartaire sector'. Thans i s er zeker niet
minder reden om vraagstukken van arbeid en werkgelegenheid in studie te
nemen, hetgeen moge blijken uit de hieronder volgende korte schets van de
problematiek waarmee het arbeidsbestel te kampen heeft.
     Het meest in het oog springend is wellicht de hardnekkigheid van de werk-
 loosheid. In Nederland, alsook in andere industrielanden, heeft zich sinds circa
 1970 een ontwikkeling voorgedaan van toenemende werkloosheid. Deze
ontwikkeling ging overigens aanvankelijk nog gepaard met een voortzetting van
de relatief hoge economische groei u i t de voorafgaande periode. Daarmee zij
gewezen op het verschijnsel van de zogenaamde 'jobless growth'. Groei dus van
de economie zonder dat een toeneming van de werkgelegenheid optreedt in
dezelfde verhouding als in de daaraan voorafgaande periode van economische
groei. Het is met name deze ontwikkeling die twijfel heeft doen ontstaan aan
de mogelijkheid om volledige werkgelegenheid blijvend te realiseren door het
scheppen van arbeidsplaatsen in de industriele sector. In ons land bevindt
 zich de werkloosheid sinds 1974 op een niveau dat algemeen te hoog wordt
 geacht. De werkloosheid blijkt echter gepaard te gaan met aanzienlijke fricties
 op de arbeidsmarkt die tot uitdrukking komen in niet of moeilijk vervulbare
vacatures. Weliswaar i s het aantal moeilijk vervulbare vacatures recentelijk
 sterk afgenomen, maar de fricties zijn hiermee niet verdwenen. Wanneer de
 conjunctuur weer enigszins aantrekt, mag verwacht worden dat het aantal
 moeilijk vervulbare vacatures weer zal stijgen. Dit is een nieuw verschijnsel in
 tijden van grote werkloosheid. Deze knelpunten op de arbeidsmarkt vormen
 een belangrijke controverse tussen werkgevers- en werknemersorganisaties.                 ,
 Verschil in opvatting over de betekenis van de loonvorming en van de hoogte
 van de sociale uitkeringen voor het functioneren van de arbeidsmarkt komt
 hierin tot uitdrukking. Deze controverse wijst op de complexiteit van de
 problematiek: naast marktfactoren zijn institutionele factoren van grote
 betekenis geworden; onderhandelende partijen beslissen mede over wat eens
 uitsluitend door het anonieme marktmechanisme werd geregeld.
     Een volgend probleem van betekenis wordt gevormd door de toeneming van
 het aantal niet-actieven. Onder invloed van de sociale zekerheidswetgeving
  (Ziektewet, Arbeidsongeschiktheidswetten), maatregelen ter zake van ver-
  '  W R R , Maken wij er werk van? Verkenningen om trent de verhouding tussen actieven en
 niet-actieven; Rapport aan de Regering nr. 13, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij 1977.
 W R R, Over sociale ongelijkheid. Een beleidsgerichte probleemverkenning; Rapport aan de
 Regering nr. 16, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>vroegde uittreding, verhoogde deelneming aan het onderwijs alsook ten gevolge
van de economische ontwikkeling (werkloosheid) i s het aantal niet-actieven in
verhouding tot de recruteringsbevolking (15-65 jaar) aanzienlijk toegenomen,
namelijk van 43,4% in 1960 tot 54,5% in 1980.2 Dit verschijnsel is niet alleen
van betekenis uit economisch oogpunt en vanwege het probleem van de finan-
ciering van de sociale zekerheid; het heeft ook sociale betekenis. Er zijn immers
latente spanningen tussen actieven en niet-actieven, zowel uit een oogpunt van
lastenverdeling als vanwege het probleem van de legitimatie van non-activiteit
in een maatschappij als de onze, die sterk op arbeid als een vorm van zelfver-
werkelijking is georienteerd.
    Ten slotte zij hier gewezen op het probleem van belasting- en premiedruk.
Ook deze vormt een zelfstandige en complicerende factor in de problematiek
van arbeid en werkgelegenheid. De verantwoordelijkheidvan de overheid voor
Bn werkgelegenheid Bn sociale zekerheid - naast een grote verscheidenheid aan
andere collectieve en quasi-collectieve voorzieningen - heeft een brede betrok-
kenheid voor de overheid met zich meegebracht. Ten gevolge hiervan zijn de
ontwikkelingen in de marktsector in grote mate mede afhankelijk van de
publieke sector, die voor het grootste deel door belastingen en sociale premies
wordt gefinancierd.
    Het lijkt waarschijnlijk dat de hierboven aangegeven tendenties zich in de
toekomst meer of minder versterkt zullen doorzetten. Zo zijn de perspectieven
voor een toeneming van de werkgelegenheid somber. Volgens het WR R-rapport
'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie' zouden in ieder geval belang-
rijke beleidswijzigingen noodzakelijk zijn om ons land een toereikende indu-
striele positie t e geven met een dienovereenkomstige~erkgelegenheidsgroei.~
 Dit vereist politieke beslissingen en ook dan zou toch slechts een deel van de
werkgelegenheidsproblemen in de marktsector kunnen worden opgelost.
 Bovendien is t e verwachten dat het arbeidsaanbod ten gevolge van demografi-
sche factoren, alsook vanwege de groei van de participatie op de arbeidsmarkt
van de gehuwde vrouw, zal toenemen. Hierdoor zal in het komende decennium
het arbeidsaanbod de vraag verre overtreffen. De vooruitzichten met betrekking
tot de ontwikkeling van het aantal niet-actieven zijn eveneens somber, vooral
vanwege de vooralsnog t e verwachten groei van het aantal arbeidsongeschikten.
    De genoemde problemen staan niet 10s van elkaar, maar vertonen een com-
 plexe onderlinge samenhang. In feite gaat het bij deze problemen om onderde-
 len of facetten van het arbeidsbestel. Het lijkt daarom zinvol de bestaande
vraagstukken van arbeid en werkgelegenheid te bezien in het licht van de
inrichting van het arbeidsbestel. Hierdoor wordt in ieder geval de onderlinge
samenhang aan de orde gesteld. Maar er is nog een reden om de gesignaleerde
problemen te onderzoeken vanuit het gezichtspunt van het arbeidsbestel. Te
constateren valt dat thans aspiraties naar voren worden gebracht die aan het
arbeidsbestel hogere eisen stellen dan voorheen het geval i s geweest. Dit betreft
een verscheidenheid van zaken. Zo worden er hogere eisen gesteld aan de
 intrinsieke kwaliteit van de arbeidsplaats, hetgeen onder andere een gevolg is
van de betere opleiding van de werknemers. Gewezen kan worden op de
doelstelling om gelijkheid in positie op de arbeidsmarkt tussen mannen en
vrouwen t e effectueren. Het hiermee samenhangende streven naar een meer
gelijke verdeling van huishoudelijk werk tussen mannen en vrouwen heeft
eveneens consequenties voor de inrichting van het arbeidsbestel. Te denken valt
ten slotte aan de wens verlofperiodes mogelijk t e maken voor herorientatie,
 herkansing en omscholing.
    Met het oog op bovengenoemde problemen bn de zich ontwikkelende
aspiraties, zijn in onze maatschappij denkbeelden naar voren gekomen die
beogen het arbeidsbestel t e veranderen. Onder die denkbeelden zijn er die
gedragen worden door maatschappelijke groeperingen als politieke partijen,
vakbonden, kerken of belangengroepen en die aldus op een zeker draagvlak
    Vergelijk hoofdstuk 2.
    W R R , Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie; Rapport aan de Regering nr.
18, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>kunnen bogen. De bedoelde denkbeelden verschillen naar draagwijdte. Vaak
hebben ze op zich zelf slechts een beperkte strekking, zoals bijvoorbeeld het
creeren van overblijfmogelijkheden op school voor kinderen van werkende
moeders of het aanpassen van fiscale regelingen alsmede sociale en pensioen-
voorzieningen voor twee in deeltijd werkende partners. Niettemin wijzen al
die tegelijkertijd en in een grote verscheidenheid zich aandienende ideeen op
een grote behoefte aan veranderingen in het arbeidsbestel. Met elkaar kunnen
deze ideeen ook een complex veranderingsproces met zich meebrengen.
   Het is niet mogelijk om al deze problemen, aspiraties en denkbeelden in Ben
rapport te onderzoeken. In dit rapport wordt een aantal denkbeelden over
veranderingen in het arbeidsbestel onderzocht. Bij de keuze hiervan is met
verschillende overwegingen rekening gehouden. Zo zijn geen denkbeelden
opgenomen die heel duidelijk een partieel karakter hebben. Deze liggen veelal
binnen de beleidssfeer van een afzonderlijk ministerie en passen derhalve
minder in de taakopdracht van de WRR. De gekozen denkbeelden zijn van een
zodanige complexiteit dat zij van betekenis zijn voor verschillende sectoren en
facetten van het overheidsbeleid.
   Voorts zij erop gewezen dat niet alleen i s gelet op het gezichtspunt van de
beleidsintegratie, maar ook op de tijdsperiode die gemoeid i s met een eventuele
introductie van deze denkbeelden in het overheidsbeleid. Zodoende zijn die
denkbeelden vermeden waaraan in het bestaande beleid reeds zodanige aan-
dacht wordt geschonken dat ze op korte termijn wellicht zullen worden gereali-
seerd. Ook is een overweging geweest dat voor de te onderzoeken denkbeelden
een zeker maatschappelijk draagvlak aanwezig moet worden geacht. Ten slotte
is een punt van overweging geweest dat de gekozen denkbeelden met elkaar een
breed spectrum van ideeen zouden omvatten. Zij verschillen in de mate van
ingrijpendheid van de veranderingen die ermee gemoeid zijn en naar de tijdspe-
riode die voor realisering nodig zal zijn. Bovendien bieden zij ruirnte voor
verschillen in politieke appreciatie. De gekozen denkbeelden zijn ten behoeve
van het onderzoek gegroepeerd tot een zestal probleemvelden, hier aangeduid
als orientatieterreinen. Deze orientatieterreinen zijn:
    I   Arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof
        a. algemene arbeidstijdverkorting
        b. deeltijdarbeid
        c. educatief verlof
    I I Schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur
    III Kwaliteit van de arbeid
    IV Denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid
        a. betaalde en onbetaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening
        b. betaalde arbeid onder een alternatief regime
        c. de introductie van een verzorgersloon
    V    Basisinkomen
    V I Consumptie en werkgelegenheid.
    De onderzochte denkbeelden zijn globaal van aard. Zij geven een algemene
aanduiding van de richting waarin verandering wordt gezocht en bevinden zich
op een vrij hoog abstractieniveau. Om operationele betekenis aan de denkbeel-
den te kunnen geven, moeten ze derhalve verder worden uitgewerkt in de vorm
 van concrete beleidsmaatregelen die in deze studie als aanknopingspunten voor
beleid worden aangeduid. Het doel van het onderhavige onderzoek is om aldus
een scala van beleidsmogelijkheden t e ontwikkelen die de beleidvoerders ten
dienste staan. Deze opzet i s ingegeven door twee uitgangspunten die kunnen
worden getypeerd met de trefwoorden onzekerheid en rnaakbaarheid.
    Hoewel de toekomst altijd onzeker is, is er reden om aan te nemen dat in het
 komende decennium met name op economisch gebied de toekomst meer
 onzekerheid in zich'bergt dan in de jaren vijftig en zestig, die voor de westerse
 wereld een tamelijk ongestoorde welvaartsgroei te zien hebben gegeven. De
 Nederlandse economie is erg gevoelig voor buitenlandse invloeden en juist op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>dit punt zijn er ontwikkelingen te signaleren die de onzekerheid voor de
beleidsvoerders vergroten. Om te beginnen is hierbij t e denken aan de terugval
in de groei van de wereldhandel, waarvan het onzeker is of deze zich in de
komende jaren zal herstellen. Ook de stijging van de olieprijzen en van de
grondstoffenprijzen in het algemeen i s een onzekere factor. Ten slotte kan
worden gewezen op het feit dat zich in de internationale arbeidsverdeling
veranderingen voltrekken (zoals het verplaatsen van industrieen naar opkomen-
de industrielanden), waarvan de uitkomst onzeker is. Daarom i s het verstandig
voor de toekomst diverse beleidsmogelijkheden te ontwikkelen naast de be-
staande beleidsinstrumenten, waarin een sterke wissel wordt getrokken op de
mogelijkheden om via reactivering van de marktsector ook de werkgelegen-
heidsproblemen op t e lossen.
    Met maakbaarheid wordt bedoeld dat de toekomstige maatschappelijke
ontwikkeling mede wordt bepaald door doelbewuste beleidsmaatregelen; de
toekomst is tot op zekere hoogte maakbaar. Deze maakbaarheid impliceert dat
keuzes moeten worden gedaan ten aanzien van de richting waarin de beleids-
maatregelen gaan. Zoals gezegd, wordt met dit rapport beoogd een verschei-
denheid aan mogelijkheden tot verandering van het arbeidsbestel zichtbaar t e
maken. Het uitgangspunt 'onzekerheid' is in zekere zin strijdig met de pretentie
om de samenleving als 'maakbaar' t e zien. De gedachte is echter dat, juist
vanwege de toekomstige onzekerheid, het noodzakelijk i s een scala van uiteen-
lopende beleidsmogelijkheden te onderzoeken en u i t te werken. De toekomsti-
ge beleidsvoering kan dan meer adequaat worden afgestemd op het pareren van
omstandigheden, zoals die zich te zijner tijd zullen voordoen. Voorts wordt,
juist doordat een verscheidenheid aan denkbeelden i s onderzocht, de mogelijk-
heid geboden om verschillen in politieke appreciatie t e honoreren.
    Uit het voorafgaande mag overigens niet de conclusie worden getrokken dat
het mogelijk zou zijn een 'spoorboekje' van beleidsmogelijkheden te ontwik-
kelen, waaruit naar believen en al naar gelang de omstandigheden trajecten
kunnen worden gekozen. Er zijn aan deze opzet en methodiek beperkingen
gesteld, die overigens niet afdoen aan hetgeen hierboven werd gesteld over de
relatie tussen de denkbeelden enerzijds en de veranderende omstandigheden
alsmede politieke verscheidenheid anderzijds. Om twee redenen zijn er beper-
kingen gesteld aan het betrekken van denkbeelden in het beleid. In de eerste
plaats vanwege de mogelijke onverenigbaarheid van bepaalde denkbeelden, al
kan anderzijds ook van complementariteit sprake zijn. In de tweede plaats
vanwege de mogelijke onomkeerbaarheid van beleidsmaatregelen. Denkbaar is
dat maatregelen - eenmaal in gang gezet - ontwikkelingen oproepen die
blijven doorwerken, ook wanneer de maatregelen op zich zijn teruggedraaid. Zo
zal men bepaalde inkomensgaranties bestuurlijk-administratief gezien formeel
kunnen opheffen; sociaal gezien echter kan een zodanige gewenning zijn
opgetreden dat het buitengewoon moeilijk wordt om politieke besluiten
hiertoe te nemen. Evenzo kan een proces van verbetering van de kwaliteit
van de arbeidsplaats, nadat dit door de overheid in gang is gezet, een zekere
autonomie verkrijgen en derhalve doorwerken, ook als de overheid aan andere
beleidsterreinen prioriteit zou willen geven.
   Tot besluit van deze paragraaf zal kort worden aangegeven hoe het rapport is
opgebouwd. In het vervolg van dit hoofdstuk zal eerst een korte uiteenzetting
worden gegeven van de onderzochte denkbeelden. Daarna vindt een voorlopige
positionering van de diverse denkbeelden plaats aan de hand van een drietal
gezichtspunten, te weten: het gezichtspunt van normen en waarden, van de
mate van marktconformiteit en van de doelstelling van volledige werkgelegen-
heid. In hoofdstuk 2 komen enkele achtergronden aan de orde die voor de
uitwerking van de denkbeelden van belang zijn. Zoals gezegd, zijn de denkbeel-
den gegroepeerd t o t een zestal orientatieterreinen; deze worden achtereenvol-
gens behandeld in de hoofdstukken 3 t/m 8. De uitwerking van de denkbeelden
omvat mede het formuleren van mogelijke aanknopingspunten voor beleid. De
orientatieterreinen monden uit in een evaluatie en conclusies met betrekking
tot de bruikbaarheid van de denkbeelden voor het beleid. In hoofdstuk 9 - de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>samenvattende slotbeschouwing - wordt eerst een overzicht gegeven van de
belangrijkste conclusies met betrekking tot elk denkbeeld, waarna nog eens
afzonderlijk aandacht wordt besteed aan hun invloed op de continuiteit van
het arbeidsbestel. Vervolgens worden de denkbeelden nader beschouwd door
een toetsing aan een referentiekader dat bestaat uit drie elementen: werkgele-
genheid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde. Naar zal blijken kan hierbij
een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds een reeks van beleidsmoge-
lijkheden die op korte tot middellange termijn zouden kunnen worden aange-
vat en anderzijds enkele beleidsalternatievendie eerst op langere termijn en al
naar gelang de omstandigheden r,ealiseerbaar moeten worden geacht. Uiteraard
is realiseerbaarheid uiteindelijk ook een zaak van politieke appreciatie en
wilsvorming. Dit kan tevens inhouden dat bestaande instituties zouden moeten
wijken om nieuwe denkbeelden werkelijkheid te doen worden. Ook in dit
opzicht gaat het om zaken die politiek gezien bepaald niet indifferent zijn.
1.2 Een overzicht van de onderzochte denkbeelden
    In dit rapport wordt een aantal denkbeelden onderzocht op hun mogelijke
bijdragen aan oplossingen voor de problematiek rond arbeid en werkgelegen-
heid. Deze denkbeelden hebben betrekking op uiteenlopende terreinen van het
arbeidsbestel. In de afzonderlijke hoofdstukken over de orientatieterreinen zal
nog uitvoerig worden ingegaan op de inhoud van deze denkbeelden. Hier zal
slechts met een korte aanduiding worden volstaan.
    I Arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof
    Arbeidstijdverkorting i s al een vrij oud verschijnsel dat voornamelijk als een
 positief gevolg van de economische groei werd beschouwd. In de meest ruime
zin kan arbeidstijdverkorting worden opgevat als een vermindering van het
aantal arbeidsuren dat iemand gedurende zijn arbeidsleven werkt. Een verkor-
ting van de arbeidsduur wordt in de actuele discussie aanbevolen als instrument
 ter vermindering van de werkloosheid, doordat hiermee een zekere herverdeling
 van de beschikbare werkgelegenheid tot stand gebracht kan worden. Dat is het
 geval bij algemene arbeidstijdverkorting zoals die momenteel we1 in discussie is
 in de vorm van een vermindering van 2.5% arbeidstijd per jaar gedurende 5 jaar.
    Een bijdrage tot herverdeling van de beschikbare werkgelegenheid wordt
 verwacht van een ruime toepassing van deeltijdarbeid, waaronder arbeid wordt
 verstaan die wordt verricht voor een kortere periode dan 35 uur per week. In
 1977 werkte in ons land ongeveer 16% van de beroepsbevolking i n deeltijd-
 functies. Deeltijdfuncties blijken relatief het meest voor t e komen i n de
 niet-kapitaalgebruikende sectoren en veelal door gehuwde vrouwen in lagere
 functies te worden bezet.
    Een andere mogelijkheid om het aantal arbeidsuren van iemands arbeidsleven
 te verminderen, is de invoering van betaald educatief verlof. Verlening van
 educatief verlof gedurende een periode van 6th jaar tijdens het actieve leven
 van een aantal werknemers kan als nevengevolg permanent de werkgelegen-
.heidssituatie verbeteren. Een dergelijk verlof kan ook bijdragen tot een verbe-
 tering van de kwalificaties van het arbeidsaanbod, zowel naar onderwijsniveau
 alsook naar voorkeur van werkzaamheden.
    I I Versterking van de invloed van de schaarsteverhoudingen op de belo-
 ningsvoeten
    Er bestaat een samenhang tussen de schaarsteverhoudingen op de arbeids-
 markt enerzijds en de beloningsvoeten van de factor arbeid anderzijds. Op dit
 punt kan men de gedachte aantreffen dat de schaarsteverhoudingen onvol-
 doende en te traag tot uitdrukking komen in de arbeidsbeloningen. Hierin zou
 dan een belangrijke oorzaak gelegen zijn van bestaande knelpunten op de
 arbeidsmarkt, zoals die onder meer tot uitdrukking kornen i n het grote aantal
  moeilijk vervulbare vacatures, terwijl meer in het algemeen de werkgelegenheid
 erdoor zou worden geschaad. Op grond hiervan wordt bepleit de werking van
  het marktmechanisme te versterken, zodat beloningsvoeten meer flexibel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>kunnen reageren op veranderingen in de schaarsteverhoudingen en althans in
dit opzicht de werkgelegenheidsontwikkeling geen belemmeringen in de weg
worden gelegd. De centrale vraag bij dit denkbeeld is derhalve: in hoeverre
kan een grotere marktconformiteit problemen in ons arbeidsbestel oplossen?
De werking van de arbeidsmarkt wordt belemmerd door een aantal verschijnse-
len die men gezamenlijk kan omschrijven met het begrip instituties. Deze
instituties zijn bewust dan we1 onbewust door de marktpartijen in het leven
geroepen, hetgeen betekent dat zij voor een belangrijk deel tot de sociale
verworvenheden van het huidige arbeidsbestel worden gerekend. Daarom zullen
de eventuele voordelen van een betere marktwerking afgewogen moeten
worden tegen de nadelen van het afbreken van sociale verworvenheden. De
voorstanders van een grotere marktconformiteit behoeven zeker geen tegen-
standers van genoemde verworvenheden t e zijn; bij hen echter bestaat er twijfel
over de effectiviteit van het systeem. Wat de actualiteit betreft, komen de
pleidooien voor een betere marktwerking vooral tot uiting in de discussie
omtrent het beter belonen van zwaar en onaangenaam werk en in het verlangen
naar een gedifferentieerd loonbeleid en naar het loslaten van een aantal koppe-
lingsmechanismen. Bij de vigerende wijze van loonvorming doen zich talrijke
belemmeringen van de marktwerking voor, in de zin dat prijsaanpassingen
worden verhinderd. Hierdoor zoeken de marktkrachten een uitweg in hoeveel-
heidsaanpassingen die op de rneest onverwachte manieren kunnen plaatsvin-
den.
    Ill Verbetering van de kwaliteit van de arbeid
    De aandacht voor de kwaliteit van de arbeidsplaats vormt in zekere zin de
pendant van het denkbeeld dat een meer marktconforme relatie beoogt tussen
schaarsten en beloningen. Onder kwaliteit van de arbeid pleegt een verscheiden-
heid aan facetten t e worden begrepen, zoals
    - de inhoud van het werk;
    - de arbeidsomstandigheden;
    - de arbeidsverhoudingen in het bedrijf;
    - de arbeidsvoorwaarden.
    Door de sterke gerichtheid op inkomensvorming en volledige werkgelegen-
heid, zowel bij het bedrijfsleven als bij de overheid, neemt de kwaliteit van de
arbeid in de aandacht van deze actoren een veel minder prominente plaats in.
Tegelijkertijd hebben de aspiraties met betrekking tot aard, kwaliteit en orga-
 nisatie van het t e verrichten werk zich zodanig ontwikkeld dat sprake is van
duidelijke onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt. Naast een conjuncturele
factor (schaarste op de arbeidsmarkt in een tijd van hoogconjunctuur) spelen
hierbij ook meer permanent werkende factoren een rol, zoals de bescherming
door sociale zekerheid tegen verlies van inkomen. Het arbeidsaanbod past zich
qua niveau en beroepsrichting niet automatisch aan bij de vraagontwikkeling,
maar komt goeddeels autonoom tot stand. Het lijkt aannemelijk dat wij hier
met een onomkeerbaar proces t e doen hebben, waardoor afkeer van werk met
weinig intrinsieke voldoening en veel inconvenienten een blijvend verschijnsel
zal zijn. Deze afkeer komt overigens niet alleen, of zelfs niet hoofdzakelijk, tot
uiting in onvervulbare vacatures maar ook in ziektegedrag en een verscheiden-
heid aan psycho-sociale reactiepatronen.
    Veel van deze verschijnselen zijn niet nieuw. In het verleden was het echter
in sommige gevallen (zoals in de bouwnijverheid) gemakkelijker om financiele
compensaties te geven. De genoemde veronachtzaming van het probleem is
daardoor ook in de hand gewerkt. Het middel van de financiele compensatie
lijkt tegenwoordig in mindere mate ter beschikking te staan, vanwege de
geringere economische groei. Bovendien kunnen door het laten voortbestaan
van arbeid van geringe kwaliteit kosten ontstaan, bijvoorbeeld in de vorm van
arbeidsongeschiktheid, waarvan de rekening pas later wordt gepresenteerd. De
meer pretentieuze aanspraken met betrekking tot arbeid en arbeidsplaats
hebben tot gevolg dat een geringe arbeidskwaliteit niet zo gemakkelijk meer
kan worden afgekocht door hoger loon. Wanneer hier van pretenties wordt
gesproken, is dat niet in denigrerende zin. Bedoeld wordt aan t e geven dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>verworvenheden als sociale zekerheid en betere opleiding zich ook manifesteren
in het gedrag en de opvattingen van werknemers. Het is ook in dit licht dat een
tendens t o t markering van de eigen (individuele of groeps-)verantwoordelijk-
heid gezien kan worden. Het i s niet alleen een drang t o t meer verantwoordelijk-
heid maar ook tot een betere en formelere afbakening van bevoegdheden. Het
zelfstandig worden van de ondernemingsraad (wet van 1979) wijst in deze
richting; maar ook de problemen met werkoverleg en herstructurering wijzen
op de spanning die inherent is aan het hierarchische karakter van de arbeids-
organisatie.
    IV Denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid
    Er blijken in de samenleving verscheidene denkbeelden te circuleren die
betrekking hebben op zowel betaalde als onbetaalde arbeid. Deze denkbeelden
 richten zich in hoofdzaak op de voigende zaken: betaalde en onbetaalde arbeid
 in de maatschappelijke dienstverlening, de introductie van een verzorgersloon
en van vormen van alternatieve werkgelegenheid voor moeilijk plaatsbaren.
    A. Betaalde en onbetaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening
    Een belangrijk deel van het arbeidsaanbod kon tot n u toe worden opgevan-
 gen door de expansie van de zogenaamde quartaire sector of we1 de niet-com-
 merciele dienstverlening. Deze uitbreiding van de werkgelegenheid in de door
de overheid gefinancierde sector heeft zich voorgedaan in een tijd waarin
de groei van de werkgelegenheid in de marktsector weliswaar per saldo positief
 was, maar toch onvoldoende om de toeneming van het arbeidsaanbod op te
 nemen. De groei van het aantal arbeidsplaatsen in de quartaire sector vormde
 aldus een welkome compensatie voor de in verhouding t o t het arbeidsaanbod
 tekort schietende vraag in de marktsector.
     Een meer intentionele ontwikkeling van de quartaire sector als bron van
 werkgelegenheid werd ingegeven door de zogenoemde draagvlakfilosofie, die
 inhoudt dat in de marktsector niet de oplossing voor de werkgelegenheids-
 vraagstukken moet worden gezocht. Technologische ontwikkelingen leiden
 daar immers tot vermindering van arbeidsintensiteit, terwijl anderzijds de
 consumptieve vraag niet dermate expansief zou zijn dat uitbreiding van de
 produktiecapaciteit met het scheppen van voldoende werkgelegenheid gepaard
 zou kunnen gaan. In deze gedachtengang wordt de produktiviteitsverbetering in
 de marktsector te nutte gemaakt voor het scheppen van werkgelegenheid in de
 door de overheid gefinancierde quartaire sector. Deze opvatting vergt een
  marktsector met een sterk draagvlak, zodat er een publieke sector kan ontstaan
 die in staat is behoeften te identificeren buiten de mogelijkheden van de
  individuele koopkracht om en deze te 'vertalen' in arbeidsplaatsen. De werkge-
  legenheidspolitiek komt dan in toenemende mate voor verantwoordelijkheid
  van de overheid. Deze gedachtengang beoogt niet de quartaire sector t e ken-
  schetsen als slechts een aanvulling op de marktsector. Kenmerkend i s dat de
 quartaire sector voorzieningen gegenereerd heeft, die zowel functioneel zijn
  voor de behoeften als voor de opneming van het arbeidsaanbod.
     Deze gedachtengang is in verschillende opzichten bekritiseerd. Hier gaat het
 vooral om de bedenkingen die worden aangevoerd tegen verdere uitbreiding van
 de beroepszorg in de maatschappelijke dienstverlening, omdat de kritiek zich
 op deze sector lijkt toe te spitsen. In de eerste plaats wordt geattendeerd .op de
 nadelen die verbonden zijn aan de voortschrijdende professionalisering, bureau-
 cratisering en institutionalisering op dit gebied. In de tweede plaats wordt de
 vrees geuit dat de uitbreiding van de beroepszorg niet noodzakelijkerwijs
 verband houdt met de omvang en de aard of zelfs de aanwezigheid van maat-
 schappelijke behoeften bij het publiek. Er zou dan te zeer sprake zijn van de
 creatie van arbeidsplaatsen om zich zelfs wille. In de derde plaats worden de
 financiele consequenties van uitbreiding van de beroepszorg als problematisch
  ervaren. Tenslotte wordt we1 geopperd dat juist de uitbreiding van de beroeps-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>matige verzorging vervreemdend werkt op de tussenmenselijke verhoudingen;
de oplossing hiervoor zou liggen in de expansie van de onbetaalde hulpverle-
ning. Tegenover de gedachte om groei en professionalisering in de verzorgende
sector t e stuiten en te verminderen wordt echter ook wel'de mening geplaatst,
dat de ontwikkelingen ter zake selectief tegemoet dienen te worden getreden in
die zin, dat er zowel reden is t o t verschuiving van diensten naar de sfeer van
vrijwilligerswerk en onderlinge hulp als grond voor expansie op bepaalde
onderdelen, zoals bijvoorbeeld de bejaardenzorg. Het is in deze betekenis van
verschuivingen zowel van betaald naar onbetaald werk als omgekeerd, dat dit
denkbeeld in dit rapport behandeld zal worden.
    B. Betaalde arbeid onder een alternatief regime
    Dit denkbeeld heeft een op zich zelf staande waarde in het licht van zich
wijzigende orientaties op betaalde arbeid. De wijze waarop de betaalde arbeid
over het algemeen in het huidige bestel is georganiseerd strookt volgens velen
niet meer met de eisen die het individu redelijkerwijs stellen mag. Om in dit
opzicht een keuzemogelijkheid te bieden zou het nodig zijn werkgelegenheid te
creeren waar onder een ander regime kan worden gewerkt, dat wil zeggen dat
taakafbakening alsook hierarchische structuren veel minder stringent worden
gehanteerd. Dit denkbeeld lijkt aan praktische betekenis te winnen naarmate
bepaalde categorieen, die normaal gesproken tot de potentiele beroepsbevol-
king zouden behoren, steeds meer buiten het gangbare arbeidsproces dreigen te
raken. Dit zou niet alleen nadelige effecten kunnen hebben op de individuele
omstandigheden van de betreffende categorieen, doch ook op de maatschappe-
lijke orde in haar totaliteit.
    C. De introductie van een verzorgersloon
    De introductie van een verzorgersloon, dat wil zeggen een materiele beloning
voor de verzorging van kinderen, wordt bepleit ter wille van de emancipatoire
effecten die een dergelijke maatregel teweeg zou brengen. Verondersteld wordt
dat de ongelijke positie van de vrouw wordt veroorzaakt door haar economi-
sche afhankelijkheid ten opzichte van de partner. Tegelijkertijd speelt de
overweging een rol dat het verwerven van economische onafhankelijkheid niet
ten koste mag gaan van de verzorging van het kind. Dit laatste lijkt eerder
gegarandeerd indien de verzorging zelf wordt betaald via het collectieve circuit
dan wanneer de moeder-verzorgervia betaalde arbeid buitenshuis economische
onafhankelijkheid tracht te verwerven.
   V De invoering van een basisinkomen zonder werkplicht
   Voorstellen omtrent de invoering van inkomensgaranties waarbij geen
werkplicht meer geldt, vinden voor een deel hun oorsprong in de gedachte dat
in ons economisch bestel grenzen gesteld zouden zijn aan de mogelijkheden van
het scheppen van betaald werk. Voorts spelen hier ook sociale en culturele
opvattingen een rol die zich keren tegen de overheersende betekenis in onze
samenleving van het betaalde werk en de hiermee samenhangende consumptie-
en prestatiemoraal. Het leven volgens deze prestatie- en consumptienormen
wordt in die opvatting geacht een sterk dwingend karakter te hebben. Vanuit
deze uiteenlopende achtergronden zijn er inkomensgaranties in discussie
gebracht, die in het algemeen de strekking hebben vormen van leven (en van
onbetaald werken) mogelijk te maken, die bij het huidige functioneren van
arbeidsbestel en sociale zekerheid niet mogelijk zijn. Een dergelijke verandering
van het maatschappelijk bestel is echter in verscheidene opzichten problema-
tisch.
    Om t e beginnen wordt hiermee een wissel getrokken op de mogelijkheden
van mensen om, zonder een functie in de sfeer van het betaalde werk, hun
leven zinvol in te richten en tot zelfontplooiing te komen. Het zou voorts een
wissel trekken op de gevoelens van tolerantie en solidariteit bij de werkende
leden van de maatschappij, terwijl er ook in sociaal-cultureelopzicht risicio's
aan verbonden zijn. Dat de introductie van inkomensgaranties zonder werk-
plicht in onze samenleving gemakkelijk spanningen zou kunnen oproepen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>blijkt we1 uit de nu reeds bestaande spanningen rond de sociale zekerheid, die
tot uitdrukking komen in de beeldvorming bij economische actieven aangaande
de niet-actieven. Deze risico's en spanningen vinden vooral hun oorzaak in het
feit dat in de industrielanden het verrichten van arbeid in hoge mate ge'institu-
tionaliseerd is. Eenvoudig gezegd: men werkt omdat men niet beter weet of het
hoort zo. Dit houdt in dat het gedrag voor een groot deel onafhankelijk is van
specifieke motivatie. Specifieke motivatie speelt pas weer een rol bij bijzondere
inspanningen, zoals voor het carrihre-maken.
    lnstitutionalisering van arbeidsgedrag is in verschillende opzichten zeer
functioneel. We kunnen daarbij denken aan het feit dat de econornische nood-
zaak om te werken verminderd is onder invloed van de sociale zekerheid. Bij
ziekte en werkloosheid derft men immers slechts een klein gedeelte van het
inkomen; waar het arbeidsethos tekort schiet, treden er hierdoor problemen
op, zoals hoog ziekteverzuim. Door institutionalisering wordt ook de duur-
zaamheid van gedragspatronen gewaarborgd. Ondanks wisselende externe
omstandigheden of interne aandriften is het gedrag stabiel en voorspelbaar.
Deze duurzaamheid houdt evenwel in dat het sociale leven niet zo gemakkelijk
veranderbaar is; dat is de prijs voor de op zich gewenste duurzaarnheid. Zonder
een zekere verduurzaming van gedrag zou het sociale leven niet rnogelijk zijn.
Voorts vindt er door institutionalisering een reductie plaats van een denkbare
grote verscheidenheid van gedrag tot een beperkt aantal vorrnen.
    Het leven met een inkomensgarantie zonder werkplicht is denkbaar, en er
zijn ongetwijfeld mensen die dat we1 zouden willen, rnaar hun gedrag is in het
huidige bestel niet gei'nstitutionaliseerd. Integendeel, het wordt veelal iuist als
a-sociaal gezien als men zo zou willen leven. Wanneer nu in het kader van de
sociale zekerheid dit gedrag mogelijk zou worden gemaakt, zou d i t haaks staan
op het gei'nstitutionaliseerde gedrag. Het institutionaliseren van een toereikend
basisinkomen zonder werkplicht zou voor onze maatschappij een kunststukje
zijn van ongekend formaat, juist omdat arbeid ten behoeve van inkomensvor-
ming en bestaanszekerheid zo sterk gei'nstitutionaliseerd is en daardoor losge-
 raakt van de invloed van de individuele motivatie. Hieruit kunnen allerlei
 problemen voortvloeien. Voor werkenden zou de individuele motivatie een
belangrijker rol kunnen gaan spelen, terwijl de uitkeringstrekkers hun identiteit
zullen moeten vinden buiten de wereld van de gei'nstitutionaliseerde arbeid.
 Van betekenis is ook dat het aanvaarden van een inkomensgarantie zonder
werkplicht niet alleen voor de betrokkene zelf maar ook voor de tweede
generatie gevolgen kan hebben, die moeilijk t e overzien zijn.
    V I Be'invloeding van het consumptiepatroon ter wille van de werkgelegen-
 heid
     De ontwikkelingen in het arbeidsbestel kunnen niet 10s worden gezien van
 ontwikkelingen in andere maatschappelijke sectoren, zoals onderwijs en sociale
 zekerheid, die ten opzichte van het arbeidsbestel relatief autonoom zijn.
 Niettegenstaande deze relatieve autonomie wordt echter bij de besturing van de
 sectoren onderwijs en sociale zekerheid expliciet rekening gehouden met de
 repercussies van mogelijke ontwikkelingen voor het arbeidsbestel. Sommige
 ontwikkelingen worden niet doorgevoerd of slechts in gematigde vorrn, wegens
 de gevolgen voor het arbeidsbestel (te denken is aan het toestaan van het
 verrichten van maatschappelijk nuttig werk door werklozen, veranderingen in
 de criteria voor passend werk e.d.). Men acht dit in het algemeen legitiem:
 negatieve effecten op de allocatie van arbeid en het niveau van werkgelegenheid
 dienen te worden vermeden.
      lndien men vanuit consumptieve goederen en diensten kijkt, dan valt op dat
 er een grote terughoudendheid heerst ten aanzien van overheidsinvloed op de
 consumptieve preferenties van het publiek en dat een t e sterke bemoeienis
  met de vrijheid van de consument als niet legitiem wordt ervaren. Niettemin
  kunnen ontwikkelingen in de consumptie belangrijke effecten hebben voor de
 werkgelegenheid en de kwaliteit van de arbeidsplaatsen. Aan de consumptie-
  vrijheid lijkt echter een zodanige mate van autonomie t e worden toegekend,
 dat daardoor de consumptie veel minder op haar effecten voor arbeid en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>werkgelegenheid pleegt te worden onderzocht en getoetst.
    In een bepaald opzicht is de consumptie echter wellicht minder autonoom
dan men zou denken op grond van het belang dat aan de consumptievrijheid
wordt gehecht. De dynamiek van de industriele samenleving heeft een groot
aanbod van goederen en diensten opgeleverd, maar dat is tegelijkertijd ook
met een verschraling gepaard gegaan. De ontwikkeling van de prijsverhoudingen
van de produktiefactoren heeft een bepaalde selectie teweeggebracht, die niet
noodzakelijkerwijs overeenstemt met de voorkeuren van de consumenten. Te
denken is aan het verloren gaan van ambachten, veranderingen in de geografi-
sche spreiding, verschuiving van taken naar de klant (zelfbediening), grootscha-
ligheid van voorzieningen (supermarkt en weidewinkels), massaproduktie en
massaconsumptie. Vanuit dit oogpunt is de facto de autonomie van ons con-
sumptieve bestaan reeds problematisch. Met enige overdrijving zou men zelfs
kunnen spreken van een dictaat door het aanbod. In het kader van dit rapport
is de toekomstige vraag naar arbeid geanalyseerd ten einde deze te confronteren
met het potentiele arbeidsaanbod. Deze analyse van de vraag naar arbeid gaat
njet alleen uit van bepaalde veronderstellingen aangaande de produktiestruc-
tuur, maar ook ten aanzien van een verwachte consumptieve vraag. Op basis
van deze analyse wordt vervolgens een stap verder gegaan en aandacht besteed
aan de invloed van wijzigingen in de consumptiestructuur op de vraag naar
arbeid.
1.3 Een eerste plaatsbepaling van de denkbeelden
1.3.1 Inleiding
    De hiervoor gei'ntroduceerde denkbeelden die de basis vormen voor verdere
verkenningen op de desbetreffende orientatieterreinen, zullen in deze paragraaf
aan een eerste evaluatie worden onderworpen. Deze denkbeelden geven met
elkaar een verscheidenheid aan mogelijkheden van ontwikkeling t e zien. Die
verscheidenheid maakt het tevens gewenst deze denkbeelden nader te situeren
ten opzichte van elkaar. Voor alle denkbeelden geldt dat beoogd wordt in de
huidige samenleving veranderingen teweeg te brengen die in wezen meer dan
gradueel van aard zijn. Immers, normen en waarden, instituties en beleidsdoel-
stellingen die voor een belangrijk deel het gezicht van onze maatschappij
bepalen, zijn erbij in het geding. In deze paragraaf zullen de denkbeelden
daarom vanuit een drietal gezichtspunten gepositioneerd worden, te weten
vanuit het gezichtspunt van normen en waarden, vanuit het gezichtspunt
van de mate van marktconformiteit en vanuit de doelstelling van volledige
werkgelegenheid. Deze drie gezichtspunten worden door ons bij uitstek relevant
geacht, hetgeen als volgt kan worden toegelicht.
   Ten aanzien van het proces van maatschappelijke verandering kan enerzijds
de opvatting worden aangetroffen, dat de ontwikkelingen in de samenleving het
resultaat zijn van een zeer groot aantal op elkaar inwerkende krachten. De hier
besproken denkbeelden daarentegen houden de pretentie in, dat onze maat-
schappij veranderbaar is volgens een menselijk ontwerp. Uitgaande van deze
zogenaamde maakbaarheid van de samenleving, in casu van het arbeidsbestel,
zijn deze denkbeelden erop gericht om in de structuur van de maatschappij
bepaalde waarden meer t o t uitdrukking te brengen. De betrokken denk-
beelden lopen evenwel uiteen wat betreft de impliciete en expliciete nor-
men en waarden die er inherent aan zijn. Te denken is bijvoorbeeld aan ver-
schillend opvattingen over de betekenis van arbeid voor de menselijke ontplooi-
ing, de plaats van prestatie en consumptie, accentuering van het individu dan
we1 van de gemeenschap bij het inrichten van de samenleving, de rechtvaardi-
ging van inkomensverschillen. Het lijkt derhalve gewenst om tot een explicite-
ring van de betrokken waarden en normen te komen.
    Het gezichtspunt van de mate van marktconformiteit wordt relevant geacht
omdat onze economische orde de resultante i s van een tweetal fundamentele
ontwikkelingstendenties, te weten ordening volgens marktprincipes en ordening
vanuit beginselen van publieke verantwoordelijkheid. Niet op alle onderdelen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>van het economisch bestel zijn deze twee invloedssferen i n dezelfde mate
aanwezig. Er zijn aanzienlijke verschillen (bijv. tussen het stelsel van sociale
zekerheid en het systeem door middel waarvan investeringen t o t stand komen).
Belangrijke huidige controversen in de sociaal-economische politiek vloeien
juist voort uit verschillen van opvatting over de invloed die aan de werking van
de markt versus de invloed van publieke instituties hoort toe te komen. Voor
de toekomst van het arbeidsbestel is het van betekenis of een ontwikkeling in
deze of gene richting zal plaatshebben. Wellicht gaat het om de 'big trade-off'
tussen efficiency en gelijkheid, zoals Arthur Okun ste~de.~       I n deze zin is een
situering van de denkbeelden naar de mate van marktconformiteit van wezen-
lijke betekenis.
    Het derde gezichtspunt betreft de doelstelling van volledige werkgelegenheid.
De betekenis daarvan is vooral gelegen in het feit dat heden ten dage zowel de
mogelijkheid tot realisatie van volledige werkgelegenheid als de wenselijk-
heid van dit streven ter discussie staan. Volledige werkgelegenheid dient hierbij
dan begrepen te worden in de betekenis zoals die tot nu toe gehanteerd wordt
 (voor ieder die kan en wil werken moet er werkgelegenheid zijn voor veertig
uur per week - vijf dagen per week en acht uur per dag het jaar rond). Het lijkt
zinvol de denkbeelden vanuit dit gezichtspunt te situeren ten opzichte van
elkaar, omdat veranderingen in dit opzicht aan een wezenlijk aspect van onze
maatschappij raken. Dat de overheid zich het bevorderen van volledige werkge-
 legenheid ten doelstelt, wordt door velen immers als een aanzienlijke verwor-
venheid ervaren.
 1.3.2    Het gezichtspunt van normen en waarden
    Verkorting van de arbeidstijd (1) is op verschillende manieren denkbaar. Elke
variant heeft eigen doelstellingen en is gericht op specifieke groepen van de
bevolking. De doorvoering van een algemene arbeidstijdverkorting doet een
beroep op de solidariteit van werknemers om door gezamenlijk wat minder
t e werken het aantal deelnemers aan het arbeidsproces te laten toenemen.
 Hierdoor wordt eigenlijk het bestaande waardenpatroon gevolgd, in de zin dat
 iedereen geacht wordt door middel van arbeid in zijn of haar bestaan te voor-
zien. De kring van deelnemers wordt bij een algemene arbeidstijdverkorting
alleen maar groter. Wel wordt in sommige gevallen door middel van een ver-
mindering van de arbeidsduur een verlichting van de arbeidsbelasting of
 verbetering van ontplooiingsmogelijkheden beoogd. Een variant op lange
termijn is het voorstel van de Emancipatie-Kommissie om i n een bestek van 25
jaar naar een 25-urige werkweek (5 uur x 5 dagen) te streven, ten einde part-
 ners beiden in betaald en onbetaald werk te laten deelnemen. Hiermee is
 uiteraard een wezenlijke verandering in normen en waarden gemoeid. Op korte
 termijn speelt deeltijdarbeid een belangrijker rol. Deeltijdarbeid kan t o t belang-
 rijke geringere arbeidsbelasting leiden en daarmee wellicht ook tot een verlaging
 van het arbeidsongeschiktheidsrisico. Ook op het gebied van de emancipatie
 van de vrouw wordt aan deeltijd een belangrijke rol toegekend. Met deeltijdar-
 beid wordt de mogelijkheid geschapen dat personen die dat willen en die ook
 reele mogelijkheden daartoe hebben (bijv. door hun opleiding en inkomen),
 kiezen voor andere dan de traditionele leefwijzen. Vanuit het oogpunt van
 emancipatie zou deeltijdarbeid vooral bij mannen gestimuleerd moeten worden,
 opdat niet juist het bestaande rolpatroon wordt bevestigd en beroepsarbeid van
 vrouwen tot een dubbele belasting leidt. Educatief verlof i s vooral van beteke-
 nis als middel om na de opleiding in de jeugdjaren meer 'gelijke kansen' t e
 scheppen; als zodanig maakt deze 'herk,ansing' maatschappelijke opvattingen
 zichtbaar over wat wenselijk is. Wat betreft de versterking van de invloed van
 schaarsteverhoudingen op de beloningsvoeten (I I) moet worden vastgesteld, dat
 dit door velen wellicht nauwelijks als te rechtvaardigen wordt beschouwd.
     A.M. Okun, Equity and Efficiency, the Big Trade-off; Washington D.C., The Brookings
 Institution, 1975.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Kennis, vaardigheden, de mate van inspanning en verantwoordelijkheid worden
veeleer maatgevend geacht voor verschillen in inkomen - ook al is dat i n de
praktijk nog lang niet altijd voldoende gerealiseerd. Een vraagpunt is derhalve
of een versterking van de invloed van schaarsteverhoudingen verenigbaar is met
gangbare opvattingen over de rechtvaardiging van inkomensverschillen. Vervol-
gens is in het kader van het gezichtspunt van normen en waarden ook van
belang dat met dit denkbeeld gekozen wordt voor een versterking van het
marktmechanisme en de daarbij behorende betekenis van financiele prikkels.
    Met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van de arbeidsplaats (Ill)
ontwikkelt zich een groeiend besef, dat dit een veronachtzaamd aspect i s in het
arbeidsbestel. In de socialistische traditie wordt het ontbreken van kwaliteit
van de arbeid gezien als een vorm van vervreemding die voortkomt uit het
ontbreken van beschikkingsmacht van de arbeider over de produktiemiddelen,
waardoor de arbeider vervreemdt van zijn produkt, van zijn eigen creatieve
mogelijkheden. Velen komen inderdaad in het produktieproces van onze
tijd aan hun eigen creatieve mogelijkheden niet toe - in het verleden wellicht
ook niet, maar toen stonden opvoeding en onderwijs ook minder in het teken
van individuele ontplooiing. Het vraagstuk van de kwaliteit van de arbeid kan
daarom niet 10s worden gezien van normen en waarden aangaande de menselij-
ke zelfontplooiing, waaruit eisen voortvloeien met betrekking tot de kwaliteit
van de arbeid. Deze eisen impliceren meer dan alleen bestaanszekerheid,
inkomensvormingen mogelijkheden tot loopbaanvorming. In het geding zijn
verdergaande aanspraken met betrekking tot de functies van de arbeid. Aldus
wordt tevens gekozen voor een maatschappij die deze mogelijkheden tot
zelfverwerkelijking niet primair in andere sferen zoekt, zoals in consumptie of
ontspanning. Het richten van de aandacht op de kwaliteit van de arbeid bete-
kent bijgevolg dat men meent dat het arbeidsbestel van centrale betekenis zal
blijven. Ten opzichte van de denkbeelden die beogen in de functies van de
arbeid een accentverschuivingaan t e brengen, zoals inkomensgaranties zonder
werkplicht, i s het van belang de implicaties van deze keuze tot uitdrukking t e
brengen. Maar ook tegenover bestaande ontwikkelingen is een opwaardering
van de arbeid in die zin een accentverlegging, dat niet bestaanszekerheid, niveau
en continuiteit van inkomensvorming uit arbeid, of sociale zekerheid als
doelstellingen blijven overheersen. De keuze voor een samenleving die streeft
naar voldoening en ontplooiing van de mens in zijn arbeid kan, bij een conse-
quent beleid in die richting, vhrstrekkend zijn.
   Wat betreft de opvattingen omtrent verschuivingen tussen betaald en onbe-
taald werk (IV) zijn uit het oogpunt van normen en waarden twee aspecten van
betekenis. Om te beginnen treedt daarin verzet aan de dag tegen de verzorgings-
staat, met name tegen wat men ziet als een te ver doorgevoerde bureaucratise-
ring en professionalisering, waarbij wellicht ook kritiek op de vermindering van
de particuliere bestedingsmogelijkheden ten gevolge van de expansie van de
verzorgingsstaat een rol speelt. Hiertegenover wordt de behoefte aan grotere
beslissingsruimte, eigen verantwoordelijkheid en - soms ook - de betekenis
van directe solidariteit, zoals onderling hulpbetoon, beklemtoond. Daarmee
worden dus waarden geaccentueerd in de sfeer van zowel de individuele vrijheid
en de verantwoordelijkheid als de onderlinge solidariteit. Een tweede aspect
betreft de reactie die in deze denkbeelden vervat ligt met betrekking tot het
primaat van het betaalde werk voor de menselijke ontplooiing. Buiten de sfeer
van het betaalde werk acht men evenzeer adequate mogelijkheden voor zelf-
verwerkelijking aanwezig; huishoudelijk werk en vrijwillig werk worden dan
ook als in principe gelijkwaardig met betaald werk beschouwd. Dergelijke
opvattingen komen, zij het met enige accentverschillen, in elk van de onder-
zochte denkbeelden ten aanzien van betaalde en onbetaalde arbeid tot uitdruk-
king.
    In de bestaande situatie zijn inkomensgaranties aan werkplicht gekoppeld.
Voorstanders van een basisinkomen zonder werkplicht (V) beogen echter niet
daarmee het niets doen t e stimuleren, maar zien inkomensgaranties als een
middel om andere leef- en werkvormen dan in onze cultuur mogelijk of gebrui-
kelijk zijn tot ontwikkeling t e laten komen. Hiermee wordt dan geanticipeerd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>op een toekomstige maatschappij, in de richting waarvan onze samenleving zich
zou kunnen ontwikkelen.
   Met de invoering van inkomensgaranties zonder werkplicht wordt een wissel
getrokken op nog verdergaande solidariteit en bereidheid tot het overdragen
van inkomens, dan thans reeds het geval is. Vanuit het gezichtspunt van nor-
men en waarden is het derhalve ook van belang dat met dit denkbeeld bij
uitstek geappelleerd wordt aan een betrekkelijk kwetsbare verworvenheid van
de huidige verzorgingsstaat, te weten het overdragen van inkomens ten behoeve
van sociale zekerheid.
   Bei'nvloeding van het consumptiepatroon ter wille van de werkgelegenheid
(VI) kan een inperking met zich meebrengen van de vrijheid van de consument.
Arbeid en consumptie zijn beide vormen van menselijke ontplooiing. Met
dit denkbeeld wordt de betekenis van de arbeid voor de menselijke ontplooiing
versterkt ten opzichte van de consumptie. In dit opzicht is zeker de invloed t e
bespeuren van opvattingen over versobering in de particuliere consumptie,
welke opvatting samenhangt met een zich verbreidende meer algemene attitu-
de, die we1 als 'post-industrieel' wordt aangeduid.
   Wanneer we in het voorgaande enige ordening trachten aan te brengen,
ontstaat het volgende beeld. Centraal staan normen en waarden aangaande de
betekenis van de betaalde arbeid voor de menselijke ontplooiing. Bij elk van de
denkbeelden komt dit punt naar voren. In I wordt de beschikbare werkgele-
genheid daartoe over de belanghebbenden verdeeld. Bij II wellicht weinig
geprononceerd, maar toch impliciet via de traditionele werkgelegenheidsdoel-
stelling. In Ill wordt aan de betaalde arbeid nadrukkelijk een zeer belangrijke
plaats toegekend als ontplooiingsmogelijkheid. Bij IV is in het geding, dat
betaalde en onbetaalde arbeid in beginsel als gelijkwaardig voor de menselijke
ontplooiing moeten worden gezien. In V wordt de betekenis van betaalde
arbeid voor de menselijke ontplooiing gerelativeerd. In V I ten slotte wordt
weer nadrukkelijk het accent gelegd bij de betaalde arbeid, waaraan men de
consumptie als ontplooiingsmogelijkhedenondergeschikt ziet.
    In de tweede plaats spelen normen en waarden met betrekking tot individu-
ele vrijheid en verantwoordelijkheid, alsmede onderlinge solidariteit een rol. In
Iwordt met het oog op de herverdeling van de beschikbare arbeidsplaatsen een
beroep op solidariteit gedaan ten einde iedereen die dat wenst in de arbeid
ontplooiing t e kunnen laten vinden. II brengt noodzakelijkerwijze een grotere
individuele vrijheid voor contracterende partijen op de arbeidsmarkt met zich
mee. Bij Ill zijn de individuele vrijheid en verantwoordelijkheid van de mens in
zijn arbeid in het geding. In IV wordt enerzijds een grotere plaats ingeruimd
door individuele vrijheid en verantwoordelijkheid, terwijl anderzijds een beroep
wordt gedaan op solidariteit in de vorm van daadwerkelijk hulpbetoon. V
vergroot de individuele vrijheid om de bezigheden t e kiezen die men zelf wil,
maar doet anderzijds een beroep op solidariteit in de vorm van het overdragen
van inkomens via de publieke sfeer. V I ten slotte kan een zekere inperking
van de individuele vrijheid met zich meebrengen.
1.3.3 Het gezichtspunt van de mate van marktconforrniteit
    Het gezichtspunt van de mate van marktconformiteit bedoelt in het licht te
stellen in hoeverre een denkbeeld veranderingen met zich rneebrengt ten"'
opzichte van de huidige invloedssfeer en werking van het rnarkt- en prijsmecha-
nisme.
    Een verkorting van de arbeidsduur (I) die tot stand komt onder invloed van
omvangrijke werkloosheid, houdt in het algemeen gesteld in dat macro-econo-
misch gezien de marktwerking wordt verbeterd: een omvangrijke discrepantie
tussen vraag en aanbod van arbeid leidt via het marktmechanisme ertoe dat een
omvangrijk herverdelingsproces in werking wordt gesteld. Algemene arbeids-
tijdverkorting is echter, wat de werking ervan betreft op het niveau van de
onderneming, niet zonder meer als marktconform aan te merken. Wanneer de
bedrijfstijd gehandhaafd moet worden, vergt dit belangrijke aanpassingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>van de organisatie; deze vormen eigenlijk een zekere forcering van de bestaande
constellatie. Deeltijd zal doorgaans we1 als marktconform aangemerkt kunnen
worden, omdat iedere onderneming hier wellicht oplossingen vindt die passen
in de bestaande organisatie. Ook educatieverlof i s als marktconform aan t e
merken, althans in een situatie waarin voldoende arbeidsaanbod voorhanden i s
ter vervanging van verlofgangers.
    Versterking van de invloed van schaarsteverhoudingen op de beloningsvoeten
(11) is naar zijn aard een concept dat beoogt grotere marktconformiteit t e
bewerkstelligendoor factoren die de werking van het markt- en prijsmechanis-
me belemmeren, te elimineren of de werking daarvan te verminderen.
    Verbetering van de kwaliteit van de arbeidsplaats (I II) is uit het oogpunt van
marktconformiteit niet zo eenvoudig t e plaatsen. Als de kwaliteitsverbetering
onder invloed van marktkrachten tot stand komt (bijv. als reactie op krapte op
de arbeidsmarkt) is zulks uiteraard marktconform. Kwaliteitsverbetering kan
echter evenzeer geeist worden in de onderhandelingen tussen werkgevers- en
werknemersorganisaties of vanuit de overheid worden geentameerd. Deze
processen conformeren zich niet noodzakelijkwijs aan wat de marktwerking
vraagt.
    Denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid (IV), althans in de vormen
zoals in dit rapport aan de orde gesteld, spelen zich grotendeels af buiten de
marktsector. Uit een oogpunt van marktconformiteit brengt dit denkbeeld
derhalve geen grote veranderingen met zich mee. Voor zover expansie van het
onbetaalde of het betaalde werk toch ten koste gaat van dienstverlening, die nu
nog via de markt wordt aangeboden, neemt uiteraard de invloedssfeer van de
markt af.
    Een basisinkomen zonder werkplicht (V) kan als niet-marktconform worden
aangemerkt, in die zin dat de invloedssfeer van de markt erdoor wordt terugge-
drongen. Deze inkomensgaranties maken de mensen immers minder afhankelijk
van de arbeidsmarkt om in hun onderhoud te voorzien. In het huidige stelsel
van sociale zekerheid speelt dit effect trouwens ook al een rol. De verminderde
werking van financiele prikkels als gevolg van de hoogte der sociale uitkeringen
vindt een zeker complement in de vorm van dwangmaatregelen ter zake van
werkaanvaarding. Deze dwangmaatregelen zijn t e beschouwen als een op zich
niet marktconforme methode, om de allocatie via het marktmechanisme t e
ondersteunen. Bij invoering van inkomensgaranties zonder werkplicht vervalt
de dwang ter zake van werkaanvaarding en wordt de werking van het marktme-
chanisme op de arbeidsmarkt verzwakt.
    Beinvloeding van het consumptiepatroon ter wille van de werkgelegenheid
 (VI) kan op marktconforme wijze gebeuren, bijvoorbeeld door een systeem van
heffingen en premies. Anderzijds i s ook een direct ingrijpen door de overheid
denkbaar in de vorm van gebods- en verbodsbepalingen, hetgeen uiteraard als
niet marktconform bestempeld dient t e worden.
    Samenvattend kan gesteld worden dat I als marktconform kan worden
aangemerkt met uitzondering van de doorwerking van een algemene arbeids-
tijdverkorting op ondernemingsniveau. II beoogt nadrukkelijk een versterking
van het marktmechanisme, terwijl V eerder het tegendeel zal bewerkstelligen.
 IV kan ten opzichte van de huidige situatie als betrekkelijk neutraal gezien
worden. III en VI ten slotte kunnen zowel in de ene als de andere richting gaan.
1.3.4 Her gezichtspunt van de doelstelling van volledige werkgelegenheid
    Met betrekking tot de doelstelling van volledige werkgelegenheid lopen de
pretenties van de diverse denkbeelden uiteen.
    Verkorting van de arbeidstijd (I) wordt vooral recentelijk beschouwd als
instrument om de werkloosheid in kwantitatieve zin t e verminderen, door een
herverdeling t e bewerkstelligen van de beschikbare werkgelegenheid over
de aanbieders van arbeid. Algemene arbeidstijdverkorting kan een aanzienlijke
reductie van de werkloosheid bewerkstelligen. Verruiming van de toepassing
van deeltijdarbeid kan eveneens een bijdrage leveren aan het oplossen van het
werkgelegenheidstekort. De mate waarin deeltijdarbeid kan leiden tot vermin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>dering van de werkloosheid hangt af van het gevoerde stimuleringsbeleid.
Vanuit de emancipatiedoelstellingligt het voor de hand dit beleid te richten op
mannen en de hogere functies. Gezien de relatief kleine omvang van de groep
hogere functies en het extra op te roepen arbeidsaanbod van gehuwde vrouwen
mogen echter niet te hoge verwachtingen worden gekoesterd. Ook betaald
educatief verlof kan bijdragen tot een vermindering van de werkloosheid. Veel
hangt hierbij af van het deelnemingspercentageen de vervangingsmogelijkheden
van het arbeidsaanbod.
   Het denkbeeld om de invloed van de schaarsteverhoudingenop de belonings-
voeten t e versterken (II)is er juist op gericht, om door een grotere marktcon-
formiteit vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar af te stemmen,
zodat het aantal moeilijk vervulbare vacatures afneemt, waardoor eveneens de
werkloosheid zou kunnen verminderen. Tevens speelt hier de gedachte mee dat
door een versterking van het marktmechanisme op de lange termijn nieuwe
werkgelegenheid gecreeerd zou kunnen worden, zij het dat daarbij perioden
met een relatief hoge conjuncturele werkloosheid niet te vermijden zijn.
   Verbetering van de kwaliteit van de arbeidsplaats (I1I) wordt om verschillen-
de redenen bepleit. Enerzijds steunt dit denkbeeld op de overtuiging, dat de
kwaliteit van de arbeidsplaats aandacht verdient met het oog op de zelfont-
plooiing van de mensen in hun werk. Anderzijds wordt hiermee ook beoogd
knelpunten te elimineren, die voortvloeien uit een achterblijven van de kwali-
teit van de arbeidsplaatsen ten opzichte van de eisen die de aanbieders van
arbeid stellen aan het te verrichten werk. Het achterliggende doel is dan door
een betere afstemming van vraag en aanbod de werkgelegenheid te bevorderen.
   Bij de denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid ( I V ) moeten bewe-
gingen in twee richtingen onderscheiden worden. In de eerste plaats gaat het
hierbij om bevordering van het onbetaalde werk of zelfs het vervangen van
betaald werk door vrijwilligerswerk. De achterliggende motieven zijn dan dat,
gezien het sombere werkgelegenheidsperspectief, aan het onbetaalde werk een
gelijkwaardige plaats naast het betaalde werk moet worden toegekend, respec-
tievelijk dat het betaalde werk op bepaalde terreinen minder adequaat functio-
neert dan we1 onoverkomelijke financieringsproblemenoplevert. In de tweede
plaats gaat het bij dit denkbeeld om het invoeren van financiele beloningen
voor werkzaamheden die tot nu toe in de onbetaalde sfeer worden verricht
 (zoals bijv. de invoering van een verzorgersloon). Van een bevordering van de
werkgelegenheid in de traditionele betekenis i s bij dit denkbeeld derhalve in
ieder geval geen sprake, terwijl bovendien op een onderdeel zelfs een verminde-
ring van de werkgelegenheid (met name in de yuartaire sector) het gevolg kan
zijn. Daarentegen blijft de doelstelling van volledige werkgelegenheid bij
 het alternatieve regime gehandhaafd, zij het dat deze niet strikt behoeft te
worden opgevat in de zin van '8 uur per dag en 5 dagen in de week'. Er wordt
 naar een zekere differentiatie van de doelstelling gestreefd.
    De invoering van een basisinkomen zonder werkplicht ( V ) is evenmin gericht
 op het bevorderen van de werkgelegenheid. Dergelijke3inkomensgaranties
 worden deels ook juist bepleit als conformering aan een niet bei'nvloedbaar
 geachte situatie met betrekking tot de werkloosheid.
    Het denkbeeld van de bei'nvloeding van het consumptiepatroon ter wille van
 de werkgelegenheid (VI) is uiteraard rechtstreeks.gerichto p de bevordering van
 volledige werkgelegenheid.
    Samenvattend kan worden gesteld, dat 11, III, 1V (alternatief regime) en V I
 positief gericht zijn op het realiseren van de doelstelling van volledige werkgele-
 genheid in de betaalde sector, terwijl I, IV (vrijwilligerswerk en verzorgersloon)
 en V er juist van uitgaan, dat aan het scheppen van betaald werk grenzen
 gesteld zijn, of zelfs dat op bepaalde terreinen het betaalde werk zou moeten
 worden teruggedrongen.
 1.4 Onzekerheid en maakbaarheid als uitgangspunt voor d i t rapport
    Zoals in paragraaf 1.1 werd uiteengezet, is het doel van d i t rapport om de
 onderzochte denkbeelden te concretiseren tot een scala van beleidsmogelijkhe-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>den die de beleidsvoerders ten dienste staan. Aan deze opzet liggen twee
uitgangspunten ten grondslag die werden aangeduid met de trefwoorden
onzekerheid en maakbaarheid. De gekozen benaderingswijze i s echter niet
zonder meer vanzelfsprekend en zal daarom in deze paragraaf nader worden
toegelicht aan de hand van deze uitgangspunten.
1.4.1 Onzekerheid over de toekomst
    De economische ontwikkeling van de westerse wereld werd in de periode
vanaf de Tweede Wereldoorlog tot het midden der jaren zeventig overwegend
gekenmerkt door stabiliteit. Hierbij werd een hoge graad van werkgelegenheid
gerealiseerd. Voorts namen ten gevolge van de economische groei de particulie-
re en collectieve bestedingsmogelijkheden aanzienlijk toe. Een ongekende
welvaart verbreidde zich in ons deel van de wereld. Het geloof in de capacitei-
ten van het economisch systeem leek onaantastbaar. De overigens we1 geuite
kritiek leidde niet tot een bedreiging van het bestel.
    In de tweede helft van de jaren zeventig is er, zowel in ons land als in inter-
nationaal verband, een discussie op gang gekomen over de stabiliteit van het
economisch systeem en in het bijzonder over de mogelijkheden om volledige
werkgelegenheid te realiseren. Een van de belangrijkste vragen daarbij is of de
uitstoot van arbeid ten gevolge van de verbetering van de arbeidsproduktiviteit
gepaard zal gaan met voldoende vraag naar arbeid elders in de marktsector of
dat aan deze ontwikkeling grenzen zijn gesteld die leiden tot permanente
werkloosheid van grote omvang.
    De analyses van de oorzaken van de sociaal-economische stagnatie lopen
uiteen, terwijl ze bovendien vanwege het tempo van de ontwikkelingen spoedig
verouderen. Zo zijn bijvoorbeeld de resultaten van de McCracken-studie in het
licht van de economische ontwikkeling en van nieuwe inzichten op grond
van andere studies (INTERFUTURES) op de achtergrond geraakt.5 De centrale
vraag of ons sociaal-economisch bestel voldoende stabiel zal zijn en naar een
evenwicht zal tenderen, waarin de macro-sociaal-economischedoelstellingen -
met name volledige werkgelegenheid - zullen worden gerealiseerd, laat zich
moeilijk beantwoorden. Dit onzekere vooruitzicht is van veel betekenis voor de
mogelijkheden van beleidsvoering en doet de vraag rijzen of de overheid naast
het beleidsprogramma zoals dat in de achterliggende periode is gegroeid, niet
een breder scala van beleidsmaatregelen naar de toekomst toe zou dienen open
t e houden. Dat de toekomstige economische ontwikkelingen met een grote
mate van onzekerheid zijn omgeven, moge hieronder worden toegelicht aan de
hand van enkele relevante factoren.
    De Nederlandse economie is erg gevoelig voor veranderingen in internatio-
naal verband, vooral voor de ontwikkeling van het niveau van de wereldhandel.
Zo vermeldt het Centraal Economisch Plan 1980 dat een vermindering van
zowel de wereldhandel als de internationale inflatie met 2% tot gevolg heeft dat
in Nederland het eerste jaar de werkloosheid toeneemt met 5000 manjaren en
het tweede jaar met 35.000 manjaren.6 Deze cijfers liggen in een zodanige orde
van grootte, dat zij de inspanning ter bestrijding van de werkloosheid en
bevordering van de economische groei teniet doen. Voorts kan worden gewezen
op de prijsontwikkeling van olie en olieprodukten, die thans 115 deel van onze
totale goedereninvoer uitmaken. Voor deze produkten wordt in het CEP 1980
een stijging geraamd van 46%, tegen 34% in 1979.' Juist op het punt van de
internationale economische ontwikkeling, waarvan de invloed op de Nederland-
se economie dus groot is, tekenen zich tendenties af die de onzekerheid aan-
gaande de toekomstige economische situatie versterken.
    P. McCracken, Towards Full Employment and Price Stability, Paris, Organization of
 Economic Cooperation and Development, 1977.
 'INTERFUTURES; Facing the Future: mastering the probable and managing the unpre-
dictable; Paris, Organization of Economic Cooperation and Development, 1979.
    Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1980, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
 1980, p. 122.
'   Ibid., p. 61.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>     In de Derde Wereld manifesteert zich duidelijk het streven om versneld een
groter aandeel in de mondiale industriele bedrijvigheid te verwerven; in het
Brandt-rapport wordt gesproken over een vergroting van het huidige aandeel
van 9% in het jaar 2000.8 Deze doelstelling zal vanzelfsprekend niet t e realise-
ren zijn zonder veranderingen in de machtsverhoudingen tussen ontwikkelings-
landen en ontwikkelde landen. Het ruilvoetverlies ten gevolge van prijsverho-
ging van ruwe olie wordt voor de industriele wereld voor 1980 geraamd op 1 B
 I;%, terwijl de toenemende invoervraag van de olielanden daarvoor slechts een
geringe compensatie kan bieden. Berekeningen van de Organisatie voor Econo-
mische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) wijzen uit, dat - inclusief de
indirecte effecten - de groei van het BNP in het OESO-gebied in 1980 2 B 3%
lager uitkomt, uitsluitend als gevolg van de stijging van de reele olieprijzen.9 De
invloed van olieprijsverhogingen is niet alleen ernstig, maar kan zich ook
onverwacht en frequent doen gelden. Het verleden (twee crises, 19731'74en
1979180)heeft zulks geleerd.
    De huidige situatie betekent voorts de mogelijkheid van toenemende politie-
ke spanningen ten gevolge van de minder stabiele Oost-Westverhouding. De
Russische inval in Afghanistan vergroot - te zamen met ontwikkelingen aan
het oliefront - de opwaartse druk op de prijzen van andere grondstoffen,
hetgeen zeer merkbaar is gebleken voor de prijsontwikkeling van edele metalen,
alsook van koper, rubber en katoen.
    Ten slotte zij gewezen op onzekerheden van interne aard. De meeste wester-
se landen hebben momenteel grote problemen met de verdeling over de particu-
liere en de collectieve bestedingen van de lasten die samenhangen met de
verminderde economische groei en met ruilvoetverslechteringen.
     Het voorgaande overziende, kan worden vastgesteld dat er reden is voor de
overheid om zich niet uitsluitend voor t e bereiden op een voortzetting van het
beleid van bevordering van industriele groei en expansie van werkgelegenheid
langs de bestaande wegen. Wat qua beleid mogelijk is, zal mede afhankelijk zijn
van omstandigheden. In deze zin is de toekomst contingent en zal planning ook
meer een 'contingency'-karakter dienen t e hebben. Men zal pragmatisch moe-
ten inspelen op mogelijkhedendie overwegend van de omstandigheden afhan-
kelijk zijn. Door het uitwerken en onderzoeken van een scala van uiteenlopen-
de denkbeelden bedoelt de Raad een bijdrage te leveren aan het inzicht in de
beleidsmogelijkheden waarover de beleidsvoerdersal naar gelang de toekomsti-
ge ontwikkelingen kunnen beschikken.
 1.4.2 De toekornst als ontwerp
     In de loop van de jaren zestig groeiden zowel de kritiek op de bestaande
maatschappelijke verhoudingen als de aspiraties om de maatschappij - of
belangrijke onderdelen daarvan - in t e richten volgens een door mensen zelf
gekozen ontwerp. Wellicht dat de sterke economische groei waaraan geen
grenzen leken t e zijn gesteld - hoewel op zich zelf voorwerp van kritiek -
bijgedragen heeft tot het naar voren komen van deze pretentie van de maak-
baarheid van de samenleving. In ieder geval heeft de opvatting zich sterk
verbreid dat maatschappelijke deelsystemen als het onderwijs, de welzijnszorg,
het arbeidsbestel en het industriele produktiestelsel, niet noodzakelijkerwijshet
resultaat zijn van het vrije spel der maatschappelijke krachten. Zij kunnen ook
worden gezien als 'man made systems'. Als zodanig worden zij dan voorwerp
van gerichte veranderingen, planning, onderhandeling, actie. Wellicht dat
aanvankelijk de mogelijkheden om gerichte veranderingen door te voeren
overschat werden. Veelal moeten veranderingen immers plaatsvinden door
middel van politieke besluitvormhg of door onderhandelingentussen partijen
op basis van nieuwe consensusvorming. Daarmee stuit men dan op beperkende
voorwaarden van institutionele aard en op het punt van de rneningsvorming.
     North-South: A Programme for Survival; The Report of the Independent Commission
on International Development Issues under the Chairmanship of Willy Brandt; London,
 Pan Books, 1980.
9. Centraal Planbureau, op. cit.. p. 56.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>     Waar het gaat om het arbeidsbestel heeft de maakbaarheid van de samenle-
ving als pretentie een wat ander karakter dan bijvoorbeeld de gangbare over-
heidsinterventie in de markteconomie. Bij dat laatste gaat het algemeen gespro-
ken om min of meer technische maatregelen in financieel, economisch of
organisatorisch opzicht. Ook in dit rapport zijn beleidsmogelijkheden voorzien
van een dergelijk type, zoals het betrekken van de samenstelling van de con-
sumptieve vraag bij het werkgelegenheidsbeleid. De maakbaarheid die hier in
het geding is, betreft echter ook de mogelijkheden om het sociale leven t e
veranderen. Dat is bijvoorbeeld het geval waar gezocht wordt naar mogelijkhe-
den om de kwaliteit van de arbeid te verbeteren en de technologic aan t e
passen. Ook de revitalisering van onbetaald werk en onderling hulpbetoon is
t e rekenen tot de veranderingen van sociale aard, direct gericht als dit i s op de
inrichting van het sociale leven.1°
     Kenmerkend voor dit rapport is dat de pretentie van maakbaarheid, zoals die
in de samenleving tot ontwikkeling is gekomen, zowel serieus genomen wordt
als kritisch bezien. Er zij hier op gewezen, dat het ernstig nemen van de idee
van maakbaarheid niet noodzakelijkerwijs een versterking van de politieke
invloedssfeer veronderstelt. Maakbaarheid dient gezien t e worden in tegenstel-
ling tot de opvatting, dat de maatschappelijke ontwikkeling beheerst wordt
door 'Sachzwang' en in wezen niet t e be'invloeden i s door doelgericht handelen
van mensen in groepsverband. Dit groepsverband nu - dat wBI als noodzakelij-
ke voorwaarde gezien wordt - hoeft niet dat van de staat of andere politieke
kaders t e zijn. Het kan evengoed betrekking hebben op kleinere of niet-politie-
ke kaders.
     Diverse van de onderzochte denkbeelden zoals met betrekking tot kwaliteit
 van de arbeid, onbetaald werk, bepaalde vormen van inkomensgaranties en
 honorering in geld van tot nu toe onbetaalde werkzaamheden - bijvoorbeeld
 voor ouders met gezinsverantwoordelijkheid - beogen het arbeidsbestel te
diversificeren, zodat er een groter repertoire van mogelijkheden van leven en
werken ontstaat naast het thans dominerende betaalde werk in volledige
 dagdienst. Het uitgangspunt van de maakbaarheid opent gemakkelijk weidse
 perspectieven. Zulks blijkt ook we1 uit het rijke spectrum van ideeen, dat door
 velerlei maatschappelijke groeperingen is gelanceerd. Naast de weidse perspec-
 tieven is er evenwel ook het gevaar van het overschatten van de realiseerbaar-
 heid.
 1.4.3 Onzekerheid versus maakbaarheid
     Met 'onzekerheid' en 'maakbaarheid' zijn in zekere zin onderling strijdige
 uitgangspunten aan deze studie ten grondslag gelegd. Beide echter zijn realitei-
 ten. Het vormgeven aan de samenleving - i.c. aan het arbeidsbestel - wordt er
 natuurlijk niet gemakkelijker op als zulks moet plaatsvinden onder de beschre-
 ven condities van onzekerheid. Maar de werkelijkheid is nu eenmaal niet
 anders, terwijl anderzijds de idee van maakbaarheid als uitgangspunt voor het
 beleid als een verworvenheid kan worden beschouwd die zich niet zomaar laat
 wegdenken. Het bestaan en de verbreiding van allerlei denkbeelden omtrent
 mogelijkheden van verandering van het arbeidsbestel behoren evenzeer tot de
 realiteit als onzekerheid.
      Deze constellatie van onzekerheid - met name ten aanzien van de economi-
 sche situatie buiten ons land - in samenhang met de pretentie van de maak-
  baarheid van het arbeidsbestel, heeft evenwel consequenties voor de inrichting
 van het onderzoek. De denkbeelden over veranderingen in het arbeidsbestel
 dienen een zodanig nauwkeurig omschreven vorm t e krijgen, dat deze onder-
 zoekbaar worden op hun effecten en op hun verenigbaarheid met het functio-
 neren van het arbeidsbestel. Zulks heeft plaats door middel van de verkennin-
 gen op de met de onderzochte denkbeelden samenhangende orientatieterrei-
  lo
        Zie ook: W R R , Beleidsgerichte toekomstverkenning - deel 1: Een poging tot uitlok-
 king, Rapport aan de Regering nr. 19, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980, p. 9 t l m 12,
  3 3 t l m 38.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>nen. Bij de beoordeling van de uitgewerkte denkbeelden i s het voorts van
belang t e bedenken dat niet alleen gelet moet worden op de hiermee verbonden
intenties en effecten, maar dat hun bruikbaarheid evenzeer afhankelijk is van
de toekomstige omstandigheden. Naar gelang de omstandigheden kunnen
bepaalde denkbeelden aan relevantie winnen, of juist niet. lndien zou blijken,
dat de meer gangbare beleidsmaatregelen ter realisering van volledige werkgele-
genheid niet of onvoldoende effectief zijn, kan daardoor het inzetten van 6th
of meer van de hier onderzochte beleidsmaatregelenopportuun worden. Meer
algemeen kan worden gesteld, dat de omstandigheden onder invloed van
onzekerheidsfactoren zozeer uiteen kunnen lopen, dat het gewenst is om een
daarop afgestemde 'policy-mix' van beleidsmogelijkheden voorhanden te
hebben.
   Overigens zij hier voor de duidelijkheid opgemerkt, dat de in dit rapport
gepresenteerde denkbeelden niet uitsluitend gezien moeten worden in het licht
van de mogelijkheid dat de werkloosheid langs de gebruikelijke wegen onoplos-
baar zal blijken te zijn. De denkbeelden moeten in de eerste plaats beoordeeld
worden op hun eigen doelstellingen, waarbij niet altijd de werkgelegenheid
voorop staat. Voor verschillende denkbeelden geldt ook dat het daarbij uit een
oogpunt van beleidsvormingmeer zou gaan om additionele maatregelen.
   Afsluitend kan worden vastgesteld dat onzekerheid en maakbaarheid in dit
onderzoek in een specifieke relatie tot elkaar staan. Enerzijds is er een zekere
strijdigheid aanwezig, in die zin dat een bewuste vormgeving van het arbeids-
bestel wordt bemoeilijkt door onzekerheid over toekomstige omstandigheden.
Anderzijds i s het echter juist deze onzekerheid die het gewenst maakt, dat de
beleidsvoerders kunnen beschikken over een scala van mogelijke beleidsmaatre-
gelen. In die beleidsmaatregelen komt de idee van maakbaarheid naar voren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 2. ACHTERGRONDEN VAN DE UlTWERKlNG VAN
DE DENKBEELDEN
2.1 Inleiding
     In hoofdstuk I is een globaal overzicht gegeven van de denkbeelden over
arbeid en arbeidsbestel die in dit rapport worden onderzocht: arbeidstijdver-
korting, deeltijdarbeid, educatief verlof, versterking van de wisselwerking
tussen schaarsteverhoudingen en beloningsvoeten, verbetering van de kwaliteit
van de arbeidsplaats, verschuivingen tussen betaalde en onbetaalde arbeid,
invoering van een ooievaarsregeling, een alternatief regiem en een basisinko-
men, bei'nvloeding van de consumptie tewille van de werkgelegenheid. Deze
denkbeelden worden geanalyseerd en uitgewerkt in de zogenoemde orientatie-
terreinen (hoofdstuk 3 t l m 8). In hoofdstuk 9 vindt een samenvattende evalua-
t i e van de denkbeelden plaats.
     Het arbeidsbestel kan niet 10s worden gezien van de maatschappelijke
context. Binnen de maatschappelijke orde kunnen sectoren en ontwikkelingen
worden onderscheiden, die in het bijzonder relevant zijn voor het arbeidsbestel,
maar die soms tegelijkertijd een relatieve autonomie ten opzichte hiervan
vertonen. Te denken valt aan ontwikkelingen op het gebied van de sociale
zekerheid en de emancipatie. Daarnaast moet rekening worden gehouden met
sociaal-economische ontwikkelingen en met een aantal essentiele functies van -
en mechanismen in het arbeidsbestel. Genoemde sectoren en ontwikkelingen
vormen t e zamen de achtergrond waartegen het denken over arbeid en arbeids-
bestel in het algemeen en de denkbeelden in het bijzonder geplaatst moet
worden.
      In dit hoofdstuk komen deze achtergronden aan de orde, met uitzondering
van het functioneren van de arbeidsmarkt, behandeld in hoofdstuk 4, en van de
sociale zekerheid, die aandacht krijgt i n hoofdstuk 7. In paragraaf 2.2 wordt
aandacht geschonken aan recente en vewachte economische ontwikkelingen
aan de hand van een aantal rapporten die onlangs verschenen zijn. In paragraaf
2.3 wordt een belangrijk aspect van het huidige arbeidsbestel behandeld,
 namelijk de verhouding tussen econcmisch actieven en niet-actieven. Hierbij
wordt tevens aandacht geschonken aan de mechanismen in het arbeidsbestel die
 vrijstelling van werkplicht tot gevolg hebben en aan de repercussies hiervan op
de ontwikkeling van de collectieve uitgaven. In paragraaf 2.4 wordt een korte
 historische en actuele schets gegeven van de Nederlandse arbeidsverhoudingen
 en worden enkele perspectieven ten aanzien van de ontwikkeling van de ar-
 beidsverhoudingengepresenteerd. In paragraaf 2.5 wordt een overzicht gegeven
 van die emancipatorische ontwikkelingen die consequenties hebben voor de
 arbeidsmarkt; hierbij worden eveneens mogelijke sociale repercussies geschetst.
 Tenslotte wordt in paragraaf 2.6 een overzicht gegeven van de geraamde
 ontwikkelingen van het arbeidsaanbod in de periode 1980-2000, om de
 omvang t e benadrukken van de werkgelegenheidsproblematiek zoals deze
 zich in de komende decennia dreigt voor t e doen.
 2.2 Recente en verwachte ecopomische ontwikkelingen
      Een belangrijke determinant van de economische gebeurtenissen in de jaren
 zeventig was de ontwikkeling van de oliepriis. Twee maal werd de wereldeco-
 nornie geconfronteerd met een sterke olieprijsstijging, in 197311974 met 220%
 en in 197911980 met 125% (gemeten in dollars). Een opmerkelijk aspect van
 de economische ontwikkeling was verder het synchrone verloop van de con-
 junctuur in de industrielanden in de eerste helft van de jaren zeventig. In de
 perioden daarvoor had de verscheidenheid in het conjunctuurverloop tussen de
 Verenigde Staten en West-Europa, maar ook tussen de afzonderlijke West-euro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>pese landen een zekere demping van de conjunctuurbeweging met zich meege-
bracht. Vanaf 1971 echter nam de produktie alom versneld toe, met als gevolg
dat in 1973 in veel bedrijfstakken capaciteitsspanningen ontstonden.' Enige
vertraging in de produktiegroei kon hierdoor we1 verwacht worden, maar dat in
het jaar daarop de terugval in de produktie ongewoon groot was, was voor een
groot deel t e wijten aan de al eerder genoemde oliecrisis van 1973/1974. In
deze periode werd ook de basis gelegd voor een van de meest verontrustende
aspecten van de economische ontwikkeling in de jaren zeventig: de aanzienlijke
versnelling in de loon- en prijsstijging. Na 1972 droegen vooral de sterke
prijsstijgingen op de grondstoffenmarkten bij tot de kostenstijgingen, maar
reeds eerder had het uiteenvallen van het stelsel van vaste wisselkoersen de
prijsbewegingen in de landen met deprecierende valuta versterkt. Door deze
invloeden werd een zeer omvangrijke impuls gegeven aan de spiraalbeweging
van prijzen en lonen. Ook a l in het begin van de jaren zeventig werd de zwakke
werkgelegenheidssituatie duidelijk; tijdens de extreme hoogconjunctuur van de
wereldeconomie in 1972-1973 waren de spanningen op de arbeidsmarkt toch
niet zo groot en was de werkloosheid niet zo laag als in de jaren zestig. Toen
zich vervolgens negatieve conjuncturele ontwikkelingen voordeden en hier
bovenop de oliecrisis kwam, werd de structurele zwakte van de werkgelegen-
heidssituatie steeds duidelijker. Na 1975 herstelde de economische groei van de
industriele landen zich enigszins, maar in de loop van 1977 zakte dit herstel
weer af. Het trage herstel had repercussies voor de arbeidsmarkt: de werkloos-
heid nam wederom toe. De tweede oliecrisis (1979) zette het economische
herstel verder onder druk. Het verschil in de economische ontwikkeling v66r en
na 1973 wordt gei'llustreerd door de gegevens van tabel 2.1.
Tabel 2.1. Economische kerngegevens van het OESO-gebied, 1960-1980.
                                           mutatie in % per jaar
Bruto nationaal produkt                    5                       2.5
Werkgelegenheid                            1.1                     0,8
Prijspeil                                  4                       9,5
                                           niveaus in eindjaar
Werkloosheidspercentage
(% totale beroepsbevolking)                3                       6
Bron: Centraal Planbureau, De Nederlandse economie i n 1985, 's-Gravenhage, Staatsuit-
geverij, 1981.
    De groei van het bruto nationaal produkt van de OESO-landen i s in de
periode na 1973 gehalveerd ten opzichte van de periode 1960-1973, terwijl de
inflatie meer dan verdubbelde. De werkloosheid was in 1980 twee maal zo
groot als in 1973.
    Thans bevindt de wereld-economie zich in een vergelijkbare ongunstige
situatie als medio jaren zeventig. De inzinking van de wereldconjunctuur in het
tweede kwartaal van 1980 betekende voor West-Europa een daling van het
nationaal produkt, die in 1981 voortduurde en vergezeld ging van een sterk
oplopende werkloo~heid.~
    De ontwikkeling van de Nederlandse economie in de jaren zeventig wijkt in
grote lijnen niet wezenlijk af van die van de andere gei'ndustrialiseerde landen.
De recessie van 1974/1975 uitte zich in Nederland in een negatieve groei
en een hoge inflatie. In 1976 herstelde de economische groei zich enigszins,
waarna in de daaropvolgende jaren dit economisch herstel weer onder druk
kwam. Bij nadere beschouwing blijkt echter een duidelijk verschil. De interna-
l
    Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1980, 's-Gravenhage, Staatsu itge-
verij, 1976.
    Centraal Planbureau, Centraal economisch plan 1981, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>tionale concurrentiepositievan Nederland is in de jaren zeventig op opvallende
wijze verslechterd: in de periode 1963-1973 nam het Nederlandse aandeel in
de wereldhandel voortdurend toe, terwijl het in de periode na 1973 afnam. Aan
de oorzaken van de verslechterde concurrentiepositie i s in het WRR-rapport
'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrieI3 uitvoerig aandacht besteed.
 Daar werd vastgesteld dat het na-oorlogse Nederlandse industriele specialisatie-
patroon goed afgestemd is geweest op de groeimogelijkheden die de wereld-
handel bood, zodat in de jaren zestig Nederland na Japan de snelste exportgroei
vertoonde. De intermediaire produkten (met name chemie, metaal en petro-
chemie), de lichte electrotechniek en de voedings- en genotmiddelen narnen
in het Nederlandse produktiepakket een belangrijke plaats in. Na 1973 is de
situatie drastisch gewijzigd en is de samenstelling van het exportpakket - mede
door de hoge energie-intensiteit - naast factoren als de geografische spreiding
van de export en het concurrentievermogen, verantwoordelijk voor de daling
van het Nederlandse aandeel in de wereldhandel.
      De uitgangssituatie van de Nederlandse economie voor de nog resterende
jaren tachtig is verre van rooskleurig. De Nederlandse goederenuitvoer volgde in
de loop van 1980 de ontwikkeling van de wereldhandel. Doordat daarnaast de
binnenlandse bestedingen zich eveneens teleurstellend ontvdikkelden, stond de
produktie in vrijwel alle industriele bedrijfstakken en in de bouw onder druk.
 Hierdoor nam in de loop van 1980 de uitstoot van arbeid sterk toe, hetgeen te
zamen met de aanzienlijke aanwas van de beroepsbevolkingmet 45.000 mensen
ertoe leidde dat aan het eind van 1980 de werkloosheid was gestegen tot boven
de 300.000. In het al eerder genoemde WRR-rapport 'Plaats en toekomst van
de Nederlandse industrie' is onderkend dat de perspectieven voor de ontwikke-
 ling van de Nederlandse economie somber zijn, hetgeen vooral geweten wordt
aan de verslechterde concurrentiepositie van de Nederlandse industrie, zowel
 op de buitenlandse afzetmarkten als op de binnenlandse markt. Geconcludeerd
wordt dat de Nederlandse produktiestructuur (sectorale opbouw) als geheel
 niet langer is aangepast aan de internationale concurrentieverhoudingen; met
 name van de nieuwelingen in de industriele wereld anno 1980, de 'newly
 industrialized countries' (nic's), wordt een hevige concurrentie verwacht omdat
de Nederlandse produktieprocessen die technologisch een middenpositie
 innemen, voor deze landen zo geschikt zijn. Daarnaast wordt met betrekking
 tot de geavanceerde produkten een sterke concurrentie verwacht van de indu-
 striele grootmachten Verenigde Staten, Jbpan en West-Duitsland en met be-
 trekking tot de arbeidsintensieve produkten een grote druk van de ontwikke-
 lingslanden.
      Om aan deze ontwikkelingen het hoofd t e kunnen bieden, wordt in genoemd
 WRR-rapport een industriele herspecialisatie bepleit, gericht op een opwaarde-
  ring van de sector van de intermediaire goederen, een revitalisering van de
  'gevoelige' sectoren en een uitbouw van de sector van kapitaalgoederen en
  uitrusting. De Raad handhaaft deze aanbeveling ten volle. De noodzaak van een
  dergelijk beleid wordt onderstreept door de conclusies van een onlangs gepubli-
  ceerde SER-studie4,waar gesteld wordt dat de factoren die in de jaren zeventig
  hebben geleid tot de ongutstige ontwikkeling van de Nederlandse externe
  positie, ook thans nog in belangrijke mate gelden.
      lntussen moet ook worden vastgesteld dat de bijdrage diede door de WRR
  voorgestelde industriele herspecialisatie zou kunnen leveren aan een herstel van
  de Nederlandse economie, vooralsnog moeilijk is t e kwantificeren. In het
  genoemde WR R-rapport zelf worden hiervoor slechts enkele globale berekenin-
  gen gepresenteerd. De Adviescommissie inzake het industriebeleid, die naar
  aanleiding van genoemd.WRR-rapport door de minister van Economische
   Zaken in het leven geroepen is, heeft in haar rapport5 geheel afgezien van een
      WRR, Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, Rapport aan de Regering nr.
   18, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
       Sociaal-Economische Raad, Advies inzake her sociaal-economisch beleid op middeb
   lange termijn; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1981.
      Adviescommissie inzake het industriebeleid, Een nieuw industrieel elan; 's-Gravenhage,
   1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>poging haar advies te kwantificeren. Dit is onder andere het gevolg van de
constatering dat het succes van een industriele herspecialisatie mede zal afhan-
gen van een aantal randvoorwaarden waarbij naast de ontwikkeling van de
arbeidskosten, de energiekosten en de vermogenspositie van het Nederlandse
bedrijfsleven ook het functioneren van de arbeidsmarkt genoemd wordt. Als
knelpunten in het huidige functioneren van de arbeidsmarkt worden gesigna-
leerd:                                                A
    - toegenomen kwalitatieve discrepanties tussen vraag en aanbod in termen
van opleiding, beroep, leeftijd en dergelijke;
    - regionale onevenwichtigheden;
    - loonverstarring, die het aanpassingsproces tussen vraag en aanbod belem-
mert;
    - onaangename werkomstandigheden (inconvenienten), vooral in de
industrie;
    - sterke concurrentie van de overheid vanwege betere secundaire arbeids-
voorwaarden;
    - geringe arbeidsmobiliteit;
    - een trager zoekgedrag van werklozen in verband met het verschil in
netto-inkomen van werkenden en niet-werkenden;
    - de acceptatie van een veranderend ziektemeldingsgedrag en plaatsing van
onbenutte arbeid in de WAO, als gevolg waarvan dit arbeidspotentieelwordt
afgeschermd van de arbeidsmarkt.
    Afgezien van de problematiek met betrekking tot het bepalen van sociaal-
economische effecten van de door de WRR bepleite industriele herspecialisatie,
speelt ook nog de vraag hoe het overheidsbeleid in deze richting is aan t e
passen. Dat de W RR een zodanige aanpassing voorstaat, behoeft hier geen
 nader betoog.
    Voor een kwantitatief inzicht in de mogelijke sociaal-economische ontwikke-
 lingen in de komende jaren is de middellange-termijnraming van het CPB6 van
 belang. In deze toekomstverkenning, die overigens niet pretendeert een progno-
 se t e zijn maar een trendextrapolatie op basis van bepaalde veronderstellingen,
 wordt een somber beeld geschetst. Dit sombere beeld is gebaseerd op drie
 centrale uitgangspunten:
    1. De ontwikkeling van de Nederlandse export zal geen gelijke tred weten
 te houden met de groei van de wereldhandel.
    2. Het financieringstekort van de overheid zal in 1985 terug moeten zijn
 gebracht tot 4,5% van het netto-nationaal inkomen.
    3. Het monetaire beleid blijft restrictief.
    Het eerste uitgangspunt i s gebaseerd op de veronderstelling dat ook in de
 jaren tachtig de pakketsamenstelling en de geografische spreiding van de
  Nederlandse export ten opzichte van de ontwikkeling van de wereldhandel
 ongunstig zijn. Terwijl voor de groei van het exportvolume van de gezamenlijke
 OECD-landentot 1985 circa 5% per jaar verwacht wordt, i s dat voor Nederland
 3,5% per jaar. De andere twee uitgangspunten zijn gebaseerd op wenselijkheden
 ten aanzien van de ontwikkeling van de Nederlandse economie. Het financie-
 ringstekort van de overheid bedraagt op kasbasis ongeveer 7,5% van het natio-
 nale inkomen (op transactiebasis 6%);terugdringingvan het financieringstekort
 wordt wenselijk geacht om het beslag van de overheid op de kapitaalmarkt
 alsmede de omvang van de in de toekomst op t e brengen rentelasten te beper-
 ken. Een restrictief monetair beleid wordt uit een oogpunt van bestrijding
 van inflatie wenselijk geacht.
    Naast de drie centrale uitgangspunten is de toekomstverkenning van het CPB
 mede gebaseerd op een aantal veronderstellingen ten aanzien van de ontwikke-
 lingen van de prijzen van grondstoffen en industrieprodukten, de appreciatie
 van de gulden en dergelijke. In tabel 2.2 worden enkele economische kerngege-
 vens voor de periode 198011985 weergegeven zoals deze mede op basis van de
 bovenstaande veronderstellingen door het CPB zijn berekend; ter vergelijking
    Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985,op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>zijn voor deze gegevens eveneens de ontwikkelingen i n de periode 196311973
en 197311980 weergegeven.
Tabel 2.2. Economische kerngegevens 1963-1985.
                                        196311973       l973Il98O           l98O/l985
                                       mutaties gemiddeld in % per jaar
Volume particuliere consumptie           5,5             3                   0.5
Volume bruto-investeringen
                 .
bedrijven (excl woningen)
Volume goederenuitvoer
Volume goedereninvoer
Reeel nationaal inkomen
Prijspeil particuliere consumptie
Arbeidsproduktiviteit bedrijven
Reeel vrij beschikbaar inkomen
(gem. werknemer)
                                        1963        1973        1980          1985
                                        niveaus
Saldo lopende rekening
betalingsbalans (mrd. gld.)
Werkloosheid (1000personen)
Financieringstekort overheid
(% netto nationaal inkomen
tegen marktprijzen)
Bron: Centraal Planbureau, D e Nederlandse economie in 1985, op. cit..
    Hieruit blijkt dat voor een groot aantal economische variabelen globaal
genomen een zelfde ontwikkeling in de periode 1980/1985 wordt verwacht als
in de periode 197311980. Dit is het geval voor de volume-ontwikkeling van
bruto-investeringen van bedrijven, goederenuitvoer en -invoer en voor de
ontwikkeling van het reeel nationaal inkomen, het prijspeil van de particu-
liere consumptie en de arbeidsproduktiviteit in bedrijven. Afwijkend is de
volume-ontwikkeling van de particuliere consumptie en de ontwikkeling van
het reeel vrij beschikbaar inkomen per werknemer. Beide variabelen zullen in
de periode 198011985 duidelijk langzamer groeien dan in de periode 19731
 1980; het reeel vrij beschikbaar inkomen zal volgens de berekeningen van het
 CPB in de toekomst zelfs afnemen. Uiterst somber zijn de verwachtingen ten
aanzien van de werkgelegenheidsontwikkeling: de werkloosheid in 1985 wordt
op 500.000 geraamd. Het CPB tekent hier nog bij aan, dat bij deze berekenin-
gen is uitgegaan van een flexibel arbeidsaanbod, dat zich onder geschetste
omstandigheden voor een belangrijk deel van de arbeidsmarkt terugtrekt,
 hetgeen de mogelijkheid openlaat dat de werkloosheid nog i s onderschat.' Het
 CPB stelt overigens zelf ten aanzien van zijn berekeningen dat 'aan het reali-
teitsgehalte ervan uiteraard sterk (kan) worden getwijfeld, want de onzekerhe-
den zijn ongewoon groot. Waarbij dan nog is gezwegen over de samenhangen in
 de economie, die evenmin volstrekt gedetermineerd zijnl.*
    Naast de centrale verkenning zijn door het CP8 een drietal beleidsscenario's
 ontwikkeld, waarin in verschillende combinaties de volgende beleidsvarianten
 verwerkt zijn: loonmatiging, loonkostenmatiging, verlaging loon- en inkom-
 stenbelasting, loonmatiging quartaire sector, matiging inkomensoverdrachten,
 matiging materiele overheidsconsumptie, gerichte investeringsstimulering. De
 drie beleidsscenario's zouden elk de werkloosheid in 1985 ten opzichte van de
 basisprojectie doen dalen met 55 8 60.000 manjaren. Aanvullend beleid in de
 zin van stimulering van de investeringen in de sfeer van de woningbouw en
 uitbreiding van de quartaire werkgelegenheid zou de werkloosheid nog eens
 '  Centraal Planbureau, De Nederlandse economie i n 1985, op. cit., blz. 146.
    Centraal Planbureau, De Nederlandse economie i n 1985, op. cit.. blz. 136.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>met 45.000 manjaren doen verminderen. Geconstateerd kan dus worden dat
de door het CPB voorgestelde beleidsscenario's de werkloosheidsproblematiek
slechts ten dele verlichten.
   Ten aanzien van de ontwikkelingen na 1985 zijn de vooruitzichten evenmin
rooskleurig. Het arbeidsaanbod groeit althans tot 1990 nog gestaag, terwijl de
problematiek van de energievoorziening in sterke mate verscherpt wordt. Door
een afname van de fysieke opbrengsten uit de Nederlandse aardgasvelden
verslechtert de energiebetalingsbalans en verminderen de overheidsinkomsten
uit niet-belastingmiddelen, met alle consequenties van dien voor de financie-
ringsproblematiek van de overheid.
   Samenvattend kan gesteld worden dat de perspectieven wat betreft de
werkgelegenheidssituatie in Nederland somber zijn. In de sfeer van de over-
heidsfinancien doen zich grote tekorten voor, zodat er voor de creatie van
werkgelegenheid bij de overheid weinig ruimte bestaat. Van het bedrijfsleven
dat geconfronteerd wordt met een ongekend hoge rentestand kan evenmin een
grote directe bijdrage in de sfeer van creatie van werkgelegenheid worden
verwacht. Daartegenover staat dat voornamelijk als gevolg van demografische
ontwikkelingen het arbeidsaanbod vooralsnog toeneemt (zie ook paragraaf
2.6). Dit alles zal hoogst waarschijnlijk resulteren in een nog grotere omvang
van de werkloosheid, hetgeen ook duidelijk naar voren komt i n de onlangs,
door het CPB gepubliceerde studie over de Nederlandse econornie in 1985.
2.3   De verhouding tussen economisch actieven en niet-actieven
    Een belangrijk gezichtspunt voor de beoordeling van denkbeelden over
arbeid en arbeidsbestel is de verdeling van de recruteringsbevolkingg in econo-
misch actieven en niet-actieven. Onder economisch actieven worden in dit
verband verstaan degenen die betaalde arbeid verrichten, onder niet-actieven
degenen die dit niet doen. De groep economisch niet-actieven is bijzonder
divers samengesteld. Er behoren degenen toe die we1 aan het betaalde arbeids-
proces hebben deelgenomen, maar daar aan onttrokken zijn, hetzij tijdelijk
(door bijvoorbeeld werkloosheid of ziekteverzuim), hetzij permanent (door
bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid of pensionering), maar ook degenen die nog
nooit aan het betaalde arbeidsproces hebben deelgenomen (bijvoorbeeld
onderwijsdeelnemers boven 15 jaar of huisvrouwen).
    De mate waarin non-activiteit toelaatbaar wordt geacht, loopt uiteen en
hangt nauw samen met het a1 dan niet gebruik maken van het stelsel van sociale
zekerheid. Algemeen wordt aanvaard dat huisvrouwen en onderwijsdeelnemers
niet onderworpen zijn aan een plicht om voor geld te werken. Ten aanzien van
hen die voor hun inkomen afhankelijk zijn van het stelsel van sociale zekerheid,
zijn er verschillen in legitimatie van non-activiteit. Deze verschillen komen niet
alleen tot uitdrukking in de beeldvorming onder de mensen, maar ook in de
regels die de sociale zekerheidswetgeving hanteert. Zo hebben werklozen bij
uitstek de plicht om passende arbeid te aanvaarden aangezien de uitkering is
bedoeld als een overbrugging van de periode van werkloosheid, terwijl arbeids-
ongeschikten vaak (grotendeels) van de plicht tot werken zijn vrijgesteld. Een
belangrijk element in de beeldvorming ten opzichte van niet-actieven is de
perceptie van het misbruik van de sociale zekerheid, welke perceptie overigens
onderscheiden dient t e worden van het feitelijk geconstateerde misbruik. De
differentiatie in de perceptie van misbruik van sociale zekerheid blijkt uit tabel
2.3.
    Tot de recruteringsbevolking behoren alle personen in de leeftijdsklasse van 15-64 jaar;
zie ook: WRR, Maken wijer werk van?; Rapport aan de Regering nr. 13, 's-Gravenhage,
Staatsuitgeverij, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Tabel 2.3. Meningen over rnisbruik van sociale zekerheidsvoorzieningen (%van het totaal).
                        Vaak             Nogal             Zelden of      Geen
                                         eens              nooit          antwoord
WW en WWV               62.0             31,6               43            1,5
Ziektewet               43.7             42.9              12,l            1,3
Algernene
Bijstandswet            40.1             41 ,I             16,2           2,6
WA 0                    16.1             39.4              42,2           2,3
Ziekenfonds en
AWBZ                     5,6              18.5             72,7           3.1
Kinderbijslag            lt4               5 .o            91,5           2,1
AOWlAWW                  0,7               4.4             93,O           2.0
Bron: CBS, Sociale Maandstatistiek, septernber 1976.
    Met name ten aanzien van WW, WWV, Ziektewet en Algemene Bijstandswet
is de mening aanwezig dat daarvan vaak misbruik wordt gemaakt; ook ten
aanzien van de WAO overheerst deze mening. Bij de andere sociale voorzienin-
gen echter meent men veelal dat daarvan zelden of nooit misbruik wordt
gemaakt.
    De plicht tot werken lijkt emotioneel en ideologisch zwaar verankerd te zijn.
Tegelijkertijd leiden de wisselvalligheden, die eigen zijn aan ons economisch
stelsel, tot werkloosheid. Enerzijds wordt men dus geacht een hoog arbeids-
ethos t e hebben, terwijl anderzijds werkloosheid onvermijdelijk kan zijn. De
feitelijke ontwikkeling van de werkgelegenheid wordt immers gekenmerkt door
een afwisseling van mobiliserende en demobiliserende tendenties. In de periode
van economische groei in de jaren zestig was er stellig sprake van mobilisatie.
Vanuit de sfeer van verborgen werkloosheid werden vrouwen naar de arbeids-
markt gezogen, de 65-plus categorie werd per advertentie opgeroepen. Eerder
waren gastarbeiders naar Noordwest-Europagekomen om arbeidsplaatsen in te
nemen die hier ontstonden door de hoge economische groei. Nu is er sprake
van demobilisatie, die gepaard gaat met uitschakelingstendenties aan de vraag-
kant van de arbeidsmarkt en het legitimeren van non-activiteit voor bepaalde
aanbodscategorieen (verdiscontering van werkloosheid in de toekenning van
WAO-uitkeringen, vervroegde pensionering, lagere eisen voor oudere werklozen
ten aanzien van het zoeken naar werk). Laatstgenoemde ontwikkelingen wijzen
op de neiging om het dilemma t e ontgaan van enerzijds de plicht tot werken op
individueel niveau en de doelstelling van volledige werkgelegenheid op over-
heidsniveau, en anderzijds het onvermogen om deze normen te realiseren.
    Een inzicht in de samenstelling en de omvang van de groep niet-actieven kan
ontleend worden aan tabel 2.4.
Tabel 2.4. Ontwikkeling van het aantal economisch niet-actieven, 1960-1980
( X 1000 manjaren).
Werkloosheid                                    50       36        44      206       248
 Ziekteverzuim                                217      284        362     410        459
Arbeidsongeschi ktheid                          90a     135a      192      334       434
Onderwijsdeelneming                           360      510        657      919      1100
 Overig (met name huisvrouwen)              2328      2461       2567    2614       2785
                                            - - - - -
Totaal                                      3045      3426       3822    4483       5026
Totaal als percentage van
de recruteringsbevolking                        43.4     44.8      46.9     51.4      54.0
a Raming.
 Bron: Ministerie van Sociale Zaken, Jaarverslag Arbeidsmarkt 1980, 's-Gravenhage, 1981.
    Hieruit blijkt dat zowel samenstelling als omvang in de loop van de tijd sterk
gewijzigd zijn. Het aandeel in de recruteringsbevolking van de economisch
 niet-actieven is toegenomen van 43,4% in 1960 tot 54,0% in 1980. In het licht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>van de eerder geschetste problematiek zijn met name de categorieen werkloos-
heid, ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheidvan belang. Te zamen nam het
aandeel van deze categorieen in de recruteringsbevolking toe van 5.1% i n 1960
tot 12,3% in 1980. Op de oorzaken van de groei van het aantal werklozen in de
jaren zeventig is in paragraaf 2.2 ingegaan. De afgenomen groei van de wereld-
handel en de verslechterde concurrentiepositie van de Nederlandse industrie
werden daarbij als hoofdoorzaken genoemd. De toename van het ziekteverzuim
is mede t e verklaren door normveranderingenten aanzien van ziektegedrag en
ziektebeleving, die inhouden dat ziekteverzuim meer dan voorheen een functie
is gaan vervullen als uiting van ongenoegen en problemen in de arbeidsbeleving
en het persoonlijk leven. Voorts geldt dat de mogelijkheden om als werknemer
zelf t e beslissen over de duur van het ziekteverzuim de facto ruimer zijn gewor-
 den. Op deze wijze fungeert de Ziektewet op een andere manier en deels ten be-
 hoeve van andersoortige problemen, dan bij de inrichting van het systeem werd
voorzien. Met betrekking tot de arbeidsongeschiktheid zij opgemerkt, dat de
wetten ook hier zijn gaan functioneren voor problemen die aanvankelijk
niet werden voorzien. Dit betreft met name de zogenaamde verdiscontering van
de werkloosheid, hetgeen betekent dat arbeidsongeschikten een hogere invalidi-
teitsgraad krijgen toegekend dan op medische gronden gei'ndiceerd is, wanneer
hun arbeidsmarktpositie hiertoe aanleiding geeft. De invloed hiervan op het
 volume van de uitkeringen lijkt aanzienlijk te zijn.
     De groei van het aantal economisch niet-actieven heeft geleid tot een sterke
groei van de sociale zekerheidsuitkeringen. De oorzaken van deze groei worden
gewoonlijk onderscheiden in exogene en endogene factoren. Tot de exogene
 factoren behoren de bij wet of krachtens wettelijke bevoegdheid ingevoerde
nieuwe regelingen dan we1 de wijzigingen van bestaande regelingen (wijziging
aanspraken of uitbreiding van de kring van aanspraakgerechtigden). Tot de
endogene factoren behoren de toeneming van het aantal aanspraakgerechtig-
den, de toeneming van de consumptie en de verhoging van de aanspraken
ten gevolge van andere dan de eerdergenoemde exogene invloeden. In tabel 2.5
 i s de invloed van de genoemde factoren weergegeven voor een tweetal perioden.
 Uit deze tabel blijkt dat de invloed van de exogene factoren op de stijging van
de uitkeringen is verminderd en die van de endogene factoren is toegenomen.
 Tabel 2.5. Oorzaken van de toeneming van de sociale verzekeringsuitkeringen ( i n procen-
 ten van de totale toeneming per periodel.
  Exogene factoren                                 25
  Endogene factoren                                75
 - volume ontwikkeling                             17
 - loon- en prijsindexering                        53
 - extra prijscomponent gezondheidszorg             5
  Bron: Sociaal-EconornischeRaad, Advies inzake omvang en groei van de collectieve sector;
 's-Gravenhage, 1978.
      De endogene volume-ontwikkeling heeft in het bijzonder bijgedragen tot de
 toenemende problematiek van de financiering van de sociale verzekeringsuitke-
  ringen, niet alleen doordat deze volume-ontwikkelingleidt tot een stijging van
 de verzekeringsuitkeringen, maar ook doordat hiermee een relatieve verminde-
  ring van het aantal premieplichtigen gepaard gaat.
      De consequenties van een en ander voor de uitgaven van de collectieve sector
  (Rijk + lagere overheid + sociale verzekeringen) blijken uit tabel 2.6, waar
 genoemde uitgaven worden verbijzonderd naar enkele categorieen. De toename
 sinds 1969 van het aandeel van de collectieve sector in het nationaal inkomen
  met ca. 20% blijkt voornamelijk t e moeten worden gelokaliseerd in de over-
 drachtsuitgaven van de overheid en de uitkeringen van de sociale fondsen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Tabel 2.6. Uitgaven van de collectieve sector (exclusief kapitaaloverdrachten) in procenten
van het nationaal inkomen, 1969-1981.
                            niveau    mutaties                                        niveau
                            1969      1970-1974       1975-1979        1980-1981      1981
                                                                                - -
Lonen                       12,7        1.3             1.1            -0.7           14.4
Materiele bestedingen        9.1      -1.1              0 .6             0.3           8 3
Overdrachten                 79         3?1             3.5              1.7          16.4
Uitkeringen                 15,4
                            -         - 3,7
                                                      - 4.9
                                                                      -  15           25.5
                                                                                      -
Totaal                      45.1        7.3           10.1               2.9          65.3
Bron: Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1981, op. cit..
     Samenvattend kan gesteld worden, dat de ontwikkeling van de verdeling
tussen economisch actieven en niet-actievenmet betrekking tot het arbeidsbe-
stel consequenties heeft van tweeledige aard. In de eerste plaats leidt de percep-
tie van de ontwikkeling van de non-activiteit tot latente maatschappelijke
spanningen, die zich zouden kunnen gaan manifesteren in verschijnselen als
radicalisering, politieke mobilisatie op grond van onlustgevoelens of juist
apathie en ontmoediging van het arbeidsethos; hierdoor zouden de verworven-
heden van de sociale zekerheid aangetast kunnen worden en zou het functione-
ren van de arbeidsmarkt kunnen worden bemoeilijkt. In de tweede plaats i s de
groei van de non-activiteit mede verantwoordelijk voor de sterke groei van de
overheidsuitgaven, die gepaard is gegaan met een sterke toename van de belas-
ting- en premiedruk. Hieruit kunnen nadelige gevolgen voor het arbeidsbestel
ontstaan, met name wanneer men de - als t e sterk ervaren - financieringslast
van de overheidsvoorzieningen tracht t e ontlopen, hetgeen zich onder andere
uit in het afwentelen van deze last en het buiten de belasting- en premiesfeer
houden van voor heffing in aanmerking komende bronnen en activiteiten.
2.4 Ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingenlo
     Aan bijna alle betaalde arbeid ligt een individuele dan we1 collectieve con-
tractverhoudingten grondslag tussen een partij die arbeid vraagt en een partij
die arbeid aanbiedt. In de loop van de tijd hebben deze contractverhoudingen
een ontwikkeling doorgemaakt tot een heel systeem van formele en informele
afspraken, contracten en handelwijzen: het systeem van de arbeidsverhoudin-
gen. Een inzicht in de aard van het Nederlandse systeem van arbeidsverhoudin-
gen is belangrijk om de denkbeelden over arbeid en arbeidsbestel op hun
waarde te beoordelen. Dit wordt vergemakkelijkt door dit systeem allereerst in
historisch perspectief t e plaatsen.
     Van grote betekenis voor het Nederlandse systeem van arbeidsverhoudingen
 is de aarzelende en laat op gang gekomen industrialisatie; in volle omvang vond
deze pas na de Tweede Wereldoorlog plaats. De militante en harde verhoudin-
 gen tussen werkgevers en werknemers die in eerder gei'ndustrialiseerde landen
zijn terug t e vinden (Frankrijk, Engeland, Duitsland), zijn in Nederland nooit
tot volle wasdom gekomen. Een andere belangrijke factor die de groei naar
 'echte' industriele verhoudingen heeft belemmerd, i s de verzuiling geweest. Dit
 proces, waarvoor de aanzetten al in de vorige eeuw zijn gegeven, heeft het
 ontstaan van groepsloyaliteiten belet die zich bij uitsluiting baseren op de
 afhankelijke economische positie van de massa der werknemers. Na 1945 werd
 een omvangrijk institutioneel bouwwebk opgetrokken (dan we1 vervolmaakt),
 onder meer tot uiting komend in:
     - het samenwerkingsorgaan van werkgevers en werknemers: de Stichting
  van de Arbeid (SvdA);
  'O
      Hierbij is gebruik gemaakt van een nota ten behoeve van de WRR, opgesteld door
  A. Peper, Machtsverhoudingen in en institutionele structuur van de Nederlandse arbeids-
  verhoudingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   - het opzetten van publiekrechtelijke lichamen in het kader van de Wet op
de Bedrijfsorganisatie (WBO), zoals bedrijfs- en produktschappen, de Sociaal-
Economische Raad (SER);
   - wetgeving ten behoeve van samenwerking tussen werkgevers en werkne-
mers op ondernemingsniveau: de ondernemingsraad (OR).
   Door de sterke betrokkenheid van de sociale partners en de overheid op
elkaar, werd het centralisme BBn van de meest in het oog springende trekken
van de arbeidsverhoudingen. De overheid was actief op het terrein van regel- en
wetgeving; de partijen werden, door een intensieve participatie in het overheids-
beleid, in hun eigen beleids- en besluitvorming naar een centraal, nationaal
niveau opgetrokken. De centrales van werkgevers en werknemers bepaalden -
in nauw overleg met de overheid - het beleid, daarin gesteund door een volg-
zame achterban van burgers en leden. Door de nationale orientatie van de
centrales, de klassenstrijd dempende invloed van de verzuiling en het centralis-
me in de besluitvorrning van partijen was overleg het belangrijkste middel om
conflicten op t e lossen. Het alternatief - strijd - zou door het centralisme
nationale, en derhalve nauwelijks overzienbare gevolgen gehad hebben. De
voorkeur werd gegeven aan nationale afspraken en regelingen; daarin paste ook
de zogenaamde 'geleide loonpolitiek' van de jaren vijftig.
    In de jaren zestig en zeventig deed zich een aantal ontwikkelingen voor die
wijzigingen in de arbeidsverhoudingenveroorzaakten. Naast factoren met een
economische achtergrond, zoals de toenemende schaalvergroting in de econo-
rnische activiteiten en het ontstaan van een welvaartsperspectief, speelden
daarbij ook factoren als 'ontzuiling' en 'dernocratisering' een rol. De ontzuiling
leidde in de jaren zeventig uiteindelijk tot bundeling van krachten van twee
verschillende centrales en hun aangesloten bonden: NVV en NKV gingen op in
de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV). Het CNV ging zijn eigen weg.
 De dernocratisering had ingrijpende gevolgen, in die zin dat de beleidsbepaling
verschoof naar de bij de centrales aangesloten bonden, die voor hun optreden
en koersbepaling in toenernende mate afhankelijk werden van de instemming
van hun leden. De ideologische stellingnarne van de vakbeweging werd mede
hierdoor aangescherpt. Er heeft een herziening plaatsgevonden van allerlei
beginsel- en visieprogramma's, die duidelijk gaat in de richting van een funda-
rnentele maatschappijverandering, lopende van een volledig gelijkwaardigheid
van.arbeid en kapitaal (CNV) tot een elirninatie van de voorrechten van de
kapitaalbezitters. In het laatste geval - de positie van de FNV - leidde deze
stellingname tot een pleidooi voor een vorm van arbeiderszelfbestuur/arbeids-
democratie. Deze ideologiseringheeft er ook toe bijgedragen dat de groeiende
sarnenwerking in de jaren zestig tussen NVV, NKV en CNV in het afgelopen
decennium is verbroken. Het CNV is nadrukkelijker dan voorheen een eigen
richting ingeslagen, die door de noodzaak tot profilering ten opzichte van de
 FNV het gezamenlijke werknemersfront weer heeft doen verzwakken. Daar-
naast verdient nadrukkelijk vermelding de snelle groei van een derde type
werknernersorganisaties namelijk die van rniddelbaar en hoger personeel.
Vooral na de nivelleringsstakingen van 1973 zijn deze bonden sterk gegroeid en
heeft er een bundeling plaatsgevonden (RMHP). Deze organisatie richt haar
belangenbehartiging op het behoud en de versteviging van de positie van het
rniddelbaar en hoger personeel, dat zich zowel door de FNV (nivellering)
als door de overheid (wijziging van de inkornensverhoudingen) bedreigd w e l t .
   Ook bij de werkgeversorganisatieswerden de krachten aan het eind van de
jaren zestig gebundeld en ontstonden de grote verbonden VNO en NCW, die op
velerlei terreinen - in het bijzonder dat van de arbeidsvoorwaarden - nauwer
met elkaar gingen samenwerken. De bindingskracht van de organisatie nam toe,
terwijl voorts de leden-werkgevers zich nadrukkelijker met het beleid gingen
bemoeien. De hardere, zakelijker opstelling was vooral het gevolg van verande-
ringen bij de 'vragende' partij: de werknemers. De werkgevers waren als het
ware genoodzaakt eBn front te vormen, omdat naast econornische wensen de
werknerners tevens met eisen kwamen die werden gezien als een aantasting van
de noodzakelijk geachte speelruirnte van de ondernemingsleiding. Naast belan-
genconflicten waren het vooral deze waardenconflicten die de samenhang in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre> opstelling en beleid van werkgevers hebben vergroot. Het felle verzet tegen de
 heworming van de OR, de vermogensaanwasdeling, de arbeidsplaatsenovereen-
 komsten en de arbeidstijdverkortingmoge hier als voorbeeld dienen.
     Het is een gangbare voorstelling van zaken dat naast werkgevers en werkne-
 mers de overheid in de Nederlandse arbeidsverhoudingen een belangrijke rol
 speelt. Dat i s juist voor zover de regel- en wetgeving invloed op de arbeidsver-
 houdingen uitoefenen. De centrale, macro-orientatievan werkgevers en werk-
 nemers - decennia lang dominant - is hiervoor een belangrijke stimulans
 geweest. De stelling is minder juist wanneer daarmee zou worden gesuggereerd
 dat de overheid een grote zelfstandige invloed op de vormgeving van de arbeids-
 verhoudingen heeft gehad. De overheidsinterventie heeft immers grosso mod0
 de volledige instemming gehad van de partijen. De mogelijkheid van de over-
 heid om bijvoorbeeld - anders dan op basis van vrijwillige instemming van
 partijen - een loon- en inkomensbeleid t e voeren dat direct intervenieert
 in de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden, i s gering. De controle is gebrekkig
 en de ondoorzichtigheid van de loonmarkt is groot. lnterventie i s altijd van
 tijdelijke aard en slechts bijzondere omstandigheden kunnen een dergelijke
 interventie rechtvaardigen. Overheidsinterventieover een periode van jaren is
 moeilijk t e verenigen met de eigen verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van
 partijen; zij zouden in dat geval direct in hun bestaansrecht worden aangetast.
 Dit verklaart het geringe succes van de overheid om in de jaren zeventig in de
 loonontwikkeling tussen beide t e komen.
     De relaties tussen de 'partijen' - werkgevers, werknemers, overheid - in de
 Nederlandse arbeidsverhoudingen zijn sterk geYnstitutionaliseerd. De machts-
 verhoudingen zijn op vele terreinen uitermate stabiel. Dit wordt mede in de
 hand gewerkt door het grote aantal overlegorganen en instituties waarin werk-
 gevers en werknemers zijn vertegenwoordigd, zowel in als buiten de directe
 sfeer van belangenbehartiging. Veel beleid op de langere termijn wordt in
 overleg tussen beide partijen voorbereid. Hierbij kan gedacht worden aan
 (commissies van) de SER, de Stichting van de Arbeid, Raden voor de Arbeids-
 markt, organen van sociale zekerheid, enzovoort. Voor de arbeidsverhoudingen
 zelf moet gewezen worden op de prominente rol - a l sinds lange tijd - van de
 collectieve arbeidsovereenkomst. Voor het beleid op de korte termijn speelt de
'CAO een cruciale rol. Bezien we een langere periode, dan is het duidelijk dat
 steeds meer zaken een regeling vinden in de CAO. Met andere woorden: de
 werkingssfeer is uitgebreid, zowel naar onderwerpen als naar het aantal mensen
 dat onder CAO-voorwaarden werkzaam is. Dit betekent dat hierdoor ook op
 een breder terrein tussen werkgevers en werknemers relaties kunnen ontstaan.
  Nog een belangrijke ontwikkeling is dat de arbeidsverhoudingen in toenemende
  mate worden gezien en ervaren als machtsverhoudingen. Hierdoor wordt het
 verkeer tussen partijen harder en legt men zich gauwer vast op standpunten die
  moeilijk - of pas na enige tijd - op BBn noemer zijn te brengen; het conflictop-
  lossend vermogen van de arbeidsverhoudingen i s zo afgenomen.
     Voor een inzicht in de toekomstige ontwikkelingen van de arbeidsverhou-
 dingen is het van belang t e onderkennen dat zowel de institutionele als de
  machtsstructuur van deze verhoudingen maar heel langzaam wijzigingen onder-
  gaat. Hoe zeer de Nederlandse arbeidsverhoudingen in de jaren zeventig ook
  zijn veranderd - toenemende strijd en polarisatie - overwegend blijft toch het
  beeld bestaan van partijen, inclusief de overheid, die gewild en soms ongewild
  een hoge mate van maatschappelijke, politieke en institutionele integratie
  kennen. Soms is deze integratie het gevolg van een doelbewust streven, dan
  weer is zij het produkt van een lange geschiedenis van gemeenschappelijk
  optreden, dat door zijn 'normale' aard nauwelijks meer als integratie wordt
  ervaren maar het we1 degelijk is. Te denken valt bijvoorbeeld aan de verant-
  woordelijkheid die werkgevers en werknemers hebben genomen op het terrein
  van de sociale zekerheid, het arbeidsmarktbeleid en aan de deelneming van
  beide partijen aan alle mogelijke organen en raden die de overheid van advies
  dienen, dan we1 met ~itvoeringsverantwoordelijkhedenzijn belast. Al heeft het
  strijdtoneel tussen overheid, werkgevers en werknemers een militanter aanzien
  gekregen, er i s geen enkele aanwijzing dat de betrokkenheid op vraagstukken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>van nationale importantie geringer is geworden. Het feit dat de legitimiteit van
bepaalde besluiten meer in het geding wordt gebracht, behoeft op zichzelf de
 legitimiteit van het bestel niet aan te tasten en kan haar zelfs extra onderstre-
 pen. Juist door de brede politieke opstelling - bijvoorbeeld van een vakbewe-
ging die het opneemt voor de uitkeringsgerechtigden (geen leden!) - wordt
de verwevenheid tussen posities en belangen van partijen, die altijd zo kenmer-
 kend is geweest voor de Nederlandse situatie, gecontinueerd.
Een belangrijke exogene factor die de ontwikkeling van de arbeidsverhoudingen
bei'nvloedt, is de economische situatie, met name de economische groei en de
werkgelegenheidsontwikkeling. Zoals in paragraaf 2.2 is aangegeven zijn de
perspectieven voor de toekomst wat dit betreft somber. Te verwachten valt dan
ook dat de tegenstellingen tussen de partijen zich zullen toespitsen. Hoewel het
werkgevers- en werknemersorganisaties (aan de top in ieder geval) niet ont-
breekt aan de bereidheid ernstige economische feiten onder ogen te zien, zullen
zo niet de oorzaken dan we1 de gewenste oplossingen als splijtzwam tussen
partijen functioneren. Aanwijzingen hiervoor zijn terug te vinden in de winst-
van de afgelopen jaren. De ene groepering (vakbeweging) zal een eventuele
teruggang in de inkomenspositie pas willen aanvaarden wanneer daar meer
werkgelegenheid en zeggenschap tegenover staan Bn een forse inkomensherver-
deling ten nadele van de hogere inkomensgroeperingen, de andere partij (werk-
gevers) zal een teruggang-zonder-voorwaarden bepleiten om dusdoende het
economisch herstel te bewerkstelligen, terwijl een scherpe inkomensherverde-
ling bij hen eveneens op verzet zal stuiten aangezien daarmee de beloning als
prestatieprikkel aangetast wordt. De zorg om het behoud van een voldoende
niveau van werkgelegenheid zal - afgezien van een eigen overheidsverant-
woordelijkheid - in de jaren tachtig partijen in toenemende mate bezighouden.
De werkgelegenheidsbevorderjng staat vooral centraal in het beleid van de
vakbeweging, voor zover haar leden direct geraakt worden door onzekerheid op
dit terrein. Zeker is voorts dat bij een verder afbrokkelende werkgelegenheid -
door welke oorzaken dan ook - de sociale onvrede indrukwekkende proporties
zal kunnen aannemen.
      Een probleem dat hierbij een grote rol kan gaan spelen, i s de verdere demo-
cratisering van de grootste vakcentrale (FNV). Het lijkt waarschijnlijk dat de
invloed die de aangesloten bonden hebben verworven op het beleid van de
centrale, niet aangetast zal worden. Eerder ziet het er naar uit dat het steeds
moeilijker zal worden een centraal beleid t e ontwerpen. De drang naar differen-
t i a t i e - mede als gevolg van het verschil in economische ontwikkelingen in de
bedrijfstakken - zal groter worden. Verwacht mag tevens worden dat de leden
van de bonden nauwer betrokken willen worden bij het bondsbeleid, met name
waar het de situatie in de eigen onderneming betreft. Waarschijnlijk zullen dan
ook op het centrale niveau stellingen worden betrokken die vervolgens door
onderhandelingen op bedrijfstaksniveau verder worden ingevuld, c.q. weer
worden afgebroken. Er zijn geen aanwijzingen dat het beeld dat in dit opzicht
in de jaren zeventig t e zien is geweest, aanmerkelijk zal veranderen. Eerder lijkt
de kans groter dat - door differentiatie, democratisering en decentralisatie    -
het beeld nog verbrokkelder zal worden.
2.5        Emancipatie en arbeidsmarkt
      De positie van de vrouw op de arbeidsmarkt is tot voor kort betrekkelijk
zwak geweest. Met name de werkloosheid werd voor een deel afgewenteld op
vrouwen, doordat zij zich terug plachten t e trekken uit de arbeidsmarkt in
tijden van economische recessie. De zogenaamde verborgen werkloosheid,
die als een buffer fungeert in het proces van in- en uitschakeling van arbeids-
krachten, bestaat dan ook grotendeels uit vrouwen. Onder invloed van de
emancipatiebeweging is de aandacht sterk gericht op deze problematiek en zijn
veranderingen teweeggebracht in de zin van beleid en wetgeving, zoals bijvoor-
beeld de tweede richtlijn van de Europese Gemeenschap omtrent gelijke
behandeling van man en vrouw in het arbeidsproces.ll Hiermee wil niet be-
 "       Zie: Emancipatie-Kommissie, Advies Arbeid, Rijswijk, oktober 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>weerd zijn dat nu alle problemen in d i t opzicht uit de wereld zijn. Overheids-
beleid is immers niet alleen maatgevend voor verandering. Het vraagstuk van de
verborgen werkloosheid onder vrouwen illustreert zowel het feit dat discuta-
bele verschijnselen lange tijd als vanzelfsprekend en gerechtvaardigd kunnen
worden beschouwd, maar ook dat het mogelijk is door beleid en wetgeving de
aandacht te richten en veranderingen te weeg te brengen. Dit geldt ook voor
velerlei andere emancipatorische verschijnselen die met instituties botsen, zoals
bijvoorbeeld het opvoedingsgedrag waarbij meisjes zich in vorming en scholing
minder op een zelfstandig beroepsleven voorbereiden dan jongens.
   Dergelijke gedragingen en aanspraken worden hier gei'nstitutionaliseerd
genoemd om zo te wijzen op een drietal aspecten. I n de eerste plaats heeft het
desbetreffende gedrag het karakter van een vanzelfsprekendheid, er i s niet
over nagedacht en het bevindt zich buiten de sfeer van gedrag dat voortvloeit
uit persoonlijke ambities. I n de tweede plaats kan zulk gedrag zeer we1 voor-
werp van reflectie worden, waarmee het ontmaskerd wordt als een institutie.
Dit wil zeggen, dat het onderkend wordt als een vast gedragspatroon, dat niet
noodzakelijkerwijs of vanzelfsprekend in deze vorm hoeft t e bestaan. Een
dergelijke 'objectivering' vindt meestal plaats met het oog op verbetering van de
maatschappelijke positie van de vrouw. Echter deze bewustmaking kan ook
leiden tot een versterking van de functies die door de oorspronkelijke institutie
worden gediend en soms zelfs tot een zekere conservering van de positie van de
vrouw in traditionele rollen (moeder, huisvrouw). Hierdoor kunnen dan maat-
schappelijke tegenstellingen worden opgeroepen of aangescherpt. Dit lijkt
inherent te zijn aan zulke fundamentele processen van maatschappelijke
verandering.
   In de derde plaats bestaat de mogelijkheid dat het desbetreffende gedrag zich
als het ware verplaatst van het 'institutionele' naar het 'motivationele', dat wil
zeggen het vanzelfsprekende van het oorspronkelijke gedrag maakt plaats
voor meer doelgerichtheid. Deze gemotiveerdheid wordt vaak sterk gedeeld
door een bepaalde voorhoede. Dit hoeft eventueel nog niet in t e houden dat de
grotere groep van betrokkenen en belanghebbenden ook al in die mate bekend
en vertrouwd is met de gedachtenwereld en drijfveren waardoor de voorhoede
wordt gestuwd in haar handelen. De betekenis van deze constatering ligt vooral
in het feit dat het gedrag op de arbeidsmarkt van de afzonderlijke vrouw,
gezien de weerstanden in de praktijk van het dagelijks leven, onder de norm
kari blijven van hetgeen in het denken van de beweging- en in de daarop stoe-
lende programma's - als doelstelling en maatstaf wordt gezien.
   Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de uitgewerkte denkbeelden
over arbeid en arbeidsbestel en de emancipatie van de vrouw dient op grond
van bovenstaande overwegingen niet alleen gelet te worden op hetgeen aan
programmatische standpunten gegeven is, maar ook op de verbreiding daarvan
onder betrokkenen en de doorwerking in het gedrag van het individu.
   Hoewel de invloed van de hier geconstateerde drempel- en motivatieproble-
men duidelijk aanwezig is, zijn er ook ontwikkelingen die werken in de richting
van een opheffing van de achterstand van vrouwen. Bij het algemeen vormend
onderwijs bestaan al sinds ca. 1975 min of meer gelijke deelnemingspercentages
voor jongens en meisjes; in het beroepsonderwijs en het wetenschappelijk
onderwijs is de achterstand van de meisjes echter nog aanzienlijk. Onder
invloed van de emancipatiebeweging zal ook hierin verander-ingkomen. Tegen
de achtergrond van de emancipatiebeweging lijkt het volgende voor de toe-
komst relevant:
   - het aspiratieniveau van vrouwen zal verder toenemen met name in het
hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs. Het verschil in onderwijsdeel-
name zal kleiner worden maar niet geheel verdwijnen;
   - de spreiding over verschillende schooltypen zal bij het middelbaar en
hoger beroepsonderwijs nog enigszins toenemen. Er blijven echter vooralsnog
traditionele scheidslijnen bestaan tussen opleidingen die typisch door jongens
of meisjes gevolgd worden. Onder druk van de vrouwenemancipatie zal de
stimulering door de overheid van deelneming van vrouwen en meisjes aan
traditionele jongensopleidingen we1 toenemen, maar deze maatregelen zullen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>hooguit op lange termijn effecten hebben, aangezien de traditionele rolopvat-
tingen sterk verankerd liggen in onze maatschappij;
    - de wat oudere generatie heeft qua kennis en vorming een achterstand
opgelopen die zij zal trachten in t e halen. Velen, ook nog jonge vrouwen,
hebben naar capaciteiten en huidige opvattingen een t e laag onderwijsniveau;
aldus manifesteren zich inhaalgroepen van uiteenlopend niveau, namelijk
alphabetiseringscursussen, en de inhaalgroep uit het lager onderwijs en het lager
huishoud- en nijverheidsonderwijs (LHNO). Deze tweede groep neemt nu reeds
in belangrijke mate deel aan de dag-MAVO's voor volwassenen, opfriscursussen
en dergelijke (open school). Er is druk te verwachten om tot beroepsgerichte
cursussen te komen. Een derde groep van gemiddeld middelbaar opgeleiden zal
behoefte hebben aan opfrissen van oude kennis om weer aan de slag te kunnen
gaan.
    De prognoses omtrent de deelname van vrouwen aan het onderwijs zijn van
groot belang voor een inzicht in toekomstige problemen. Hiertoe zij gewezen
op de socialisatie die in het onderwijs optreedt en die vooral medebepalend is
voor de gerichtheid op het beroepsleven. Onderzoek in de Verenigde Staten
laat zien dat er in de onderwijsperiode van mensen duidelijk beroepsverwach-
tingen ontstaan. Deze verwachtingen zijn des t e sterker naar mate de opleiding
hoger is. Het niet in de praktijk kunnen brengen van deze verwachtingen
zou bij vrouwen het verband tussen opleidingsniveau en houding ten opzichte ,
van het huishoudelijk werken kunnen verklaren. Onderzoek in ons land beves-
tigt dat als gevolg van opleiding de waardering voor het huishouden afneemt.12
lnteressant in het Nederlandse onderzoek is dat het aantal mannen dat een
duidelijk positief of negatief oordeel over het huishouden heeft, veel kleiner is
dan het aantal vrouwen met een dergelijke uitgesproken houding. Dit resultaat
met betrekking tot mannen illustreert wellicht de hiervoor uitgesproken
conclusie met betrekking tot de gefrustreerde beroepsverwachtingen van
vrouwen. Gezien ook de toekomstige onderwijsdeelneming van meisjes en
vrouwen en de daarbij overblijvende vraag naar arbeid lijkt zich hier een belang-
rijk spanningsveld voor t e doen. Het terugtreden van vrouwen bij hoge werk-
loosheid zal zich onder invloed van de uitbreiding van het onderwijs wellicht in
veel mindere mate gaan voordoen. Arbeidsaanbod van vrouwen zal manifest
aanwezig zijn (zie ook paragraaf 2.6). De consequenties van een sterkere
orientatie op een beroepsleven kunnen aanzienlijk zijn voor zowel leef- als
werkverbanden. Te denken is aan de volgende tendenties:
    - de versterkte beroepsgerichtheid van de vrouw gaat niet gepaard met een
evenredige toeneming van gerichtheid op opvoeding, gezin en huishouding van
de man. Dit kan gemakkelijk tot problemen leiden binnen gezins- en samen-
levingsverbanden. Oplossingen zullen dan vooralsnog van individuele aard zijn
in plaats van volgens bepaalde vastliggende patronen, waarbij, zoals thans, de
vrouw naast een eventuele deeltijd-baan toch de hoofdverantwoordelijkheid
houdt voor het huishouden. Voor de verwachting dat in de toekomst mannen
door een veranderende houding ten opzichte van werken en door vrije tijd me
tot deeltijdarbeid zullen besluiten, zijn nog geen aanwijzingen t e vinden (zie
ook hoofdstuk 3). Dit hangt wellicht samen met ongunstig wordende inko-
mensverwachtingen waardoor full-time werkende mannen minder snel geneigd
zullen zijn korter t e gaan werken. Het bestand van in deeltijd werkende man-
nen is overigens klein, namelijk 2% tegen 28% van de vrouwelijke werknemers;
    - de beroepsgerichtheid van de vrouw, die nog versterkt zal worden door
de emancipatoire eis van 'recht op arbeid' zal waarschijnlijk niet een qua
volume overeenkomstige vraag naar arbeid aantreffen, zoals al in paragraaf 2.2
bij het schetsen van het economisch toekomstperspectief i s aangegeven. Dit
betekent dat de claims op inkomen - uit arbeid of sociale zekerheid - in
aantal sterk zullen toenemen, terwijl de totale inkomensgroei hiermee geens-
zins gelijke tred zal houden. Hierdoor zal er toenemende ongelijkheid ontstaan
in arbeidsparticipatie en inkomensontwikkeling tussen verschillende sociale
 12
     Sociaal-Cultureel Kwartaal bericht, Wie heeft er genoeg van her huishouden?, 1980.
jrg. 2, no. 2, blz. 7-17.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>groepen. De oorzaken hiervan liggen in het feit dat, naar gelang het opleidings-
niveau hoger is, het percentage werkenden groter wordt, hetgeen duidelijk
blijkt uit tabel 2.7.
Tabel 2.7. Bevolking van 15 t/m 64 jaar (exclusief scholieren en studenten) naar hoogst
behaalde opleidingniveau en werkzaamheid, mannen en vrouwen (%van het totaal).
                                     mannen                            vrouwen
                      werkzaarn     werkloos  overig      werkzaarn   werkloos     overig
Basidlager niveau     80            4         16          18           1           81
Uitgebreid
lager AVO             92            3           5         39           1           60
Uitgebreid
lager BO              92            2           5         30           1           69
Middelbaar AVO        91            4           5         47           2           51
Middelbaar BO         95            2          3          50           1           49
Semi-hoger            95            2           3         56           1           42
Hoger niveau          96            2           2         68           2           30
    Hieruit is bijvoorbeeld af te lezen dat van de vrouwen met een basisopleiding
slechts 18% buitenshuis werkzaam is, terwijl dat voor de vrouwen met een
opleiding op hoger niveau 68% is. Verondersteld kan worden dat zich sociale
spanningen voordoen, waar grote verschillen binnen dezelfde sociale groepen
aan de dag treden. De buitenshuis werkende vrouwen (met een inkomen) en de
in het huishouden werkende vrouwen (zonder inkomen) komen echter voor
een groot deel uit verschillende maatschappelijke lagen waarin uiteenlopende
normen gelden ten aanzien van het werken buitenshuis. Dit geeft aan dat
vooralsnog de spanningen ten aanzien van ongelijkheid betreffende arbeid en
inkomen zich het hevigst zullen doen voelen binnen de sociale groepen die door
opleidingsniveau het meest positief staan ten opzichte van betaald werk.
    Ontwikkelingen in ons land van de laatste jaren geven een beeld van duidelij-
 ke eisen die vanuit de emancipatorische beweging naar voren komen. De
centrale thematiek die naar voren komt uit de publikaties van de Emancipa-
tie-Kommissie (EK) betreft de verdeling van betaald werk. Het duidelijkst
spreekt dit uit het Advies Arbeid, waarin een visie wordt ontwikkeld op de
 maatschappelijke verdeling van betaalde en onbetaalde arbeid over vrouwen en
 mannen met aanzetten tot concreet beleid.13 Een gelijke verdeling van betaald
werk over mannen en vrouwen wordt als een noodzakelijke voorwaarde gezien
 om de vrouw maatschappelijk in een gelijke positie met de man t e brengen. Ter
 realisering hiervan wordt een drietal elkaar aanvullende wegen genoemd waar-
 langs de veranderingen tot stand moeten worden gebracht:
    - algemene verkorting van de arbeidsdag tot vijf uur;
    - compensatie van inkomensderving en directe kosten verbonden aan het
grootbrengen van kinderen; verzelfstandiging in het stelsel van belastingheffing
en sociale zekerheid;
    - uitbreiding van de voorzieningen ten behoeve van huishouding en kinder-
verzorging.
    De Emancipatiekommissie is zich klaarblijkelijk bewust van de vooralsnog
hoge pretentie van deze doelstellingen en wijst dan ook op velerlei problemen
 die bij uitvoering zullen optreden. Voorts worden met het oog op realisatie
 korte- en lange-termijndoelstellingen en -effecten onderscheiden, terwijl ook
 een gefaseerde werkwijze wordt voorgesteld. Verder wordt in het rapport
 opgemerkt dat deze voorstellen met betrekking tot arbeid problemen oproepen
 voor wat betreft verworvenheden op andere beleidsterreinen. Mogelijke reper-
 cussies van herverdeling van bezigheden worden onderkend voor het educatief
 beleid, inkomensbeleid, het ruimtelijk beleid en het beleid ten aanzien van
 dienstverlenende voorzieningen. Met name op het punt van het inkomensbeleid
 l3  Emancipatie-Komrnissie, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>en de bestaande inkomensverdeling tekenen zich spanningen af in het licht
van ontwikkelingen als de verkorting van de arbeidsdag tot vijf uur.
    Enkele aspecten daarvan worden hier kort naar voren gebracht:
    - individualisering; de EK-voorstellen opteren voor individualisering van
het inkomen niet alleen wat betreft de primaire arbeidsinkomens maar ook het
inkomen uit sociale zekerheid. Hierbij wil men evenwel rekening houden
met de draagkracht van het huishouden waartoe de inkomensgenieter(s)
behoort (behoren). Anders dan thans het geval is dienen de huishoudens t e
worden onderscheiden naar de individuen die er deel van uitmaken. Het zal
duidelijk zijn dat voor de praktijk van het inkomens- en sociale zekerheidsbe-
stel hier nogal wat problemen liggen;
    - het primaire arbeidsinkomen per individu zal ca. 70% van het huidige
inkornen dienen t e zijn bij invoering van de 5-uren dag. In een overgangsperiode
zullen - aldus de EK - maatregelen nodig zijn voor huishoudens met 66n
arbeidsinkomen om het sociale minimum veilig t e stellen;
    - de EK houdt rekening met grote veranderingen in het secundaire inko-
men vanwege herverdeling van werkzaamheden; sociale verzekeringsuitkeringen
zijn immers veelal gekoppeld aan het verrichten van betaald werk. De EK
opteert voor een inkomensoverdracht voor degenen die niet door betaald werk
in eigen levensonderhoud kunnen voorzien;
   '-     een grote achteruitgang in het besteedbaar inkomen ten gunste van
herverdeling van werk zou door subsidiering en verlaagde belastingen op
voorzieningen die speciaal voor deze categorie van belang zijn, moeten worden
gecompenseerd (tertiaire inkomensverdeling);
    - in deze conceptie wordt voorts uitgegaan van een gelijke bijdrage van
iedere volwassene aan huishoudelijk werk, zodat deze arbeid niet langer in het
systeem van inkomensoverdrachten verdisconteerd zou behoeven t e worden.
    In.dedenkbeelden van de EK zijn een aantal belangrijke implicaties voor-
zien, die tevens aangeven op welke punten er spanningen verwacht kunnen
worden. Het gaat hierbij immers om belangrijke veranderingen in de verdeling
van het inkomen en de sociale zekerheid. Maar niet alleen uit het oogpunt van
materiele verdeling i s een en ander van betekenis. Het gaat ook over de positie
en status van mensen ten opzichte van elkaar als partners in huwelijk en/of
samenlevingsverband, als kostwinners, als inkomensgenietenden binnen een
huishouding, als collega's op het werk, als burgers ten opzichte van de maat-
schappij. Hierbij zij gewezen op de nadruk die de Emancipatiekomrnissie legt
op individualisering.
    Schoonenboorn en In 't v e l d - ~ a n ~ e v e l wijzen
                                                     d'~    in dit verband echter op
het feit dat vooralsnog de noodzakelijke economische en sociale beloning voor
mannen sterk verbonden is met betaald werk en dat een nieuwe rol (met
huishoudelijke werkzaamheden) geen of ontoereikende beloning biedt. Als de
maatschappij dergelijke beloningen (onder andere status, politieke waardering)
niet ontwikkelt, zal grotere gelijkheid tussen man en vrouw nog niet in het
verschiet liggen, aldus deze auteurs.
    Het hoge ambitieniveau van de spraakmakende instanties op dit terrein wekt
de indruk dat de emancipatie van de vrouw inderdaad een belangrijk autonoom
maatschappelijk verschijnsel is. De condities die het emancipatorisch streven
bei'nvloeden, werken deels pro deels echter ook contra deze ontwikkeling. De
publieke opinie blijft zich gunstig ontwikkelen in een overigens gereserveerd
klimaat ten aanzien van maatschappelijke verandering. Ambities ten aanzien
van onderwijs en arbeid, zoals die op micro-niveau tot uiting comen, werken in
hetzelfde perspectief als de door de beweging gearticuleerde doelstellingen;
deze tendenties versterken elkaar. Maar de economische condities zijn ongun-
stig, met name ten aanzien van de werkgelegenheid. De sociale voorwaarden, in
casu veranderingen in positie en rol van de man in leef- en werksituatie, verto-
nen weinig tekenen die tegemoet komen aan de verlangens ten aanzien van
leven en werken zoals door de vrouwenbeweging zijn gearticuleerd. Aangezien
14
      I.J. Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld; De emancipatie van de vrouw, serie
'Voorstudies en achtergronden', nr. V2, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1976.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>  de structurele condities vrij sterk zijn (onderwijs, arbeidsaanbod) zal voor de
  toekomst de vrouw'zich doen gelden op de arbeidsmarkt - mogelijkerwijs zelfs
'
  ten koste van de positie van de man. Door het economisch ongunstige getij
  kunnen er spanningen van diverse aard optreden, zoals
      - sterke prononcering van conflictstof op politiek niveau (mede doordat de
  economie en de arbeidsmarkt in veel mindere mate dan voorheen oplossingen
  tot stand brengen);
      - sterke druk op de sociale zekerheid vanwege het groeiend aantal claims
  op het inkomen;
      - spanningen op het niveau van de primaire groepsverbanden (gezin,
  werkverbanden) ten gevolge van de moeilijke verenigbaarheid van beroepsge-
  richte ambities van beide partners met kinderopvoeding en huishouden.
  2.6 De ontwikkeling van het arbeidsaanbod 1980-2000
      In paragraaf 2.2 zijn enkele perspectieven ontvouwd met betrekking tot de
  economische ontwikkeling. Hieruit bleek dat een toename van de vraag naar
  arbeid niet in de lijn van de verwachtingen ligt; vrijwel zeker niet tot 1985
  maar waarschijnlijk ook niet'daarna. Voor een inzicht in de omvang van de
  werkloosheidsproblematiek is het daarom van belang over prognoses t e be-
  schikken van de ontwikkeling van het arbeidsaanbod. Uit de in tabel 2.8
  weergegeven prognose van het Centraal Planbureau blijkt dat de omvang van de
  werkloosheidsproblematiek, gegeven een gelijkblijvende vraag naar arbeid in
  de jaren tachtig, aanzienlijk is; het arbeidsaanbod neemt in deze periode
  namelijk toe met 475.000 manjaren.
  Tabel 2.8. Trendmatige ontwikkeling van het arbeidsaanbod 1960-2000 (mutaties in
   1000 manjaren)
                              jaren          jaren        jaren         jaren
                              zestig         zeventig     tachtig       negentig
   Toename
   W.V. natuurlijke aanwas
   meer deelneming
   gehuwde vrouwen
   Af name
   W.V. meer onderwijs-
   deelneming
   meer arbeids-
   ongeschiktheid
   overig
   Totaal
   Won: Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985, op. cit..
       Deze ontwikkeling steekt scherp af bij de arbeidsaanbodtoename in de jaren
   zeventig van 95.000 manjaren. In de jaren negentig verwacht het CPB een
   afname van het arbeidsaanbod. Zoals ook in tabel 8 is aangegeven zijn de
   belangrijkste determinanten van de arbeidsaanbodontwikkeling: de bevolkings-
   ontwikkeling, de deelname van gehuwde vrouwen aan het arbeidsproces, de
   deelname aan het individuele dagonderwijs en de ontwikkeling van de arbeids-
   ongeschiktheid. Een inzicht in de oorzaken van de in de tijd sterk fluctuerende
   arbeidsaanbodontwikkeling kan worden verkregen door de afzonderlijke
   bijdrage van genoemde determinanten nader te beschouwen.
       De bevolkingsontwikkelingwordt naar verwachting in de eerstkomende jaren
   gekenmerkt door een natuurlijke aanwas van 0,2 5 0.3% per jaar, een percenta-
   ge dat in de loop van de tijd zal afnemen totdat omstreeks het jaar 2000 een
   stabilisatie van de bevolking zal optreden. Voor het arbeidsaanbod is echter
   niet zozeer de ontwikkeling van de gehele bevolking van belang, maar de
   ontwikkeling van de groep in de leeftijd van 15-65 jaar. Deze groep zal in de
   jaren tachtig sterk toenemen met 740.000 tot ruim 9,9 mln in 1990. In de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>  jaren negentig is deze toename aanzienlijk minder, na 1995 is er zelfs sprake
  van een afname. Wanneer constante deelnemingspercentages van de bevolking
  aan de beroepsbevolkingworden verondersteld - onderscheiden naar leeftijds-
  groepen, mannen en vrouwen en burgerlijke staat van vrouwen - resulteert de
  zogenaamde natuurlijke aanwas van de beroepsbevolking. Zoals uit tabel 8
  blijkt neemt deze natuurlijke aanwas in de loop van de tijd af. In de jaren
  tachtig is nog sprake van een natuurlijke aanwas van 515.000 manjaren, in de
  jaren negentig is de natuurlijke aanwas negatief: -10.000 manjaren. De deel-
  name van de gehuwde vrouwen aan het arbeidsproces is in de loop van de tijd
  sterk gegroeid. In 1960 werkte minder dan 7% van de gehuwde vrouwen tussen
  de 15 en 65 jaar, in 1977 was dit opgelopen tot 26%. Deze toenemende parti-
  cipatie werd mogelijk door de afname van het aantal kinderen per gezin en de
  toename van bepaalde faciliteiten, zoals criches. Ook de invloed van de eman-
  cipatie van de vrouw speelt hierbij een grote rol (zie paragraaf 2.5). Naar
  verwachting zal het proces van toenemende participatie van vrouwen in het
  arbeidsproces zich in de toekomst voortzetten. ~ r o n raamt   '~     het deelnemers-
   percentage van de gehuwde vrouwen tussen de 15 en 65 jaar in het jaar 2000
  op 38%. In de prognoses van het CPB neemt het deelnemerspercentage van de
  gehuwde vrouwen in de jaren tachtig en negentig eveneens toe - zij het minder
  sterk dan in de prognoses van Bron -, hetgeen resulteert in een extra arbeids-
  aanbod van respectievelijk 115.000 en 95.000 manjaren. Het toenemend
  gebruik maken van onderwijsvoorzieningen, mede onder invloed van verlengin-
  gen van de leerplichtige leeftijd, heeft ertoe geleid dat in de jaren zestig en
  zeventig een aanzienlijk deel van het potentiele arbeidsaanbod niet op de
  arbeidsmarkt verscheen, in aantallen respectievelijk 255.000 en 360.000
   manjaren. Ook voor de toekomst verwacht het CPB een toename van de
  onderwijsdeelneming, zij het minder sterk dan voorheen. In de jaren tachtig en
  negentig neemt het potentiele arbeidsaanbod daardoor af met respectievelijk
  60.000 en 35.000 manjaren. Een andere factor die met name in de jaren
  zeventig leidde tot een aanzienlijke reductie van het potentiele arbeidsaanbod,
   is de arbeidsongeschiktheid; in de jaren zeventig werd hierdoor het potentiele
  arbeidsaanbod verminderd met 210.000 manjaren. Ten aanzien van de toe-
- komst verwacht het CPB een ontwikkeling analoog aan die van de onderwijs-
  deelneming: een uitbreiding zij het minder sterk dan voorheen. In de jaren
  tachtig en negentig zal het potentiele arbeidsaanbod daardoor volgens het CPB
   met respectievelijk 70.000 en 60.000 manjaren afnemen. Bron komt ook
  wat dit betreft tot een andere raming, hetgeen blijkt uit tabel 2.9.
   Tabel 2.9. Raming van het aantal WAOIAAW-uitkeringsgerechtigden, 1980-2000
   (in 1000 penonen).
                     CPB              Bron
   Bron: Centraal Planbureau, De Nederlandse econornie in 1985, op. cit..
   J . A. H. Bron, op. cit..
       Naast genoemde determinanten i s nog een aantal factoren van belang voor de
  trendmatige ontwikkeling van het arbeidsaanbod. Te denken valt hierbij aan
  wijzigingen in de deelnemingspercentages van 65-plussers, vervroegde pensione-
   ring, uittreding en dergelijke. Zoals uit tabel 8 blijkt, is de invloed van deze
  factoren in de jaren zeventig weliswaar aanzienlijk geweest - het potentiele
  arbeidsaanbod nam daardoor af met 120.000 manjaren - voor de toekomst is
  dit veel minder van belang.
    lS
        J.A.H. Bron, Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000; serie 'Voorstudies en achtergron-
   den', nr. V21, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>     Samenvattend kan gesteld worden dat in de jaren zeventig de trendmatige
toename van het arbeidsaanbod betrekkelijk gering is geweest doordat de sterke
toename gecompenseerd werd door een forse uitbreiding van de onderwijsdeel-
neming en van het aantal arbeidsongeschikten. .In de jaren tachtig is deze'
compenserende werking van onderwijs en arbeidsongeschiktheid in veel min-
dere mate aanwezig, waardoor het arbeidsaanbod trendmatig sterk zal toene-
men. In de jaren negentig zal de enorme reductie van de natuurlijke aanwas tot
een daling van het trendmatige arbeidsaanbod leiden.
     De prognose van Bron van de trendmatige ontwikkeling van het arbeidsaan-
bod wordt in tabel 2.10 vergeleken met die van het CPB.
 Tabel 2.10. Trendrnatige ontwikkeling van het arbeidsaanbod 1980-2000, wee prognoses
 (rnutaties in 1000 manjaren).
 CPB                  250               225                50            -60
 Bron                 220               255               170             40
     --
 Bron: Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985, op. cit..
 J. A. H. Bron, op. cit..
     De verschillen tussen de prognoses van Bron en het CPB worden voorname-
 lijk veroorzaakt door een tweetal determinanten: de deelneming van de gehuw-
 de vrouwen in het arbeidsproces en de arbeidsongeschiktheid. In beide gevallen
 komt Bron tot een hogere schatting van de invloed van deze determinanten op
 de arbeidsaanbodontwikkelingdan het CPB. In de jaren tachtig is het verschil
 tussen de prognoses evenwel gering doordat beide determinanten een tegenge-
 stelde invloed hebben op het arbeidsaanbod en elkaar enigszins compenseren.
 In de jaren negentig is dit niet langer het geval en komt Bron tot de prognose
 van een sterke toename van het arbeidsaanbod met 21.000 manjaren terwijl het
 CPB een afname verwacht van 10.000 manjaren.
     De trendmatige ontwikkeling van het arbeidsaanbod geeft uiteraard nog niet
 de feitelijke ontwikkeling weer. Deze hangt mede af van buitenlandse migratie
 en pendel en van de invloed die de arbeidsmarkt uitoefent op het binnen-
 landse aanbod: een krappe arbeidsmarkt leidt tot additioneel aanbod, een
 ruime arbeidsmarkt vermindert het arbeidsaanbod. In de jaren zestig en zeven-
 tig leidden deze factoren ertoe dat in beide periodes het feitelijke arbeidsaan-
 bod met 120.000 manjaren meer steeg dan het trendmatige. Wat betreft
 de buitenlandse migratie en pendel verwacht het CPB weinig invloed op het
 arbeidsaanbod, de arbeidsmarktsituatie daarentegen wordt van groot belang
 geacht. In de onlangs gepubliceerde economische verkenning voor 1985 wordt
 de verwachting uitgesproken dat onder invloed van de massale werkloosheid
 het arbeidsaanbod zich voor een belangrijk deel van de arbeidsmarkt zal terug-
 trekken.16
  16
        Centraal Planbureau, De Nederlandse econornie in 1985, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 3. ARBEIDSTIJDVERKORTING, DEELTIJDARBEID EN
EDUCATIEF VERLOF
3.1 Inleiding
    De sombere verwachtingen met betrekking tot de ontwikkeling van de werkge-
                                           -
legenheid in het komende decennium zoals in hoofdstuk 2 is beschreven -
hebben zowel nationaal als internationaal tot een uitvoerige discussie geleid over
de vraag of en op welke wijze een verkorting van de arbeidsduur tot een vermin-
dering van de werkloosheid zou kunnen leiden. In dit orientatieterrein is het de
bedoeling een inventarisatie te geven van de mogelijke voor- en nadelen van
verkorting van de arbeidsduur.
    De discussies over de arbeidsduur dateren uit het midden van de 19e eeuw,
toen de eerste pogingen t o t verkorting van de arbeidstijd werden ondernomen.
 Het eerste congres van de Eerste lnternationale Arbeidersassociatie (1866) was in
belangrijke mate aan dit vraagstuk gewijd. In de vorige eeuw kwamen werktijden
van 60 tot 70 uur per week voor werknemers veelvuldig voor. In Nederland werd
bij de Arbeidswet van 1919 een werkweek van 48 uur ingevoerd met een maxi-
mum van 8: uur per dag. De strijd om de 40-urige werkweek ontstond in de
jaren vijftig. Omstreeks 1975 was de invoering ervan voltooid, toen ook het
personeel in rijksdienst 40 uur per week ging werken. De vrije zaterdag was reeds
eerder algemeen ingevoerd in die sectoren die zich daarvoor leenden (1961). De
totale arbeidstijdverkorting in de na-oorlogse periode wordt geschat op ongeveer
20%.'
    Verkorting van de arbeidsduur'staat derhalve reeds lange tijd ter discussie. In
het verleden is het vrijwel steeds gezien als een positief gevolg van de economi-
sche groei. Tevens werd het bezien vanuit het perspectief van de humanisering
van de arbeid. De arbeidsduur is altijd het voorwerp geweest van de onderhande-
lingen van de sociale partners over de arbeidsvoorwaarden. Daardoor doet het
paradoxale feit zich voor dat bijvoorbeeld de vrije zaterdag werd ingevoerd in
een periode van een krappe arbeidsmarkt en een sterke economische groei,
hetgeen de onderhandelingspositie van de werknemers versterkte. Zo is ook het
verschijnsel deeltijdarbeid goeddeels in dezelfde periode tot stand gekomen met
het doel gehuwde vrouwen op de arbeidsmarkt te halen. Verkorting van de
 arbeidsduur i s in het verleden vooral een uiting geweest van welvaartsverbetering.
    In de huidige economische situatie staat de arbeidsduur vooral ter discussie als
 instrument ter verdeling van de werkgelegenheid. Daarnaast blijven andere
 doelen een rol spelen, zoals emancipatie en perrnanente educatie. Werkgelegen-
 heid is niet alleen een schaars artikel geworden door de uitstoot van arbeids-
 krachten uit de industrie. In belangrijke mate ontstaan de problernen door de
 toename in het arbeidsaanbod. Dit nieuwe arbeidsaanbod bestaat niet alleen
 uit jongeren, maar ook uit vrouwen. Door het geringere aantal kinderen en de
 groei van de groep alleenstaanden ten opzichte van de groep gehuwden neemt
 enerzijds het aanbod van arbeidskrachten toe, terwijl anderzijds het aantal
 personen dat van BBn inkomen afhankelijk is, vermindert. Hoewel de individuele
 inkomens de laatste jaren nauwelijks gegroeid zijn, is er toch op geaggregeerd
 niveau sprake van een welvaartsverbetering doordat van BBn inkomen minder
 personen hoeven te leven. Op microniveau echter kunnen vaak van een dalend
 inkornen evenveel personen afhankelijk blijven. Het werkgelegenheidsvraagstuk
 presenteert zich hiermee eens te meer als een verdelingsvraagstuk.
    In de eerste plaats gaat het hierbij om de verdeling van werkgelegenheid tussen
 werkenden en niet-werkenden. Het accent zal hierbij liggen op het terugdringen
 van de geregistreerde werkloosheid en wellicht ook van het aantal arbeidsonge-
  ' Sociaal- Econom ische Raad, Rapport van de Commissie van Economische Deskundigen
 inzake de arbeidstijdverkorting; SER-publikatie nr. 8, 's-Gravenhage,26 april 1979, p. 3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>  schikten. Voor een belangrijk deel zal dit een herverdeling zijn tussen al gevestig-
  den en nieuwelingen, vooral jongeren. Tevens kan sprake zijn van een herverde-
  ling tussen mannen en vrouwen, waarbij vooral de niet-geregistreerde werk-
  loosheid afneemt. De herverdeling van werkgelegenheid tussen mannen en
  vrouwen maakt tevens een herverdeling van de onbetaalde arbeid mogelijk en
  ook noodzakelijk. Tussen deze vormen bestaat een wisselwerking, waarin de
  emancipatie van de vrouw een belangrijke roi speelt.
      De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 3.2 zal allereerst de
  probleemstelling nader worden uitgewerkt. Er wordt uiteengezet waarom de drie
-
  vormen van verkorting van de arbeidsduur, namelijk algemene arbeidstijd-
  verkorting, deeltijdarbeid en betaald educatief verlof zijn uitgekozen voor een
  nader onderzoek. In de paragrafen 3.3, 3.4 en 3.5 worden deze vormen vervol-
  gens bekeken op hun economische en sociaal-culturele aspecten. Met name bij
  deeltijdarbeid blijken ook organisatorische aspecten van belang te zijn, omdat
  deze als een belangrijke belemmering voor deeltijdarbeid worden gezien. Bij het
  betaald educatief verlof zijn de organisatorische aspecten, vooral wat betreft het
  beschikbaar zijn van educatieve voorzieningen, buiten beschouwing gelaten,
  omdat behandeling hiervan buiten het kader van dit rapport valt. Elk van de
  paragrafen wordt afgesloten met enkele beleidsaanknopingspunten. In paragraaf
  3.6 zullen, na een samenvatting, de drie denkbeelden in een breder kader geeva-
  lueerd worden.
  3.2 Probleemstelling
      De denkbeelden die in dit hoofdstuk worden uitgewerkt, hebben betrekking
  op arbeidstijdverkorting waaronder kan worden verstaan een vermindering van
  het aantal arbeidsuren dat iemand gedurende zijn leven werkt. Deze ruime
  definiering laat t a l van vormen toe, waarin verkorting van de arbeidsduur gereali-
  seerd kan worden. Vormen van arbeidstijdverkorting zijn bijvoorbeeld:
  - verkorting van de werkdag
  - verkorting van de werkweek
  - verkorting van het werkjaar (vakantiedagen)
  - educatief verlof
  - deeltijdarbeid
  - verlenging van de leerpticht
  - vervroegde uittreding             ) beperking aanbod
  - vermindering van het aantal arbeidsuren voor oudere werknemers
  - baandeling (job-sharing)
  - vijfploegendienst.
      Als belangrijke kenmerken om een ordening in deze vormen tot stand te
  brengen, kunnen worden genoemd de doelstellingen die aan een bepaalde vorm
  verbonden zijn, de doelgroep waarop deze vorm gericht is en de mate waarin de
   keuze voor arbeidsduurverkorting vrijwillig door het individu wordt gemaakt.
      De doelstellingen van de verschillende vormen van verkorting van de arbeids-
  duur lopen sterk uiteen. Een gemeenschappelijke noemer erin is de bestrijding
   van de werkloosheid. De effectiviteit van verschillende vormen van verkorting
  van de arbeidsduur voor de vermindering van de werkloosheid moet nader
  worden onderzocht. De ervaringen die tot nu toe zijn opgedaan met de ver-
  vroegde uittreding, wijzen er bijvoorbeeld op dat de openvallende arbeidsplaat-
  sen vaak niet worden opgevuld. Aan specifieke vormen van arbeidsduurverkor-
  ting liggen naast de bedoeling de werkloosheid te bestrijden ook specifieke
  doelen ten grondslag. Zo wordt door sommigen beoogd de emancipatie van de
  vrouw te bevorderen door een herverdeling van betaalde en onbetaalde arbeid
  over mannen en vrouwen. Als middel hiertoe worden vooral deeltijdarbeid en
  algemene arbeidstijdverkorting per dag genoemd. Anderen beogen deze doelstel-
   ling t e bereiken door middel van algemene vormen van arbeidstijdverkorting en
  educatief verlof. Ook vermindering van de arbeidsbelasting kan gelden als argu-
   ment voor verkorting van de arbeidsduur. Hierbij gaat het meestal om specifieke
  groepen werknemers, zoals ouderen (vervroegde uittreding) of vrouwen (het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>verrichten van betaalde arbeid naast gezinstaken). Verlenging van de leerplicht
bedoelt het arbeidsaanbod van jongeren te beperken. Ook educatief verlof kan
gericht worden op specifieke groepen werknemers.
    Naast doelstelling en doelgroep is als derde kenmerk genoemd de mate van
vrijwilligheid en individualiteit in de keuze voor arbeidstijdverkorting. Vormen
waarbij de keuze volledig collectief wordt gemaakt, zijn rninder flexibel dan die
waarvoor individueel gekozen wordt. Voor beleidsvorrning zijn echter de collec-
tieve vorrnen het meest grijpbaar. Bij individuele vorrnen van arbeidsduurver-
korting is de motivatie van werknemers bij uitstek belangrijk. Deze bepaalt, meer
dan bij collectieve vormen, het uiteindelijk tot stand komen van een dergelijke
verkorting. Als collectieve vormen gelden algemene arbeidstijdverkorting (per
dag, per week, per jaar) en verlenging van de I'eerplicht. Deeltijdarbeid is een
individuele vorrn. Ook tussenvormen zijn rnogelijk, waarbij de mogelijkheid t o t
arbeidstijdverkorting op basis van collectieve afspraken t o t stand komt, terwijl
de deelname op vrijwilligheid berust (educatief verlof, vervroegde uittreding).
     In dit rapport zijn drie vormen van arbeidsduurverkortinguitgewerkt, name-
 lijk algemene arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof. Algemene
arbeidstijdverkorting wordt behandeld vanwege de grote reikwijdte van deze
variant. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat het doel van algemene arbeidstijdver-
korting i n de eerste plaats het herverdelen van werkgelegenheid is. Als tegen-
hanger van deze bij uitstek collectieve variant komt deeltijdarbeid aan de orde,
waarvoor de keuze in principe individueel en vrijwillig is; door gebrek aan
arbeidsplaatsen kan echter aanvaarding van een deeltijdbaan gedwongen zijn,
terwijl een volledige baan wordt geprefereerd. De situatie op de arbeidsmarkt zal
dus rnede het al dan niet vrijwillige karakter van de keuze bepalen. Als belang-
 rijkste doelen gelden hier herverdeling van werkgelegenheid en emancipatie van
de vrouw. Bij het derde denkbeeld, educatief verlof, wordt een collectieve
 regeling getroffen, waarvan vrijwillig gebruik gemaakt kan worden. De wijze
waarop dit denkbeeld is uitgewerkt betekent tevens dat er sprake is van een
specifieke doelgroep, namelijk personen die al enige tijd beroepsarbeid verrich-
ten. Dit betekent niet dat educatief verlof noodzakelijk tot deze groep beperkt
 moet blijven. Als belangrijkste doel geldt bij educatief verlof vergroting van de
ontplooiingskansen; overigens kan educatief verlof ook bijdragen t o t herverde-
 ling van arbeid.
     Aangezien dit hoofdstuk niet beoogt alle vormen van verkorting van de
arbeidsduur te onderzoeken, zullen er slechts beperkte conclusies mogelijk zijn.
 De behandelde modaliteiten vorrnen weliswaar een selectie uit een groter aantal;
 zij betreffen echter mogelijkheden die een zeker sociaal draagvlak bezitten.
     Hoewel de verschillende varianten elkaar niet uitsluiten, beperkt de ene vorrn
we1 de mogelijkheden van een andere. Zo kan de invoering van bijvoorbeeld
 algemene arbeidstijdverkorting de ruimte voor vervroegde uittreding verminde-
 ren.
3.3 Algemene arbeidstijdverkorting
3.3.1 Inleiding
     Als eerste rnogelijkheid t o t verkorting van de arbeidsduur wordt hier de
algemene arbeidstijdverkorting besproken. Algemene arbeidstijdverkorting is een
collectieve vorm van arbeidstijdverkorting. Het is evenwel mogelijk de maatregel
te beperken tot bepaalde sectoren. Ook in dat geval echter i s de keuzemogelijk-
heid van het individu beperkt. Hoewel sommigen, rnede vanuit emancipatie-
overwegingen, een arbeidstijdverkorting bepleiten tot 25 uur per week, heeft de
 Raad zich hier beperkt tot rninder vergaande varianten. Door het Centraal
 Planbureau en de Sociaal-Econornische Raad zijn enkele varianten van verkorting
van de arbeidstijd tot 35 uur gedurende een 5-iarige periode op hun economische
 effecten onderzocht. Daarbij is uitgegaan van een jaarlijkse verkorting van de
 arbeidstijd van 2;% gedurende 5 jaar. Aangezien het hier gaat o m rnacro-econo-
 mische berekeningen, wordt hierrnee niets gezegd over de mogelijkheden op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>microniveau. Dit i s vooral van belang in verband met het realiseren van roulatie-
schema's om de bedrijfstijd op peil t e houden.
    Daar als belangrijkste doelstelling van algemene arbeidstijdverkortingthans het
verminderen van de werkloosheid geldt, zal in het volgende eerst nagegaan
worden wat de economische gevolgen zijn van algemene arbeidstijdverkorting.
Hierbij wordt gekeken naar de ontwikkelingen in de werkgelegenheid en werk-
loosheid. Uit de onderzochte varianten volgen enkele voorwaarden voor een
succesvolle invoering van algemene arbeidstijdverkorting. Tot slot zullen enige
organisatorische en sociaal-cultureleaspecten behandeld worden.
3.3.2 Economische aspecten van algemene arbeidstijdverkorting
     Door het Centraal Planbureau zijn in het Centraal Economisch Plan 1979 vier
varianten van arbeidstijdverkortingtot 35 uur berekend.* Deze varianten onder-
scheiden zich van elkaar door het uitgangspunt dat het initiele capaciteitsverlies
door arbeidstijdverkorting hetzij niet of nauwelijks wordt ondervangen door het
aantrekken van meer arbeidskrachten, hetzij geheel of gedeeltelijk wordt onder-
vangen. Ten tweede onderscheiden zij zich met betrekking tot de ontwikkeling
in het loon: in het ene geval dalen de lonen evenredig met de arbeidstijdverkor-
ting, in het andere geval blijven zij op hetzelfde peil.
     Uit de berekeningen van het Centraal Planbureau blijkt dat de effecten van
arbeidstijdverkortingzonder inlevering van loon bijzonder ernstig zouden zijn.
Als gevolg van een stijging van de loonkosten per eenheid produkt treedt een
zodanig verlies aan werkgelegenheid op dat de werkloosheid per saldo niet daalt,
maar stijgt. Hieruit kan worden afgeleid dat vermindering van het loon een
noodzakelijke voorwaarde is voor algemene arbeidstijdverkorting.
     lndien ervan wordt uitgegaan dat loon wordt ingeleverd, neemt, afhankelijk
van de aanpassing van de bedrijfstijd, de werkgelegenheid toe en daalt de werk-
loosheid met 25.000 respectievelijk 45.000 na 5 jaar. Na 10 jaar resulteren
grotere effecten. De werkgelegenheid neemt dan toe met 100.000 respectievelijk
 1 15.000 arbeidsplaatsen. Niettemin leidt arbeidstijdverk~rting~tot     een daling van
de economische activiteit. Het Centraal Planbureau tekent bij de variant met
looninlevering, waarbij het capaciteitsverlies niet wordt ondervangen, het vol-
gende aan:
    - de negatieve volume-effecten op de produktie, de particuliere consumptie
en de export zijn zonder meer aanzienlijk;
    - hetzelfde geldt voor het reeel beschikbare loon;
    - de nominale lonen staan onder invloed van de veronderstelde inlevering,
maar ook onder de tegengestelde invloed van de prijsstijging, die onder meer een
gevolg is van de hogere kapitaalkosten;
    - de hogere bezettingsgraad heeft een positief effect op de werkgelegenheid.
Het effect op de werkgelegenheid is op lange termijn, na 1983, zelfs groter, maar
dan onder de overheersende invloed van dalende reele arbeidskosten;
    - het positieve effect op de werkgelegenheid tot 1983 resulteert dus niet uit
herverdeling van arbeid, behoudens een klein effect in die bedrijven waar vol-
continu wordt g e ~ e r k t . ~
     lndien het capaciteitsverlies we1 gedeeltelijk wordt ondervangen, treedt een
additioneel werkgelegenheidseffect op in de bedrijvensector van 1,5% of 50.000
manjaren. Dit werkgelegenheidseffect komt tot stand doordat dezelfde arbeids-
plaats, door rouleringsschema's en dergelijke, door meer personen wordt bezet.
     De Commissie van Economische Deskundigen van de SER heeft de benadering
van het Centraal Planbureau naar sectoren ~erbijzonderd.~         De commissie maakt
allereerst een onderscheid tussen de marktsector en de quartaire sector, terwijl
binnen de marktsector een onderscheid tussen verschillende bedrijfstakken
'    Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1979; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij.
 1979, p. 138.                      - ..
     Centraal Planbureau, Centraa! Esnomisch Plan 1979;ibid., p. 145.-
    -~ociaal-~conornische Raad, Rapport van de Commissie van Economische beskundigen
inzake arbeidstijdverkorting; op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>wordt aangebracht, aangezien de effecten van arbeidstijdverkorting sterk uiteen
kunnen lopen.
    Zo kan bijvoorbeeld in de niet-kapitaalintensievesectoren (die derhalve een
lage kapitaalcoefficient hebben), uitgaande van ongewijzigde afzetmogelijkhe-
den, sneller en gemakkelijker tot uitbreiding van de produktiecapaciteit ter
instandhouding van de afzet worden overgegaan dan in kapitaalintensieve be-
drijfstakken.
    Wat de gevolgen voor de marktsector betreft zijn twee varianten onderzocht:
arbeidstijdverkorting gepaard gaande met evenredige verkorting van de bedrijfs-
tijd en arbeidstijdverkorting met een toenemende roulatie van arbeid (zoals ook
in het Centraal Economisch Plan 1979). Arbeidstijdverkorting gepaard gaande
met een evenredige verkorting van de bedrijfstijd zal leiden tot een vermindering
van de produktiecapaciteit. Is in de uitgangssituatie deze capaciteit volledig
bezet, dan zal de feitelijke produktie en in samenhang daarmee de feitelijke
arbeidsproduktiviteit, een teruggang t e zien geven waardoor uitbreiding van de
werkgelegenheid niet mogelijk is. Een positief effect voor de werkgelegenheid is
derhalve in de kapitaalintensieve sectoren afhankelijk van de ornvang van de
structurele overcapaciteit in de uitgangssituatie en een eventuele interne arbeids-
reserve. Bij de niet-kapitaalintensieve sectoren i s het denkbaar dat een door
arbeidstijdverkorting gereduceerde capaciteit opnieuw zal worden afgestemd op
de bestaande afzetmogelijkheden zodat een positief effect op de werkgelegen-
heid ontstaat (in geval van volledige bezetting). In beide sectoren treedt een
daling van de arbeidsproduktiviteit per werknemer op. Bij handhaving van de
bedrijfstijd kan het negatieve produktie-effect (door invoering o f uitbreiding van
ploegendienst en door roulatieschema's) worden vermeden en kan de werkgele-
genheid worden vergroot.
    In de quartaire sector zal het potentiele werkgelegenheidseffect van arbeids-
tijdverkorting vermoedelijk groter zijn dan in de marktsector. Het gaat hier
namelijk om de levering van overheidsdiensten, waardoor de drang om het
voorzieningenniveau zoveel mogelijk t e handhaven wellicht sterker zal zijn dan in
de marktsector, terwijl ook de mogelijkheden van arbeidsroulatie groter zijn.
 Handhaving van het voorzieningenniveau zal een uitbreiding van behuizing
enlof apparatuur vereisen, die naast de additionele personeelstekorten een last
voor de collectieve sector vorrnen. De budgettaire mogelijkheden van de overheid
 zijn hierbij van doorslaggevende betekenis. Ook zijn organisatorische moeilijk-
heden niet uitgesloten. Een en ander kan betekenen dat er in deze sector een
toename van overwerk zal plaatsvinden waardoor het uiteindelijk doel niet wordt
gerealiseerd. Ook het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Centraal Planbu-
 reau5 spreken in hun gezamenlijk rapport Planvorming quartaire sector de
 mening uit dat in deze sector de mogelijkheden voor werkgelegenheidscreatie
groter zullen zijn dan elders, in verband met de geringere kapitaalintensiteit van
dienstverlening. In dit rapport worden de effecten van 1 uur arbeidstijdverkor-
ting per week voor deze sector op 20.700 manjaren geraamd; in geval van een
arbeidstijdverkorting van 5 uur per week zou het om 114.500 manjaren gaan.
    In het licht van de voorgaande analyse van het Centraal Planbureau en de
 Commissie van Economische Deskundigen gaat de Sociaal-Economische Raad in
 een advies in op de effecten en voorwaarden van arbeidstijdverkorting en de
spreiding van ~ e r k Hierbij
                           . ~    wordt aandacht geschonken aan:
    -   het te verwachten aanbod van arbeidskrachten
    - de relatie tussen arbeidstijdverkorting en produktie
    - het kostenaspect en de concurrentiepositie
    -   de organisatorische aspecten van arbeidstijdverkorting. waaronder de
 financiering en het functioneren van de arbeidsmarkt.
    Wat het te verwachten aanbod van arbeidskrachten betreft, voorziet de SER in
     Sociaal en Cultureel Planbureau en Centraal Planbureau, Planvorming quartairesector,
 SCP-cahier nr. 25, 's-GravenhageIRijswijk, 1981, p. 25,
     Sociaal-Economische Raad, Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn;
 SER-publikatie nr. 7, 15 mei 1981, 's-Gravenhage, 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>het komende decennium een sterke stijging van het trendmatige arbeidsaanbod
waardoor ook de arbeidsmarktproblemen de komende jaren groter dreigen te
worden. Ook de SER wijst op de noodzaak van roulatie van arbeid ten einde t e
voorkomen dat arbeidstijdverkorting tot produktieverlies leidt, hetgeen kan
leiden tot het aantrekken van nieuw personeel. Het Centraal Planbureau heeft
ten behoeve van dit SER-advies nog eens de gevolgen berekend van een verkor-
ting van de arbeidstijd in de bedrijvensector met 2; % per jaar (dus van 40 naar
35 uur per week). Bij deze berekeningenzijn de volgende uitgangspunten gehan-
teerd:
    - als gevolg van de arbeidstijdverkortingontstaat een autonome produktivi-
teitswinst per manuur, welke eBn achtste deel bedraagt van de relatieve omvang
van de arbeidstijdverkorting (0,3%);
    - de daling van de arbeidsproduktiviteit per week, die minder i s dan de
arbeidstijdverkorting ten gevolge van de autonome produktiviteitsstijging per
rnanuur, gaat gepaard met een evenredige verlaging van het loon;
    - bij looninlevering van de actieve beroepsbevolking zou door volledige
doorwerking van de loonaanpassing in de overdrachtsuitkeringen, en als gevolg
van de vermindering van het aantal niet-actieven ten laste van de overheid,
enige financieringsruimte vrij kunnen komen. Daar als randvoorwaarde is gesteld
dat het financieringstekort van de overheid constant blijft, is ervan uitgegaan dat
deze ruimte jaarlijks wordt gebruikt voor verlaging van de belasting- en premie-
druk op het looninkomen.
    De belangrijkste resultaten van deze berekeningen zijn weergegeven in tabel
 3.1.
 Tabel 3.1. Veranderingen ten gevolge van 2f % arbeidstijdverkorting per jaar gedurende
 5 jaar.
                                     met overeenkornstige      zonder overeenkornstige
                                     verkorting van bedrijfs- verkorting van bedrijfs-
                                     tijd en verlies aan       tijd en verlies aan
                                     produ ktiecapaciteit      produ ktiecapaciteit
 (gerniddelde jaarlijkse
 procentuele veranderingen,
 gedurende 5 jaar)
 Arbeidsproduktiviteit               -   2,l
 Reeel beschikbaar inkornen
 (rnodale werknerner)                - 1.6
 Volume particuliere
 consurnptie                         - 1.7
 Produ ktievolurne in
 bedrijven                           - 1,8
 --
 (Niveauveranderingen
 na 5 jaar)
 Werkgelegenheid
 bedrijven (x 1000 personen)            65
 Werkloosheid
 (X 1000 personen)                   4 0
 Overcapaciteit (%I                  - 2.1
 Financieringssaldo
 overheid                                0
 Arbeidsinkornensquote               - 0.5
 Bron: Sociaal-Econornische Raad,Adviessociaaleconomisch beleidop middellange termijn;
 SER-publikatie nr. 7, 15 rnei 1981, 's-Gravenhage, 1981.
     Onder de genoernde voorwaarden kan, wanneer de bedrijfstijd niet wordt
 verminderd, de werkgelegenheid toenemen met 330.000 arbeidsplaatsen, waarbij
 het aantal werklozen met 220.000 daalt. Dit gaat gepaard met een lichte daling
 van het produktievolume. Tevens daalt de arbeidsproduktiviteit. Wanneer
 de bedrijfstijd we1 wordt verkort, neemt de werkgelegenheid toe met 65.000
  arbeidsplaatsen, waarbij het aantal werklozen met 40.000 personen daalt. In
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>werkelijkheid zal de bedrijfstijd vermoedelijk slechts gedeeltelijk worden ver-
kart,' zodat het resultaat tussen deze uitersten in zal liggen. lndien men bijvoor-
beeld veronderstelt dat in de quartaire sector de bedrijfstijd gehandhaafd blijft
en dat in de marktsector de bedrijfstijd verkort wordt, mag op grond van het
werkgelegenheidsaandeel van de quartaire sector in de totale werkgelegenheid
een werkgelegenheidseffect van circa 100.000 arbeidsplaatsen en een daling van
het aantal werklozen met circa 63.000 verwacht worden.
     In het volgende zal worden nagegaan in hoeverre er iets t e zeggen valt over de
realiseerbaarheid van de genoemde voorwaarden.
3.3.3 De voorwaarden voor algemene arbeidstijdverkorting
     Aan voorgaande analyses van het Centraal Planbureau, de Commissie van
Economische Deskundigen en de Sociaal-Economische Raad liggen belangrijke
veronderstellingen ten grondslag aangaande de inlevering van loon en handhaving
van de bedrijfstijd. Het handhaven van de bedrijfstijd en looninlevering evenredig
aan de daling van de arbeidsproduktiviteit hebben volgens de berekeningen een
positief effect op de werkgelegenheid, waardoor in de tweede helft van de jaren
tachtig een wezenlijke bijdrage geleverd kan worden aan de oplossing van de
werkloosheidsproblematiek. Behalve de genoemde voorwaarden zal ook nog op
enkele andere relevante punten worden ingegaan.
     1. Looninlevering.
     In hoeverre is de veronderstelling dat werknemers bereid zijn voor meer vrije
tijd loon in t e leveren een realistische veronderstelling?
     In het onderzoek van het IVA, Kwaliteit van de Arbeid8 is de voorkeur van
werknemers voor bepaalde vormen van arbeidstijdverkortingonderzocht. Hoewel
in dit onderzoek geen aandacht wordt geschonken aan de bereidheid van werk-
nemers inkomen op t e offeren ten gunste van arbeidstijdverkorting, bevat dit
onderzoek een aantal hier relevante conclusies. De vraag naar de voorkeuren van
werkzame personen voor de vorm van arbeidstijdverkorting leidt tot het volgen-
de beeld:
- vervroegde pensionering                                                         61,1%
- minder arbeidsuren voor oudere werknemers                                       49.1%
- minder uren per dag werken                                                      26,696
- meer wakantiedagen                                                              24.9%
- een vrije middag in de week                                                      19,8%
- om de 6 $ 7 jaar Bbn jaar vrij om nieuwe dingen bij t e leren                     8.3%
- jongeren langer onderwijs laten volgen                                            7,2%
     Naar bedrijfstakken bezien bestaan er duidelijke verschillen. In de bouwnij-
verheid en installatiebedrijven bijvoorbeeld wordt verlenging van de (partiele)
 leerplicht relatief sterk afgewezen, terwijl in de handel en horeca een dergelijke
verlenging relatief populair blijkt. In de onderwijssector wordt de grootste
belangstellingvoor educatief verlof aangetroffen.
     Het IVA onderscheidt in dit onderzoek 4 categorieen werknemers, die gety-
 peerd worden door een hoog en laag arbeidsethos en een hoge of lage vrijetijds-
behoefte.1° Met name personen met een laag arbeidsethos en een hoge vrijetijds-
behoefte staan positief tegenover vormen van arbeidstijdverkorting die op alle
 groepen van werknemers betrekking hebben. Tot deze categorie behoren veelal
jongeren en hoger opgeleiden, vooral werknemers met een wetenschappelijk
  '   Vergelijk paragraaf 3.3.3 waarin een aantal voorwaarden worden onderzocht en waaruit
  blijkt dat het in een aantal gevallen zeer onwaarschijnlijk is dat de bedrijfstijd niet wordt
 aangepast, bijvoorbeeld in verband met het bestaan van een interne arbeidsreserve.
      IVAllnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek, Kwaliteit van d e arbeid; Til-
 burg, 1977. De hier besproken resultaten zijn gepubliceerd in A. Heinen e.a., Arbeid ter
 discussie; Tilburg. I V A . 1980.
      A. Heinen e.a., ibid., p. 48.
  'O
       A. Heinen e.a., ibid., p. 57.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>beroep of andere specialisten. Werknemers met een hoog arbeidsethos en een
lage vrijetijdsbehoefte opteren meer voor alternatieven ten behoeve van specifie-
ke groepen.
    Gesteld voor de keuze prioriteiten aan t e geven tussen een aantal beleidsopties
van de overheid, geeft twee derde van de ondervraagden de hoogste voorkeur aan
het behoud van werkgelegenheid; ruim 20% kiest primair voor interessant en
aantrekkelijk werk en ruim 10%voor hogere lonen. Deze conclusie met betrek-
king tot het behoud van werkgelegenheid wordt ondersteund door onderzoeken
van Bureau Intomart, het NIP0 en de Nederlandse Stichting voor Statistiek.ll
Blijkbaar is men we1 ten behoeve van het behoud van werkgelegenheid bereid af
t e zien van inkomensverbeteringen. De belangrijkste vraag in het onderhavige
verband is echter of deze bereidheid ook bestaat met betrekking tot het aanvaar-
den van een reele loonsvermindering.
    Uit een onderzoek onder de Nederlandse bevolking, omtrent de keuze tussen
 inkomen en vrije tijd, bleek dat de bereidheid om langer t e werken, indien
daarmee extra inkomen wordt verkregen, duidelijk aanwezig is: 48% van de
ondervraagden is bereid een half uur langer per dag t e werken en 23% i s bereid
 een week meer per jaar t e werken om extra inkomen te verwerven.12 Respectie-
 velijk 44 en 69% is niet bereid langer t e werken ten behoeve van een inkomens-
 verbetering. Korter werken is echter aanzienlijk minder in trek: 8% i s bereid een
 inkomensverminderingt e aanvaarden voor een verkorting van de werkdag met
een half uur en 13% aanvaardt inkomensvermindering voor een week minder
 werken per jaar. Uit dit onderzoek blijkt eveneens dat, naarmate het inkomen
 hoger is, men in het algemeen minder geneigd is extra te werken en eerder
opteert voor meer vrije tijd. Uitgesplitst naar sectoren blijkt de bereidheid tot
 korter werken in de quartaire sector groter dan in de industrie.
    Volgens een onderzoek van de Rijkspsychologische Dienst zou 33% van de
 mannen en 47% van de vrouwen bereid zijn korter t e werken met een evenredige
 inlevering van een deel van het inkomen.'3 Van de mannen die hiertoe bereid
 zijn, stelt een deel als voorwaarde dat hun echtgenoten dan in de gelegenheid
 moeten worden gesteld deeltijdarbeid t e verrichten, zodat het gezinsinkomen
geen verandering ondergaat. Een complicatie hierbij kan zijn dat de vrouw in dit
geval langer zal moeten werken dan het aantal uren dat de man korter werkt, om
het inkomensverlies te compenseren. Het gemiddeld inkomen van vrouwen is
 namelijk aanzienlijk lager dan dat van mannen.14 Vooral oudere vrouwen (boven
 54 jaar) willen juist korter werken, mede onder invloed van de dubbele last van
werken en huishouden.
    In het rapport Vijf voor vier wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de
voorkeuren van werknemers in volcontinudienst voor de vorm waarin zij extra
financiele ruimte zouden willen ontvangen, die de directie van Shell beschikbaar
stelde ter verbetering van het werken in volcontinudienst.15 Gesteld voor de
keuze deze extra ruimte t e besteden in de vorm van tijd, geld of pensioen,
verkoos de meerderheid arbeidstijdverkorting. Uit dit onderzoek blijkt onder
andere dat deze keuze in belangrijke mate mede wordt gemotiveerd door het feit
dat er als gevolg van de bestaande belasting-, premie-, subsidie- en schoolgeldrege-
lingen weinig extra inkomen overblijft. Bovendien werd vrije tijd verkozen,
omdat men meende dat op deze wijze werkelijk iets aan het verminderen van de
ongemakken in de continudienst wordt gedaan.
    In de praktijk blijkt reeds in enkele ondernemingen de mogelijkheid voor
werknemers te bestaan vrije dagen voor eigen rekening op te nemen. Deze
 " Ministerie van Sociale Zaken, 1980; Nota naar aanleiding van h e t verslag, Tweede
Karner, zitting 1979-1980. 15800, nr. 2, p. 1.
''   T. Goedhart, 'De keuze tussen inkomen en vrije tijd', Sociale Maandstatistiek, februari
1977, p. 108-1 17.
     Rij ks Psychologische Dienst, Emancipatie in de (departemen tale] werksituatie. Kwar-
taalschrift, 2eja_a[gang, nr. 2, 1980, p. 30.
14
     WRR, Over soci~leongelijkheid- Een beleidsgerichteprobleemverkenning; Rapport aan
de Regering nr. 16, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1977, p. 7 6 e.v..
l5
     Cornmissie volcontinudienst van Shell Nederland Raffinaderij B V en Shell Nederland
                                                        '
Chernie BV, Vijf voor vier, Rotterdam-Pernis, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>mogelijkheid is bijvoorbeeld voor werknemers van Akzo Zout Chemie in de CAO
1980 opgenomen in de vorm van zogenoemde 'koopdagen'. Volgens mededelin-
gen van Akzo wordt echter van deze mogelijkheid nauwelijks gebruik gemaakt.
    Op basis van de hiervoor vermelde onderzoeksresultaten is het nauwelijks
mogelijk duidelijke uitspraken te doen over de bereidheid van werknemers om
een reek inkomensverminderingte aanvaarden. Wel zijn aan deze onderzoeken
enkele globale aanwijzingen te ontlenen.
    De aangehaalde onderzoeken lijken erop te wijzen dat in het algemeen de
bereidheid tot looninlevering gering is. Alleen de hogere inkomensgroepen kiezen
voor meer vrije tijd. De gestegen belasting- en premiedruk en het systeem van
inkomensprijzen schijnen deze voorkeur te vergroten. Hoger opgeleiden, met
veelal hogere inkomens opteren voor vormen van arbeidstijdverkorting die aan
iedereen ten goede komen, terwijl de meerderheid van de werknemers arbeids-
tijdverkorting tot bepaalde groepen wil beperken. Er zijn aanwijzingen dat, in
geval men bereid i s inkomen in te leveren, verwacht wordt dat het gezinsinko-
men op peil blijft doordat de partner gaat werken. Hierdoor kan een extra
aanbod van arbeid tot stand komen, dat het beoogde effect doet afnemen.
    In bovengenoemde onderzoeken is echter geen relatie gelegd tussen de bereid-
heid tot inkomensverminderingen de oplossing van de economische problemen.
Nu men meer van de omvang van de problemen doordrongen raakt, neemt de
bereidheid t o t inkomensmatigingtoe. I n een recent onderzoek blijkt dat bijna de
helft van de respondenten zonder meer bereid i s 1 4 2% van het netto-inkomen
in te leveren ter wille van de werkloosheidsbestrijding.16 Onder de voorwaarde
dat iedereen in procenten evenveel inlevert, is zelfs 71,5% van de respondenten
bereid tot matiging. Dit wijst erop dat men een garantie wil dat anderen evenzeer
meedoen. In psychologisch opzicht kan een collectieve matiging aanvaard-
baarder zijn dan een individuele, aangezien dan de inkomensverhoudingen en
daaraan gekoppelde statusverhoudingen gehandhaafd blijven. Tevens eist de
meerderheid de garantie dat de matiging werkgelegenheid oplevert.
    In het beleid met betrekking tot arbeidstijdverkorting zal een afweging ge-
maakt moeten worden tussen de bereidheid inkomen in t e leveren om door
arbeidstijdverkorting de werkloosheid te verminderen en vermindering van
inkomen als gevolg van de voortgaande groei van de werkloosheid. De snelle
stijging van de werkloosheidspremie is hiervan een illustratie. Mede vanuit deze
overwegingen lijkt ook bij de sociale partners de bereidheid tot inkomensmati-
ging ter wille van de werkgelegenheid groter te worden. Ook van vakbondszijde
wordt echter de voorwaarde gesteld dat matiging tot meer arbeidsplaatsen leidt,
bijvoorbeeld door herverdeling van arbeid. Daarbij moeten er garanties zijn dat
de vrijkomende arbeidsplaatsen inderdaad worden opgevuld en dat matiging
over de hele linie plaatsvindt.17
    In de FNV-discussienotaArbeidsvoorwaarden 1981 vormt arbeidsduurverkor-
ting, gericht op herverdeling van de beschikbare arbeid een van de uitgangspun-
ten. Hierbij zou het onder meer moeten gaan om verlenging van de vakanties,
uitbreiding van educatief verlof, meer mogelijkheden t o t vervroegd uittreden en
verkorting van de gemiddelde werkweek.18
    De Raad van de Centrale Ondernemingsorganisatie (RCO) bepleit in zijn
discussienota 'De Arbeidsduur' na te gaan op welke wijze per onderneming of
bedrijfstak de constante jaarlijkse arbeidsduur zou kunnen worden gedifferen-
tieerd om de behoeften van de onderneming en de preferenties van de werkne-
mers beter op elkaar te laten aansluiten. Arbeidsduur en bedrijfstijd zouden
daartoe ontkoppeld moeten worden, maar 'verkorting van de wekelijkse arbeids-
duur als zodanig kan geen punt van discussie zijn'.19
 l6
     A. Szirmai, 'Matigingsbereidheid en het dilemma der gevangenen'; Economisch Statisti-
sche Berichten, 2 3 September 1981.66e jaargang, nr. 3323.
 l7
     0e Vakbondskrant; weekblad van de Federatie Nederlandse Vakbonden, 1 oktober
 1981, jaargang 6, nr. 30.
 ''  Sociaal-Economische Raad, Informatie- en Documentatiebulletin, 's-Gravenhage, 5
 november 1980, 20e jaargang, nr. 31, p. 7.
 l9
     Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties RCO, De Arbeidsduur; 's-Gravenhage,
 oktober 1980, p. 48.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>     2. Aanpassing van de bedrijfstijd
     In de studie over In- en uitschakeling van arbeid van het IVA wordt in de
onderzochte sectoren een duidelijke voorkeur van werkgevers waargenomen voor
een flexibeler personeelsbestand; werkgevers zouden graag beschikken over een
groep van ongeveer 10%van het personeel die gemakkelijk - afhankelijk van de
bedrijfsbezetting- in- en uitgeschakeld kan w~rden.~O          Om deze reden wordt
nogal eens van uitzendarbeid gebruik gemaakt vooral in het bank- en verzeke-
ringswezen. In de sector van de gezondheidszorg wordt deze flexibiliteit verkre-
gen door een groot verloop onder het personeel.
     Een ontwikkeling zoals hier gesignaleerd, valt ook waar t e nemen in de detail-
handel, waar ondernemers er steeds meer naar streven leegloop in de winkel t e
vermijden en niet meer personeel in t e zetten dan in verband met de verkoop-
drukte noodzakelijk is.21
     Dit streven naar flexibiliteit in het personeelsbestand wordt voor een deel
veroorzaakt en versterkt door de afnemende bereidheid van werknemers over-
werk t e verrichten, zoals blijkt uit tabel 3.2.
Tabel 3.2. Aantal gewerkte overwerkuren boven de bij CAO toegestane ovarwerkuren.
                                      1973          1974        1975        1976
lndustrie en ambacht                  7604         6794        4764         3957
Handel, bank-
en verzekeringswezen                   646           432         345          377
Overige dienstverlening                344            179        136           85
Bron: lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek, In- en uitschakeling van arbeid,
Tilburg, p. 26.
     Deze cijfers hebben betrekking op overwerkuren boven het bij CAO toegesta-
ne maximum waarvoor officieel toestemming is gevraagd bij de arbeidsbureaus.
 In alle beschouwde sectoren blijkt zich een dalende tendens voor t e doen.
 Daaruit blijkt dat overwerk zowel formeel door beperkingen in de CAO's,
als informeel door verminderde bereidheid tot overwerken van de werknemers,
in betekenis afneemt. Dit betekent dat werkgevers een belangrijk flexibiliteits-
mechanisme in steeds mindere mate kunnen gebruiken. Dat al zo weinig boven
de toegestane grenzen overgewerkt wordt, doet op zich zelf al vermoeden dat het
terugdringen van het aantal toegestane overwerkuren weinig nieuwe arbeids-
 plaatsen schept.
      Uit het streven naar een toenemende flexibiliteit in het personeelsbestand kan
worden afgeleid dat veel werkgevers in geval van arbeidstijdverkorting de be-
drijfstijd waarschijnlijk niet zullen aanpassen en een wettelijk toegestane vermin-
dering van de arbeidstijd als een welkome mogelijkheid zullen zien ter vergroting
 van de flexibiliteit.
     Wordt de bedrijfstijd gehandhaafd, dan is roulatie van de arbeid noodzakelijk,
 hetgeen gerealiseerd kan worden door de invoering of uitbreiding van ploegen-
diensten of door andere roulatiesystemen. Ploegendiensten spelen in onze
economie een ondergeschikte rol; ongeveer 10%van de werknemers in de indus-
trie en dienstensector zijn in ploegendiensten werkzaam. Uit verscheidene
 onderzoekingen is gebleken dat werknemers het werken in ploegendiensten als
 bijzonder onaangenaam ervaren. In de industrie wordt ploegendienst voor
 ongeveer 40%door buitenlanders verricht. Het onderzoek van het IVA onder
werklozen wijst uit dat voor 80% van de ondervraagden ploegenarbeid een
 motief is om werk niet t e aan~aarden.~~         De bezwaren tegen ploegendienst
 richten zich echter vooral op de 4-ploegen-volcontinudienst. In bedrijven waar
  lo
       IVA/lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek, In- en uitschakeling van
 arbeid; deze studie is verricht ten behoeve van dit rapport.
 l'
      Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Werk in de winkel, 's-Gravenhage, 1980.
 l2
      J. de Koning, Vormen van arbeidstijdverkorting en verdeling van werkgelegenheid;
Beleid en Maatschappij, 8e jaargang, nr. 2, p. 63.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>volcontinu geproduceerd wordt zal de overgang van een 4- naar een 5-ploegen-
dienst een belangrijke verbetering van de kwaliteit van de arbeid betekenen. De
aard van de produktie in deze bedrijven zal ervoor zorgen dat de vrijkomende
arbeidsplaatsen worden opgevuld. De overgang van een 4- naar een 5-ploegen-
dienst moet daarmee worden beschouwd als een realiseerbare vorm van arbeids-
tijdverkorting. In bedrijven waar niet in volcontinudienst wordt gewerkt zullen,
ter wille van de handhaving van de bedrijfstijd, meer roulatievormen moeten
worden ingevoerd. Roulatievormen die gebaseerd zijn op minder dan 10% ar-
beidstijdverkorting (een dagdeel per week), zijn echter moeilijk denkbaar. Dit
kan reden zijn de arbeidstijdverkorting niet te spreiden over 5 jaren, maar,
althans per arbeidsplaats, in BBn keer door te voeren, waarbij niet ieders arbeids-
tijd tegelijk verkort hoeft te worden. Door een combinatie van arbeidstijdverkor-
ting en deeltijdarbeid kan zelfs een verlenging van de arbeidstijd gerealiseerd
worden, wanneer een volle-tijdwerker (7 uur) en een deeltijdwerker (3 uur)
achtereenvolgens dezelfde arbeidsplaats bezetten.
     3. Overige voorwaarden
     In het onderstaande wordt nog summier ingegaan op een aantal andere facto-
ren die van belang zijn voor het realiseren van deze werkgelegenheidseffecten.
     a. Door arbeidstijdverkorting is het mogelijk dat de arbeidsproduktiviteit per
 uur toeneemt, bijvoorbeeld door de geringere vermoeidheid van werknemers.
 Andere effecten, vooral bij deeltijdwerkers, zijn minder verzuim, minder te l a a t
 kornen, minder pauzeren en minder behoefte aan inspraak.
     Verbetering van de arbeidsproduktiviteit leidt direct tot een vermindering van
de groei van de werkgelegenheid. Indirect echter kunnen als gevolg van vermin-
dering van de loonkosten en een betere rentabiliteit positieve werkgelegenheids-
 effecten optreden.
     b. De aanwezigheid van overcapaciteit kan voorkomen dat door arbeidstijd-
 verkorting een produktiedaling tot stand komt en maakt uitbreiding van de
 werkgelegenheid mogelijk. Volgens de Conjunctuurtest maart 1981 bedroeg de
 bezettingsgraad van de gehele industrie + 80%. In perioden van conjuncturele
 teruggang, wanneer arbeidstijdverkorting soelaas moet bieden, is er in het alge-
 meen gesproken een ruime overcapaciteit aanwezig. I n een dergelijke situatie
 zal derhalve niet de ongunstige invloed van een te beperkte capaciteit op de
 werkgelegenheid ~ i t g a a n . ~ ~
     c. De op een bepaald moment in een bedrijf aanwezige interne arbeidsreserve
 i s voor het uiteindelijk werkgelegenheidseffect van belang. De aanwezigheid van
 een dergelijke reserve zal d i t effect negatief bei'nvloeden."
     d. Nog een aspect dat met de conjuncturele situatie samenhangt en van
 invloed i s op het welslagen van arbeidstijdverkorting, i s de wettelijk toegestane
 werktijdverkorting.
      Artikel 8 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen verbiedt de
 werkgever om - behoudens een enkele uitzondering - tot werktijdverkorting
 over te gaan. De minister van Sociale Zaken kan ontheffing van d i t verbod
 verlenen. Volgens het maandverslag Arbeidsmarkt maart 1981 was medio februa-
 ri 1981 aan 860 bedrijven vergunning voor werktijdverkorting verleend. Hierdoor
 werkten bijna 40.000 werknemers korter dan 40 uur per week. Arbeidstijdver-
 korting schept in deze bedrijven geen extra werkgelegenheid. Wel neemt het
 beroep op de sociale zekerheid af.
      e. In verscheidene studies naar de mogelijkheden van arbeidstijdverkorting
 wordt de arbeidsmarkt als een belangrijke voorwaarde ter realisatie van werkge-
  legenheidseffecten gen~emd.~S        Voorwaarde voor het welslagen is dat de extra
  gevraagde arbeidskrachten op de arbeidsmarkt aanwezig zijn.
      Uit ramingen omtrent de ontwikkeling van vraag en aanbod van arbeid voor de
  periode 1980-1985 blijkt dat zich in de quartaire sector omvangrijke overschot-
  13
       CBS, Conjunctuurtest, 's-Gravenhage, maart 1981, p. 32.
  14
       'Arbeidstijdverkorting, Enkele beschouwingen over de mogelijkheden in Belgie'; Kader,
 nr. 36, 1981.
 '5
       Bijvoorbeeld Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1979, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>  ten van aangeboden arbeid zullen v ~ o r d o e n Van   . ~ ~ degenen die beschikken over
  een opleiding ten behoeve van de quartaire sector, was ultimo 1980 ongeveer 6%
  werkloos. Verwacht wordt dat deze werkloosheid in de periode 1980-1985
  jaarlijks bij benadering met 3,5% zal toenemen in de sectoren gezondheidszorg,
  maatschappelijke dienstverlening en sociaal-cultureelwerk en onderwijs tot en
  met middelbaar niveau.
  3.3.4    Organisatorische en sociaal-culturele aspecten van algemene
  arbeidstijdverkorting
       Een belangrijke voorwaarde voor het slagen van arbeidstijdverkorting is het
  handhaven van de bedrijfstijd. Hiertoe zullen roulatiesystemen nodig zijn.
  Doordat niet meer alle werknemers tegelijk aanwezig zijn, kunnen problemen
  optreden met betrekking tot de coordinatie en communicatie. Ook het grotere
  aantal werknemers kan problemen opleveren met betrekking tot administratie,
  wervingskosten, personeelsvoorzieningen enzovoort. De problemen die ontstaan
  als gevolg van roulatie vai arbeid, zijn reeds enigermate bekend uit de ervaringen
  met deeltijdarbeid. Voor behandeling hiervan wordt dan ook verwezen naar
  paragraaf 3.4.3. Een arbeidstijdverkorting van 2%        :    per jaar gedurende 5 jaar
  betekent weliswaar een langere periode van organisatorische aanpassingen voor
  de desbetreffende bedrijven, maar gezien de maatschappelijke gevolgen van
  schoksgewijze invoering zal toch geleidelijkheid moeten worden betracht.
       Als sociaal-cultureleaspecten van algemene arbeidstijdverkorting kunnen de
   effecten op emancipatie en vrije tijd genoemd worden. De wijze waarop de extra
   vrije tijd voor de werknemer beschikbaar komt, is hierop van grote invloed.
   lndien de algemene arbeidstijdverkorting wordt gerealiseerd in de vorm van extra
   vakantiedagen, zal de invloed op de emancipatie minimaal zijn. De extra vrije tijd
   zal vooral recreatief besteed worden en de mogelijkheden van vrouwen op de
   arbeidsmarkt zullen er nauwelijks door verbeteren. Er zal een toename ontstaan
   in de vraag naar tijdelijke arbeid ter vervanging van verlofgangers.
       lndien de vrije tijd gespreid over het jaar beschikbaar komt, bijvoorbeeld
   wekelijks of dagelijks, is een grotere invloed t e verwachten op de emancipatie.
   Verkorting van de arbeidsdag zou de man de meeste gelegenheid bieden om deel
   t e nemen in de huishoudelijke arbeid. Daarmee zou voor de gehuwde vrouw een.
   belangrijke belemmering om aan beroepsarbeid deel t e nemen, kunnen worden
   verlicht. Emancipatie kan echter niet zonder meer worden gelijkgesteld met
   deelname van de vrouw in beroepsarbeid. De dubbele belasting door huishouden
   en beroep zou zelfs als een stap terug gezien kunnen worden. Herverdeling
   van de huishoudelijke en vrijwilligersarbeid over mannen en vrouwen is een
   voorwaarde voor emancipatie, waar algemene arbeidstijdverkortingde mogelijk-
   heden voor kan scheppen. Een grotere deelname van gehuwde vrouwen op de
   arbeidsmarkt kan in een later stadium verdere verkorting van de arbeidstijd
   mogelijk maken. De Emancipatie-Kommissieziet de 25-urige werkweek als
   een mogelijk toek~mstbeeld.~~         Zowel algemene arbeidstijdverkorting als deel-
   tijdarbeid kunnen een stap in deze richting betekenen. .Door het collectieve
   karakter van algemene arbeidstijdverkorting kan de overheid hiermee het eman-
   cipatieproces stimuleren. Herverdeling van onbetaalde arbeid is echter vooral
   een mentaliteitskwestie. Arbeidstijdverkorting is daar geen garantie voor.
.      Tot slot moet er rekening mee worden gehouden, dat door de toename in vrije
   tijd en de mogelijke afname in het besteedbare gezinsinkomen het aantal doe-
   het-zelf-activiteitenkan toenemen. Dit kan gevolgen hebben voor de werkgele-
   genheid in de dienstensector.
   26
        Sociaal en Cultureel Planbureau en Centraal Planbureau, op. cit., p. 16 e.v..
   27
        Ernancipatie-Kornrnissie, Advies Arbeid; Rijswijk, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>3.3.5 Aanknopingspunten voor her beleid
    Zowel voor het verlichten van de werkloosheidsproblematiek als voor het
bevorderen van de emancipatie kan algemene arbeidstijdverkorting een middel
zijn.. Voor het bereiken van resultaten moet aan stringente voorwaarden zijn
voldaan: geen toename van de loonsom en handhaving van de bedrijfstijd. De
beste kansen liggen in de niet-kapitaalgebruikende sectoren, aangezien hier
nauwelijks verhoging van de kapitaalkosten zal optreden. In de quartaire sector
zal de behoefte om het voorzieningenniveau te handhaven er waarschijnlijk ook
toe bijdragen dat de vrijkomende arbeidsplaatsen inderdaad worden opgevuld.
De overheid heeft hierop zelf de grootste invloed. Door een arbeidstijdverkorting
in de quartaire sector kan een aanzienlijke hoeveelheid arbeidsplaatsen gecreeerd
worden: voor circa 115.000 personen bij een werkweek van 35 ~ u r Daarmee       . ~ ~
komt tevens de vraag naar arbeid meer in evenwicht met de kwalificaties van het
arbeidsaanbod en kan de enorme groei van het aantal personen met opleidingen
voor de quartaire sector worden opgevangen.
    Uitbreiding van de werkgelegenheid in de quartaire sector behoeft op deze
wijze geen verzwakking van het economisch draagvlak te betekenen, wanneer de
financieringslast niet groeit. Wel kan door de loonverschillendie ontstaan tussen
de overheidssector (35 uur) en de marktsector (40 uur) de aantrekkingskracht
van de industrie op het arbeidsaanbod vergroot worden. Hoewel de gemiddelde
Ionen in de (semi-)overheidssectorniet laag zijn, is er ook in deze sector een
aantal lager betaalden. Men kan zich afvragen of van hen redelijkerwijs een
inkomensmatiginggeeist kan worden, wanneer in de marktsector de inkomens
behouden blijven. Handhaving van de inkomens van de lager betaalden kan
leiden tot extra kosten en tot verdere nivellering. Ook meer in het algemeen kan
men zich afvragen of de bereidheid tot inkomensmatiging in de quartaire sector
groot zal zijn, indien in de marktsector niet evenredig gematigd wordt. Een
gelijktijdige inkomensmatigingvan iedereen is immers een voorwaarde die velen
aan hun matigingsbereidheid verbinden.
    Wellicht ten overvloede zij er nog op gewezen dat de arbeidstijdverkorting bij
voorkeur niet-uniform en gefaseerd dient te worden ingevoerd. Differentiatie
naar bedrijfstakken moet mogelijk zijn. Een decentralisatie van de uitvoering kan
wellicht de overgangsproblemen verlichten en inspraak van de betrokkenen
 mogelijk maken. Wel bestaat het gevaar dat door versnippering van de maatregel
 het collectieve karakter verloren gaat, waardoor ook het solidariteitsargument
 (allemaal tegelijk een stapje terug) aan kracht zal inboeten.
 3.4 Deeltijdarbeid
 3.4.1 Inleiding
    Onder deeltijdarbeid wordt arbeid verstaan die wordt verricht gedurende een
 periode die korter is dan de normale arbeidsduur per dag of per week. Deeltijd-
 arbeid als concept onderscheidt zich van arbeidstijdverkorting door de vrijwillige
 en individuele keuze ervoor. In de praktijk kan het uiteraard voorkomen dat
 aanvaarding van deeltijdarbeid noodgedwongen is, zolang men geen volledige
 baan kan krijgen. De beloning i s evenredig aan de werktijd. Deeltijdarbeid kan
 dus beschouwd worden als arbeidstijdverkorting voor eigen rekening. Als grens
 tussen deeltijdarbeid en volle-tijdarbeid wordt dikwijls een arbeidsduur van 35
 uur aangehouden. Volgens de arl?eidskrachtentelling van 1977 werkte 16%van
 de werkzame personen korter dan 35 uur per week. Dit zijn ongeveer 660.000
 personen: 165.000 mannen en 495.000 v r o ~ w e n . ~ ~
    Op het ogenblik i s deeltijdarbeid in de eerste plaats een arbeidsvorm van
 vooral gehuwde vrouwen, mannen werken veel minder in deeltijd (zie tabel 3.3).
 Ongeveer de helft van de vrouwelijke deeltijdwerkers werkt in de quartaire
 la
     Sociaal en Cultureel Planbureau en Centraal Planbureau, Planvormingguartairesector,
op. cit., p. 25.
 l9
     CBS, Arbeidskrachtentelling 1977, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>sector. Verder werken veel vrouwelijke deeltijdwerkers in de sector handel,
horeca en reparatie. Vrouwen werken relatief vaak in deeltijd in agrarische
beroepen en in dienstverlenende functies (tabel 3.4). Van de mannelijke deel-
tijdwerkers werkt ongeveer een derde in de quartaire sector.30 Mannelijke
deeltijdwerkers zijn relatief vaak t e vinden in wetenschappelijke, specialistische
en dienstverlenende functies. Weinig deeltijdarbeid komt voor in beleidvoerende
en hogere leidinggevende functies. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat
deeltijdarbeid relatief het meest voorkomt in de niet-kapitaalgebruikende secto-
 ren en veelal door gehuwde vrouwen in lagere functiegroepen wordt verricht.
     De situatie op de arbeidsmarkt voor deeltijdwerkers is de laatste jaren sterk
 verslechterd. Het aantal werkzoekende vrouwelijke deeltijdwerkers i s tussen
 1972 en 1980 bijna verdrievoudigd; het aantal werkzoekende mannelijke deel-
 tijdwerkers is ruim vervijf~oudigd.~~         Bij werknemers blijkt een toenemende
 behoefte t e bestaan aan deeltijdbanen. De redenen om in deeltijd t e gaan werken
 Tabel 3.3. Verdeling van werkzame personen naar normale arbeidsduur per week en geslacht
 %                    Minder dan 15-24         25-34       3544       45 uur     Totaal
                      15uur       uur          uur         uur        en meer
 Mannen                0.8         1.7          3.0        74.5       20.0       100%
 Vrouwen              13.8        19.1         10.9        50.1        6.1       100%
 Bron: Arbeidskrachtentelling 1977, op. cit., p. 34.
Tabel 3.4. Concentratie-indices van het vobrkomen van deeltijdarbeid b i j werkzame per-
sonen naar beroepstak en geslacht
 Mannen                                              Minder dan          3 5 uur
                                                     3 5 uur             en meer
Wetenschappelijke en andere vak-
specialisten, kunstenaars
 Beleidsvoerende en hogere leiding-      ,
gevende functies
Administratieve functies
Comrnerciele functies
 Dienstverlenende functies
Agrarische beroepen, vissers en
dergelijke
Arnbachts-, industrie- en transport-
beroepen en dergelijke
Totaal mannen
Vrouwen
Wetenschappelijke en andere vak-
specialisten, kunstenaars                            102                   98
 Beleidsvoerende en hogere leiding-
gevende functies                                      33'                153
Administratieve functies                               73                121
Commerciele functies                                  86                 11 1
 Dienstverlenende functies                           139                   69
Agrarische beroepen, vissers en
dergel i j ke                                        149                   62
Arnbachts-, industrie- en transport-    .
beroepen en dergelijke                                 79                117
                                                                           -
Totaal vrouwen                                       100                 100
 Bron: Arbeidskrachtentelling 1977, op. cit., p. 34.
     Onbetrouwbaar cijfer vanwege het lage aantal vrouwen in deze functies.
30
     M i nisterie van Sociale Zaken, Vooronderzoek experiment bevordering deelrijdarbeid;
's-Gravenhage, 1981, p. 20-25.
31
     M i nisterie van Sociale Zaken, Jaarverslag Arbeidsmarkt 1980, 's-Gravenhage, 1981, p.
10.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>  zijn op individueel niveau in de eerste plaats het verwerven van vrije tijd en
  emancipatie. Maatschappelijk gezien kan tevens de bestrijding van de werkloos-
  heid als een motief worden beschouwd voor het stimuleren van deeltijdarbeid.
  3.4.2 Economische aspecten van deeltijdarbeid
      Door het stimuleren van deeltijdarbeid wordt de werkgelegenheid niet uitge-
  breid, maar herverdeeld. Er zijn derhalve slechts indirecte werkgelegenheidseffec-
  ten te verwachten, waarbij de flexibiliteit van deeltijdarbeid een belangrijke rol
  speelt. Een werkgever kan immers het aantrekken van arbeidskrachten beperken
  tot de noodzakelijke hoeveelheid voor het uitoefenen van een bepaalde taak. In
  sommige gevallen zal dit een vermindering van werkgelegenheid opleveren, als
  een volledige baan beperkt wordt tot een deeltijdbaan. In andere gevallen kan
  het aantrekken van een deeltijdwerker voor een tot dan toe niet vervulde taak
  rendabel zijn en een toeneming van werkgelegenheid inhouden. Pieken kunnen
  door middel van deeltijdarbeid gemakkelijk worden opgevangen. In het algemeen
  zal bij deeltijdarbeid de arbeidsbelasting in de tijd evenwichtiger gespreid zijn,
  waardoor een rationeler gebruik gemaakt kan worden van de factor arbeid. Op
  korte termijn zullen bedrijven in staat zijn door middel van deeltijdarbeid
  hun interne arbeidsreserve te verminderen. Soms kan deeltijdarbeid ook worden
  aangewend om overwerk te b e ~ e r k e n .In~ het ~ eerste geval zal het effect van
  deeltijdarbeid op de werkgelegenheid in manjaren negatief zijn; in het tweede
  geval zou zulks uitbreiding van werkgelegenheid inhouden i n termen van ar-
  beidsplaatsen. Op langere termijn zal het rationeler gebruik van de arbeidskracht,
  mede door de vaak hogere produktiviteit van deeltijdwerkers, leiden tot een
  verbetering van de rentabiliteit en op deze wijze mogelijk bijdragen aan vergro-
  ting van de werkgelegenheid.
      De mate waarin door het verminderen van de interne arbeidsreserve bij invoe-
  ring van deeltijdarbeid werkgelegenheid verloren zal gaan, is moeilijk te schatten.
   Ervaringen met vervroegde uittreding stemmen niet optimistisch. Bij het opdelen
  van arbeid in deeltijdarbeid gaat het echter om jongere werknemers die in het
  algemeen produktiever en daardoor minder misbaar zijn. Waar deeltijdarbeid als
  flexibiliteitsinstrument bruikbaar is, wordt hiervanveelal reeds gebruik gemaakt.
   Men denke hierbij bijvoorbeeld aan de detailhandel. Op grond van bovenstaande
  overwegingen mag men verwachten dat het verlies van werkgelegenheid door het
  niet opvullen van openvallende arbeidsplaatsen, beperkt zal blijven.
      lndien de voorwaarden die uit de macro-economische berekeningen met
   betrekking tot algemene arbeidstijdverkorting resulteren, namelijk inlevering van
.  loon en handhaving van de bedrijfstijd, ook van toepassing kunnen worden
   geacht op deeltijdarbeid, blijkt hieraan gemakkelijker voldaan te kunnen worden.
   Zo'n inlevering is per definitie aan deeltijdarbeid verbonden. Het probleem spitst
   zich toe op de bereidheid om in deeltijd t e werken. Handhaving van de bedrijfs-
  tijd is mogelijk, doordat bij deeltijdarbeid een ruim scala van roulatiemogelijkhe-
   den bestaat. Zowel de arbeidsduur als de arbeidstijden kunnen varieren.
      Het opdelen van arbeid in deeltijdarbeid houdt een aanzienlijke beperking in
   van het arbeidsaanbod in manjaren, indien men veronderstelt dat de omvang van
   de beroepsbevolkingniet bei'nvloed wordt. Vanuit het gedrag op micro-niveau
   zijn echter de volgende effecten t e verwachten:
      - De vraag naar deeltijdwerkers (dus het aanbod van deeltijdbanen) zal een
   aanbod van deeltijdwerkers oproepen. Veel gehuwde vrouwen immers opteren
   voor deeltijdwerk, maar behoren niet tot de geregistreerde werkloosheid. Van de
   53.000 vrouwen die in 1977 een volledige baan zochten, was 21% gehuwd en
   42% niet ingeschreven bij een arbeidsbureau. Van de 32.000 vrouwen die een
   deeltijdbaan zochten, was 75% gehuwd en 66% niet ingeschreven bij een arbeids-
   bureau.33 De deelname van gehuwde vrouwen op de arbeidsmarkt zal dus in de
   eerste plaats de niet-geregistreerdewerkloosheid onder hen verminderen. Deze
   32
       Zie: J.R.N. Cornuit, 'De "glamour" van deeltijdarbeid'; Intermediair, 2 oktober 1981,
   17e jaargang, nr. 40.
   "   CBS, Arbeidskrachtentelling 1977; op. cit., p. 39.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>vermindering kan ten koste gaan van thans bestaande volle-tijdarbeidsplaatsen.
    - In een aantal gevallen kunnen kostwinners overgaan van volle-tijdarbeid
naar deeltijdarbeid. Enige bereidheid hiertoe mag misschien verwacht worden bij
de hogere inkomensgroepen. In het algemeen echter i s de bereidheid tot het
aanvaarden van een belangrijke inkomensverminderinggering. Een toename van
het aantal kostwinners in deeltijdarbeid zal derhalve leiden tot een bijna even
grote toename in de toetreding tot de arbeidsmarkt van gehuwde vrouwen, die
zullen proberen het inkomensverlies van de kostwinner te compenseren. Door de
lagere beloning van vrouwen zullen zij gemiddeld langer moeten werken voor
hetzelfde inkomen (zie par. 3.3.3). Hoewel deze herverdeling van betaalde arbeid
over mannen en vrouwen ook een herverdeling van de onbetaalde arbeid moge-
lijk maakt en dus de emancipatie kan bevorderen, mag voor het verminderen van
de werkloosheid van deze herverdeling niet te veel verwacht worden.
    - In ongeveer een kwart van de huishoudens wordt naast het inkomen van
de kostwinner een tweede inkomen verdiend, veelal in deeltijdwerk. Voor zover
het inkomen van de hoofdkostwinner boven modaal ligt, mag hier gesproken
worden van een hoog inkomen per samenlevingseenheid. Deze situatie doet zich
voor bij circa 10% van de kostwinners. lndien deze hoofdkostwinners ertoe
gebracht zouden kunnen worden in deeltijd te gaan werken, bijvoorbeeld voor
30 uur, zou dit een reductie van het arbeidsaanbod betekenen van circa 100.000
manjaren. Ook voor deze groep echter geldt dat de bereidheid tot deeltijdarbeid
vaak gering zal zijn.
    - De nieuwelingen op de arbeidsmarkt, vooral jongeren en schoolverlaters,
zullen worden geconfronteerd met een minimale kans op werk. Het opsplitsen
van volle-tijdarbeid in deeltijdarbeid zal de vraag naar volle-tijdwerkers nog
verder verminderen. Werklozen zullen in dat geval veelal een gedwongen keuze
voor deeltijdarbeid maken in de hoop later een volle-tijdarbeidsplaatste vinden.
 Deeltijdarbeid kan voor deze groep de pijn spreiden, maar niet opheffen. Velen
 zullen een beroep moeten doen op de sociale zekerheid als aanvulling op hun
                                       \
 inkomen.
    Het resultaat voor de werkloosheid van het opsplitsen van arbeid in deeltijdar-
 beid is zeer afhankelijk van de relatieve grootte van de bovengenoemde effecten.
 Gezien de zuigkracht die deeltijdarbeid op de arbeidsmarkt zal uitoefenen, mag
 verwacht worden dat vooral de niet-geregistreerde werkloosheid zal afnemen.
 Ook indien deeltijdarbeid we1 zal leiden tot een sterke reductie van het arbeids-
 aanbod, behoeft dit op lange termijn niet tot problemen te leiden. Zou na 1995
 het arbeidsaanbod als gevolg van demografische effecten verminderen terwijl de
 vraag gelijk blijft, dan zal het mogelijk zijn terug te vallen op de 'normale'
 arbeidstijd van 40 uur: door het sterk flexibele karakter van deeltijdarbeid en de
 trage invoering ervan in verband met het gebrek aan scholing en arbeidservaring
 van met name oudere gehuwde vrouwen, zal vooralsnog geen 'normale' kortere
 arbeidsduur ontstaan.
    De effecten van deeltijdarbeid voor de uitgaven aan sociale zekerheid kunnen
 aanzienlijk zijn. Doorslaggevend hierbij is de vraag in welke mate uitkerings-
 gerechtigde niet-actieven opnieuw werk zullen vinden. Door de geringere ar-
 beidsbelasting van de deeltijdwerker mag verwacht worden dat het risico om
 arbeidsongeschikt te worden vermindert en dat de kans voor een arbeidsonge-
 schikte om zijn restcapaciteit in passend werk te benutten, wordt vergroot.
 De uitbreiding van de beroepsbevolking zal het aantal WAO-verzekerdendoen
 toenemen. De gemiddelde uitkeringen zullen ten gevolge van deeltijdarbeid lager
 zijn. De huidige wetgeving met betrekking tot sociale zekerheid voorziet slechts
 in zeer beperkte uitkeringsrechten voor gehuwde of samenwonende vrouwen.
 Uitbreiding van het arbeidsaanbod ten gevolge van deeltijdwerk zal derhalve
 geringe gevolgen hebben voor de uitgaven aan sociale zekerheid. Wel betalen deze
 nieuwe groepen werknemers bijdragen aan de sociale premies. Onder de huidige
 omstandigheden mag dan ook verwacht worden dat deeltijdwerk aanzienlijke
 besparingen op uitgaven aan sociale zekerheid zal opleveren.
     De vraag i s evenwel of deze omstandigheden we1 ongewijzigd zullen blijven.
  Het ligt immers voor de hand dat, bij een sterke verbreiding van deeltijdarbeid,
 de claim op uitbreiding van de rechten op sociale zekerheid van de deeltijdwer-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>kers in kracht zal toenemen. Omgekeerd is een verruiming van het aanbod van
deeltijdarbeiders alleen t e verwachten als de nu bestaande regelingen met betrek-
king tot het kostwinnerschap worden verruimd.
     In het sociale zekerheidsstelsel zijn met betrekking t o t het kostwinnerschap
globaal drie orientaties te ~nderscheiden:~~
    - Volledig kostwinnerschap. Kostwinners onderhouden de overige leden van
een samenlevingsverband. Deze laatsten hebben geen zelfstandige rechten op
sociale zekerheid. Volledig kostwinnerschap is het verst doorgevoerd in de
RijksgroepsregelingWerkloze Werknemers (RWW), waarin ook een niet-gehuwde
aansprakelijk wordt gesteld voor het levensonderhoud van zijn huisgenoten.
Voorts geldt deze orientatie bijvoorbeeld in de Ziekenfondswet. Omdat deel-
tijdwerkers in een samenlevingsverband zelden als kostwinner worden aange-
merkt, missen zij in geval van langdurige werkloosheid elke sociale zekerheids-
uitkering. Gebrek aan sociale zekerheid kan gezien worden als een belangrijke
belemmering in deeltijd te gaan werken.
    - lndividuele zelfstandigheid. Elk individu wordt verondersteld zijn of haar
eigen inkomen t e verwerven. Uitkeringen zijn inkomensvervangend of garanderen
een (individueel) minimum. lndividuele zelfstandigheid vormt het uitgangs-
punt van bijvoorbeeld de WW en de WAO (afgezien van de kostwinnersbepalin-
gen met betrekking tot het minirnumdagloon in de WW). Op langere termijn zal,
indien het verwerven van een zelfstandig inkomen in deeltijd meer gangbaar
wordt, een zelfstandige behandeling van het individu in de sociale zekerheid
onvermijdelijk zijn.
    - Partieel kostwinnerschap. lndividuen worden als zelfstandig behandeld.
Uitkeringen zijn gekoppeld aan het inkomen of garanderen een individueel
minimum. Aan kostwinners wordt een extra toeslag gegeven. Het samenlopen
van twee individuele basisuitkeringen wordt beperkt. Partieel kostwinnerschap
wordt toegepast in bijvoorbeeld de AAW. De normuitkering voor een kostwinner
is 100%; die voor een individu 70%; die voor een individu i n een samenlevings-
verband 50%. In een stelsel gebaseerd op partieel kostwinnerschap kan boven de
basisuitkering een recht bestaan op een aanvullende, aan het inkomen gekop-
pelde uitkering volgens het equivalentiebeginsel (uitkering evenredig aan premie).
 Een dergelijk stelsel van sociale zekerheid garandeert deeltijdwerkers weliswaar
een sociaal minimum (indien zij tenminste niet worden uitgesloten), maar kent
hen minder rechten toe dan k o s t w i n n e r ~ . In~ ~een stelsel gebaseerd op een
partieel kostwinnerschap kunnen de belangen van zowel mensen met een tradi-
tioneel rolpatroon met betrekking tot arbeid als met een moderner rolpatroon
behartigd worden.
     Alles bijeen is met een beleid gericht op deeltijdarbeid een blijvende orienta-
 tie op het kostwinnerschap op den duur onverenigbaar. Deze orientatie zal dan
 plaats moeten maken voor aanvaarding van partieel kostwinnerschap of indivi-
 duele zelfstandigheid.
      Het functioneren van de arbeidsmarkt kan verbeterd worden door de flexibi-
 liteit van deeltijdwerk en de mobiliteit van deeltijdwerkers. Men moet evenwel
 rekening houden met de mogelijkheid dat de huidige hoge mobiliteit van
 deeltijdwerkers voor een belangrijk deel wordt bepaald door hun lage functie-
 niveau. lndien deeltijdarbeid evenredig gespreid zou worden over alle functieni-
 veaus, kan deze hogere mobiliteit mogelijk teniet worden gedaan.
 34
       Zie ook: L.A.M. Briinott, 'Sociale zekerheid en kostwinnerschap', Intermediair, 11
 september 1981, 17e jaargang, nr. 3 7 .
 M. Bruyn-Hundt, 'Gelijkheid van man en'vrouw in de sociale verzekeringen'; Beleid en maat-
 schappij, september 1981. jaargang V l l l nr. 9.
 ''    In de voorstellen van de Werkgroep Heroverweging Sociale Zekerheid worden deel-
 tijdwerkers vooral in het tweede traject van de bovenminimale uitkeringen achtergesteld
 bij andere werknemers doordat het tweede traject pas begint t e tellen bij het minimum-
 loon, terwijl de basisvoorziening voor hen slechts 5 0 tot 70% van het minimurnloon
 bedraagt. Over het tussenliggende gedeelte wordt in de voorstellen geen uitkering gegeven.
 Zie: Heroverweging Collectieve Uitgaven, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16625, nr.
 4, p. 5 e.v.; p. 5 3 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>    Fricties op de arbeidsmarkt kunnen ontstaan als de vraag naar deeltijdwer-
kers plotseling sterk zou toenemen. In sommige sectoren zouden, als geschool-
de mannen zich van de arbeidsmarkt terugtrekken en lager geschoolde vrouwen
hun plaats innernen, ernstige tekorten voelbaar kunnen worden. Vooral de vaak
nog rigide indeling in mannen- en vrouwenberoepen zou toetreding door
vrouwen kunnen belemmeren. Een ander gevolg van deeltijdarbeid kan de
vermindering van de geografische mobiliteit zijn. Naarmate in een samenlevings-
verband vaker meer dan BBn inkomen wordt verdiend en dit inkomen een
belangrijker deel van het totaalinkomen van het samenlevingsverband vormt,
zal de bereidheid tot verhuizen ten behoeve van het werk van de hoofdkost-
winner verminderen. Deze beperking zal met name voelbaar worden, wanneer
werken in deeltijd een arbeidspatroon zal doen ontstaan, waarin twee deeltijd-
werkers beiden de kost verdienen.
3.4.3     Organisatorkche aspecten van deeltijdarbeid
    Bij de invoering van deeltijdarbeid is een drietal structuren in het organisa-
tiepatroon van bedrijven van belang, t e weten de personele, de functionele en
de produktiestructuur. Onder personele structuur verstaat In 't Veld de perso-
nele bezetting van posities binnen de organisatie. Het gaat daarbij vooral om de
bevelsrelatie; wie heeft welke bevoegdheden, wie vervult welke positie? Onder
de functionele structuur valt t e verstaan de groepering van functies tot organen
en de onderlinge samenhang van die organen. Aan een functie kunnen BBn of
meerdere taken worden onderscheiden waarmede de activiteiten worden
aangeduid die verricht rnoeten worden ten einde een functie t e ~ e r v u l l e n . ~ ~
Onder produktiestructuur verstaat men de splitsing van het fabricageproces
in transformatie- of bewerkingsfuncties.
    Door deeltijdarbeid worden er in de personele structuur veranderingen
aangebracht waarbij het er in eerste instantie niet om gaat soortgelijke verande-
ringen in de beide andere structuren aan t e brengen. Eerder valt waar t e nemen
dat getracht wordt de functionele en de produktiestructuur onveranderd t e
laten. Gezien echter de nauwe samenhang tussen deze structuren is dit nauwe-
lijks mogelijk. Het lijkt zeer waarschijnlijk dat eenzijdige veranderingen in de
personele structuur tot fricties in de andere structuren leiden waardoor kosten
worden veroorzaakt. Een evenwichtige onderlinge afstemming tussen deze
structuren is derhalve een belangrijk aandachtspunt bij de invoering of uitbrei-
ding van deeltijdarbeid.
    Bij invoering of uitbreiding van deeltijdarbeid moet een gegeven aantal taken
door meer personen worden ~itgevoerd.~'Dit maakt een herverdeling van
taken noodzakelijk. In de tweede plaats groeit de omvang van het personeel,
hetgeen consequenties heeft voor de organisatie: afdelingen tellen meer werk-
nemers; de organisatie wordt gecompliceerder; de vaste kosten per werknemer
stijgen. In de derde plaats wordt het personeelsbestandflexibeler. Hierbij kan
behalve de flexibiliteit in de arbeidsduur ook de mobiliteit van deeltijdwerkers
een rol spelen.
    Deze veranderingen in de personele sfeer leiden tot, of gaan gepaard met, een
aantal veranderingen in de functionele sfeer. Hierin treden de volgende effecten
op:
    - Bij het herverdelen van taken moet een keuze gemaakt worden. Men kan
een aantal deeltijdwerkers parallel hetzelfde takenpakket laten vervullen. De
mate van arbeidsdeling neemt in dit geval niet toe en het niveau van de taken
blijft behouden. Men kan ook de toename van het aantal werknemers gebrui-
ken om het aantal taken per werknemer te verminderen. De mate van arbeids-
deling neemt dan toe; de opgesplitste functies raken wat we1 wordt genoemd
36
     J. in 't Veld e.a., Arbeidsplaats en Organisatie, Voorstudie ten behoeve van de WRR;
T.H. Delft, 1976, p. 49.
 " Zie de literatuurstudies van het IVAIlnstituut voor Sociaal Wetenschappelijk Onder-
zoek, Deeltijdarbeid, Tilburg, 1980, en het Ministerie van Sociale Zaken, Vooronderzoek
experiment bevordering deeltijdarbeid, Literatuurstudie, 's-Gravenhage, 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>'~itgedroogd'.~~       Veelal wordt voor de laatste mogelijkheid gekozen. Deel-
tijdfuncties zijn daardoor vaak van geringe kwaliteit. Volle-tijdwerkers zijn
geneigd de interessante taken van de op te splitsen functies over te nemen. In
sommige gevallen, vooral wanneer het initiatief tot deeltijdarbeid van het
individu uitgaat, blijven aanpassingen in de functionele sfeer achterwege.
Deeltijdarbeid kan dan leiden tot een hogere arbeidsbelasting van collega's.
Door de sterk normerende werking van de 40-urige werkweek komt het echter
ook we1 voor dat aan de deeltijdwerker soms een meer dan evenredig taken-
pakket toebedeeld wordt, waardoor zijn arbeidsbelasting toeneemt.
     - Deeltijdarbeid in leidinggevende functies wordt veelal als problematisch
beschouwd, met het oog op de continu'iteit in de bedrijfsvoering. Mede om
deze reden treft men leidinggevende deeltijdwerkers meestal slechts daar aan,
waar aan deeltijdwerkers leiding moet worden g e g e ~ e n .Bepaalde  ~~         taken, zoals
het onderhouden van contacten met derden, kunnen in een aantal deeltijdfunc-
ties niet of moeilijk vervuld w ~ r d e n . ~
     - Veelal bevat een functie een aantal vaste taken, bijvoorbeeld deelname
aan werkoverleg. Bij deeltijdarbeid neemt het belang en het tijdsbeslag van deze
taken per functie relatief toe.41
     - Door middel van deeltijdarbeid kan een bedrijf zich gemakkelijker van
aangepaste en specialistische kennis voorzien. De behoefte hieraan kan bestaan,
ook indien het aantrekken van een volle-tijdwerker niet rendabel is.42
     - Door invoering van deeltijdarbeid kan het aantal functies meer of minder
dan evenredig stijgen met het aantal opgesplitste functies. Een meer dan
evenredige stijging kan veroorzaakt worden door het aandeel van de vaste
taken; een minder dan evenredige stijging kan onder andere het gevolg zijn van
de aanwezigheid van een zekere arbeidsreserve.
     Als gevolg van de veranderingen in de personele en functionele structuur
 kunnen zich ook veranderingen voordoen in de produktiestructuur. Soms ook
kan een vastliggende produktiestructuur beperkingen opleggen aan veranderin-
gen in de andere twee structuren. De volgende effecten zijn hier van belang:
     - Voor zover arbeidskrachten in deeltijdarbeid werkend flexibeler beschik-
baar zijn, hoeft de produktie slechts in mindere mate rekening te houden met
de beperkte beschikbaarheid van het arbeid~aanbod.~~
      - Produktieprocessen die aan een strak tijdschema gebonden zijn, lenen
 zich wellicht beter voor deeltijdarbeid dan die waarbij d i t niet het geval is.
 Deeltijdwerkers werken veelal intensiever dan volle-tijdwerkers en rusten vaker
 in eigen tijd uit.* Dit kan echter tot oneigenlijk gebruik van deeltijdwerkers
 leiden: sommige werkzaamheden lenen zich er niet voor o m een hele dag aan
 een stuk verricht t e worden (bijv. ponstypen). D i t kan ertoe leiden dat deel-
 tijdwerkers meer dan evenredig worden belast.
      - Voor bepaalde produktieprocessen gaat de lengte van de produktiedag
  (-week) de omvang van de normale werkdag (-week) t e boven. Door de combi-
 natie van volle-tijdarbeid en deeltijdarbeid kan dan de produktie gemakkelijker
 gerealiseerd worden. Op deze wijze kan ook arbeidstijdverkorting gecombi-
 neerd worden met deeltijdarbeid. Een produktiedag van 10 uur kan bijvoor-
 beeld bestaan uit een werkdag van 7 uur (voile tijd) en 3 uur (deeltijd). De
  lengte van de bedrijfstijd is van belang voor de economische effecten van
 "
       E. Wijnhols, J. Venema, F. Schaap en B. Ouwerkerk, Nota Deeltijdarbeid, Groningen,
  1979, p. 19. Zie ook hoofdstuk 5 van dit rapport.
 ''    J.R. de Jong, C.J.H. Intven, P. Visser, Beter ten halve gewerkt?, Leiden, Raadgevend
 bureau Berenschot, 1974, p. 55 en 79.
 'O
       Ministerie van Binnenlandse Zaken, Rapport van de Werkgroep Emancipatie en deel-
  tijdarbeid als aspecten van het overh'eidsbeleid(EDO) 4a; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
  1979.
 '     Projectgroep Sociale Zaken Philips, Toekomstige personeelsstructuur; parttime wer-
 ken; Eindhoven, 1975, p. 34.
  4'   E. van Eck en W. van Moorsel, Parttime werk onderzocht, Amsterdam, Kohnstamm-in-
  stituut, 1978.
  43   Economisch lnstituut voor het Midden- en Kleinbedrijf, Parttime arbeid in dedetail-
 handel, 's-Gravenhage, 1975, p. 69.
  44
       Ministerie van Sociale Zaken, op. cit.. 1981, p. 40 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>arbeidstijdverkorting. Handhaving van de huidige bedrijfstijd bij invoering van
arbeidstijdverkorting is noodzakelijk om de maximale werkgelegenheids-
effecten t e realiseren.
    - Bij produktieprocessen waarin een aantal werknemers in groepsverband
een aantal handelingen verrichten, is deeltijdarbeid problematischer dan wan-
neer werknemers ieder op zich gelijkwaardige handelingen verrichten. In het
eerste geval namelijk is min of meer gelijktijdige aanwezigheid geboden; in het
tweede geval niet.
    Naast deze aspecten in de sfeer van de organisatorische structuren van
organisaties heeft deeltijdarbeid nog een aantal effecten die niet zozeer deze
structuren bei'nvloeden, maar die we1 van belang zijn voor de besluitvorming
met betrekking tot het invoeren van deeltijdarbeid. Deze effecten presenteren
zich - evenals uiteraard vele van de hiervoor genoemde effecten - als kosten of
baten voor de organisatie.
    De volgende effecten worden vaak genoemd.
    - Als gevolg van het grotere personeelsbestand kunnen de wervingskosten
t ~ e n e m e n Wanneer
                   .~~       tot deeltijdarbeid wordt overgegaan wegens problemen
met de personeelswerving, kan ook een daling in de wervingskosten ~ p t r e d e n . ~ ~
Ook de scholingskosten van deeltijdwerkers kunnen hoger zijn. Als gevolg van
een langere inleertijd duurt het langer voordat een deeltijdwerker de produk-
tienorm haalt.47
    - In een aantal gevallen wordt aan deeltijdwerkers een lagere beloning per
uur ~ i t b e t a a l d Soms
                        . ~ ~ vindt dit zijn oorzaak in het feit dat voor deeltijdwerk
vooral vrouwen geworven worden; soms kan door middel van deeltijdwerk
de hoeveelheid (dure) overuren beperkt ~ o r d e n . ~ ~
    - De kosten van de sociale premies kunnen voor deeltijdwerkers hoger
uitvallen. Dit geldt eveneens voor de pensioenpremies bij de overheid.sO Deel-
tijdwerkers verdienen zelden meer dan het premieplichtig loon. Wanneer
volle-tijdwerkers het premieplafond we1 bereiken, zijn zij goedkoper dan
deeltijdwerkers. Dit geldt vooral in sectoren met een hoge loonitructuur; in
sectoren met een lage loonstructuur is er geen of weinig verschil in prerniekos-
ten. De pensioenkosten voor een deeltijdwerker zijn bij de overheid hoog,
aangezien momenteel nog slechts een klein deel van de premie op de deeltijd-
werker verhaald wordt.
    - Deeltijdwerkers hebben in het algerneen een geringer verzuim dan volle-
tijdwerkers. Noodzakelijke bezigheden kunnen ze in hun vrije tijd plannen.
 Door verwisseling van diensten kan op eenvoudige wijze een vrije dag verkregen
w~rden.~l
    - Deeltijdwerkers hebben vaak een hogere arbeidsproduktiviteit en arbeids-
 intensiteit. Soms leveren ze ook werk van betere kwaliteit." Een langere
 leertijd kan evenwel ook de produktiviteit soms doen dalen.
 45
      PTT Hoofddirectie Personeelszaken, Parttime arbeid bij de PTT; 's-Gravenhage, 1978,
 p. 7. Rapport van de Werkgroep Financiele Effecten Deeltijdarbeid (FEDA), '+Graven-
 hage, Ministerie van Binnenlandse Zaken, juli 1980.
 46   J.R.N.A.Cornuit,op.cit..
 47   PTT, OP. cit..
 Projectgroep Sociale Zaken Philips, Toekomstige personeelsstructuur; parttime werken,
 Eindhoven, 1975.
 J.R.N.A. Cornuit, op. cit..
      Economisch lnstituut voor het Midden- en Kleinbedrijf, Parttime arbeid i n de detail-
 handel; 's-Gravenhage, 1975, p. 28 en 48.
 S.D. Nollen, B. Brenda en V. Hilder, Permanentpartrime employment, The managers
perspective; New York, 1978, p. 6.
 49   J.R.N.A. Cornuit, op. cit..
      Werkgroep Emancipatie en Deeltijdarbeid, op. cit..
  "
      Ministerie van Sociale Zaken, op. cit., p. 38.
 PTT, Hoofddirectie Personeelszaken, op. cit..
 E. Wijnhols e.a., op. cit.. p. 17.
 51
      J. Hallaire, Parttime Employment: its Extentand its Problems; OECD, Paris 1968, P.
 45.
 A. van den Brink, Deeltijdarbeid, Delft, lnteruniversitair lnstituut Bedrijfskunde, 1977, P.
 87 e.v..
 Ministerie van Sociale Zaken, op. cit., p. 4 0 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>    -   Deeltijdwerkershebben een andere werkmotivatie en betrokkenheid dan
volle-tijdwerkers. In de literatuur wordt dit zowel in positieve als in negatieve
zin gen~emd.'~
    De hierboven beschreven gevolgen en samenhangen krijgen i n de literatuur
niet allernaal evenveel aandacht. Aan de gevolgen in de sfeer van de produktie-
organisatie wordt weinig aandacht geschonken. In de literatuur worden boven-
dien ten aanzien van de aspecten waar we1 aandacht aan wordt besteed, tegen-
strijdige of onduidelijke conclusies bereikt.54 Dit komt vermoedelijk doordat
de onderzoeken in zeer uiteenlopende sectoren hebben plaatsgevonden. De
gevolgen van veranderingen in de genoemde structuren door invoering van
deeltijdarbeid zullen per sector verschillen. Algemene conclusies zijn derhalve
rnoeilijk t e trekken.
    Aan het werken met deeltijdwerkers zijn vaak belangrijke bedrijfseconomi-
sche voordelen verbonden, hetgeen in een aantal sectoren reeds tot veel deel-
tijdwerk heeft geleid. Deeltijdarbeid brengt echter ook extra kosten met zich
mee. In organisatorisch-technisch opzicht vragen coordinatie en communicatie
speciale voorzieningen.
3.4.4 Sociaal-culturele aspecten van deeltijdarbeid
    Het beschikbaar komen van meer deeltijdarbeid kan een pluriformer arbeids-
gedrag met zich meebrengen. Mornenteel is deeltijdarbeid nog een arbeidsvorm
in de marge van het arbeidsbestel. Deeltijdbanen zijn veelal van relatief slechte
kwaliteit en worden laag betaald. Vooral gehuwde vrouwen werken in deeltijd.
Gehuwde vrouwen vormen tevens een reserveleger op de arbeidsmarkt; hun
mogelijkheden tot verrichten van betaald werk zijn sterk afhankelijk van de
situatie op de arbeidsmarkt, zoals bepaald door de economische conjunctuur.
 Deeltijdarbeid i s tot nu toe een arbeidsvorm geweest die tegemoet kwam aan de
behoefte aan een beperkte vorm van betaalde arbeid, gegeven de hoofdverant-
woordelijkheid die de gehuwde vrouw thuis werd toegedacht. O p deze manier
kan deeltijdarbeid niet echt emanciperend werken. Weliswaar krijgt de gehuwde
vrouw de gelegenheid uit de huiselijke omgeving te komen en verwerft zij zich
door haar eigen inkomen enige financiele zelfstandigheid, maar door de rol-
verdeling met de man als kostwinner blijft deze toch beperkt. De rolverdeling
met betrekking tot de huishoudelijke arbeid blijft in de regel onaangetast. De
gecombineerde verantwoordelijkheid voor betaald werk en verzorging betekent
een belasting die spanningen kan oproepen.
    Wanneer vrijwillige deeltijdarbeid ruimere ingang zou vinden en een normale
en volwaardige arbeidsvorm zou worden, neemt beroepsarbeid weliswaar een
minder overheersende plaats in het leven van een individu in, maar meer
 mensen zijn dan bij beroepsarbeid betrokken. De centrale plaats van beroepsar-
beid in de maatschappij zal daardoor behouden blijven of zelfs versterkt
worden. De geringere tijd die door een deeltijdwerker aan beroepsarbeid wordt
besteed, leidt niet zonder meer tot een toename van zijn vrije tijd. Andere,
onbetaalde, werkzaamheden kunnen de plaats van beroepsarbeid innernen.
 Deze onbetaalde werkzaamheden kunnen voortvloeien uit een gewijzigde
taakverdeling tussen mannen en vrouwen, maar ook uit een hogere mate van
zelfvoorziening die noodzakelijk kan zijn om het inkornensverlies ten gevolge
van deeltijdarbeid t e compenseren.
    In hogere functies zijn dank zij de hogere inkomens de mogelijkheden om
 over te gaan op deeltijdwerk in de orde van de door de Emancipatie-Kommissie
 genoemde 25-urige werkweek wellicht het grootst. De vermindering van de
carrihrekansen ten gevolge van de keuze voor deeltijd zullen velen echter toch
doen besluiten eta\volle dagtaak te houden. Naar de realiseerbaarheid van
 53
     Nollen, op. cit., p. 51.
 PTT, Hoofddirectie Personeelszaken, op. cit.. p. 7 .
 Projectgroep Sociale Zaken, Philips, op. cit.. p. 35.
J.R. de Jong, op. cit., p. 55.
 Y
     IVA, op. cit., 1980, hoofdstu k 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>deeltijdarbeid op hogere functieniveaus is nog weinig onderzoek gedaan.
Wel wordt van bepaalde zijden de wenselijkheid benadrukt." In leidinggevende
en coordinerende functies wordt deeltijdarbeid door werkgevers in het alge-
meen afgewezen. Veel staffuncties, wetenschappelijke functies en onderwijs-
functies zijn echter we1 in deeltijd mogelijk. De beste mogelijkheden voor
deeltijdarbeid in hogere functies liggen bij een werkweek van circa 30 uur,
waarbij een normale betrokkenheid bij het functioneren van de arbeidsorgani-
satie mogelijk iss6 Uitbreiding van de mogelijkheden tot deeltijdarbeid op
hogere niveaus zal de 'dubbele inkomens' doen afnemen: beide partners zijn
immers in de gelegenheid t o t deeltijdarbeid. De grote inkomensongelijkheid die
een gevolg i s van de deelname van zowel man als vrouw in volle-tijdarbeid in de
hogere functieniveaus, zal aldus kunnen verminderen. Toch zal men rekening
moeten houden met aanzienlijke weerstand van individueel-psychologische aard
van mensen in hogere functies: zij ambieren deze functies vaak ook juist
vanwege het hoge inkomen.
    Een prognose omtrent de ontwikkeling van het leefpatroon met deeltijdar-
beid onder condities van vrijwilligheid is niet te geven. De sociaalculturele
factoren zullen in hoge mate bepalend zijn voor de ontwikkeling, terwijl de
vraag op de arbeidsmarkt zich betrekkelijk onafhankelijk van deze culturele
factor zal gedragen. Het lijkt dan ook onzeker in hoeverre een uitbreiding van
deeltijdarbeid tot stand zal komen alsook of zich hierdoor een levenspatroon
zoals voorzien door de Emancipatie-Kommissiezal gaan verbreiden. Uit het
oogpunt van de emancipatie zou de herverdeling binnen het samenlevingsver-
band van betaalde arbeid gepaard moeten gaan met een herverdeling van de
onbetaalde arbeid. Als gevolg van ingesleten rolpatronen zal deze laatste
herverdeling veelal vertraagd of soms helemaal niet tot stand komen.
    De kans dat de herverdeling van de onbetaalde arbeid eveneens tot stand
komt is groter wanneer tevoren slechts BBn van de partners werkte en beiden
overschakelen op deeltijdarbeid. De grote verandering in de leefwijze van
beide partners kan dan het doorbreken van bestaande patronen vergemakkelij-
ken. Gezien de bestaande inkomensverdeling zal zulks echter slechts in zeer
beperkte omvang plaatsvinden. Sociaal-culturele en emancipatoire motieven
hebben hier echter een zelfstandige betekenis; reden waarom vooral die paren
voor deeltijdarbeid zullen kiezen die ook t o t een verdeling van de huishoudelij-
ke arbeid bereid zijn. Herverdeling van arbeid zal vooral plaatsvinden bij
jongeren, bij wie de rolpatronen minder zijn ingesleten. Doordat de onderwijs-
achterstand van vrouwen bij jongeren veel geringer is dan bij ouderen, is ook de
verdiencapaciteit evenrediger over mannen en vrouwen verdeeld, hetgeen
herverdeling van beroepsarbeid vergemakkelijkt.
    Te verwachten is dat de behoefte aan deeltijdbanen in de toekomst ook bij
partners in een samenlevingsverband zal groeien.s7 Tevens zal daarmee de
behoefte aan collectieve voorzieningen toenemen, met name op het gebied
van kinderopvang. Het zal immers niet altijd mogelijk zijn de deeltijdbanen zo
op elkaar af t e stemmen dat altijd een van beide ouders de kinderen kan
verzorgen. Voorts zal de emancipatie van de vrouw en haar deelname aan
beroepsarbeid de behoefte aan gelijkstelling van mannen en vrouwen, alsmede
van deeltijdwerkers en volle-tijdwerkers, op het gebied van sociale zekerheid en
arbeidsrecht vergroten. Op langere termijn kan dit tot aanzienlijke veranderin-
gen in het arbeidsbestel leiden. lndien in een samenlevingsverband slechts BBn
van de partners werkt en de ander neemt er een deeltijdbaan bij, leidt dit
uiteraard tot een verruiming van de bestedingsmogelijkheden.
    Veelal i s dit ook een belangrijk motief voor de arbeid van de gehuwde
vrouw. Door een vermindering van de gezinstaken i s zij in de gelegenheid ook
55   Ernancipatie-~ommissie,op. cit..
Vereniging van Vrouwen met een Academische opleiding ( V V A O ) , Deeltijdarbeid op hoger
niveau, Wageningen, 1978.
56
     Ministerie van Bi nnenlandse Zaken, Rapport van de Werkgroep Emancipatie en deel-
tijdarbeid als aspecten van her overheidsbeleid; op. cit..
" Zie WRR, De komende 2 5 j a a r ; Rapport aan de Regering nr. 15, 's-Gravenhage,
Staatsuitgeverij, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>buitenshuis t e werken. Blijkens een tijdsbestedingsonderzoek is de totale
hoeveelheid arbeid van vrouwen vrij constant (+ 50 uur); afhankelijk van de
gezinssituatie besteden zij echter een groter of kleiner deel hiervan aan arbeid
buitenshui~.~~
 Dit duidt erop dat de taken van de vrouwen zich wijzigen, terwijl die van de
man dezelfde blijven. Een herverdeling van betaalde en onbetaalde arbeid
tussen mannen en vrouwen zal dan nauwelijks tot stand komen. Ook het veelal
lage niveau, doorgaans geringe kwaliteit en lage beloning van deeltijdarbeid
zullen niet direct emanciperend werken. Niettemin kan de deelname aan arbeid
buitenshuis en de gedeeltelijke financiele onafhankelijkheid van de vrouw een
bewustwordingsproces in gang zetten dat bijdraagt aan haar emancipatie.
3.4.5 Aanknopingspunten voor bet beleid
    Aanknopingspunten voor het beleid met betrekking tot deeltijdarbeid
kunnen in een verruiming van zowel de vraag naar deeltijdarbeid als het aanbod
van arbeidskrachten worden gezocht. Op dit moment bestaat juist onder
deeltijdwerkers een relatief hoge werkloosheid. Ook de niet-geregistreerde
werkloosheid i s onder deeltijdwerkers relatief hoog, omdat deeltijdarbeid een
arbeidsvorm i s van vooral de marginale beroepsbevolking. Toch moet het niet
onmogelijk worden geacht dat ten gevolge van beleidsmaatregelende vraag naar
deeltijdwerkers zal toenemen, maar dan wellicht ten koste van de vraag naar
volletijdwerkers. De onvrijwillige werkloosheid van nu wordt dan omgezet in
onvrijwillige deeltijdarbeid. Als gevolg daarvan zouden grote groepen werkne-
mers gedurende lange tijd geen perspectieven hebben om boven de sociale
 minima uit t e stijgen. In een beleid gericht op deeltijdarbeid zal het derhalve
nodig zijn erop toe t e zien dat de vermindering van de vraag naar volle-tijd-
werkers ten gevolge van deeltijdarbeid gepaard gaat met een (meer dan) evenre-
dige vermindering van het arbeidsaanbod van volle-tijdwerkers, met andere
woorden: voor het welslagen van het beleid is het nodig dat ook het arbeids-
aanbod wordt gemotiveerd voor deeltijdarbeid.
     Vergroting van het aanbod van deeltijdwerkers kan in de eerste plaats
 worden bewerkstelligd door de rechtspositie van deeltijdwerkers gelijk t e
 stellen met die van volle-tijdwerkers. In sommige regelingen hebben deeltijd-
 werkers bepaalde voordelen ten opzichte van volle-tijdwerkersj;op andere
 gebieden zijn deeltijdwerkers in het nadeel. Hoewel het niet mogelijk zal zijn
 op alle gebieden tegelijkertijd een gelijke rechtspositie te scheppen, is het van
 belang te voorkomen dat in het streven naar gelijke behandeling van deeltijd-
 werkers en volle-tijdwerkers een selectief gebruik gemaakt wordt van die
 regelingen waarin de deeltijdwerker tot dan toe bevoordeeld werd.
     Met betrekking tot de rechtspositie van deeltijdwerkers zijn in de eerste
 plaats de arbeidsvoorwaarden van belang. In het algemeen kan een gelijke
 rechtspositie worden bereikt door de rechten van volle-tijdwerkers oak aan
 deeltijdwerkers toe t e kennen naar rat0 van het aantal gewerkte uren. In de
 primaire arbeidsvoorwaarden valt daarbij t e denken aan het recht op het
 minimumloon en aan overwerkvergoedingen voor werk dat verricht wordt
 buiten de contractuele arbeidsti'jd. In de sfeer van de secundaire arbeidsvoor-
 waarden valt t e denken aan reiskostenvergoedingen, tegemoetkomingen in
 ziektekosten, verhuiskosten, winstdelingsregelingen, rechten op opleidingsfaci-
 liteiten, promotiemogelijkheden en pensioenvoorzieningen. Tot de arbeids-
 voorwaarden die hier ook van belang zijn, behoren voorts de regelingen met
 betrekking tot het dienstverband en ontslag.
     Naast de rechtspositie van de deeltijdwerkers op het gebied van arbeidsvoor-
 waarden is in de tweede plaats het recht op sociale zekerheid van belang. Ook
 hier kan in het algemeen een gelijke rechtspositie bereikt worden door deel-
 tijdwerkers dezelfde rechten toe t e kennen als volle-tijdwerkers naar rat0 van
      W.P.Knulst, Een week tijd, Rapport van een onderzoek naar de tijdsbesteding van de
 Nederlandse bevolking in oktober 1975;'s-Gravenhage, Sociaal en Cultureel Planbureau,
 Staatsuitgeverij, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>het aantal gewerkte uren. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de minimum-
dagloonbepalingen, maar oak aan bijvoorbeeld het premie- en uitkeringspla-
fond. Verlaging van het premieplafond voor deeltijdwerkers kan via verlaging
van de loonkosten bijdragen aan een verruiming van het aantal deeltijdbanen op
hogere niveaus. Ruimere mogelijkheden voor deeltijdarbeid op hogere niveaus
kunnen er tevens toe bijdragen dat de kwaliteit van deeltijdarbeid verbetert en
dat het imago van tweederangsarbeid verdwijnt. Voorts bestaan er momenteel
nog tal van bijzondere bepalingen met betrekking tot de toepassing van sociale
verzekeringen en sociale voorzieningen op deeltijdwerkers, die een gelijke
rechtspositie in de weg staan.
    Een belangrijk probleem in verband met deeltijdarbeid is ook het kostwin-
nerschap. Zowel in de arbeidsvoorwaardenals in de sociale verzekeringen geldt
veelal een gunstiger behandeling voor kostwinners. Aangezien deeltijdwerkers
zelden als kostwinner worden aangemerkt, worden zij op veel punten bena-
deeld. Met een beleid gericht op deeltijdarbeid is een eenzijdige keuze voor het
kostwinnerschap op langere termijn onverenigbaar. Deeltijdarbeid als normale
arbeidsvorm kan in het bijzonder gestimuleerd worden door een samenlevings-
verband met eBn kostwinner op dezelfde wijze te behandelen als een samenle-
vingsverband van twee deeltijdwerkers. Deze laatsten kunnen immers beiden als
deel-kostwinner worden aangemerkt. Aan hen kunnen derhalve dezelfde
rechten worden toegekend als aan gewone kostwinners naar rat0 van het
gewerkte aantal uren. lndien beoogd wordt door middel van deeltijdwerk een
stap te doen in de richting van een gelijke arbeidsverdeling over mannen en
vrouwen in zowel betaalde als onbetaalde arbeid, zal op langere termijn een
keuze voor afschaffing van het begrip 'kostwinnerschap' onvermijdelijk zijn. Op
kortere termijn is een partieel kostwinnerschap denkbaar, waarin aan een ieder
individuele rechten worden toegekend, waarboven alleenverdieners een bepaal-
de toeslag kunnen krijgen (zie paragraaf 3.4.2). Een stringente koppeling van de
rechten op sociale zekerheid aan het arbeidsverleden i s dan echter noodzakelijk
om het volume van uitkeringsgerechtigden te beperken.
    Meer nog dan het vergroten van het aanbod van deeltijdwerkers is op korte
termijn het vergroten van de vraag van belang voor het welslagen van een beleid
gericht op deeltijdarbeid.
    In veel gevallen zijn werkgevers niet voldoende op de hoogte met de voorde-
 len van deeltijdarbeid. De voordelen op het gebied van ziekteverzuim en
arbeidsongeschiktheidsrisico ten gevolge van een geringere arbeidsbelasting van
deeltijdwerkers kunnen voelbaar gemaakt worden door deze voordelen in
de premieheffing voor Ziektewet en WAO t o t uitdrukking te brengen. Een
gerichter beleid kan gevoerd worden door middel van subsidies. Op deze wijze
 kan deeltijdarbeid gestimuleerd worden op plaatsen waar uitbreiding op grond
van emancipatie-overwegingen of overwegingen met betrekking tot bestrijding
van de werkloosheid, wenselijk wordt geacht. Te denken valt hierbij aan
deeltijdarbeid van mannen en deeltijdarbeid in hogere functies. Vooral bij de
 hogere functies geldt dat de waardering van deeltijdarbeid door de werkgever
veelal negatiaf is, zodat een subsidie nodig kan zijn om deeltijdarbeid toch
 aantrekkelijk te maken. In het algemeen zijn de voordelen van deeltijdarbeid
 voor de werkgever groter dan de nadelen, zeker indien de loonkostenverschillen
ten gevolge van pensioenpremies en sociale premies worden gelijkgetrokken.
 Daarom is een BBnmalige subsidie ter kennismaking het meest voor de hand
 liggend. Op dit terrein bestaan reeds enkele experimentele subsidieregelingen.
 Alleen in de subsidieregelingvoor de overheidssector is echter sprake van een
 zekere gerichtheid op de hogere inkomensgroepen.
    Voorts kan deeltijdarbeid gestimuleerd worden door het wegnemen van de
 organisatorische problemen die voor een bedrijf aan deeltijdarbeid verbonden
 zijn. Veelal liggen deze problemen op het vlak van coordinatie en communica-
 tie. Tot nu toe zijn deze problemen merendeels vermeden door deeltijdarbeid
 slechts toe te passen in de laagste uitvoerende functies. Er is echter ook een
 andere weg mogelijk. Door de mate van arbeidsdeling terug te dringen kunnen
 arbeidstaken gecreeerd worden op een hoger niveau en met een betere kwali-
 teit. Wanneer een deeltijdwerker een gei'ntegreerd takenpakket heeft, kan hij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>zelfstandiger functioneren. De behoefte aan communicatie en coordinatie kan
daardoor verminderen. Bovendien verkrijgt een werknemer rneer speelruimte
om zelfstandig zijn arbeid zodanig in te richten, dat een minimum aan proble-
men ontstaat. In feite gaat het hier om de kwaliteit van het deeltijdwerk.
Verbetering hiervan is zowel van belang vanuit het oogpunt van emancipatie
(deeltijdwerk als kwalitatief volwaardige arbeidsvorm) als vanuit organisato-
ri-sch oogpunt. Op de aanpassingen van de werkorganisatie ten behoeve van
een grotere zelfstandigheid van werknemers wordt in hoofdstuk 5 (kwaliteit
van de arbeid) nader ingegaan.
     De overheid kan met betrekking tot deeltijdarbeid een stimulerende rol
spelen door in haar eigen personeelsbeleid een voorbeeld te stellen. Zij kan dit
doen door deeltijdarbeid ook in hogere functies mogelijk t e maken en t e
stimuleren. Als richtlijn kan de overheid voor zichzelf een quotum vaststellen
voor het aantal t e realiseren deeltijdarbeidsplaatsen, waarvan ook naar de
marktsector een zekere normerende werking kan uitgaan. Ontwikkelingen als
deze zijn al gaande.
3.5 Betaald educatief verlof
3.5.1    Inleiding
     Aan het denkbeeld educatief verlof kan op veel manieren invulling gegeven
worden. Het accent van de beoogde doelen kan varieren van (her)scholing,
gericht op beroepsvaardigheden of meer algemene vaardigheden, tot een veel
vrijere vorm van tijdsbesteding zonder veel voorwaarden. Behalve bedoelingen
met betrekking tot ontplooiingsrnogelijkheden kunnen ook werkgelegenheids-
argumenten een rol spelen. Ook de doelgroep kan bij educatief verlof verschil-
len. Men kan zich richten op de beroepsbevolking of op iedereen, op achterge-
stelde groepen enzovoort. Voorts kan de mate waarin een individuele dan we1
collectieve keuze voor educatief verlof wordt gemaakt in verschillende varian-
ten uiteenlopen.
     De hier uitgewerkte variant van educatief verlof richt zich uitsluitend op de
beroepsbevolking. Er is vanuit gegaan dat op basis van collectieve afspraken de
mogelijkheid geschapen wordt voor 35-jarigen om gedurende een jaar bij een
uitkering van 80% van het laatst verdiende inkomen met educatief verlof t e
gaan. Op deze wijze is erin voorzien dat iedereen in zijn of haar leven eenmaal
aan de beurt komt. De deelname aan educatief verlof kan varieren op basis van
de individuele keuze van de betrokkenen. De hier besproken variant is slechts
Ben van de mogelijkheden. Om tot concrete uitspraken t e kornen i s het echter
noodzakelijk concrete vooronderstellingen vast te leggen Deze vooronderstel-
lingen zijn mede gebaseerd op opinie-~nderzoek.'~Hieruit blijkt, dat ongeveer
de helft van de respondenten tot de voorstanders van een jaar betaald verlof
gerekend mogen worden. De grootste groep voorstanders is te vinden in de
leeftijd van 25-49 jaar. Voor het inkomen van 80%is gekozen, omdat hiervoor
bij de ondervraagden een duidelijke voorkeur bestond, welke waarschijnlijk ook
samenhangt met de regelingen in de sociale verzekeringen. De variant is voorts
tot de beroepsbevolking beperkt, omdat als een van de doelstellingen de
 vermindering van de werkloosheid gezien wordt. Daarmee i s tevens het onder-
 scheid aangegeven tussen de hier besproken variant en het advies van de SER-
 comrni~sie.~~
 3.5.2 Economische aspecten van educatief verlo f
     Vanuit de veronderstelling dat de gehele beroepsbevolking van 35-jarigen een
 jaar educatief verlof geniet, kan berekend worden hoeveel premie hiervoor
 jaarlijks door de gemiddelde werknerner moet worden opgebracht. De totale
  59
      N V v/h Nederlandse Stichting voor Statistiek, Verdeling Arbeid; 's-Gravenhage 1980;
 studie ten behoeve van dit rapport.
  60  Sociaal-Econornische Raad, Interimadvies inzake de ontwikkeling van betaald verlof;
 's-Gravenhage, 1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>beroepsbevolking in 1980 van 35-jarigen was circa 150.000 personen of
114.000 manjaren (a) (inclusief werklozen). Het gemiddelde looninkomen be-
droeg per manjaar f 39.861 .- (b). Om alle 35-jarigen een inkomen van 80% te
geven is derhalve een bedrag van 3,64 miljard nodig. (a x b x 80%). Wanneer dit
bedrag door de werkenden moet worden opgebracht, resulteert dit in een
gemiddelde premiestijging van f 800,- per jaar (een daling van 2% van het
bruto-inkomen). lndien slechts 50% van de 35-jarigen daadwerkelijk aan het
educatief verlof deelneemt, bedraagt de gemiddelde premiestijging f 400,- of
1%van het gemiddelde bruto-inkomen.
    In de globale kostenraming hierboven zijn alleen de inkomensaspecten van
de deelnemer gerekend en dus niet de kosten die met de voorzieningen voor
educatief verlof samenhangen, zoals organisatiekosten en extra onderwijsvoor-
zieningen. Ook de effecten op kosten voor de sociale premies ten gevolge
van een vermindering van de werkloosheid zijn niet meegerekend. Wel blijkt uit
deze berekeningen dat de ordegrootte van de premie weliswaar niet exorbitant
is, maar onder de huidige omstandigheden als bezwaarlijk kan worden ervaren,
met name door de lagere inkomensgroepen. Voorts is op t e merken dat deze
premielasten er weliswaar toe dienen voor iedereen mogelijkheden van twee-
de-kans-onderwijst e scheppen, maar dat de behoefte om hieraan deel te nemen
ook bij de voorstanders niet bij iedereen aanwezig is. Daarnaast dient men
rekening te houden met een beduidend aantal tegenstanders van educatief
verlof. Dit feit maakt het wellicht minder wenselijk deze voorzieningen qua
financiering in de sociale zekerheidssfeer met premieheffing te brengen. Het
zou immers kunnen zijn dat aan het instituut sociale zekerheid - in zoverre dit
op solidariteit berust - afbreuk wordt gedaan, zolang betaald educatief verlof
als controversieel wordt ervaren.
    Voor een inzicht in de macro-economische gevolgen van de introductie van
een educatief verlof zijn berekeningen uitgevoerd met het model SEC-
 MON-A.~' Deze modelberekeningen hebben geen ander doel dan een indruk te
geven van de lange-termijneffectenvan de introductie van een educatief verlof.
 De gepresenteerde effecten geven een indicatie van de mogelijke macro-econo-
 mische gevolgen en kunnen aldus van dienst zijn bij het beantwoorden van de
vraag of een educatief verlof van de beschreven omvang in hoofdlijnen verenig-
baar is met het functioneren van de Nederlandse economie. In de uitgewerkte
vorm van het educatief verlof wordt 80% van het laatst verdiende loon doorbe-
taald, hetgeen gefinancierd wordt door de pensioenfondsen. Om de onzeker-
heid tot uitdrukking te brengen ten aanzien van de mate waarin aan een educa-
tief verlof zal worden deelgenomen, i s met drie varianten gerekend, met respec-
tievelijk deelnemingspercentages van 100, 50 en 25%. Daarbij bleek dat de
grootte van de veranderingen vrijwel evenredig is met het deelnamepercentage.
 Blijkens de reeds genoemde enquete zou een deelnamepercentage van 50% een
 reele mogelijkheid kunnen zijn. In dat geval bedraagt de initiele daling in het
arbeidsaanbod 57.000 manjaren bij totale kosten van 1,8 miljard (prijzen
 1980). Verondersteld is dat volledige plaatsvervanging zonder extra kosten en
zonder frictieverschijnselen kan plaatsvinden, zodat het aantal arbeidsplaatsen
bij bedrijven en overheid onveranderd blijft.
    De resultaten van de modelberekeningen in termen van procentuele afwij-
 king'van de variabelen ten opzichte van het niveau bij een lange-termijnontwik-
 keling waarbij het educatief verlof niet zou zijn ingevoerd, worden weergegeven
 in tabel 3.5.
 6'
      Deze studie is uitgevoerd ten behoeve van dit rapport.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>Tabel 3.5. Macro-economische consequenties van de introductie van een educatief verlof
bij een deelnemingspercentage van 50%. berekend met SECMON-A.
Afwijking van de basisprojectie i n procenten:
volume particuliere consumptie
volume bruto-investeringen bedrijvena
volume export goederen
volume export diensten
volume import goederen en diensten
volume bruto nationaal inkomen
loonsom per werknemer in bedrijven
reeel inkomen werknemer in bedrijven
prijs particuliere consumptie
in procentpunten:
werkloosheidspercentageb
financieringstekort overheidC
saldo lopende rekening betalingsbalansC
Bron: W R R .
a exclusief woningen
b in % van de beroepsbevolking
c in %van het netto nationaal inkomen
    De introductie van een educatief verlof zou geen grote invloed uitoefenen op
het merendeel van de variabelen. De veranderde verhoging van de pensioenpre-
 mies wordt deels gedragen door de bedrijven, deels door de gezinnen en - voor
                                    -
zover het ambtenaren betreft door de overheid. Het financieringstekort van
de overheid zou dan ook toenemen, evenals de loonsom in bedrijven. De
concurrentiepositie zou verslechteren door de hogere loonkosten, terwijl de
hogere rente ook de kapitaalkosten zou doen stijgen. Het volume van de export
van goederen en diensten zou daardoor terugvallen en het saldo van de lopende
 rekening van de betalingsbalans zou verslechteren. Ook de investeringen van
bedrijven zouden dalen. Het volume van de particuliere consumptie zou stijgen
doordat de inkomens van particulieren per saldo zouden stijgen. De additionele
 uitkeringen van de pensioenfondsen zouden namelijk de daling in de werk'loos-
 heidsuitkeringen overtreffen. De werkloosheid zou sterk terug kunnen lopen
 door de introductie van een educatief verlof, vooral indien het deelnernings-
 percentage daarvan hoog is.
    Wat betreft de vermindering van de werkloosheid kan de hier gepresenteerde
 vorm van educatief verlof als goedkoper gezien worden dan die van de SER-
 commissie. De kosten per manjaar vermindering van het arbeidsaanbod bedra-
 gen bij de hier berekende vorm circa f 32.000, bij de variant van de SER circa
 f 49.000 (prijzen 1980). Dit verschil wordt veroorzaakt doordat de SERcom-
 missie niet de werkloosheid, maar de vermindering van de sociale ongelijkheid
 als uitgangspunt heeft genomen. Door de deelname van vooral huisvrouwen aan
 educatief verlof wordt het arbeidsaanbod slechts verminderd met een deel van
 degenen die van educatief verlof gebruik maken. Bovendien gaat de SERcom-
 missie uit van een volledige doorbetaling van het loon tijdens het verlof.
    Uit het oogpunt van het functioneren van de arbeidsmarkt dient de vraag
 onder ogen te worden gezien in welke mate de veronderstelling dat de verlof-
 gangers volledig zullen worden vervangen, reeel is. Waar bedrijven over een
 interne reserve aan personeel beschikken, zal deze wellicht eerst benut worden.
 In het algemeen zal een ruime arbeidsmarkt vervanging beter mogelijk maken
 dan een krappe. Naar regio en functies gezien kunnen echter fricties optreden.
 Dit geldt in het bijzonder voor categorieen werknemers waarbij nu al schaarste
 optreedt, bijvoorbeeld de metaalsector. Wanneer geen plaatsvervanging van de
 verlofgangers wordt verondersteld, zijn de resultaten minder bemoedigend. Bij
 50% deelneming zonder plaatsvervanging treedt er toch een vermindering van
 de werkloosheid op van 0,3%. De opwaartse druk op de lonen i s dan echter
 aanzienlijk, namelijk 1,3%. Naarmate vervanging niet plaatsvindt doordat de
 gevraagde arbeidskrachten niet t e vinden zijn op de arbeidsmarkt, is dus met
 loonstijging rekening te houden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>    Een van de vooronderstellingenbij de bovengenoemde berekeningen i s dat
alle categorieen werkenden naar evenredigheid deelnemen. lndien in de praktijk
zal blijken dat bijvoorbeeld hoger opgeleiden vaker dan gemiddeld van educa-
tief verlof gebruik rnaken, kan, omdat vervanging bij deze groep moeilijker is,
dit wellicht de lonen in opwaartse richting bei'nvloeden. Een geleidelijke
invoering van educatief verlof moet echter zeer we1 mogelijk worden geacht.
Hiermee zouden fricties op de arbeidsmarkt en met betrekking tot de beschik-
baarheid van educatieve voorzieningen kunnen worden vermeden. Ook de
SE R-commissie wijst op de wenselijkheid van een gefaseerde invoering van
educatief v e r ~ o f . ~ ~
3.5.3    Sociaal-cultureleaspecten van betaald educatief verlo f
    Het denkbeeld van educatief verlof komt in de eerste plaats voort uit het
denken over permanente educatie. Educatief verlof beoogt een tweede kans te
scheppen voor ondewijs en ontplooiing na de initiele onderwijsfase. Het is
daarmee tevens een middel om de sociale ongelijkheid, die mede i s ontstaan
door verschillen in deelnarie in de initiele onderwijsfase, t e verminderen. De
hoogte van de opleiding is immers in sterke mate bepalend voor de beroepspo-
sitie en het i n k ~ m e n Op
                            . ~ ~langere termijn kan door educatief verlof de oplei-
dingsgraad van de bevolking verhoogd worden. Daarmee zullen ook de ver-
wachtingen ten aanzien van de kwaliteit van de arbeid hoger worden. lndien de
kwaliteit van de arbeid bij deze verwachtingen achterblijft, kan dit tot discre-
panties op de arbeidsmarkt leiden.
    Tot nu toe is in de hier gepresenteerde variant van educatief verlof een
vrijwillige en evenredig gespreide deelname verondersteld. Hoger opgeleiden
zullen echter vaker van de verlofmogelijkheid gebruik willen maken dan lager
opgeleiden volgens de enquete 'Verdeling Arbeid' geldt dit voor 50%. respectie-
velijk 38%. In deze enqudte stond het de respondenten vrij t e kiezen voor de
wijze van besteden van het betaalde verlof. Van de hoger opgeleiden noemde
 19% studie als een tijdsbesteding tegen 3% van de lager opgeleiden. In het
advies van de SERcommissie wordt vermindering van de sociale ongelijkheid
als uitgangspositie genomen. Op grond daarvan wordt een beleid, gericht op de
lagere inkomens- en opleidingsgroepen aanbevolen. Met name huisvrouwen
worden door de SERcommissie als een belangrijke doelgroep g e ~ i e n . ~ ~
    lndien gekozen wordt voor volledige vrijheid in de besteding van het betaal-
de verlof, kunnen, behalve vergroting van de sociale ongelijkheid, bovendien
sociale spanningen optreden. Het betaalde verlof gaat dan lijken op een gega-
randeerd inkomen zonder werkplicht. Over dit laatste bestaat bepaald nog geen
maatschappelijke consensus. Echter, ook indien een educatieve besteding van
het betaalde verlof geeist wordt, zal de sociale ongelijkheid toenemen indien de
achtergestelde groepen niet extra gestimuleerd worden tot deelname. Mogelijk
zal ook het enthousiasrne voor deelname verminderen, wanneer een educatieve
besteding vereist is. Wanneer alleen gerekend wordt op de deelname van hen die
studie als tijdsbesteding noemen, blijft slechts een deelname van 7% over. Door
bevordering van educatief verlof kan echter de belangstelling voor studie en
vergroting van de beroepsvaardighedenwellicht versterkt worden.
3.5.4 Aanknopingspunten voor her beleid
    Betaald educatief verlof kan een bijdrage leveren aan de vermindering van de
werkloosheid zonder veel negatieve effecten voor de economie. Ten einde ook
de doelstelling van vermindering van de sociale ongelijkheid te bevorderen, kan
de deelname van de lagere inkomens- en opleidingsgroepen extra gestimuleerd
worden. Te denken valt daarbij aan de mogelijkheid om van de lagere inko-
mensgroepen een beperkter of zelfs helemaal geen inkomensoffer te vragen,
 62
     Sociaal-Economische Raad, op. cit.. p. 14 e.v..
     WRR, Over sociale ongelijkheid; op_cit., p. 42 e.v..
 64  Sociaal-Economische Raad, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>terwijl van de hogere inkomensgroepen een grotere teruggang in inkomen
gevraagd wordt. Dit betekent dat het solidariteitsbeginsel in deze voorziening
een grotere rol zal gaan spelen ten koste van het equivalentiebeginsel. Ook
andere sociale wetten kennen deze tegemoetkoming aan de lagere inkomens-
groepen in de vorm van een bepaling met betrekking t o t het minimum-dagloon.
Deze minimum-daglonen zijn gerelateerd aan het minimumloon. Met betrek-
king tot educatief verlof zou een hogere grens kunnen worden aangehouden
waarbeneden het inkomen geheel behouden blijft, bijvoorbeeld het modale
inkomen. Bij een gelijkblijvende financieringslast zal het inkomensoffer boven
modaal dan zo groot moeten zijn, dat dit waarschijnlijk prohibitief zal werken.
 Hiermee wordt echter we1 voldaan aan het verlangen educatief verlof vooral te
reserveren voor hen die eerdere onderwijskansen gemist hebben. De SER-com-
missie bepleit een gefaseerde invoering van educatief verlof, waarbij de lagere
inkomensgroepen en de lager opgeleiden voorrang genieten.
    De hier gepresenteerde vorm van educatief verlof i s slechts globaal uitge-
werkt. lnvoering zal nadere studie vragen, met name met betrekking tot het
verdelingsvraagstuk. Tevens zal een keuze gemaakt moeten worden met betrek-
 king tot het gewicht dat aan de doelstelling van de vermindering van de werk-
 loosheid wordt toegekend ten opzichte van de doelstelling van de vermindering
 van de sociale ongelijkheid. lndien aan de werkloosheid het hoogste gewicht
wordt toegekend, ligt een beperking van het educatief verlof tot de beroepsbe-
 volking voor de hand, waarbinnen prioriteit kan worden gegeven aan achterge-
 stelde groepen. Wordt echter aan de educatieve doelstelling en de vermindering
 van sociale ongelijkheid het meeste gewicht toegekend, dan zal de doelgroep de
 totale bevolking moeten zijn, met eveneens prioriteit voor achtergestelde
 groepen.
 3.6 Conclusies
 3.6.1   Sarnenvatting
    Verkorting van de arbeidsduur is in het verleden hoofdzakelijk opgevat als
 het resultaat van welvaartsverbeteringen. Sedert de jongste economische crisis
 echter wordt arbeidsduurverkorting ook beschouwd als instrument om de
 werkloosheid te verminderen door een herverdeling van de beschikbare werkge-
 legenheid.
     Arbeidsduurverkorting i s denkbaar op veel verschillende manieren. Elke
 vorm heeft eigen doelstellingen en i s gericht op een specifieke groep. Te berei-
 ken doelen zijn, naast de al genoemde, onder meer emancipatie van de vrouw,
 verlichting van de arbeidsbelasting, vergroting van de ontplooiingsmogelijkhe-
 den enzovoort. Wat betreft doelgroepen kan een onderscheid gemaakt worden
 naar de mate waarin de doelgroep omschreven i s en naar de mate waarin de
 keuze voor verkorting van de arbeidsduur individueel of collectief gemaakt
 wordt. In dit hoofdstuk zijn drie vormen behandeld, namelijk algemene ar-
 beidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof. Deze selectie houdt geen
 oordeel in over andere vormen van arbeidsduurverkorting.
     Met betrekking tot algemene arbeidstijdverkorting (paragraaf 3.2) zijn door
  het Centraal Planbureau een aantal berekeningen gemaakt van de economische
 gevolgen. Hieruit blijkt onder meer dat algemene arbeidstijdverkorting in de
 quartaire sector vermoedelijk een groter werkgelegenheidseffect creeert dan in
 de marktsector, omdat in de eerstgenoemde sector de drang om het voorzienin-
 genniveau te handhaven kan bverheersen en de mogelijkheden van de arbeids-
 roulatie groter zijn. Ten behoeve van het SER-advies 'Sociaal-econornisch
 beleid op middellange termijn' (1981) heeft het CPB berekeningen uitgevoerd
 waarbij onder andere aandacht geschonken wordt aan het te verwachten
 aanbod van arbeidskrachten, het kostenaspect en de concurrentiepositie. Een
  verkorting van de arbeidstijd in de bedrijvensector met 2:% per jaar gedurende
  een vijfjarige periode leidt tot een daling van de werkloosheid in 1986 met
  220.000 personen, terwijl de werkgelegenheid met 330.000 toeneemt. Ten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>einde deze positieve werkgelegenheidseffecten te kunnen realiseren dient aan
twee voorwaarden voldaan te worden:
    - de algemene arbeidstijdverkorting moet gepaard gaan met een gedeelte-
lijke inlevering van loon;
     - de bedrijfstijd dient op hetzelfde niveau gehandhaafd t e blijven.
    Wordt de bedrijfstijd we1 aangepast en vindt er geen looninlevering plaats,
dan zijn de gevolgen voor de economische ontwikkeling bijzonder ernstig. Het
voldoen aan deze voorwaarden is derhalve van wezenlijk belang.
     De bereidheid van werknemers om inkornen in te leveren lijkt in het alge-
meen niet erg groot. In geval men bereid i s inkomen in t e leveren, verwacht
men dat het gezinsinkomen op het oude niveau blijft, doordat de partner kan
gaan werken. Algemene arbeidstijdverkorting kan dus een extra aanbod van
arbeid tot stand brengen, waardoor het beoogde effect nadelig wordt beh-
vloed. De bereidheid tot inkomensmatiging neemt echter toe, nu men zich
meer bewust wordt van de economische problemen. Blijkens recent onderzoek
 is een ruime meerderheid bereid tot inkomensmatiging indien dit ten goede
komt aan bestrijding van de werkloosheid en onder de voorwaarde dat anderen
evenveel inleveren.
     lndien bij algemene arbeidstijdverkorting de bedrijfstijd op het oorspronke-
lijke peil gehouden wordt, kan roulatie van arbeid plaatsvinden waardoor het
positieve werkgelegenheidseffect ontstaat. Roulatieschema's die gebaseerd zijn
op een arbeidstijdverkorting van minder dan 10% (een dagdeel), zijn echter in
de praktijk moeilijk realiseerbaar. Overschakelen op ploegendienst kan de
bedrijfstijd aanzienlijk vergroten, maar aan ploegendienst zijn ook veel nadelen
verbonden. Niettemin zijn er combinaties denkbaar van arbeidstijdverkorting
en deeltijdarbeid. Handhaving van de bedrijfstijd leidt tot minder gunstige
werkgelegenheidseffecten indien werkgevers arbeidstijdverkorting als een
 middel zien om een flexibeler personeelsbestand op te bouwen of hun interne
 personeelsreserve t e verminderen. Voorts kunnen de directe positieve werkgele-
genheidseffecten van algemene arbeidstijdverkorting teniet gedaan worden,
 indien de arbeidsproduktiviteit sterk zal stijgen of de benodigde extra werkne-
mers niet op het desbetreffende deel van de arbeidsmarkt aanwezig zijn.
     Hoewel algemerie arbeidstijdverkorting op problemen stuit, i s het we1
denkbaar het beleid te richten op deelgroepen. Voor de marktsector houdt dit
de noodzaak in van differentiatie naar bedrijfstakken. In de quartaire sector
 zijn de voorwaarden om arbeidstijdverkorting succesvol te doen verlopen voor
de overheid beter beheersbaar. Gezien het feit dat er slechts een gedeeltelijke
looninlevering nodig is en gezien het feit dat de bereidheid tot inkomensmati-
ging groter is wanneer daaraan zichtbare werkgelegenheidseffecten zijn ver-
 bonden, kan arbeidstijdverkorting in de quartaire sector als een beleidsmoge-
 lijkheid worden gezien. lndien als gevolg van de arbeidstijdverkorting de
 inkomens in de overheidssector achterblijven bij die in de marktsector, kan dit
tevens tot gevolg hebben dat de aantrekkingskracht van de industrie op het
arbeidsaanbod wordt vergroot.
     Het totale aantal deeltijdwerknemers (bij de 35 uurgrens) bestaat thans voor
75% uit vrouwen. Deze vrouwen oefenen hun deeltijdwerkzaamheden vooral
uit in de administratieve en dienstverlenende functies en overwegend in de
 lagere functiecategorieen. Deeltijdarbeid komt voorts vooral voor in niet-kapi-
taalgebruikende sectoren.
     Aan de voor algemene arbeidstijdverkorting geldende voorwaarden kan bij
deeltijdarbeid gemakkelijker worden voldaan: de evenredige inlevering van loon
 is onderdeel van de definiering van deeltijdarbeid; de bedrijfstijd kan door
gebruikmaken van deeltijdarbeid zelfs verlengd worden. Toch rnoet er rekening
mee worden gehouden dat de bereidheid tot het werken in deeltijd niet groot
zal zijn, vanwege het grote inkomensverlies. Er zijn evenwel deelgroepen
aanwijsbaar die we1 bereid zijn loon in te leveren voor vrije tijd. Een toe-
nemende beschikbaarheid van deeltijdbanen kan een omvangrijk arbeidsaanbod
opwekken van vrouwen die zich vanwege de huidige geringe vraag naar deeltijd-
arbeid nooit als werkzoekende hebben laten registreren of die het inkomensver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>lies van het gezin als gevolg van de deeltijdarbeid van de man willen compense-
ren. Verwacht mag worden dat als gevolg van deeltijdarbeid in de eerste plaats
de niet-geregistreerdewerkloosheid zal verminderen. Voorts gelden met be-
trekking tot de effecten op de werkloosheid bij deeltijdarbeid dezelfde beper-
kingen die bij algemene arbeidstijdverkorting gesignaleerd werden (gevolgen van
produktiviteitstoename, interne arbeidsreserve, discrepantie op de arbeids-
markt).
     De effecten van deeltijdarbeid voor de uitgaven aan sociale zekerheid kunnen
aanzienlijk zijn. In het algemeen zal als gevolg van de geringere arbeidsbelasting
het arbeidsongeschiktheidsrisico verminderen. Herintreding van uitkerings-
gerechtigden in beroepsarbeid kan de sociale zekerheidsuitgaven verminderen.
Weliswaar zijn de uitkeringsrechten van werkloze deeltijdwerkers op het
ogenblik zeer beperkt. Toename van het aantal deeltijdwerkers zal echter op
den duur niet 10s gezien kunnen worden van uitbreiding van de rechten op
sociale zekerheid van deeltijdwerkers. Met name de kosbvinnerschapsbepalin-
gen werken discriminerend.
     Door deeltijdarbeid worden in de personele structuur van een organisatie
veranderingen aangebracht, waarbij in het algemeen getracht wordt de functio-
nele en de produktiestructuur onveranderd t e laten, hetgeen tot fricties aanlei-
ding kan geven. Een evenwichtige onderlinge afstemming tussen deze structu-
ren is derhalve een belangrijk aandachtspunt bij de invoering of uitbreiding van
deeltijdarbeid.
     In sociaal-cultureel opzicht i s van belang dat deeltijdarbeid de sekse-rolverde-
ling zal kunnen veranderen en op deze wijze kan bijdragen aan de emancipatie
van de vrouw. Behalve de verdeling van de betaalde arbeid i s daartoe verdeling
van de onbetaalde arbeid tussen mannen en vrouwen nodig. Deeltijdarbeid van
vooral mannen kan hiertoe de mogelijkheid scheppen. Op lange termijn (de
 Emancipatie-Kommissiedenkt hierbij aan de volgende generatie) i s een situatie
denkbaar waarin de arbeidstijd drastisch verkort is en iedereen, mannen en
vrouwen, aan betaalde arbeid deelneemt. Een dergelijke verdeling van de
huidige hoeveelheid arbeid over de huidige bevolking vergt een arbeidstijd van
circa 25 uur. Bevordering van deeltijdarbeid ziet de Emancipatie-Kommissieals
een stap op weg naar de 25-urige werkweek.
     Beleid, gericht op het stimuleren van deeltijdarbeid, kan zowel op de vraag-
zijde als op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt gericht worden. Ter verruiming
 van het aanbod kunnen in het algemeen aan deeltijdwerkers dezelfde rechten
worden toegekend als aan volle-tijdwerkers naar rat0 van het aantal gewerkte
 uren. Ook in het sociale zekerheidsstelsel kunnen aan deeltijdwerkersdezelfde
 rechten worden toegekend. Kostwinnerschapsbepalingen, zowel in de sociale
 zekerheidssfeer als in de secundaire arbeidsvoorwaarden, werken discrimine-
 rend voor deeltijdwerkers. Ook de vraag naar deeltijdwerkers kan worden
 vergroot. Omdat er bij werkgevers nog veel weerstand bestaat tegen deeltijdar-
 beid, kan de drempel tot het invoeren van deeltijdarbeid worden verlaagd door
 het verlenen van een eenmalige subsidie bij de creatie van een deeltijdbaan.
 Vanuit het oogpunt van emancipatie kan deze subsidie tevens gericht worden
 op vooral mannelijke werknemers en op de hogere functiegroepen. Voorts kan
 het beleid erop gericht worden de bestaande belemmeringen in de produktie-
 structuur te verminderen. De overheid kan bij haar eigen personeelsbeleid ten
 aanzien van deeltijdarbeid een voorbeeldfunctie vervullen.
      Uit de globale berekeningen die in dit verband zijn gemaakt, blijkt dat in
  geval de helft van de 35-jarigen BBn jaar betaald educatief verlof zou genieten,
 dit neer zou komen op een premiestijging van ongeveer f 400,-. De met het
  SECMON-A model berekende macro-economische gevolgen tonen een vrij
  gunstig bee~d.~'    Zo zal bijvoorbeeld de werkloosheid dalen terwijl het financie-
  ringstekort en het saldo op de lopende rekening slechts in geringe mate worden
  bei'nvloed.
      Een beleid met betrekking tot educatief verlof zal er evenwel rekening mee
  ''   Bij een deelnerningspercentage van 5 0 % en een uitkering van 8 0 % van het laatst
  verdiende loon.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>moeten houden dat de geneigdheid tot studie bij de lagere inkomensgroepen
geringer is dan bij de hogere inkomensgroepen. Bovendien is het zeer we1
denkbaar dat werknemers bij een uitkering van 80% van hun loon beneden
het bestaansminimum komen. Mede omdat vergroting van de gelijkheid van
kansen een belangrijke doelstelling is van educatief verlof, kan het inkomensof-
fer dat gevraagd wordt bij deelname aan educatief verlof gedifferentieerd
worden naar de hoogte van het laatst verdiende inkomen.
3.6.2 Evaluatie en conclusies
    Met arbeidstijdverkorting kunnen verschillende doelstellingen worden
nagestreefd, zoals vergroting van de hoeveelheid vrije tijd, vermindering van de
sociale ongelijkheid en emancipatie van de vrouw alsook herverdeling van de
werkgelegenheid.
    Vergroting van de hoeveelheid vrije tijd i s in het verleden een belangrijk doel
geweest van arbeidsduurverkorting, maar geniet op het ogenblik een lage
prioriteit bij werknemers in vergelijking met behoud van loon. Niettemin
kunnen individuele werknemers door middel van deeltijdarbeid meer vrije tijd
verwerven, zij het voor eigen rekening.
    De tweede doelstelling, namelijk vermindering van de sociale ongelijkheid en
emancipatie van de vrouw, kan met elk van de uitgewerkte vormen bevorderd
worden. Door middel van educatief verlof kunnen gelijkere kansen gerealiseerd
worden, indien lager geschoolden en lager betaalden meer dan gemiddeld
aan educatief verlof deelnemen; indien hiertoe geen maatregelen genomen
worden, zullen de hogere sociaal-economische groepen het meest van deze
 regeling profiteren. De emancipatie zal door de hier uitgewerkte vorm van
educatief verlof niet bevorderd worden, omdat de sekse-rolverdeling er niet
door wordt aangetast; het patroon van mannelijke beroepsarbeid en vrouwelij-
ke verzorgingsarbeid blijft immers gehandhaafd. De vermindering van de sociale
ongelijkheid tussen mannen en vrouwen kan we1 worden nagestreefd door
 middel van algemene arbeidstijdverkorting, doordat de kortere arbeidstijd meer
deelname van de man in de verzorgende huishoudelijke arbeid toestaat. Hier-
door ontstaat de mogelijkheid dat de vrouw arbeid buitenshuis kan verrichten.
Overigens wordt het effect van algemene arbeidstijdverkortingop emancipatie
erg afhankelijk geacht van de vorm van arbeidstijdverkorting, namelijk per dag
of bijvoorbeeld per week of per jaar. Arbeidstijdverkorting per dag biedt de
meeste mogelijkheden tot gelijktijdige herverdeling van onbetaalde arbeid.
 Niettemin blijft het effect gering zolang de arbeidstijd niet verregaand verkort
wordt, bijvoorbeeld tot de door de Emancipatie-Kommissie voorgestane 25 uur
per persoon. Omdat de sekse-rolverdeling niet alleen bepaald wordt door
 instituties, maar ook door de veelal traditionele mentaliteit van de betrokkenen
kan algemene arbeidstijdverkortingen deelname van de vrouw in beroepsarbeid
gemakkelijk leiden tot een dubbele belasting van vrouwen. Bij deeltijdarbeid
speelt dit i n mindere mate een rol. Met deeltijdarbeid wordt de mogelijkheid
geschapen dat personen die dit willen en die ook reek mogelijkheden daartoe
hebben (bijv. door hun opleiding en inkomen), kiezen voor andere dan de
traditionele leefwijzen. Vanuit het oogpunt van emancipatie moet een beleid
gericht op deeltijdarbeid echter we1 aan bepaalde voorwaarden voldoen. Deel-
tijdarbeid moet in dat geval een volwaardige arbeidsvorm zijn wat betreft
kwaliteit en rechtspositie. Het stelsel van sociale zekerheid is niet voldoende
 ingesteld op deeltijdarbeid en met name niet op beroepsarbeid van de gehuwde
vrouw. Zo is het van belang, dat wanneer twee mensen in deeltijd werken, zij in
het stelsel van sociale zekerheid niet worden teruggeworpen op het traditionele
 kostwinnerschap. Voorts moet vanuit het oogpunt van emancipatie deeltijdar-
beid bij mannen gestimuleerd worden, opdat niet door deeltijdarbeid juist het
bestaande rolpatroon bevestigd wordt, waarin de betaalde arbeid van de vrouw
slechts aanvullend is. Op langere termijn kan deeltijdarbeid een overgang
betekenen naar de 25-urige werkweek voor mannen en vrouwen.
    De derde genoemde doelstelling is het verdelen van werkgelegenheid. Alge-
 mene arbeidstijdverkorting kan een aanzienlijke reductie van de werkloosheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>bewerkstelligen, indien de loonsom niet toeneemt en de bedrijfstijd gehand-
haafd wordt. Deze voorwaarden lijken moeilijk realiseerbaar. De bereidheid t o t
looninlevering is gering, al neemt deze we1 toe. Voorts is de kans groot dat de
arbeidstijdverkorting door bedrijven wordt aangegrepen om de flexibiliteit van
het personeelsbestandte vergroten. Bij gebrek aan doelmatige roulatieschema's
zal ook het handhaven van de bedrijfstijd problemen opleveren. Beperking van
de algemene arbeidstijdverkorting tot de niet-kapitaalgebruikende sectoren kan
dit probleem grotendeels ondervangen, maar betekent tevens dat de gevolgen
van de economische situatie op een beperkte groep werknemers worden afge-
wenteld. Bij deeltijdarbeid kan gemakkelijker voldaan worden aan de voor-
waarden van looninlevering en behoud van de bedrijfstijd. Niettemin moet er
rekening mee worden gehouden dat grote groepen werknemers vanwege hun
inkomenspositie niet bereid en i n staat zijn in deeltijdarbeid te gaan werken,
ook al is op dit ogenblik het aanbod van deeltijdwerkers veel groter dan de
vraag naar deeltijdarbeid. Voor zover de bereidheid tot deeltijdarbeid bestaat,
mag verwacht worden dat, ter compensatie van het inkomensverlies i n gezinnen
ten gevolge van deeltijdarbeid van de man, een extra arbeidsaanbod van gehuw-
de vrouwen gegenereerd wordt. De bereidheid om inkomen in te leveren voor
vrije tijd i s het grootst bij de hogere inkomensgroepen. Mogelijk zijn ook
alleenstaanden meer dan gemiddeld in staat en bereid tot deeltijdarbeid. Vanuit
de emancipatiedoelstellingligt het voor de hand deeltijdarbeid vooral te bevor-
deren bij mannen en werknemers in hogere functies. Gezien de omvang van de
groep hogere functies en het extra opgeroepen arbeidsaanbod van gehuwde
vrouwen, mogen echter niet te hoge verwachtingen ten aanzien van de werkge-
legenheid gekoesterd worden. Ook betaald educatief verlof kan bijdragen
tot een vermindering van de werkloosheid. Veel hangt hierbij af van het deel-
 nemingspercentage.Wanneer educatief verlof slechts verleend wordt voor een
studie of cursus, lijkt een deelnemingspercentage van 50% vooralsnog een hoge
schatting. Bij een deelname van 50%aan educatief verlof gedurende een jaar
treedt een vermindering van de werkloosheid op zonder dat in andere opzich-
ten grote negatieve effecten optreden. Wanneer echter de verlofgangers niet
worden vervangen, bijvoorbeeld doordat de gevraagde arbeidskrachten niet te
vinden zijn, treedt een opwaartse druk op de lonen op.
     Behalve de drie bovengenoemde doelen, die rechtstreeks verbonden zijn met
 het denkbeeld arbeidsduurverkorting, zijn er een aantal neveneffecten, die in de
evaluatie moeten worden meegewogen. De inkomensverdelingzal bij arbeids-
 tijdverkorting in het algemeen genivelleerd worden, omdat van de lager betaal-
den en sociale minima nauwelijks offers kunnen worden gevraagd. Ook bij
deeltijdarbeid zal een nettonivellering optreden indien werknemers in hoger
 betaalde functies meer in deeltijd gaan werken. Bij elk van de drie vormen zal
 het aantal niet-actieven kunnen dalen, hetgeen een gunstig effect heeft op de
 collectieve lasten. In de berekening met betrekking tot de algemene arbeidstijd-
 verkorting i s deze financieringsruimte echter al besteed aan een verlaging van de
 belasting- en premiedruk ter compensatie van de inkomensdaling. Bij deeltijd-
 arbeid moet rekening worden gehouden met een per werknemer meer dan
 evenredig verminderde belastingopbrengst ten gevolge van het progressieve
 tarief. Educatief verlof leidt t o t een stijging van de premiedruk. Zowel.bij
 deeltijdarbeid als bij educatief verlof kunnen stimuleringsmaatregelen extra
 overheidsbestedingen vergen. D i t geldt met name voor de aanpassing van het
 stelsel van sociale zekerheid aan de individualisering van de inkomensverwer-
 ving. De economische groei wordt door arbeidstijdverkorting niet sterk bei'n-
 vloed, indien althans aan de genoemde voorwaarden - looninlevering en
 handhaving bedrijfstijd - is voldaan.
     De arbeidsmarkt wordt uiteraard we1 ingrijpend bei'nvloed. Doordat de
 arbeidsmarkt op macroniveau meer in evenwicht komt, zullen de al bestaande
 tekorten op deelmarkten zich sterker doen gelden. In geval de algemene ar-
 beidstijdverkorting beperkt wordt tot de werknemers in de quartaire sector,
 kan de wijziging in de beloningsstructuur er wellicht toe leiden dat industriele
 arbeid een grotere aantrekkingskracht zal gaan uitoefenen. Een groter aandeel
 van deeltijdarbeid zal het arbeidsaanbod flexibeler maken wat betreft arbeids-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>duur, waardoor het functioneren van de arbeidsmarkt verbetert. Omdat deel-
tijdarbeid echter samengaat met een toename van het aantal inkomensverdie-
ners per huishouden, zal vooral de geografische mobiliteit verminderen. Educa-
tief verlof kan de mobiliteit vergroten, doordat het een breuk betekent in het
arbeidsleven. Het functioneren van de arbeidsmarkt zal er niet noodzakelijk
door verbeteren, aangezien het volgen van tweede-kans-onderwijsde verwach-
tingen van de werknemer ten aanzien van de kwaliteit van zijn arbeid kan doen
stijgen.
    Samenvattend kan gesteld worden, dat een beleid, gericht op arbeidsduur-
verkorting, positieve effecten kan hebben op de werkloosheid en gunstige
voorwaarden beoogt te scheppen voor de emancipatie van de vrouw. Algemene
arbeidstijdverkorting is echter aan zulke stringente voorwaarden gebonden
dat doorvoering hiervan op korte termijn minder wenselijk moet worden
geacht. In elk geval is geleidelijkheid van invoering en differentiatie naar
bedrijfstak nodig; de gunstigste omstandigheden doen zich dan voor in de
quartaire sector. Hiermee kan de werkloosheid bestreden worden; de wijziging
in de beloningsstructuur kan er voorts toe leiden dat de aantrekkingskracht van
industriele arbeid toeneemt.
    Voorts kunnen ter bestrijding van de werkloosheid deeltijdarbeid en educa-
tief verlof gehanteerd worden. Deze vormen van arbeidsduurverkorting sluiten
elkaar geenszins uit. Gezien de onzekerheid van het effect op de werkloosheid
zullen echter de eigen doelen van deeltijdarbeid en educatief verlof, namelijk
respectievelijk emancipatie en ontplooiing, in de beleidsoverwegingen een
belangrijke rol moeten'spelen. Educatief verlof biedt een aanzienlijk aantal
arbeidsplaatsen indien de verlofgangers worden vervangen. Het beleid zal er
derhalve op toe moeten zien dat educatief verlof slechts verleend wordt indien
de openvallende plaatsen worden opgevuld. Voorts zal het nodig zijn de deel-
name aan educatief verlof van vooral lager geschoolden en lager betaalden t e
stimuleren door van hen in mindere mate financiele offers t e vragen. Hoewel
educatief verlof als maatregel op korte termijn niet als ongewenst moet worden
beschouwd, is nadere studie van de effecten van een gerichte stimulering van
educatief verlof voor de lager geschoolden en lager betaalden noodzakelijk.
 Hierin zal moeten worden meegewogen dat educatief verlof als tweede-kans-
onderwijs een positieve bijdrage kan leveren aan de gelijkheid van kansen.
    Bij deeltijdarbeid zal naast de werkloosheid de emancipatie een belangrijke
beleidsoverweging moeten zijn. Deeltijdarbeid kan in de eerste plaats gestimu-
leerd worden door de rechtspositie van deeltijdwerkers gelijk t e trekken met
die van andere werknemers. Voorts kan het aanbod van deeltijdwerkers ver-
groot worden door ook het stelsel van sociale zekerheid af te stemmen op de
deeltijdwerker. lndien op langere termijn deeltijdarbeid een normale arbeids-
vorm wordt en het gangbaar zal zijn dat in een samenlevingsverband het inko-
men door meerdere personen zal worden binnengebracht, zal het kostwinner-
schap aan vanzelfsprekendheid inboeten. Het verlangen tot individualisering
van de rechten op sociale zekerheid is daarmee inherent aan de toename van
deeltijdarbeid. Meer nog dan het vergroten van het aanbod van deeltijdwerkers
is het op het ogenblik nodig de vraag naar deeltijdarbeid te stimuleren. Voor
het bevorderen van de emancipatie is het nodig deeltijdarbeid vooral te bevor-
deren bij mannen en in de hogere functies. De coordinatie en communicatie-
problemen die in verband met deeltijdarbeid genoemd worden, kunnen worden
verminderd door de zelfstandigheid van werknemers te vergroten en hen een
meer gei'ntegreerd takenpakket t e geven. Op deze wijze wordt tevens de kwali-
teit van deeltijdarbeid verbeterd en wordt deeltijdarbeid aantrekkelijker voor
werknemers met een hoger opleidingsniveau.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 4. SCHAARSTEVERHOUDINGEN EN
BELONINGSSTRUCTUUR
4.1 Inleiding en probleemstelling
    In dit hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre een betere doorwerking van de
krachten van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt zou kunnen bijdragen tot het
oplossen of verminderen van problemen in ons arbeidsbestel. Hierbij gaat
het vooral om een vermindering van de kwantitatieve en kwalitatieve discrepan-
ties op de arbeidsmarkt. Verscheidene maatschappelijke groeperingen hebben
erop gewezen, dat de prijsvorming op de arbeidsmarkt steeds minder adequaat
functioneert, hetgeen een belangrijke oorzaak zou zijn van de huidige proble-
men. Hierop is bijvoorbeeld gewezen door het Verbond van Nederlandse
Ondernemingen VNO, het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond NCW en
de ~eldersstichting.'
    Zo stelt bijvoorbeeld de Raad van de Nederlandse Werkgeversverbonden
VNO en NCW: 'In concreto zal het inkomensbeleid ervoor moeten zorgen dat
meer prikkels worden gecreeerd voor alle betrokkenen - ondernemers, werk-
nemers en kapitaalverschaffers - om t e komen tot een nieuw elan in de (ex-
port)marktsector en tot bevordering van dynamiek en flexibiliteit daarin'.2
Verder z i e t ~ r i j n sonder
                           ~    andere de rigiditeit in de beloningsverhoudingen als
een van de oorzaken van de werkloosheidsproblematiek. Volgens de Raad voor
de ~rbeidsmarkt~        wordt het incidentele loon we1 veelal in verband gebracht
met de relatieve schaarste op de arbeidsmarkt maar bestaat er niettemin nauwe-
lijks een verband tussen de ontwikkeling van het incidentele loon en de ar-
beidsmarktsituatie. In het Jaarverslag Arbeidsmarkt 1980' wordt gesteld
dat een inkomensbeleid een belangrijke rol kan spelen bij het bevorderen van
een goede aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, maar dat het
niet goed mogelijk is deze aansluiting op korte termijn te bereiken, omdat de
beloningsstructuur sterk beinvloed wordt door institutionele factoren. De
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) vatte
deze problematiek onlangs samen in'de volgende aanbeveling voor het sociaal-
economisch beleid in ons land:6 'A reduction of social security benefits for the
inactive population of working age relative to incomes from employment and
increased wage differentials in favour of manufacturing industry relative t o
those in other activities seem essential in order to obtain results over the
 medium term, by restoring incentives for gainful employment and a sufficient
degree of labour mobility, thus allowing the potentially more productive
sectors of the economy to attract labour. This would require some retreat from
well-established indexation arrangements and a re-examinationof standards of
social benefits to certain categories (like the not genuinely "disabled"
workers)'.
    De belangrijkste problemen waarvoor de aanhangers van de hiervoor be-
schreven opvatting de aandacht vragen, zijn de volgende:
    Verbond van Nederlandse Ondernemingen V N O en Nederlands Christelijk Werkgevers-
verbond NCW, Inkomensbeleid en overwinstdeling; 's-Gravenhage, 1975, p. 20.
 Prof.mr. B.M. Teldersstichting, Areeid, een studie over de plaats van de arbeid in de
maatschappij van morgen; 's-Gravenhage, 1977.
 '   Raad van de Nederlandse werkgeversverbonden V N O en NCW, lnkomensbeleid in de
jaren zeventig en tachtig; 's-Gravenhage, 1981, p. 18.
    J.M.G. Frijns, 'De invloed van een slecht functionerende arbeidsmarkt op de werkgele-
 genheidscreatie door bedrijven'; Economisch Statistische Berichten, 2 juli 1980.66e jaar-
 gang nr. 3261.
     Raad voor de Arbeidsmarkt, Arbeidsmarktverkenningen; 's-Gravenhage, 1981, p. 6 7 .
     Ministerie van Sociale Zaken, Jaarverslag Arbeidsmarkt; 's-Gravenhage, 1980, p. 58.
    Organisation for Economic Cooperation and Development, Economic Surveys: The
Netherlands, Paris, 1981. p. 39.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>   1. doordat veranderingen in de schaarsteverhoudingen en produktiviteits-
verschillen onvoldoende in beloningsverschillen tot uitdrukking kunnen komen
(0.a. door het bestaan van koppelingsmechanismen)ontstaat er een onverant-
woorde opwaartse druk op het loonniveau die zowel op macroniveau als op het
niveau van bepaalde bedrijfstakken onze concurrentiepositie aantast;
   2. de door velen als t e zwaar ervaren druk van sociale premies en belastin-
gen tracht men af t e wentelen, waardoor onder andere de inflatie wordt aange-
wakkerd en de internationale concurrentiepositie wordt aangetast. In deze
gedachtengang ontstaat de zware premie- en belastingdruk onder andere door
een te grote omvang van het aantal niet-actieven, die weer veroorzaakt wordt
door de gebrekkige aansluiting tussen vraag naar en aanbod van arbeid;
   3. doordat de veranderingen in de schaarsteverhoudingen en de produktivi-
teitsontwikkeling onvoldoende tot uitdrukking kunnen komen in de belonin-
gen en de prijzen, kan bij marktpartijen de neiging ontstaan uit t e wijken naar
het 'zwarte circuit', aangezien men in dit circuit de nivellerende uitkomst voor
de netto-beloningen minder ervaart;
   4. door de gebrekkige marktwerking kunnen zwakke bedrijven in de sfeer
van de beloningen niet de noodzakelijke aanpassingen uitvoeren. Het gevolg
hiervan i s een omvangrijke overheidssteun aan het bedrijfsleven, waardoor de
kans bestaat dat niet-levensvatbarebedrijven in stand worden gehouden en de
collectieve lastendruk op gezonde bedrijven toeneemt;
   5. doordat veel werknemers de beloningsstructuur onrechtvaardig achten,
omdat daarin hun schaarse capaciteiten en hun produktiviteit onvoldoende tot
uitdrukking zouden komen, neemt de neiging toe een beroep t e doen op het
stelsel van sociale zekerheid.
   Uit deze opsomming blijkt dat een aantal economische problemen aan het
ontbreken van marktconformiteit wordt toegeschreven. Het ligt niet in de
bedoeling in dit orientatieterrein al deze vraagstukken t e onderzoeken; hier
gaat het slechts om de vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt in
relatie tot de beloningsverschillen. In het kader van deze beperkte problematiek
hangen onder andere de volgende knelpunten met de gebrekkige marktwerking
samen:
   - tekorten of overschotten in het arbeidsaanbod;
   - een geringe beroepsmobiliteit;
   - ontbreken van bereidheid om onaangenaam werk t e verrichten;
   - ontoereikend zoek- of selectiegedrag.
   De opzet van dit orientatieterrein is na te gaan in hoeverre deze problemen
kunnen worden verminderd of opgelost door een grotere marktconformiteit,
dat wil zeggen door een betere werking van vraag en aanbod dank zij een
gedifferentieerd loonbeleid.
   Alvorens tot een oordeel over mogelijke oplossingen in deze richting te
kunnen komen, zal eerst moeten worden vastgesteld in hoeverre en door welke
factoren de marktwerking wordt gehinderd. Daartoe zal in paragraaf 4.2
kort worden ingegaan op de verschillende theoretische verklaringen van belo-
ningsverschillen. Hierbij kunnen twee benaderingen worden onderscheiden, een
sociologische en een economische. In de sociologische benadering staan institu-
tionele factoren centraal. lnstituties kunnen de krachten van vraag en aanbod
zo doorkruisen dat zij de marktwerking belemmeren. In paragraaf 4.3 zal een
beperkt aantal instituties besproken worden die tot de belangrijkste belemme-
ringen van de marktwerking gerekend kunnen worden. De economische bena-
dering zal aan de hand van empirische gegevens worden gevolgd in paragraaf
4.4. In deze benadering staan de krachten van vraag en aanbod, of met andere
woorden, de schaarsteverhoudingen centraal. De relatie tussen schaarstever-
houdingen en beloningsstructuur kan vanuit twee invalshoeken worden bezien.
Om t e beginnen kan men zich afvragen in hoeverre veranderingen in de schaar-
steverhoudingen doorwerken in de beloningsvoeten. Vervolgens rijst de vraag,
in hoeverre veranderingen in de beloningsvoeten gevolgen hebben voor vraag en
aanbod. Beide invalshoeken zullen ook bij de empirische analyse worden
gevolgd. Wil het marktmechanisme kunnen bijdragen aan de opheffing van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>knelpunten, dan zal er in beide richtingen van effectieve bei'nvloeding sprake
moeten zijn. In paragraaf 4.5 worden enkele aanknopingspunten voor beleid
geformuleerd, die kunnen bijdragen tot een verbeterde rnarktwerking en
daarmee tot een verzachting van problemen op de arbeidsrnarkt. In paragraaf
4.6 ten slotte zal van dit orientatieterrein een samenvatting en evaluatie worden
gegeven.
4.2 De theoretische verklaring van beloningsverschillen
     De meest gangbare economische theorie ter verklaring van beloningsverschil-
len is de neoklassieke theorie, ook we1 aangeduid als grensproduktiviteitstheo-
rie. De kerngedachte van deze theorie is, dat de beloningen van produktie-
factoren (niet alleen arbeid, rnaar ook grond en kapitaal) rnoeten worden
opgevat als prijzen, die evenals de prijzen van bijvoorbeeld consumptiegoederen
worden bepaald door de krachten van vraag en aanbod. Hoewel deze theorie
van toepassing is op alle produktiefactoren, beperken we ons hier tot de
factor arbeid. Ondernemers oefenen vraag uit naar arbeid. orndat ze die arbeid
nodig hebben voor de voortbrenging van goederen en diensten. De vraag naar
arbeid hangt daarorn mede af van de produktiviteit van de arbeid en van de
vraag naar eindprodukten. Volgens de neoklassieke gedachtengang zal in de
evenwichtssituatie, wanneer vraag en aanbod aan elkaar gelijk zijn, de beloning
van een bepaalde soort arbeid bepaald worden door de waarde van de grens-
produktiviteit van die soort arbeid; vandaar de aanduiding 'grensproduktivi-
teitstheorie'.
     In de neoklassieke theorie nemen het marktrnechanisrne en de concurrentie
tussen vragers en aanbieders van arbeid een centrale plaats in. Naarmate arbeid
schaarser i s zal de concurrentie tussen de ondernemers om die schaarse arbeid
de beloning opdrijven en omgekeerd. Werkloosheid is in deze gedachtengang
dan ook slechts een tijdelijk verschijnsel, indien althans het marktmechanisme
vrijelijk kan werken. Door aanpassing van het reele beloningsniveau kan immers
altijd weer een evenwicht tussen vraag en aanbod worden gevonden.
     Is alle arbeid betrekkelijk homogeen en kan de overgang tussen sectoren of
beroepen eenvoudig plaatsvinden, dan zal onder invloed van de concurrentie
een tendens bestaan naar een uniform beloningsniveau van de factor arbeid. Is
ergens het beloningsniveau relatief hoog, dan zal hierdoor aanbod van elders
worden uitgelokt, waardoor de beloning daalt terwijl daar waar het aanbod
 vermindert het beloningsniveau juist zal stijgen. In werkelijkheid echter zijn er
allerlei factoren, die de mobiliteit tussen sectoren, beroepen en functies be-
 lemmeren. Zulke factoren zijn:
     - de onaantrekkelijkheid van bepaalde soorten arbeid bij een gegeven
beloningsniveau, waardoor de aanbieders van arbeid ervan kunnen worden
weerhouden om dergelijk werk t e aanvaarden;
     - regionale immobiliteit;
     - het ontbreken van voldoende informatie bij de rnarktpartijen over de
situatie van vraag en aanbod;
     - verschillen in de kwaliteit van de aangeboden arbeid, bijvoorbeeld als
gevolg van verschillen in opleidingsniveau, waardoor in feite het aanbod voor
bepaalde soorten arbeid wordt beperkt.
     Belemmeringen als hierboven genoemd worden in de economische theorie
aangeduid als onvolkomenheden van de arbeidsmarkt, waardoor de concurren-
t i e wordt beperkt. Deze onvolkomenheden brengen met zich mee dat de
 arbeidsrnarkt in feite bestaat uit deelrnarkten waartussen slechts in rneer of
 minder beperkte mate overgang plaatsvindt of plaats kan vinden. Neemt de
 vraag naar een bepaald soort arbeid toe en kan het aanbod door onvolkomen-
 heden op de arbeidsmarkt zich hierbij niet voldoende aanpassen, dan zal dit
 leiden tot een hogere beloning voor deze soort arbeid. Onvolkomenhedenop de
 arbeidsmarkt leiden zo tot schaarsteverschillen, die weer tot uitdrukking
 komen in beloningsverschillen. De essentie van de neoklassieke gedachtengang
 blijft hiermee onverlet. Het zijn de krachten van vraag en aanbod die de belo-
 ningsniveaus en daarmee de beloningsverschillen bepalen. De beloningsverschil-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>len tussen academici en ongeschoolde arbeiders hebben in dit opzicht dezelfde
betekenis als de prijsverschillen tussen automobielen.
     Schaarse talenten zullen volgens de neoklassieke gedachtengang hoger
worden beloond dan minder schaarse. Aan deze samenhang tussen schaarste-
verhoudingen en beloningsstructuur wordt een belangrijke functie toegekend
voor de allocatie, dat wil zeggen voor de verdeling van de beschikbare produlc-
tieve krachten over de verschillende aanwendingsmogelijkheden. Het marktme-
chanisme zal er door beloningsverschillen voor zorgen dat de verschillende
soorten arbeid daar worden aangewend, waar ze het meest produktief zijn.
Aldus wordt bevorderd dat voor de economie als geheel de beschikbare hulp-
bronnen optimaal worden aangewend.
     De neoklassieke theorie ter verklaring van beloningsverschillen heeft wellicht
onder economen de meeste aanhang. De oorspronkelijke theorie i s op tal van
manieren geamendeerd en uitgewerkt. Deze nadere uitwerkingen zijn vaak
partieel in die zin dat zij zich richten of op het aanbod van, of op de.vraag naar
produktiefactoren. Zo concentreert de 'humancapital' benadering zich op de
aanbodzijde van de arbeidsmarkt, waarbij inkomensverschillen worden gerela-
teerd aan verschillen in de kosten van gevolgde opleiding. De educatieplanning-
benadering concentreert zich op de vraagzijde van de arbeidsmarkt en leidt de
vraag naar verscheidene, door opleidingsniveau van elkaar verschillende, typen
arbeid af uit gepostuleerde relaties tussen produktietechnieken.
     Tinbergen neemt zowel vraag als aanbod in beschouwing.' De vraag naar
arbeid wordt afgeleid uit een produktiefunctie waarin verschillende typen
arbeid worden onderscheiden. Het aanbod van arbeid wordt onderscheiden
 naar opleidingsniveau. In de studies van Tinbergen staat de vraag centraal op
welke wijze het onderwijs een bijdrage kan leveren tot een grotere inkomensge-
lijkheid. In een pre-advies voor de werkconferentie, die gehouden werd ter
voorbereiding van dit rapport, stelt Tinbergen dat uit zijn onderzoekingen en
die van anderen blijkt dat over een lange periode bezien de inkomensongelijk-
 heid aanzienlijk is gedaald.8 Deze daling is volgens Tinbergen veroorzaakt door
een sterke stijging van de deelname aan het middelbaar en hoger onderwijs,
waardoor de relatieve schaarste van de hoger opgeleiden is verminderd. Zo
zullen, volgens schattingen van Tinbergen, de inkomens van academici in de
 Verenigde Staten in de periode 1900-1990 in verhouding tot het gemiddeld
 inkomen van niet-academicimet 25% dalen; voor Nederland berekent hij een
daling met ongeveer 33%. Gezien de lange termijn waarop het onderzoek van
 Tinbergen en de daaruit resulterende aanbevelingen betrekking hebben, zijn
 deze voor het onderhavige orientatieterrein niet van direct be!ang. Tinbergen
 realiseert zich ook dat voor de korte termijn andersoortige maatregelen geno-
 men moeten worden en doet daarvoor in zijn genoemde paper enkele sugges-
 ties.g Zo beveelt hij onder andere een betere beloning voor onaangename
werkzaamheden aan; in paragraaf 4.5 - aanknopingspunten voor beleid -
 zal hier nader aandacht aan worden besteed.
     Uit verschillende onderzoekingen blijkt dat onderwijs op korte termijn
slechts een beperkte bijdrage levert aan de verklaring van de personele inko-
 mensongelijkheid. Tal van andere factoren spelen bij de verklaring van de
 inkomensongelijkheid een rol, zoals toeval, specifieke persoonsgebonden
 kenmerken, hierarchische structuren, vermogensbezit enzovoort. De benaderin-
gen die gebruik maken van stochastische modellen leiden tot niet minder
slechte resultaton dan de overige theorieen. Mustert concludeert dan ook dat
 het verklarend vermogen van de economische theorieen gering is.'' P. Wiles
 gaat in dit verband een stap verder en stelt dater helemaal geen theorieen zijn
die de personele inkomensverdeling kunnen verklaren: 'The economist's fault
   '  J. Tinbergen, Income distribution, Analysis and Policies; Amsterdam-Oxford, North-
   Holland Publishing Company, 1975.
      J. Tinbergen, Scarcity and Earningsstructure, Interne notitie W R R , 1979, p. 9.
      J. Tinbergen, ibid., p. 9.
 10
      G.R. Mustert, Van dubbeltjes en kwartjes; serie Voorstudies en achtergronden, nr. V3.
 's-Gravenhage, staatsuitgeverij, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>has been to assume that there is a theory of income distribution. But there is
not: there i s only a theory of the valuation of productive services on a market.
There is not ... a theory of the distribution of the ownership of those services.
All that is a matter of economic and political history - three long words for
which the single shorter one, "chance", might be substituted without great
loss'.11
     In het voorgaande werd geschetst hoe men vanuit de neo-klassiekeanalyse
beloningsverschillen tracht t e verklaren. Zo'n verklaring kan echter niet uitput-
tend zijn. Ook vanuit de sociologie houdt men zich bezig met belonings-
verschillen, zij het op een geheel andere wijze. De eigen visie van de sociologie
op de onderhavige problematiek ligt reeds besloten in een ander uitgangspunt
dat in deze discipline wordt gehanteerd. Beschouwt de economie een marktpar-
tij als iemand die streeft naar nutsmaximalisatie en daartoe rationeel en conse-
quent de beschikbare middelen aanwendt, de sociologie geeft meer aandacht
aan het gedrag dat uit gewoonten, plichtsbesef, macht en dergelijke voortvloeit.
 Dit verschil leidt tot een andere opvatting omtrent de inhoud van het begrip
'ruil'. In de economie is dit een transactie waarin alle partijen hun eigen baten
trachten t e maximaliseren. In de sociologie is ruil veel meer een vorm van
gei'nstitutionaliseerd gedrag,.waarop een individu juist vanwege dit gei'nstitu-
tionaliseerde karakter weinig invloed kan uitoefenen. In de ruil komt juist
 maximale reciprociteit tot uitdrukking, tegenover ieder quid staat direct een
quo. In relaties met een meer 'sociaal' karakter is de reciprociteit veel indirec-
ter, dat wil zeggen dat het gedrag veel meer gekenmerkt wordt door loyalitei-
ten. Daardoor is het mogelijk dat de ene partij een prestatie levert die pas na
geruime tijd door de andere partij wordt beantwoord met een contraprestatie.
     Sociologisch gezien wordt beloning van arbeid niet strikt gezien als ruil van
 arbeidsprestaties tegenover honorering. De hoogte van het inkomen is veel meer
 afhankelijk van de arbeidspositie welke betrekkelijk duurzaam vastligt in de
 sociale stratificatie. Vandaar dat aspecten als status, prestige en gewoonten -
 de verwachtingen die op deze wijze met de positie verbonden zijn - zo'n
 belangrijke rol spelen. ~ociologenzijn niet zozeer gei'nteresseerd in de verkla-
 ring van het verschijnsel van inkomensverschillen als zodanig. Degenen die
 beloningsverschillen willen verklaren uit sociologische factoren zijn veelal
 economen. Sociologen beschouwen beloningsverschillen hoofdzakelijk als
 uitingsvormen van sociale ongelijkheid (dus positionele verschillen), zodat hun
 verklaring van deze ongelijkheid tevens die van de beloningsverschillen om-
 vat.l2 Met betrekking tot sociale ongelijkheid speelt status een belangrijke rol.
 Uit empirisch onderzoek is gebleken dat een van de belangrijkste indicatoren
 voor iemands status gelegen is in zijn beroep. In het algemeen zijn mensen
 geneigd status toe te kennen aan een beroep, 10s van de concrete individuele
 personen die dit beroep uitoefenen. Men acht het over het algemeen juist en
 rechtvaardig dat een functie met een hogere status beter betaald wordt. Op
 grond van dergelijke observaties wordt de opvatting verdedigd dat de status
 mede het beloningsniveau bepaalt. Zo stelt Pen - na erop gewezen te hebben
 dat een onderwijzer in het secundaire onderwijs om economische redenen
 nauwelijks geacht kan worden meer te moeten verdienen dan een onderwijzer
 in het primaire onderwijs: 'In my opinion what counts i s that society feels that
 a secondary schoolteachter ought to earn more. He is further up the ladder,
 and the number of rungs can be measured by the difference in income. This is a
 social evaluation ...'I3
     De opvatting dat beloningsverschillen in belangrijke mate bepaald worden
 door sociale verschillen, door sociale klassen, is niet noodzakelijkerwijze in
 strijd met de visie die het primaat bij de markt legt.14 Sociale verschillen
 I1
      P.J.D. Wiles, Economic Institutions Compared; Oxford, Basil Blackwell, 1977.
  12
       Bijvoorbeeld T. Parsons, Essays in Sociological Theory; Glencoe Free Press, 1954.
  l3
      J. Pen, Income distribution, Harmondsworth, The Penguin Press, 1971. p. 40.
  14
       Beloningsverschillen behoeven bovendien niet geheel tot uitdrukking te komen in het
 geldelijk inkomen; sociale status verschaft ook psychisch inkornen en kan deels een substi-
 tuut vormen voor geldinkomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>oefenen immers invloed uit op de samenstelling van het aanbod van arbeid.
Gegeven het langs deze weg beinvloede aanbod, wordt het inkomen weer door
vraag en aanbod bepaald. Beschouwen economen de verschillende groepen die
aldus op de arbeidsmarkt zijn te onderkennen, als niet-concurrerend, in de
sociologie wordt dit gezien als het uitoefenen van macht, waarbij de bevoor-
rechte groepen de anderen de toegang verhinderen. Sociale ongelijkheid en
daarmede inkomensongelijkheid wordt beschouwd als het resultaat van een
machtsproces, dat door degenen die over meer macht beschikken in stand
wordt gehouden ten eigen voordele.
    Hoewel de twee hiervoor beschreven benaderingen van inkomensverschillen
duidelijk uiteenlopen, aanvaardt de ene partij in het algemeen de verklarings-
grond van de andere partij. Verschillen van opvatting bestaan er alleen met
betrekking tot het gewicht dat men aan de onderscheiden verklaringsgrondkn
toekent. Deze wederzijdse 'verdraagzaamheid' tussen sociologen en economen
komt voort uit het inzicht, dat in de praktijk inkomensverschillen door beide
oorzaken ontstaan. Zo stelt Pen in dit verband: 'The interplay of the market
and social convention is not an easy thing t o disentangle, but one thing is
certain, namely that the latter has a considerable effect on income distribu-
tion'.15 Men kan de twee verklaringsgrondslagen derhalve als complementair
beschouwen.
    De verwevenheid van uiteenlopende factoren die de beloningsverschillen
bepalen, maakt echter tevens de onderhavige problematiek, zoals ook in de
geciteerde uitspraak van Pen naar voren komt, zeer complex en moeilijk
toegankelijk. De ontoegankelijkheid van de samenhangen wordt nog versterkt
doordat de invloed van schaarsteverhoudingen zich niet alleen behoeft t e uiten
in veranderingen in de beloningsstructuur, maar ook andere vormen kan
aannemen. Als gevolg van belemmering van de marktwerking, in de zin dat
prijsaanpassingen niet altijd mogelijk zijn, kunnen er bijvoorbeeld hoeveelheids-
aanpassingen ontstaan. In feite kunnen aanpassingen op de meest onverwachte
manieren en in verschillende vormen plaatsvinden. Als voorbeelden van aanpas-
singen die ontstaan door belemmering van het marktmechanisme, kunnen
worden genoemd:
    - het aantrekken van gastarbeiders; dit kan worden gezien als een hoeveel-
heidsaanpassing, daar tegen de geldende honorering Nederlanders niet meer
bereid zijn bepaalde werkzaamheden te verrichten, terwijl aanpassing van de
beloning institutioneel wordt belemmerd;
    - uitstoot van werkenden naar de WAO; doordat benedenwaartse aanpas-
singen van de lonen nagenoeg zijn uitgesloten kan men proberen werknemers
die 'te duur' zijn geworden naar de WAO t e laten afvloeien;
    - deeltijdarbeid, vervroegde uittreding en dergelijke; in belangrijke mate
worden economische problemen niet meer opgelost door bijvoorbeeld de minst
produktieve werknemers te ontslaan, maar wordt getracht de pijn 'eerlijker'
t e verdelen;
    - aanpassing van het begrip 'passende arbeid'; waardoor men tracht kwan-
titatieve knelpunten op te lossen in plaats van door bijvoorbeeld het aanpassen
van de beloningen;
    - afnemen van de arbeidsmobiliteit; door het ontbreken van voldoende
aanpassingen in de netto beloningssfeer vermindert de regionale of beroepsma-
tige mobiliteit;
    - door het ontbreken van voldoende netto loonverschillen tussen beroeps-
groepen vermindert het initiatief tot omscholing en dergelijke.
    Zoals gezegd, is het de opzet van dit orientatieterrein om na t e gaan in
hoeverre problemen in ons arbeidsbestel opgelost of verminderd zouden
kunnen worden door de schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt beter in de
beloningsstructuur tot uitdrukking t e laten komen. Uitgaande van de vermelde
conclusie aangaande de complementariteit van de economische en de sociologi-
sche benadering van beloningsverschillen, ligt het in de rede om bij de uitwer-
king van de probleemstelling beide invalshoeken t e hanteren.
     J. Pen, op. cit., p. 40.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>4.3    lnstituties als belemmeringen van de marktwerking
4.3.1    Inleiding
    In deze paragraaf komt de sociologische benadering van beloningsverschillen
aan de orde. De achterliggende gedachte is hierbij dat de marktwerking wordt
belemmerd door institutionele factoren. Het gaat er dus om de belangrijkste
instituties die van invloed zijn op de totstandkoming van de beloningsstructuur,
t e achterhalen en een eventuele dempende werking hiervan op de marktkrach-
ten t e traceren. Gegeven de eerder genoemde moeilijkheden, zal het niet
mogelijk zijn de invloed van deze factoren nauwkeurig aan te geven. Veeleer zal
het gaan om kwalitatieve analyses die slechts globale en tentatieve gevolgtrek-
kingen toelaten.
    lnstituties hebben niet slechts betrekking op sociale verschijnselen, maar ook
economische transacties kunnen gei'nstitutionaliseerd worden, in die zin dat bij
dergelijke transacties steeds eenzelfde patroon valt waar t e nemen. Institutiona-
lisering wordt dan opgevat als een verduurzaming van bepaalde vormen van
gedrag. Een dergelijke verduurzaming brengt grote voordelen met zich mee,
omdat dit het sociale en economische verkeer vereenvoudigt. Op deze wijze
ontstaan vaste gedragspatronen, waardoor de betrokken partijen een bepaalde
mate van zekerheid verkrijgen over het gedrag van anderen en mede daardoor
over de uitkomsten van het proces. lnstitutionalisering heeft dus voor een
individu voordelen in de zin van grotere zekerheid; men behoeft zijn gedrag
binnen dit kader niet steeds t e motiveren en ook een legitimering is voorhan-
den. Dit verschijnsel van verduurzaming manifesteert zich eveneens bij groeps-
gedrag. Groepsgedrag wordt veelal ingegeven door gemeenschappelijke belangen
van individuen die zich kunnen uiten in het gezamenlijk streven naar bepaalde
 machtsposities. Als zodanig kunnen groepsreacties ontstaan vanuit het oogmerk
bepaalde instituties op het individuele niveau te doorbreken. Daar waar men
 instituties als knellend of nadelig ervaart, kan men door gezamenlijk optreden
deze negatieve gevolgen trachten weg t e nemen. Op het terrein van de arbeid
zijn hiervan vele voorbeelden t e vinden (bijv. het streven om CAO's af te sluiten
ten einde de positie van het individu te verbeteren). lnstituties hebben dus
 zowel positieve als negatieve aspecten.
    In de huidige constellatie van loonvorming en verdeling spelen vele instituties
 een rol, waarvan de belangrijkste in het vervolg van deze paragraaf zullen
 worden behandeld.
    Achtereenvolgens komen aan de orde:
    - functiewaarderingssystemen (FWS);
    - de collectieve arbeidsovereenkomst (CAO);
    - de koppeling van de hoogte van de minimumlonen en de uitkeringen in
 het kader van de sociale zekerheid aan de ontwikkeling van de lonen in het
 bedrijfsleven;
    - de hantering van het criterium 'passende arbeid'.
 4.3.2    Functiewaarderingssysternen
    De institutionalisering van de loonvorming heeft voor een belangrijk deel
 plaatsgevonden in functieclassificatie-en functiewaarderingssystemen.Functie-
 classificatie en functiewaardering zijn hulpmiddelen bij het bepalen van de
 relatieve beloningen van functies. Bij de toepassing van dergelijke systemen
wordt uitgegaan van een besqhrijving van de functies wat betreft de uit t e
 voeren werkzaamheden, de t e dragen verantwoordelijkheden en de werkom-
 standigheden. Functieclassificatie leidt tot het opstellen van een rangorde
 van functies en tot indeling van functies in klassen aan de hand waarvan een
 waardering kan plaatsvinden en de beloningen kunnen worden bepaald. Voor
de duidelijkheid zij vermeld, dat met functiewaarderingssystemen functies
worden gewaardeerd en niet de personen die deze functies vervullen. Bij het
 vaststellen van de beloning van een werknemer kan met de wijze van functie-
 vervulling rekening worden gehouden. Naast de functiewaarderingssystemen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>worden er dikwijls in bedrijven nog afzonderlijke beoordelings- en promotiesys-
temen gehanteerd die per arbeidsorganisatie sterk verschillend zijn en soms
weinig systematiek bevatten, zodat een duidelijk beleid ten aanzien van beoor-
deling en promotie nauwelijks aanwezig kan worden geacht. Met betrekking tot
de functiewaarderingssystemen is meer informatie beschikbaar, onder andere
doordat deze veelal zijn afgeleid van de zogenoemde 'genormaliseerde metho-
de'. De genormaliseerde methode is een gestandaardiseerd systeem om binnen
industriele arbeidsorganisaties de beloningsverschillen tussen functies t e kunnen
vaststellen. Deze methode beperkt zich evenwel tot het CAO-gebied en dit
betekent dat het hoger personeel er veelal buiten valt. In de tijd van de geleide
loonpolitiek werd de genormaliseerde methode als loonpolitiek instrument
gebruikt op grond waarvan loonsverhogingen voor bepaalde categorieen func-
ties werden toegekend of afgekeurd. Nadat de loonpolitieke betekenis was
verdwenen, bleef een min of meer duidelijk systeem over dat alleen relevantie
had op het niveau van de individuele arbeidsorganisatie.
     De functieclassificatie is gebaseerd op een analyse van functie-eisen die
worden gegradeerd in puntenwaarderingen en vervolgens met afweegfactoren
worden vermenigvuldigd. Hierdoor ontstaat een puntentotaal voor elke functie
dat bepalend is voor de basisbeloning. Functieclassificatie is nogal eens als
'objectief' en 'wetenschappelijk' betiteld. Recentelijk komt men echter steeds
meer tot het inzicht dat de methode in de bepaling van het puntentotaal
belangrijke waarderingsaspecten bevat en daarom eerder op een waarden-
systeem dan op een objectieve analyse berust. Dat het bij functieclassificatie-
systemen in feite gaat om methoden van geobjectiveerde subjectiviteit blijkt
ook uit de constatering van Bruggink dat er een verschuiving heeft plaatsgevon-
den naar systemen die een grote aanvaardbaarheid bezitten voor betrokke-
nen.16 Deze aanvaardbaarheid hangt ten nauwste samen met de mate waarin
een bepaald systeem de heersende waarde-oordelen over de relatieve zwaarte
van de functies bevredigend tot uitdrukking brengt. Samenvattend kan derhalve
worden gesteld dat het gaat om systemen die aansluiten bij het waarden- en
normenpatroon van hen voor wie het systeem bedoeld is.
     Zijn dergelijke systemen in staat schaarsteverhoudingen tot uitdrukking te
 brengen?Met andere woorden, in hoeverre hangt de hoogte van de beloning
 van een functie af van de relatieve schaarste van de potentiele vervullers van
die functie, dus eigenlijk van vraag- en aanbodverhoudingen? Dit zal het geval
 zijn voor zover de genoemde waarde-oordelen afhangen van de schaarstever-
 houdingen: van de schaarste van bepaalde kennis, van zekere vaardigheden, van
 het vermogen verantwoordelijkheden t e dragen, van bereidheid inconvenienten
 te ondergaan en dergelijke. Op deze wijze berust een systeem van functiewaar-
dering onder meer op vraag- en aanbodverhoudingen.
     De uitkomsten van functiewaarderingssystemenvertonen in de praktijk een
 grote mate van overeenkomst; de maatstaven echter die in de verschillende
 systemen worden gehanteerd, kunnen zeer uiteenlopen. De genormaliseerde
 methode, het meest gehanteerde systeem, is voornamelijk in de loop van
de jaren vijftig en begin jaren zestig ontwikkeld en ingevoerd. De wegingsfac-
toren werden incidenteel herzien. Met name in 1964 werd een belangrijke
 verandering aangebracht. In die dagen bleek de bereidheid om werk onder
 onaangename lichamelijke omstandigheden t e verrichten zodanig te zijn afge-
 nomen, dat een herziening van de wegingsfactoren noodzakelijk was."
     Onder de werkende bevolking bestaat een brede consensus ten aanzien van
de rechtvaardigheid van een hogere beloning voor onaangenaam werk. Uit
 onderzoek onder ondernemingsraadsleden blijkt dat deze veel betekenis hech-
ten aan de werkomstandigheden.18 Op grond van deze en andere onderzoeken
 kan men een vergelijking maken tussen de factoren die thans in de functie-
  l6  A.J. Bruggink, 'Functieclassificatie';Arbeidstijdschrift, 1969.
  "
      J.R. de Jong, A.W.K. Gaillard, B.D. Karnp, Functiewaardering in Nederland; 's-Gra-
 venhage, VOA, Vereniging voor Bedrijfskunde, 1978.
      Zie: H.A. Smin k en J. Hoogendoorn, Eindverslag enqu&te ondernemingsraadsleden
 over beloningsbeleid; Delft, lnterfaculteit Bedrijfskunde, april 1979, p. 9, 10.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>waarderingssystemen een belangrijke rol spelen en de factoren die dit volgens
de opvattingen van de betrokkenen zouden moeten doen. Dan blijkt dat zich
met name verschillen voordoen met betrekking tot de kenmerken kennis,
studie, en leiding geven waaraan volgens de percepties van werknemers een
geringer, en de kenmerken slechte arbeidsomstandigheden, inzet, ijver en
geleverde kwaliteit van het werk, waaraan een groter gewicht zou moeten
worden toegekend. Voor een aantal kenmerken is de waardering dus omstre-
den. Uitgaande van de opvatting dat functiewaarderingssystemen moeten
aansluiten bij de ideeen en opvattingen van betrokkenen, ten einde knelpunten
in de uitvoering en toepassing t e minimaliseren, is het denkbaar dat door
aanpassing knelpunten kunnen worden opgelost.
    Deze discussie over de herwaardering van een aantal kenmerken hangt samen
met de discussie die op het onderhavige terrein in het verleden gevoerd is ten
aanzien van hand- en hoofdarbeiders en meer recent ten aanzien van lagere en
hogere functionarissen. Door de hogere functionarissen werd tot voor kort de
exclusiviteit van hun werkzaamheden benadrukt, waaraan zij argumenten
meenden t e kunnen ontlenen tegen het gebruik van een functiewaarderingssys-
teem voor alle functies binnen een bepaalde organisatie. De hogere functiona-
rissen en hun belangenorganisatieszijn de laatste tijd echter meer en meer van
dit standpunt teruggekomen.
    Uit een aantal ontwikkelingen is dit wellicht t e verklaren:
    - het afnemen van de werkzekerheid voor hogere functionarissen;
    - de stijging van het opleidingsniveau van de lagere niveaus;
    - de sterke toename van het aantal hogere en middelbare functies;
    - de toenemende politieke belangstelling voor de inkomenspositie van deze
hogere functionarissen.
    Met name na het verschijnen.van de lnterimnota lnkomensbeleid van het
 Kabinet-Den Uyl is gesproken over de uitbreiding van de functiewaardering tot
het hogere personeel.19 Ook de vakbeweging denkt in deze richting. In het
advies 'Herbezinning functiewaardering' van de Stichting van de Arbeid wordt
 van werknemerszijde gesteld dat het 'uit een oogpunt van het voeren van een
 nationaal inkomensbeleid wenselijk ware t e komen tot 66n systeem, dat een
 vergelijking tussen verschillende groepen, respectievelijk sectoren mogelijk
 maakt'.20 Van belang is in dit verband ook dat een uitbreiding valt waar t e
 nemen van de toepassingsgebieden van functiewaarderingssystemen. Werd in
 het verleden de functiewaardering gehanteerd voor het opbouwen van belo-
 ningsstructuren, tegenwoordig kan men constateren dat deze systemen bruik-
 baar blijken voor tal van andere terreinen van ondernemingsbeleid. Volgens
 Hazewinkel worden functiewaarderingssystemen steeds meer als hulpmiddel
 gebruikt bij het organisatie- en per~oneelsbeleid.~~
    Samenvattend kan men constateren dat de druk op de hogere functionaris-
 sen om zich t e voegen in enigerlei vorm van functiewaarderingssysteem toe-
 neemt. Zowel van overheidswege en van vakbondszijde als om bedrijfseconomi-
 sche redenen wordt deze druk uitgeoefend.
    De weerstand van deze functionarissen neemt af. Mogelijk hangt dit samen
 met het feit dat de exclusiviteit ofwel de schaarste van hogere functionarissen is
 verminderd, hetgeen ertoe leidt dat deze werknemers als het ware gedwongen
 worden hun beloningsstructuur t e voegen naar die van anderen. Afgezien van
 de vraag of deze aansluiting invloed heeft op de hoogte van de be10ningen'~aat
 het hier dus in ieder geval om het gebruik van een gelijke basis. Dit zou kunnen
 betekenen dat schaarstewerking invloed heeft op het hanteren van functie-
 waarderingssystemen.
 19
     Ministerie van Sociale Zaken, lnterimnota Inkomensbeleid; Tweede Kamer, zitting
 1974-1975.13399. nrs. 1-2.
 10
     Stichting van de Arbeid, Herbezinning functiewaardering; 's-Gravenhage, 10 rnei 1977,
 p. 7.'
 ''  A. Hazewinkel, 'De genormaliseerde methode van werkclassificatie: vijftien jaar later';
 Mens en onderneming, 1967, p. 133.
 A. Hazewinkel, Werkclassificatie: een wetenschappelijk instrument?; Groningen, Wolters,
 1967.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>    In paragraaf 2 van dit hoofdstuk is gewezen op de belangrijke rol van sociale
factoren bij de loonvorming. Uit verscheidene onderzoekingen blijkt dat status,
prestige en dergelijke in de percepties van betrokkenen een belangrijke rol
spelen. Uit een onderzoek van Hermkens en Van Wijngaarden blijkt dat,
wanneer werknemers gevraagd worden in hypothetische situaties bepaalde
functies t e rangschikken, er een uiterst traditionele ordening van functies
re~ulteert.2~    Dit blijkt ook uit een onderzoek van Malataux naar onderwijs-
functies. Met name bleek in dit onderzoek dat voor de ondervraagden de
complexiteit, dat wil zeggen de mate waarin voor de uitvoering van de desbe-
treffende deeltaken een beroep moet worden gedaan op abstraherend denk-
vermogen, beslissend was voor de plaats in de h i e r a r ~ h i e .Binnen
                                                                       ~~     het onder-
wijs kwam hiermede de hoogleraar - zoals de traditie wil - op de hoogste
plaats en de kleuterleidster op de laagste. Fysieke inspanning, orde houden en
dergelijke legden. weinig gewicht in de schaal. Verandert dus weliswaar het
denken over de zwaarte van de elementen die het functie-inkomen bepalen,
met betrekking tot de functiehierarchie is dit nog geenszins het geval. De
keuze van de referentiegroepen, de percepties van de sociale stratificatie lijken
nog aan weinig of geen verandering onderhevig. Volgens Scholten i s daarom
ook niet zozeer de methode van functiewaardering in dit verband van belang,
maar veeleer de 'hardere' ondergrond van de statusverhoudingen in de samen-
leving.*
    Uit de voorgaande beschouwingen kan geconcludeerd worden dat bij het
ontwerpen van functiewaarderingssystemen en het aanbrengen van aanpassin-
gen hierin, de schaarsteverhoudingen we1 een rol spelen. De toepasbaarheid
van functiewaarderingssystemen in de praktijk is echter afhankelijk van de
mate waarin deze systemen door betrokkenen worden aanvaard. Op deze wijze
kunnen derhalve ontwikkelingen in het denken van werknemers onder invloed
van de schaarsteverhoudingen tot aanpassingen leiden in deze systemen. Zoals
beschreven werden de wijzigingen in de genormaliseerde methode aangebracht
door veranderingen in de schaarsteverhoudingen, waardoor de genormaliseerde
methode 1964 is ontstaan. Gewijzigde schaarsteverhoudingen zouden nu
opnieuw tot aanpassing van de functiewaarderingssystemen moeten leiden.
4.3.3 De collectieve arbeidsovereenkomst (CAO)
    De collectieve arbeidsovereenkomst die op bedrijfstak (klasse) niveau wordt
afgesloten betekent dat voor de bedrijven een gemiddelde verbetering van de
arbeidsvoorwaarden gaat gelden, hetgeen voor de zwakkere bedrijven een last
betekent die wellicht zwaarder uitvalt dan wanneer zij zelfstandige contracten
zouden hebben afgesloten. Zij worden geconfronteerd met een belonings-
structuur die afwijkt van de meest gewenste structuur, dat wil zeggen, die
welke het best zou passen bij de economische mogelijkheden van dit bedrijf.
Anderzijds wordt op deze wijze voorkomen dat lagere, respectievelijk hogere,
lonen onder invloed van specifieke arbeidsmarktomstandigheden (regionaal of
voor een bepaalde beroepsgroep) tot stand komen. Ook het algemeen verbin-
dend verklaren van bepalingen van CAWSkan tot dit soort effecten leiden. Op
deze wijze worden aanpassingen in de beloningsstructuur onder invloed van
schaarsteverhoudingen institutioneel belemmerd.
    In CAO's worden onder andere de volgende aspecten geregeld:
    - wijzigingen in de toepassing van tariefsystemen en toeslagen voor ploe-
genarbeid (geen wijzigingen in het tariefsysteem zelf);
    - wijzigingen in de benutting van de CAO en in andere bindend voorge-
schreven regelingen vastgelegde facultatieve toeslagen;
      P. Hermkens en P. van Wijngaarden, Rapport lnkomensongelijkheiden Rechtvaardig-
heidscriteria; 's-Gravenhage, 1977.
23
      P.Ch. Malotaux en H . F . Darnrners. Job evaluation: Complexity the dominant factor?,
Bilthoven, 1977.
24
      G. R. Scholten, Functiewaarderingmet mate; Een analyse van functiewaardering in de
Nederlandse arbeidsverhoudingen, Alphen aan den Rijn - Brussel, Samsorn, 1979, p. 61
e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>    - wijzigingen in de toepassing van een systeem van winstuitkeringen
(gratificaties enz.);
    - wijzigingen in de hoeveelheid overwerkuren, voor zover het normale
uurloon afwijkt van het verdiende per overwerkuur;
    - wijzigingen in de inschaling bij toetreding tot de arbeidsrnarkt en/of bij
wijzigingen van werkkringlfuncties.
    De CAO's kunnen naar beloningsrnethodiek in de volgende drie groepen
worden ingedeeld:
    - minimum CAO, waarbij de CAO een rninirnumregelinggeeft waarvan ten
gunste van de werknerner mag worden afgeweken, zoals bijvoorbeeld in de
bouw en de metaal;
    - standaard CAO, waarvan de partijen niet rnogen afwijken;                       i
    - trendvolgende CAO, waarbij de arbeidsvoorwaarden van een andere
groep werknemers als richtlijn wordt aangenomen.
    Wat de al of niet marktremmende invloed van de CAO's betreft, lijkt van
belang:
    a. het niveau waarop de CAO wordt afgesloten;
    b. het karakter van de CAO gezien vanuit de beloningsrnethodiek.
    Ad a. Indien een CAO door organisaties van werkgevers en werknerners
wordt vastgesteld, kunnen bij het overleg de schaarsteverhoudingen op bepaal-
de deelmarkten direct in de beschouwing worden betrokken. Ook verwachte
schaarsten kunnen bij dit overleg hun schaduw vooruitwerpen.
    Ad b. Naar het karakter van de CAO's bezien lijkt het mogelijk dat, al naar
gelang de gehanteerde beloningsmethodiek, zich verschillen in rnarktconformi-
teit voordoen. Met name bij de minimum CAO's bestaat de mogelijkheid
verandering in de schaarsteverhoudingen tot uitdrukking te laten komen, vooral
in de post incidenteel; voor zover hier althans een verschil i s met a. Uit ver-
scheidene onderzoeken is gebleken dat in deze post 'incidenteel' de marktwer-
king zijn invloed doet gelden.2s De commissie Incidenteel Loon daarentegen is
van mening dat relatieve schaarste op de arbeidsrnarkt nauwelijks in het inci-
dentele loon tot uiting k ~ r n t . ~ ~
    Door de Loontechnische Dienst (LTD) zijn in 1978 en 1979 analyses ge-
maakt van de arbeidsvoorwaardenont~ikkeling.~~
    Deze analyse is uitgevoerd voor een deel van de industrie, het bank- en
verzekeringswezen en de zakelijke dienstverlening alsrnede de bouwnijverheid
en bouwinstallatiebedrijven. Met behulp van dit onderzoek kan enig inzicht
verkregen worden in de looncomponenten welke aan de mutatie in de verdien-
de lonen ten grondslag liggen. In dit onderzoek is een onderscheid gernaakt
naar werknemers die we1 en die niet onder een CAO vallen, en ook naar werk-
nemers waarvoor al dan niet schriftelijk loon- en salarisschalen zijn vastgelegd.
 De looncomponenten die hierbij in de beschouwing werden betrokken, betrof-
fen bijvoorbeeld functie- en leeftijdtoeslagen, prornoties en prestatietoeslagen
en dergelijke, maar ook niet toegelaten verbeteringen of niet nader te analyse-
ren verhogingen. Hoewel er sterke verschillen per bedrijfsgroep werden gecon-
stateerd, wordt dezc incidentele looncomponent verklaard uit de noodzaak
van het volgen van de rnarktlonen, dat wil zeggen dat werkgevers in veel geval-
len gedwongen zijn aan verlangens van werknemers op dit punt t e voldoen. In
een enkel geval wordt een stijging van 15.4% geconstateerd. Imde bedrijven
waarin van toepassing zijnde CAO's ook werkelijk worden toegepast, blijkt
de omvang van deze component in het algemeen geringer dan in de bedrijven
waarin de CAO alleen op papier wordt toegepast of in de bedrijven waarin in
het geheel geen schriftelijke systehen worden gehanteerd. Voor werknerners
 l5
      W. Driehuis, 'Enige aspecten van loonontwikkeling en loonbeleid in de jaren zeventig';
 Economisch Statistische Berichten, 2 0 februari 1980,65e jaargang, nr. 3243, p. 200.
 l6
      Rapport van de Commissie \ncidenteel Loon, Een onderzoek naar de incidentele
loonbeweging bij bedrijfsleven en overheid; 1980.
 l7
      Loontechnische Dienst, €en analyse van de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in de
periode oktober 1977-april 1978 in her bank- en verzekeringswezen en de zakelijke
dienstverleningen; '5-Gravenhage. 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>die onder een CAO vallen is deze looncomponent in de bouwnijverheid en
bouwinstallatiebedrijven groter dan voor werknemers voor wie geen CAO geldt
(resp. 3,35% en 2,51%). In de industrie en in het bank- en verzekeringswezen
en de zakelijke dienstverlening is deze component voor CAO-werknemers
respectievelijk 0,20% en 0.97% en 0,21% en 1,38%. Bij schilders-, behangers- en
stukadoorsbedrijvenen dergelijke blijkt de incidentele loonmutatie geheel en al
gedomineerd t e worden door marktloonoverwegingen (ruim 9%).28 Deze
afwijkende conclusie voor de bouwnijverheid en bouwinstallatiebedrijven kan
vermoedelijk veroorzaakt worden door de activiteiten van koppelbazen die
de gevraagde lonen opdrijven en werkgevers of meer verplichten 'niet toegela-
ten' of 'niet t e analyseren' loonsverhogingen t e ver~trekken.~~
    Uit deze resultaten kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat de
hantering van CADSde invloed van marktontwikkelingen op de loonsverho-
gingen weliswaar enigszins beperkt, maar dat de CAO's niettemin de markt-
krachten redelijk volgen (vgl. echter ook par. 4.4).
4.3.4    Koppelingsmechanismen
 De CAO's die voor de werknemers in de marktsector worden afgesloten, zijn
langs indirecte weg eveneens bepalend voor de inkomensontwikkelingvan grote
groepen personen buiten de marktsector en we1 via de zo geheten koppelings-
mechanismen. Door middel van deze koppelingsmechanismen wordt de inko-
mensontwikkeling van ruim 670.000 arnbtenaren, 410.000 trendvolgers en
ongeveer 2,7 rnln niet-actievenautomatisch afgestemd op de algemene loon-
ontwikkeling in het bedrijfsleven, waardoor de marktwerking ten aanzien
van betrokkenen als het ware wordt uitgeschakeld. Als maatstaf voor die
algemene loonontwikkeling wordt de zogenoemde index van de regelingslonen
gehanteerd, die door het CBS wordt opgesteld. Deze index registreert de in geld
uit t e drukken afspraken over de arbeidsvoorwaarden die in de CAO's zijn
vastgelegd. De ontwikkeling van de feitelijk verdiende lonen zal hiervan overi-
gens gewoonlijk afwijken.
    De belangrijkste koppelingmechanismenzijn:
    - de koppeling aan de regelingslonen van de salarissen van arnbtenaren en
trendvolgers;
    - de koppeling aan de regelingslonen van de boven-minimale sociale
 uitkeringen;
    - de koppeling aan de regelingslonen van het wettelijk minimumloon;
    - de koppeling aan het netto minimurnloon van het netto minimum van de
sociale uitkeringen.
    Per 1 januari en 1 juli van elk jaar wordt het bruto-minimurnloon overeen-
 komstig de ontwikkeling van de index van regelingslonen vastgesteld. Behalve
deze 'normale' veranderingen in het minimurnloon kunnen er bijzondere verho-
 gingen van het brutoloon plaatsvinden (derhalve uitgaande boven de ontwikke-
 ling van de index van de regelingslonen). Dit leidt ertoe dat het minimumloon
 in zo'n geval sneller stijgt dan de overige lonen. Het gevolg daarvan kan zijn dat
 in een aantal bedrijfstakken en ondernemingen de laagste CAO-lonen onder het
wettelijk minimumloon terechtkomen. Dit 'onderlopen' van de onderste
schalen leidt in de praktijk tot een sterke aandrang om de oorspronkelijke
 loonstructuur t e herstellen door een herstructureringvan de salarisschalen.30
 Een dergelijke herstructurering leidt echter weer tot stijging van de index der
 regelingslonen, hetgeen weer gevolgen heeft voor het minimumloon; dit proces
wordt we1 aangeduid als het 'haasje-over-effect'.
    Volgens de brief van 9 januari 1979 van de Minister van Sociale Zaken aan
de Sociaal-Economische Raad zijn de Regering en de Sociaal-Economische
 Raad het erover eens dat aan de aanpassingsrnechanismen van het minimum-
 28
     Loontechnische Dienst, ibid., p. 246.
 l9
     Loontechnische Dienst, ibid., p. 362.
     Sociaal-Economische Raad, Advies inzake de aanpassingsmechanismenvan minimum-
 loon en sociale uitkeringen; 's-Gravenhage, 1979, p. 20.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>loon en de sociale uitkeringen een welvaartsvaste koppeling ten grondslag dient
te liggen. In de SER echter heerst onenigheid over de vraag op welke wijze deze
welvaartsvaste koppeling gerealiseerd dient t e worden. Een meerderheid van
deze Raad meent dat een welvaartsvaste koppeling tot stand kan worden
gebracht door het minimumloon zijn relatieve plaats in het loongebouw te
laten behouden. Dit zou gerealiseerd dienen t e worden door de aanpassingen t e
verrichten aan de hand van de ontwikkeling van de feitelijk verdiende lonen,
alsmede door het tot uitdrukking brengen van veranderingen in het loonge-
bouw zelf. Een minderheid acht noch de index van de verdiende lonen noch die
van de regelingslonen geschikt als maatstaf voor aanpassing, omdat beide
specifieke beloningselementenbevatten die niet behoren door t e werken in het
minimumloon (bijv. toeslagen voor ploegendienst en vuil werk, prestatiebelo-
ning, eventuele extra beloning voor schaarste op de arbeidsmarkt, in CAO's
verwerkte vrijwillige toeslagen).
     Wat de ontwikkeling van de sociale uitkeringen betreft is in de loop van de
jaren zeventig gebleken dat de bovenminimale uitkeringen op netto basis meer
zijn gestegen dan de inkomens van de loontrekkenden. Ook deze ontwikkeling
zal een flexibele werking van de arbeidsmarkt niet bevorderd hebben. Dit is des
te meer van belang omdat het aantal openstaande vacatures slechts voor een
klein deel geregistreerd wordt, waardoor het feitelijk inzicht in de schaarstever-
houdingen op de arbeidsmarkt bemoeilijkt wordt en de verbetering van het
functioneren van de arbeidsmarkt systematisch wordt onderschat. Hierbij is een
gedifferentieerde benadering echter van groot belang, zoals hierna nog zal
blijken.
     Uit onderzoek van H. Arts is gebleken dat loonniveau en werkloosheid elkaar
wederkerig bei'n~loeden.~~       Gebieden met een ruime arbeidsmarkt kennen voor
een relatief grote groep werklozen het verschijnsel dat het verschil tussen
de hoogte van de uitkering en het aangeboden loon geringer is dan in gebieden
 met een krappe arbeidsmarkt. Hierdoor zal de netto beloning in gebieden met
veel werkloosheid globaal meer moeten toenemen dan in gebieden met weinig
werkloosheid, wil men althans via het scheppen van arbeidsplaaten en het
 laten werken van de arbeidsmarkt, de werkloosheid mee helpen oplossen. Met
 name zal de weerstand tegen langere reistijden moeten worden overwonnen
door een hoger netto loon. Dit vereist zeker sterke bruto verhogirigen in
 verband met de hiervoor genoemde collectieve lastendruk en de inkomensge-
bonden subsidies.
     In dit verband kan nog een meer algemene opmerking worden gemaakt met
 betrekking tot de werking van de arbeidsmarkt en de hoogte van de sociale
 uitkeringen. Aangezien de sociale uitkeringen geen rekening houden met de
 duur van het arbeidsverleden, opleidingsniveau, leeftijd, enzovoort van de
  uitkeringsgerechtigden, wordt door deze inkomensoverdrachten geen stimulans
 gegeven om snel nieuw werk t e zoeken. Voor grote groepen werklozen is het
  netto inkomensverschil tussen loon en uitkering minder dan 10%. in samen-
  hang met het begrip 'passende arbeid' stelt dit werklozen en arbeidsongeschik-
 ten in staat - althans partieel - relatief lang t e blijven zoeken naar een functie
  met eigenschappen die dicht bij het oude werk liggen. Ook worden jongeren en
  goed opgeleiden op geen enkele wijze financieel gestimuleerd om mobiel t e zijn
  of t e worden; ieder ontvangt immers bij een zelfde looninkomen ook een
 gelijke uitkering. Alles bijeen is het duidelijk dat de koppelingsmechanismen
  een verstarrende uitwerking op de arbeidsmarkt hebben.
  4.3.5 Het begrip passende arbeid'
     Het begrip 'passende arbeid' wordt overwegend gehanteerd in de sfeer van de
  werkloosheidswetten en tracht een norm te geven voor de werkzaamheden die
  31
       H. Arts, Beloningsverschillen in Nederland; Een onderzoek naar de oorzaken van
 beloningsverschillen tussen gelijke functies binnen BBn regio in verschillende sectoren en
 binnen verschillende regio's in dezelfde sectoren en de mogelijke effecten daarvan; diss.
  Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>een werkloze redelijkerwijze zou moeten accepteren op straffe van verval
van zijn recht op een werkloosheidsuitkering.
     Bij de toepassing van het begrip zijn drie belanghebbende partijen betrok-
ken: de werkzoekende, de werkgever met vacatures en de gemeenschap, die er
belang bij heeft dat de eerder genoemde partijen zo spoedig mogelijk tot elkaar
komen. Is het a l niet eenvoudig een objectieve beschrijving van de aangeboden
en gevraagde werkzaamheden t e geven, nog moeilijker is het om de subjectieve
redenen voor weigering door een werkgever respectievelijk werknemer aan
objectieve criteria t e toetsen. Deze criteria zijn onder meer: het geboden loon,
de aard van het werk, de woon-werkafstand en persoonlijke omstandigheden.
Vanuit het gezichtspunt van de gemeenschap komt naast de norm van 'passen-
de arbeid' ook nog het criterium van voldoende actief zoekgedrag. In de
uitvoeringssfeer van de werkloosheidswetten moeten, mede aan de hand van
uitspraken in beroepsprocedures, de belangen van de drie partijen zo goed
mogelijk tegen elkaar worden afgewogen. Wat werkgevers en werknemers
betreft moet worden vastgesteld dat de positie van beiden evolueert met de
maatschappelijke ontwikkelingen in de arbeidsrelatie. Daarnaast zal het stand-
punt van de gemeenschap varieren naar gelang de toestand van de economie
c.q. het werkloosheidscijfer. Hoge werkloosheid en hoge uitvoeringskosten
leiden tot een grotere druk op partijen om elkaar t e accepteren in een arbeids-
relatie dan een toestand van lage werkloosheid. Werklozen blijken in de prak-
tijk het begrip passend arbeid flexibel t e interpreteren, hetgeen veronderstelt
dat ook de werkgevers een flexibele recruteringspolitiekzullen moeten voeren,
die overigens beperkt wordt door het aspect van de loonkosten en door veran-
deringen in de omvang van de wenselijke arbeidsbezetting.
    Juist door deze subjectieve achtergronden lijkt het dat het juridische begrip
'passende arbeid' bij een beperkt aanbod van arbeidsplaatsen als legitimatie
gebruikt wordt voor ontduiking van uitvoeringsregels en om tegenzin t e recht-
vaardigen om door verplichte om-, her- en bijscholing in t e grijpen in het leven
van een individu. Het vrij constante aantal bezwaar- en beroepsprocedures,
ongeacht de toestand van de arbeidsmarkt, lijkt erop t e wijzen dat hier sprake
i s van juridische fricties die inherent zijn aan elke wetstoepassing.
     In de aansluitingsproblematiek tussen de vraag naar en het aanbod van arbeid
neemt het arbeidsmarktgedrag van de betrokkenen derhalve een belangrijke
plaats in. Dit blijkt bijvoorbeeld uit discussies waarin gewezen wordt op de
paradoxaal geachte situatie van het naast elkaar voorkomen van moeilijk
vervulbare vacatures en werkloosheidsbeleid. Dit niet op elkaar aansluiten van
vraag en aanbod wordt veroorzaakt door de selectiviteit die de marktpartijen in
acht kunnen nemen wat betreft het in dienst nemen van werknemers en het
aanvaarden van functies. Wat de aanbieders van arbeid betreft wordt deze
selectiviteit beperkt door onder andere het begrip 'passende arbeid'.
    Volgens velen is de keuzevrijheid van werklozen thans te groot, waardoor
vacatures onnodig onvervuld blijven. In deze opvatting beperkt het zoeken naar
passende arbeid het arbeidsaanbod. Het verruimen van het begrip 'passende
arbeid' zou het schaarsteprobleem kunnen oplossen. Voor zover de schaarste-
verhoudingen de hoogte van de beloningen bei'nvloeden wordt derhalve in deze
opvatting de aanpassing van de beloningsverhoudingen belemmerd. De plicht
die op werklozen rust tot het aanvaarden van arbeid i s van toepassing op arbeid
die in 'billijkheid' of in 'redelijkheid' kan worden o~gedragen.~~          Wat billijk of
redelijk is, wordt van geval tot geval bezien maar bij deze afweging wordt
rekening gehouden met onder andere leeftijd, opleiding, reisduur naar het werk
en eerder verdiend loon. Door verruiming van 'passende arbeid' zouden werklo-
Zen verplicht worden gesteld werk t e aanvaarden dat minder goed past bij hun
opleidingsniveau of ze zouden grotere loonverschillen moeten aanvaarden.
32
      Stuurgroep beleidsvorming niet-actieven, Rapport nr. I V , 's-Gravenhage, 1981, p. 51.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>4.4    Empirische gegevens over de wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen
en beloningsstructuur
4.4.1 Inleiding
    In paragraaf 4.2 i s aangegeven dat er theoretisch gezien een wisselwerking
bestaat tussen schaarsteverhoudingen en beloningsverschillen, waarbij het
marktmechanisme en de onderlinge concurrentie tussen vragers en aanbieders
een belangrijke rol spelen. In de theorie wordt verondersteld dat de belonings-
structuur flexibel i s en dat er een grote mobiliteit van arbeid tussen sectoren,
beroepen en functies bestaat. Enerzijds houdt dit in dat in het geval van relatief
schaarse arbeid de concurrentie tussen de vragers naar deze arbeid de beloning
kan opdrijven, anderzijds kan door een relatief hoog beloningsniveau aanbod
van arbeid van elders worden aangetrokken. Tevens werd echter in paragraaf
4.3 aangegeven dat de werking van de arbeidsmarkt belemmerd wordt door
institutionele factoren en dat in werkelijkheid sprake is van allerlei onvolko-
menheden waardoor de concurrentie wordt beperkt en de arbeidsmarkt imper-
fect functioneert. Dit blijkt duidelijk uit de aansluitingsproblematiek tussen
vraag en aanbod op de arbeidsmarkt: ,naast werkloosheid bestaan er eveneens
openstaande vacatures.
    In deze paragraaf worden de gegeven beschouwingenaangevuld met empiri-
sche gegevens. In figuur 4.1 wordt een overzicht gegeven van de omvang van
werkloosheid en openstaande vacatures in de periode 1955-1981.
Figuur 4.1. Werkloosheid en openstaande vraag in Nederland: 1955-198l8 (%van de
beroepsbevolking)
                10-
                                                                              : werkloosheid
werkloosheia 9.
                1:;
en openstaan-
de vraag
 %
                   6.
                   5-
                   4 -
                   3-
                   2.
                    1-                                                          openstaande
                                                                              ' vraag
Bron: CBS, Sociale maandstatistieken.
a       Deze cijfers dateren van juli 1981.
        = Tijdsperiode waarin het aantal werklozen het aantal vacatures overtreft.
     Hieruit blijkt dat de werkloosheid vanaf de tweede helft van de jaren vijftig
 tot aan het begin van de jaren zeventig varieert van 0,5% tot 2%. Vervolgens
 loopt de werkloosheid op tot 5 A 6% in de tweede helft van de jaren zeventig,
 waarna in het begin van de jaren tachtig de werkloosheid nog verder oploopt.
 Opvallend in bovenstaande figuur is het gearceerde gedeelte, dat de tijdsperiode
 weergeeft waarin het aantal werklozen groter is dan het aantal openstaande
 vacatures. In de periode 1950-1970 komt d i t slechts tweemaal gedurende een
 korte tijd voor (1958 en 1967). Na 1972 is het aantal werklozen echter voort-
 durend groter dan het aantal openstaande vacatures. Eveneens opvallend is dat
 tot de jaren zeventig een daling van de werkloosheid steeds gepaard gaat met
 een stijging van het aantal vacatures en omgekeerd, terwijl in de jaren zeventig
 de werkloosheid bij een ongeveer gelijkblijvend aantal vacatures voortdurend
 toeneemt. Dit kan erop wijzen dat de imperfecties op de arbeidsmarkt in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>jaren zeventig zijn toegenomen. Alhoewel het overgrote deel van de stijging van
de werkloosheid t e wijten is aan een absoluut tekort aan vraag naar arbeid, kan
een deel van de werkloosheid verklaard worden uit het imperfect functioneren
van de arbeidsmarkt. Dit deel van de werkloosheid bestaat uit drie componen-
ten:
    1. kwalitatieve werkloosheid die ontstaat doordat vraag naar en aanbod van
arbeid naar beroepsgroepen dan we1 ruimtelijk zijn gescheiden;
    2. frictiewerkloosheiddie ontstaat doordat vragers en aanbieders enige tijd
 nodig hebben om elkaar t e vinden op de arbeidsmarkt;
    3. werkloosheid als gevolg van het achterwege blijven van investeringen
doordat ondernemers anticiperen op het slechte functioneren van de arbeids-
 markt en niet verwachten dat vacatures vervuld zullen worden.
    De verschillen tussen de theorie van het functioneren van de arbeidsmarkt en
de praktijk daarvan zijn groot. Om nader empirisch inzicht te verschaffen in de
wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur heeft de
 WRR een drietal onderzoeksopdrachten v e r ~ t r e k t . ~ ~
    Aangezien er sprake is van een wisselwerking zijn twee vragen van belang:
    1. I n hoeverre bei'nvloeden ontwikkelingen in de schaarsteverhoudingen de
 beloningsverhoudingen?
    2. I n hoeverre bei'nvloeden beloningsverhoudingen het functioneren van de
 arbeidsmarkt?
    Het onderzoek van Van Ours betreft beide bovengenoemde vragen. In dit
 onderzoek wordt zowel de invloed van de schaarste van arbeid op de ontwikke-
 ling van het reele verdiende bruto-uurloon onderzocht als de invloed van de
 relatieve ontwikkeling van het verdiende bruto-uurloon op het functioneren
 van de arbeidsmarkt, waarbij als indicator een gedefinieerde frictieparameter
 wordt gehanteerd. Het eerste deel van het onderzoek vindt plaats voor de .
 nijverheid en een drietal bedrijfstakken: grafische industrie, kledingindustrie en
 bouwnijverheid; het tweede deel alleen voor genoemde drie bedrijfstakken.
    Het onderzoek van Molenaar gaat in op de eerste vraag en betreft de invloed
 van arbeidsmarktindicatorenop de ontwikkeling van de loondrift. Het onder-
 zoek is verricht voor de nijverheid en voor een drietal bedrijfstakken: voedings-
 en genotmiddelenindustrie, metaalnijverheid en bouwnijverheid.
    Het onderzoek van Heijke gaat in op de tweede vraag en betreft de invloed
 van de standaarddeviatie van sectoriele groeivoeten van lonen - als indicator
 voor de loonstructuur - op het functioneren van de arbeidsmarkt, dit op het
 niveau van de gehele bedrijvensector. Als indicator voor het functioneren van
 de arbeidsmarkt wordt hierbij eveneens een gedefinieerde frictieparameter
 gehanteerd.
 4.4.2   De invloed van schaarsteverhoudingen op beloningsontwikkelingen
 4.4.2.1    Het onderzoek van Van Ours
    Het onderzoek van Van Ours heeft betrekking op de relatie tussen de ont-
 wikkelingen van arbeidsmarktindicatoren en de ontwikkelingen van verdiende
 bruto-uurlonen van mannelijke, meerderjarige produktie-arbeiders in de nijver-
 heid, d e grafische industrie, de kledingindustrie en de bouwnijverheid in de
 periode 1962-1977. Hierbij zijn arbeidsmarktindicator en loonindicator als
 volgt gespecifieerd: als arbeidsmarktindicator wordt gehanteerd het jaarlijks
 gemiddelde werkloosheidspercentage van nijverheid c.q. de betreffende be-
drijfstak; ak loonindicator is genomen het driejaarlijks voortschrijdende gemid-
 delde van de procentuele mutatie in het reele bruto-uurloon van de nijverheid
 33
     J.C. van Ours, Schaarsteverhoudingenen beloningsontwikkelingen, empirische vorm-
geving;
 C. Molenaar, Arbeidsmarkt en beloningsstructuur; verdiende lonen en regelingslonen van
handarbeiders in de nijverheid;
J.A.M. Heij ke, Het functioneren van de Nederlandse arbeidsmarkt en de loonstructuur.
 Voor eerl overzicht van deze problemen wordt verwezen naar deze onderzoeksrapporten
die zullen worden gepubliceerd in de serie 'Voorstudies en achtergronden'.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>c.q. de desbetreffende bedrijfstak. Een inzicht in de ontwikkeling van beide
indicatoren kan verkregen worden uit tabel 4.1.
Tabel 4.1.   Gemiddelden van arbeidsmarkt- en loonindicatoren; 1962-1969 en 1970-1977
                                  nijverheid    grafische     kleding       bouw-
                                                industrie     industrie     nijverheid
1962-1969
werkloosheid (%)                  1,1           OP            03            3,3  ,
reele mutatie verdiende
bruto uurloon (%I                4.3            62            5P            5,5
1970-1 977
werkloosheid (%I                  3.4           2,5           2,7           8,7
reele mutatie verdiende
bruto uurloon (%I                 5.o           4 .o         33             4.7
Bron: Van Ours, op. cit..
    Hieruit blijkt dat voor de drie onderscheiden bedrijfstakken het werkloos-
heidsniveau in de periode 1962-1969 duidelijk lager lag dan in de periode
 1970-1977, terwijl voor de loonontwikkeling het omgekeerde van toepassing
is. Voor de nijverheid evenwel zijn zowel werklooshe~dsniveauals loonmutatie
in de tweede periode groter, hetgeen een aanwijzing kan zijn dat hier, anders
dan in de onderscheiden bedrijfstakken, de afnemende schaarste van arbeid
geen drukkende werking op de loonontwikkeling heeft uitgeoefend.
    Voor een kwantificering van de relaties tussen arbeidsmarkt - en loonindica-
toren is in eerste instantie een vergelijking gehanteerd, waarin de reele loon-
ontwikkeling wordt verklaard door de ontwikkeling van het werkloosheids-
niveau, de arbeidsproduktiviteit en de winstquote. Deze laatste twee variabelen
bleken echter een niet-significante invloed u i t te oefenen, zodat deze bij de
 uiteindelijke schatting weggelaten zijn. De belangrijkste schattingsresultaten,
waarin het werkloosheidsniveau ten opzichte van de loonmutatie BBn jaar
 vertraagd i s meegenomen, zijn weergegeven i n tabel 4.2.
Tabel 4.2. Schatting van reele loonvergelijkingen voor een drietal bedrijfstakken en de
 nijverheid (1962-1977); regreaiecoefficiPnten, t-waarden, 3' (gecorrigeerd) en de Durbin-
Watson coefficient (DW)
                                  constante      werkloosheid     R'            DW
 nijverheid
 grafische
 industrie
 kleding-
 industrie
 bouwnijverheid
 Bron: Van Ours, op, cit..
     Voor de drie onderscheiden bedrijfstakken lijkt er een duidelijke relatie
 aanwezig te zijn tussen werkloosheidsniveau en loonmutatie; de desbetreffende
 coefficienten zijn duidelijk significant. Voor de nijverheid is dit echter niet
 het geval; de desbetreffende coefficient verschilt niet significant van nul, terwijl
 ook de correlatiecoefficient bijzonder klein is. Deze schijnbare tegenstelling,
 dat een relatie die op bedrijfstakniveau aanwezig lijkt te zijn niet aanwezig is op
 geaggregeerd niveau, kan waarschijnlijk verklaard worden door het verlies aan
 informatie dat in het algemeen ontstaat bij aggregatie van cijfermateriaal. De
 omvang van de invloed van het werkloosheidsniveau op de loonontwikkeling
 loopt nogal uiteen en i s voor de grafische industrie veel groter dan voor de
 bouwnijverheid, terwijl de kledingindustrie een tussenpositie inneernt. Waar-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>schijnlijk wordt de omvang van deze invloed in hoge mate bepaald door speci-
fieke arbeidsrnarktomstandighedenin de desbetreffende bedrijfstakken.
4.4.2.2     Het onderzoek van Molenaar
    Het onderzoek van Molenaar heeft geen betrekking op de feitelijke ontwik-
keling van de lonen maar is toegespitst op een component hiervan, de loondrift.
Loondrift i s gedefinieerd als het verschil tussen de procentuele mutatie in het
verdiende bruto-uurloon en de procentuele mutatie in het regelingsuurloon.
Loondrift ontstaat indien de ontwikkeling van het verdiende loon afwijkt van
de ontwikkeling van het regelingsloon of contractloon, dat tot stand is geko-
men via centrale onderhandelingen tussen werkgevers- en werknemersorganisa-
ties enlof via andere bindend voorgeschreven collectieve loonregelingen.
    In de literatuur wordt een aantal factoren genoemd die mogelijkerwijs van
belang zijn voor de verklaring van loondrift: deze kunnen worden onderschei-
den in factoren van conjuncturele aard, zoals de arbeidsmarktsituatie, de
arbeidsproduktiviteits-en winstontwikkeling, en factoren van meer structurele
aard, zoals het karakter en de vorm van het proces van institutionele loonvor-
ming.
    Molenaar heeft zijn onderzoek toegespitst op de factoren van conjuncturele
aard in de periode 1950-1975; hij onderzocht de loonontwikkeling bij meer-
derjarige mannelijke handarbeiders in de Nederlandse nijverheid en in een
drietal bedrijfstakken: voedings- en genotmiddelenindustrie, metaalnijverheid
en bouwnijverheid. Zoals uit tabel 4.3 blijkt zijn de verschillen in loondrift-
ontwikkeling tussen de bedrijfstakken gering. De loondrift is in de metaalindu-
strie het grootst, in de voedings- en genotmiddelenindustrie het kleinst; voor de
gehele nijverheid is de loondrift groter dan voor elk van de onderscheiden
bedrijfstakken.
 Tabel. 4.3. Gemiddelden van enkele variabelen voor de voedings- en genotmiddelen
 industrie, de metaalnijverheid, de bouwnijverheid en de gehele nijverheid (excl. openbare
 nutsbedrijven), 1950-1975
                                    voeding      metaal        bouw          gehele
 Variabelen                         en genot                                 nijverheid
 %-mutatie verdiend
   brutouurloon                      9.87         9.22          9B6           9.38
 %-mutatie regelings-
   loon per uur                      9,25         83 8          9,18          8.42
   loondrift per uur                 082          084           068           0.97
 %mutatie jaar-
   gemiddelde u/v                   45.20        79.04         70,48         59.41
 %-mutatie overwerk
   variabele                         0,12         0.09          0.07          0,lO
 Bron: Molenaar, op. cit..
    In het licht van de onderhavige probleemstelling is met name de invloed van
de arbeidsmarktsituatie op de loondrift van belang. Voor de kwantificering van
de arbeidsmarktsituatie is een aantal spanningsindicatoren onderzocht. De
 vanuit empirisch gezichtspunt meest bevredigende spanningsindicator voor de
 verklaring van de loondrift bleek de relatieve verandering in de verhouding
 tussen werkloosheid en openstaande vraag (u/v) te zijn. Volgens Molenaar bevat
deze mutatiegrootheid wellicht een verwachtingselement ten aanzien van de
 toekomstige arbeidsmarktsituatie; een element dat bij de gedecentraliseerde
 loononderhandelingen een rol kan spelen. Ook de invloed van de stand van de
 arbeidsmarkt op de loondriftontwikkeling is onderzocht. Het niveau van de
 u/v-verhouding gaf echter geen significante resultaten. Het teken van deze
 variabelen kwam we1 in alle gevallen overeen met de theoretische verwachting.
 Uit tabel 4.3 blijkt dat de gekozen arbeidsmarktindicator per bedrijfstak
 verschilt; in de metaal- en de bouwnijverheid is de gemiddelde verandering
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>                                             in de ulv-verhoudinggroot. Bij het toetsen van alternatieve specificaties van de
                                             loondriftvergelijkingenbleek dat voor de loondrift naast de arbeidsmarktindi-
                                             cator nog twee variabelen van belang zijn: een over~erkvariabele~~                 en het
                                             regelingsloon, beide in de vorm van procentuele mutaties. Bovendien bleek het
                                             noodzakelijk om in genoemde specificatie een 'dummy-variabele' op te nemen;
                                             dit om een verandering in het functioneren van de arbeidsmarkt tot uitdruk-
                                             king te brengen. Twee variabelen, namelijk de arbeidsproduktiviteit en de
                                             winstquote, bleken een niet-significante invloed op de loondrift uit t e oefenen.
                                                  De belangrijkste resultaten van de schattingen van de loondriftvergelijkingen
                                             zijn weergegeven in tabel 4.4.
el 4.4. Schatting van de loondriftvergelijking voor de nijverheid (1955-1975) en een drietal bedrijfstakken (1950-1975); regressis
fficienten, t-waarden, R' (ongecorrigeerd) en de Durbin-Watsoncolfficient (D.W.)
                            constante      dummy               % mutatie        % mutatie          % mutatie        R2          DW
                                           (50166 = 0 ;       jaargem.          overwerk           regelings-
                                            6 7 / 7 5 = 1)    ulv               variabele          loon
srheid                       3,95           1,04
                            (684)          (1 ,861
lings- en
mniddelen-                   3,19          -
~strie                      (4,901
aalnijverheid                3,48           132
                            (3.71)         (181)
wnijverheid                  488            2.96
                            (5.21 )        (2.97)
I: Molenaar (1981).
                                                   Zowel voor de nijverheid als de drie onderscheiden bedrijfstakken wordt
                                              over de gehele periode 1950-1975 een significant negatieve invloed van de
                                              spanningsindicator van de arbeidsmarkt op de ontwikkeling van de loondrift
                                              gevonden. De significante regressiecoefficient van de regelingsloonvariabele
                                              duidt er volgens Molenaar op dat loondrift Bn regelingsloon voor de individuele
                                              marktpartijen in een bepaalde mate alternatieve 'instrumenten' zijn om het
                                              'marktloon' t e realiseren. Een voorzichtige conclusie die dan ook wordt ge-
                                              t.rokken, is dat de feitelijk verdiende lonen in een bepaalde mate samenhangen
                                              met de ontwikkeling van vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt.
                                               Loondrift is daarbij een corrigerende variabele: als het regelingsloon onvol-
                                              doende de markt volgt, zorgt loondrift voor een gedeeltelijke aanpassing van
                                              het feitelijk loon.
                                                   Ondanks het feit dat bij een schatting over de gehele periode 1950-1975
                                              voor elke loondriftvergelijking significante regressiecoefficienten gevonden
                                              worden, i s de 'verklarende waarde' vanaf de tweede helft van de zestiger
                                              jaren onbevredigend. Herschatting van de vergelijkingen heeft daarom plaatsge-
                                              vonden over twee perioden: 1955-1 966 en 1967- 1975. Uiteraard heeft deze
                                              vergelijking door het geringe aantal waarnerningen een tentatief karakter. Uit
                                              de resultaten (zie bijlage 4.1) blijkt dat voor de bouwnijverheid de samenhang
                                              tussen de spanningsindicator van de arbeidsmarkt en loondrift het sterkst i s in
                                              de periode 1955-1966 en zwak of nauwelijks aanwezig in de jaren 1967-
                                               1975. Voor de metaalnijverheid geldt juist het omgekeerde: in de jaren 1955-
                                               1966 is genoemd verband niet of nauwelijks aanwezig terwijl dit in de periode
                                               1967-1975 duidelijk we1 het geval is.
                                                   Molenaar concludeert uit deze bevindingen dat de ontwikkeling van het
                                               feitelijke loon in de periode 1950-1966 in belangrijke mate samenhing met de
                                              arbeidsmarktontwikkeling. Hierbij vervulde de loondrift een corrigerende
                                              functie indien het regelingsloon zich onvoldoende aanpaste aan gewijzigde
                                              schaarsteverhoudingen; vanaf 1967 lijken deze sarnenhangen grotendeels
                                              verdwenen met als resultaat een meer autonome loondriftontwikkeling.
                                               "     De overwerkvariabele is gedefinieerd als het quotient van de index van het gemiddeld
                                              aantal gewerkte uren per week en de index van de normale arbeidsduur volgens regelingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>4.4.2.3 Jonge academici en onderwijzend personeel
    Naast de statistische onderzoeken is op globale wijze de invloed van schaar-
steverhoudingen nagegaan op salarissen van jonge academici in overheidsdienst.
Jonge academici vormen een groep binnen het overheidspersoneel waarvan in
de na-oorlogsejaren de aanvangssalarissen van tijd tot tijd zijn aangepast aan
veranderingen in de schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt. Of, zoals het
officieel heet, 'ter wille van de verbetering van de wervingspositie van de
rijksdien~ten'.~~    Deze formulering suggereert uitsluitend bijstellingen naar
boven: een verbetering van de wervingspositie. In de jaren zeventig hebben zich
echter ook bijstellingen naar beneden voorgedaan.
    Tot omstreeks 1960 gold de regel dat aanwerving geschiedde in de rang van
adjunct-referendaris (schaal 72), adjunct-ingenieurof adjunct-wetenschappelijk
ambtenaar (schaal 73). In het begin van de jaren zestig bleek de concurrentie
van het bedrijfsleven op de arbeidsmarkt van academici zodanig dat, aanvanke-
lijk in beperkte mate maar later op ruimere schaal, overgegaan werd tot aanstel-
ling in de rang van referendaris II, ingenieur of wetenschappelijk ambtenaar
(schaal 112). In het midden van de jaren zestig werden op interdepartementaal
niveau afspraken gemaakt om de wervingspositie van de rijksdiensten t e ver-
sterken door academici aan t e werven in de rang referendaris II enzovoort
met twee ancienniteiten (schaal 112/2). Toen bleek dat onder de druk van de
omstandigheden de departementen zich niet aan dit gentlemen's agreement
hielden, werd eind 1970 besloten het aanvangssalaris t e stellen op schaal 11214.
In het begin van de jaren zeventig ontstond er een verruiming op de betreffende
arbeidsmarkt, waardoor in oktober 1974 genoemde maatregel weer ongedaan
werd gemaakt. In 1977 volgde daarop nog een verlaging tot schaal 112/0.
Tegelijkertijd werd van de gelegenheid gebruik gemaakt richtlijnen uit t e doen
gaan om het verdere carrihreverloop van jonge academici aan maxima t e bin-
den: zo dient bevordering tot de rang van referendaris (schaal 130) in de regel
niet eerder dan na zes jaar plaats t e vinden, zodat het maximumsalaris van
schaal 130 na veertien jaren na indiensttreding wordt bereikt. Uit deze kwalita-
tieve beschrijving blijkt duidelijk dat onder invloed van de schaarsteverhoudin-
gen de beloning van de jongste jaargangen academici wordt aangepast.
4.4.3. De invloed van beloningsontwikkelingen op bet functioneren van de
arbeidsmark t
4.4.3.1 Het onderzoek van Heijke
    Heijke heeft de invloed onderzocht van veranderingen in de loonstructuur op
het functioneren van de arbeidsmarkt in de periode 1951-1977. Als indicator
voor de loonstructuur i s de standaarddeviatievan de groeivoeten van de secto-
riele bruto-lonen genomen; daarbij is uitgegaan van een indeling van de Neder-
landse economie in tien sectoren. Om het functioneren van de arbeidsmarkt
weer t e geven is een indicator f geconstrueerd (zie bijlage 4.2); deze geeft de
fricties tussen vraag en aanbod weer, de arbeidsmarkt functioneert slechter naar
mate f kleiner is.
    De ontwikkeling van beide indicatoren i s weergegeven in figuur 4.2.
 35
     Zie bijvoorbeeld de circulaires van de Minister van Binnenlandse Zaken ten aanzien van
de salariering van jonge academici. d.d. 17 oktober 1974 en 28 februari 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>Figuur 4.2. Ontwikkeling van een indicator voor de loonstructuur(s) en van een indicator
voor het functioneren van de arbeidsmarkt (f); 1951-1977:
                                                                          -    tijd
Bron: Heijke, op. cit..
                                                                          - tijd
    Hieruit blijkt dat de indicator voor de loonstructuur weliswaar in de tijd
gezien fluctueert, maar dat het gemiddeld niveau niet of nauwelijks i s gewij-
zigd. Bij de indicator voor het functioneren van de arbeidsrnarkt i s dit duidelijk
anders; uit de ontwikkeling van deze indicator blijkt dat de fricties tussen vraag
en aanbod op de arbeidsmarkt vanaf de tweede helft van de zestiger jaren
 zeer zijn toegenomen.
    Ter verklaring van het slechter functioneren van de arbeidsmarkt onderzoekt
Heijke naast de loonstructuurontwikkeling de invloed van de groei van het
arbeidsaanbod (gs) de groei van de vraag naar arbeid (gd) en de sectorstructuur
 (D/1).36 Het resultaat is als volgt:
 f = 184,09 exp (2,79 gd - 6.12 gs + 1,25 s             -       0,94 D/I)
     (10,l)        (4,271        (-2,701       (1,851      (-16,4) -
                                                                       R' 0.999
                                                                     D W = 1,76
    De sectorstructuur blijkt zonder meer de belangrijkste verklarende factor t e
 zijn voor het niveau en het verloop van f in de tijd. Volgens Heijke hebben de
sterke expansie van de dienstensector ten opzichte van de industrie en de
daaraan verbonden aanpassings- en aansluitingsproblemen op de arbeidsmarkt
 geleid tot een verslechtering in het functioneren van de arbeidsmarkt. De
 andere variabelen zijn van veel minder betekenis. De bijdrage van de loonstruc-
 tuurvariabele s aan het verloop van f is miniem. Dit betekent volgens Heijke dat
de loonstructuur zeer sterk zal moeten veranderen om enig effect te hebben op
 het functioneren van de arbeidsmarkt. Opgemerkt zij hierbij dat dit dan de
 loonstructuur v06r betaling van belastingen en sociale premies, dus de bruto-
 36
     Sectorstructuu~ariabele D / I : tewerkstelling in de diensten ten opzichte van de te-
 werkstelling in de industriele sectoren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>loonstructuur, betreft. Houdt men rekening met de hoge marginale tarieven van
inkomstenbelasting en sociale premies, dan ligt Heijke's conclusie voor de hand.
Immers, de veranderingen in de bruto-lonen dienen aanzienlijk te zijn wil men
nog van merkbare netto of besteedbare loonverschillen kunnen spreken. En
aangenomen mag worden dat het functioneren van de arbeidsmarkt vooral door
netto-loonverschillenbepaald wordt.
4.4.3.2    Onderzoek van Van Ours
    Evenals bij het onderzoek van Heijke wordt in het onderzoek van Van Ours
het functioneren van een arbeidsmarkt weergegeven door een gedefinieerde
frictieparameter, in dit geval de 'allocatiewerkloosheid' (zie bijlage 4.2). De
ontwikkelingen van deze parameter wordt weergegeven in figuur 4.3.
Figuur 4.3. Relatieve loonontwikkeling en ontwikkeling van de allocatiewerkloosheid op
de arbeidsmarkt in de grafische industrie, de kledingindustrie en de bouwnijverheid;
1962-1977 (%I
                          grafische industrie
Bron: Van Ours, op. cit..
    Elke bedrijfstak heeft een eigen specifieke ontwikkeling van de allocatie-
 werkloosheid. Die in de grafische industrie blijft tot ongeveer 1963 constant en
 neemt daarna met enkele uitzonderingen (1973, 1976, 1979) voortdurend toe.
 De allocatiewerkloosheid in de kledingindustrie blijft, afgezien van enkele
 fluctuaties, tot 1968 vrij constant en vertoont daarna een golfbeweging met een
 top in 1971. Vanaf 1973 - met uitzondering van 1975 - neemt de allocatie-
 werkloosheid af. De allocatiewerkloosheid in de bouwnijverheid blijkt, even-
 eens afgezien van enkele fluctuaties, vrij constant tot 1972. Na een korte daling
 in 197211973 neemt de allocatiewerkloosheid sterk toe tot in 1978, waarna
 wederom enige stabilisatie lijkt te zijn opgetreden.
    In het onderzoek van Van Ours wordt getoetst of de ontwikkeling van de
 allocatiewerkloosheid mede bepaald wordt door de relatieve loonontwikkeling,
 in de zin dat een relatieve loonstijging de onderhandelingsprocessen tussen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>werkgevers en werknemers bevordert evenals de mobiliteit van de werknemers,
waardoor de allocatiewerkloosheid afneemt. Een inzicht i n de relatieve loon-
ontwikkelingen kan worden verkregen uit figuur 4.4.
Figuur 4.4. Relatieve loonontwikkelingen i n de grafisehe industrie, de kledingind~st~ie
                                                                                      en
de bouwnijverheid; 1962-1977 (%)
                             fi                            grafische industrie
                                                                          tijd
                                        i97b
     -2
                                         v
                                                           kledingindustrie
                                                                          tijd
        1 -1962      1965           \I970         A         A1975
                                                           bouwnijverheid
Bron: Van Ours, op. cit..
    In de grafische industrie zijn de bruto uurlonen, afgezien van een inzinking
in 1970, tot 1973 sneller gestegen dan in de nijverheid als geheel. Na 1973
 is het omgekeerde het geval. Ook de lonen in de kledingindustrie zijn in het
begin van de analyseperiode sneller en aan het eind ervan langzamer gestegen
dan die van de nijverheid. Het omslagpunt in de kledingindustrie ligt echter
 in 1968. Eenzelfde beeld geldt voor de loonontwikkeling i n de bouwnijverheid
tot 1972 en met uitzondering van 1968. Afwijkend bij de bouwnijverheid is dat
de lonen vanaf 1975 weer sneller stijgen dan gemiddeld in de nijverheid.
    Naast het toetsen van de invloed van de relatieve loonontwikkeling is onder-
 zocht of de ontwikkeling van de allocatiewerkloosheid bei'nvloed wordt door
de hoogte van de werkloosheid. De resultaten van de schattingen waarin
een tijdsvertraging van een jaar voorkomt en soms een trendterm, zijn weerge-
geven in tabel 4.5.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>Tabel 4.5. Schattingen van de allocatiewerklo~heidsvergelij~ngen    voor e m drietal be-
drijfstakken (1962-1977); regressiecoefficienten, t-waarden, R' (gecorrigeerd) en de
Durbin-Watsoncoefficient (DW)
                                                                       -
                        constante   relatieve    vuerkloos-    trend   R2         DW
                                    loonont-     heid (%)
                                    wikkeling
                                    (%I
grafische industrie        0.5       -0.0                        0.1   098        1,88
                          (5.6)     (-0.9)                     (16.1)
kledingindustrie           3.5       -0.2         -0.2                 0.73       1,90
                        (45,4)      (-5,5)       (-5.4)
bouwnijverheid             2 3         02            02                0.50       1,58
                          (7.5)       (13)          (4,l)
Bron: Van Ours, op. cit..
    Evenals de resultaten van het onderzoek naar de relatie tussen schaarstever-
houdingen en beloningsontwikkelingen lopen ook de resultaten van het onder-
zoek naar de relatie tussen beloningsontwikkelingen en het functioneren van de
arbeidsmarkt nogal uiteen. Alleen voor de kledingindustrie wordt een signifi-
cante relatie gevonden tussen de relatieve loonontwikkeling en de ontwikkeling
van de allocatiewerkloosheid, voor de grafische industrie is deze relatie zwakker
en voor de bouwnijverheid het zwakst. Ook hier kan, volgens Van Ours, gecon-
cludeerd worden dat het al dan niet aanwezig zijn van genoemde relatie in hoge
mate bepaald wordt door specifieke arbeidsmarktomstandigheden in de betref-
fende bedrijfstakken. Opvallend is verder nog dat bij de kledingindustrie de
toegenomen werkloosheid stimulerend heeft gewerkt ten aanzien van het
functioneren van de arbeidsmarkt, terwijl bij de bouwnijverheid juist het
omgekeerde het geval is.
    De wijze waarop elk van de onderzoekers de studie naar de wisselwerking
tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur heeft aangepakt, verschilt
nogal. In tabel 4.6 wordt daarom in gestileerde vorm een overzicht gegeven
van de gevolgde werkwijzen.
    Gegeven de grote verschillen in gevolgde werkwijze kan de vraag worden
gesteld in hoeverre de onderzoekresultaten gezamenlijke conclusies toelaten.
Op basis van beide onderzoeken lijkt de voorzichtige conclusie toelaatbaar
dat in de afgelopen decennia schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt belo-
ningsontwikkelingen hebben beynvloed. Dit wordt ook bevestigd door het
globale onderzoek bij jonge academici in overheidsdienst. De omvang van de
invloed van schaarsteverhoudingen op beloningsontwikkelingen blijkt echter
in de tijd gezien af te nemen en bovendien sterk afhankelijk t e zijn van de
bedrijfstak.
    Ook de resultaten van de onderzoeken naar de invloed van beloningsontwik-
kelingen op het functioneren van de arbeidsmarkt zijn niet strijdig met elkaar.
 Heijke vindt een zwak verband tussen loonstructuur en functioneren van de
arbeidsmarkt, Van Ours vindt voor de ene bedrijfstak we1 en voor de andere
bedrijfstak geen verband tussen loonontwikkeling en functioneren van de
arbeidsmarkt.
    Het geheel overziend kunnen op basis van de drie onderzoeken voorzichtige
conclusies getrokken worden. De wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen
en beloningsontwikkelingen lijkt tot medio jaren zestig aanwezig t e zijn.
 Enerzijds komen schaarsteverhoudingen tot uitdrukking in de ontwikkeling van
de feitelijk verdiende lonen. Anderzijds draagt de differentiele loonontwikke-
ling bij tot een stabiel functioneren van de arbeidsmarkt. Vanaf de tweede
helft van de jaren zestig komt hierin verandering: schaarsteverhoudingen
komen duidelijk minder tot uitdrukking in beloningsontwikkelingen terwijl de
imperfecties op de arbeidsmarkt toenemen. Blijkbaar worden op de arbeids-
 markt andere determinanten van de loonvoet belangrijk dan in de jaren vijftig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>Tabel 4.6.  Globaal overzicht van de werkwijzevan een driatal ondertoeken naar de wisselwerking tussen arbeidsmarkt en loonontwikkeling:
                                               indicatoren voor:                    aggregatie-                tijdsperiode
                                                                                    niveau
                             arbeidsmarkt                loonontwikkeling
 Van Ours:                   werkloosh. %                %mutatie in                nijverheid
                             beroepsgroep                verd. uurloon              grafische i.
 schaarste -,                                                                       kleding ind.
 beloning                                                                           bouwnijverheid
 Molenaar:                   procentuele                 loondrift: %-              nijverheid
                             mutatie in de               mutatie in                 voedings- en
                             verhouding                  verdiende uur-             genotmidd.
                             aantal werk-                loon minus %-              ind.
 schaarste +                 lozen aantal                mutatie in                 metaalnijver-
 beloning                    openstaande                 regeling-                  heid
                             aanvragen                   uurloon                    bouwnijver-
                              (ulv)                                                 heid
 Heijke:                     gedefinieerde               standaard                  gehele
                             frictie-                    deviatie van               economie
 beloning +                  parameter                   de sectoriele
 arbeidsmarkt                                            groeivoeten
                                                         van de lonen
 Van Ours:                   gedefinieerde               %-mutatie in               grafische ind.
                             frictie-                    verd. uurloon              kledingind.
 beloning +                  parameter                   bedrijfstak                bouwnijver-
 arbeidsmarkt                                            minus nijver-              heid
                                                         heid
Bron: WRR
                                          en zestig. Vanaf het midden van de jaren zestig lijken afwenteling van de
                                          collectieve lasten en prijscornpensatie rnede een rol te gaan spelen bij de loon-
                                          vorming. Tevens wordt de neiging groter te komen t o t een rneer nationaal
                                          bepaalde loonontwikkeling waarbinnen slechts kleine differentiaties worden
                                          toegelaten. Aldus worden door de toenemende collectieve lastendruk, de
                                          automatische prijscompensatieen de wijze van loonvorrning in de jaren zeven-
                                          tig de schaarsteverhoudingen met het oog op de loonvorming relatief naar de
                                          achtergrond gedrongen. Hierdoor wordt slechts een beperkte differentiele
                                          loonontwikkeling mogelijk gernaakt met als gevolg dat de allocatieve functie
                                          van het loon vermindert. In de huidige situatie dreigt deze functie te zwak te
                                          worden.
                                          4.5 Aanknopingspunten voor beleid
                                          4.5.1 Inleiding
                                             Als antwoord op de veelheid van beleidsproblemen die in het vorenstaande
                                          werden genoemd i s een drietal aanknopingspuntenvoor beleid geselecteerd, die
                                          een structureel en duurzaarn antwoord op die vragen zouden kunnen geven. De
                                          aanknopingspunten voor beleid worden behandeld in het licht van de analyti-
                                          sche en ernpirische bevindingen, genoemd in de voorgaande paragrafen. Toch
                                          reikt hun behandeling hier wat verder dan de genoemde bevindingen strikt
                                          genornen toelaten; zoals vaker het geval is zijn ook hier aanknopingspunten
                                          voor beleid niet alleen t e ontlenen aan studie en onderzoek. Kernvraag is, of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>het relevant en mogelijk is, schaarsteverhoudingenbeter in de beloningen tot
uitdrukking t e brengen. Daartoe worden drie differentiaties bezien:
    I sectorale (of ondernemingsgewijze) differentiatie in de bruto loonvorming
(par. 4.5.1);
    II sectorale (of ondernemingsgewijze) differentiatie in de netto-lonen (w.o.
sociale uitkeringen) (par. 4.5.2);
    III differentiatie naar bepaalde categorieln werknemers (par. 4.5.3).
    Over het voeren van een gedifferentieerd loonbeleid i s in ons land in de
na-oorlogse periode uitvoerig gedis~ussieerd.~'        De pogingen die in dit verband
zijn ondernomen zijn vrijwel steeds mi~lukt.~8         In dit verband valt bijvoorbeeld
te denken aan de 400 gulden-loongolf van 1970. In het algemeen wordt het
mislukken van het voeren van een gedifferentieerd loonbeleid toegeschreven
aan arbeidsmarktprocessen, economische omstandigheden en verbanden en
institutionele f a ~ t o r e n . ~ ~
    De vraag is voorts of door een vergroting van beloningsverschillen op grond
van veranderende schaarsteverhoudingen tekort- of overschotsituaties op de
arbeidsmarkt kunnen worden weggewerkt. Uit onderzoek blijkt dat de ar-
beidsmobiliteit op grond van verschillen in beloning gering is.40 Deze mobiliteit
wordt namelijk door tal van factoren bepaald en slechts in beperkte mate door
loonverschillen. In dit verband spelen bijvoorbeeld de arbeidsomstandigheden,
pensioenrechten, rechtszekerheid, medezeggenschapsverhoudingen, sociale en
natuurlijke omstandigheden een rol. In een recent onderzoek concludeert Faase
dat vooral het streven naar zekerheid een belangrijke factor i s die het mobili-
teitsgedrag van veel werknemers bei'n~loedt.~~         De mobiliteit tussen bedrijfstak-
ken en beroepen is groter dan de geografische mobiliteit; deze geografische
mobiliteit blijkt zeer gering t e zijn. Faase constateert eveneens dat werknemers
die van baan veranderen veelal zowel vooruit als achteruit gaan in bepaalde
werkaspecten. Men blijkt derhalve bereid op bepaalde aspecten in te leveren om
er i n andere op vooruit t e gaan. Naast de veelheid van factoren die voor deze
mobiliteit van belang zijn blijkt dat de kennis van bestaande loonverschillen
nogal eens ontbreekt; met andere woorden dat deze markt ondoorzichtig
is.42
    De ondoorzichtigheid van de markt kan vermoedelijk verkiaren dat, ondanks
veel mislukte pogingen een gedifferentieerd loonbeleid te voeren, er toch in de
praktijk verschil in beloningsverhoudingen valt waar te nemen. Zolang deze
verschillen niet te groot zijn, waardoor ze niet of nauwelijks worden opgemerkt
of niet voldoende zijn om van werkgever t e veranderen, zullen ze we1 blijven
bestaan. Voor deze conclusies kunnen bijvoorbeeld ook aanwijzingen worden
gevonden in een onderzoek dat in 1974 onder ex-werklozen is gehouden.
Hieruit bleek dat ruim 20% van de ex-werklozen werk van een lager niveau had
aanvaard en 51% werk met een lager inkomen. Blijkbaar bestaat er onder
werklozen op vrij grote schaal bereidheid om in inkomen terug te gaan. Volgens
Vos is de bereidheid om in ruil voor een baan t e verhuizen 'niet onaanzienlijk
en onder bepaalde omstandigheden zelfs groot te n ~ e r n e n ' .Meestal   ~~     zijn het
"     J.P. Windmuiler en C. de Galan, Arbeidsverhoudingen in Nederland; Utrecht, Het
Spectrum, 1977.
38
      C. de Galan, 'Gedifferentieerde loonvorming'; Economisch Statistische Berichten, 2 0
februari 1980 - 65e jaargang, nr. 32.
39
      C. de Galan, i b i d , p. 217.
"     L.C. Hunter en G.L. Reid, Urban Worker Mobility, Paris, OECD, 1968.
 D.I. Mackay e.a., Labour Markets under Different Employment Conditions; London, Allan
and Unwin, 1971.
A.M.C. Vissers, Mobiliteit op de arbeidsmarkt; Tilburg, I V A , Instituut voor Sociaal-Weten-
schappelijk Onderzoek, 1979.
      L. Faase, Mobiliteit en bemiddeling op de arbeidsmarkt; onderzoek in opdracht van
het ministerie van Sociale Zaken verricht door de Faculteit der Sociale Wetenschappen van
de Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1981.
42
      C. de Galan, op. cit..
      J.H. Vos, 'De mobiliteitsbereidheid van werklozen', Economisch Statistische Berich-
ten, 11 maart 1981,66e jaargang nr. 3296, p. 236.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>echter sociale en psychische factoren die de migratie verhinderen. Animo voor
banen met onaangename werkomstandigheden ontbreekt daarentegen vrijwel
geheel. Het geringe gebruik dat door werklozen van de Verplaatsingsregeling -
die door het Ministerie van Sociale Zaken wordt uitgevoerd - wordt gemaakt
(295 werklozen in 1980) kan deze opvatting ondersteunen. Daar tegenover
staat een aanzienlijk aantal deelnemers aan mobiliteitsbevorderende maatrege-
len met behulp van scholing. Betreffende cursussen beogen herintreding of
handhaving (38.305 in 1980) in het produktieproces te bevorderen.
     Recent i s nog eens door ~rumbkov* benadrukt dat de hoogte van de
beloning invloed kan uitoefenen op de arbeidsprestatie, waardoor prestatiebe-
loningssystemen een positief effect op de motivatie van werknemers kunnen
uitoefenen. Deze conclusie wordt hier vermeld om erop t e wijzen dat het
inkomen we1 degelijk invloed uit kan oefenen op het gedrag van werknemers
maar dat deze invloed voor bepaalde aspecten van dit gedrag sterk verschillend
is. Voor zover de literatuur conclusies bereikt met betrekking tot de invloed
van het inkomen op de mobiliteit, lijkt deze gering te zijn.
4.5.2 Differentiatie in de loonvorming
     Het institutionele kader waarbinnen de loonvorming zich in Nederland in de
jaren zeventig heeft afgespeeld wordt vooral gekenmerkt door een streven naar
loonafspraken op nuationaalniveau. De tendens tot centralisatie en gelijkheid
in nationaal verband heeft de ruimte voor een gedifferentieerde loonontwikke-
ling ten zeerste ingeperkt. Juist nu aan het functioneren van de arbeidsmarkt
ten aanzien van de allocatie van arbeid een groter gewicht zou dienen t e wor-
den gehecht, is het van belang knellende institutionele banden losser te maken.
Onderzoek is nodig naar de modaliteiten van een sterkere differentiatie in de
 loonvorming. Hiervoor pleit een aantal motieven die, summier geformuleerd,
erop neerkomen dat in een dergelijk systeem:
      - de loonvorming beter op de economische mogelijkheden van de bepaalde
 bedrijfstakken of bedrijven kan worden afgestemd;
     - het mogelijk wordt knelpunten op de arbeidsmarkt op t e lossen door
 aanpassingen in de beloningen;
     - grotere financiele prikkels voor werknemers kunnen worden ingebouwd.
      Bij een verdergaande differentiatie zou het er om moeten gaan deze differen-
 tiatie t e richten naar een aantal karakteristieke kenmerken van de sectorale en
 functionele verschillen in de arbeidssituatie. De door deze differentiatie beoog-
 de betere werking van de arbeidsmarkt zou dan tot een vermindering van
 de werkloosheid kunnen bijdragen.
      Overigens dient we1 opgemerkt te worden dat de laatste jaren eerder een
 absoluut tekort aan werkgelegenheid de belangrijkste oorzaak van de werkloos-
  heid was dan het gebrekkig functioneren van de arbeidsmarkt. Het beantwoor-
 den van de vraag of een verdergaand systeem van loondifferentiatie de genoem-
 de effecten in de sfeer van de arbeidsmarkt tot stand zal kunnen brengen,
  vereist dan ook nader onderzoek. De resultaten van de voorgaande analyses
 wijzen in tegengestelde richtingen. Enerzijds bleek er immers nu ook al sprake
  t e zijn van een loondifferentiatie op grond van schaarsteverhoudingen, maar
  anderzijds was deze weer niet van een zodanige omvang dat hierdoor de mobili-
  teit op de arbeidsmarkt in belangrijke mate werd bei'nvloed. Mobiliteit wordt
  door meer dan alleen financiele factoren bepaald. De invloed van andere
  factoren is vermoedelijk voor categorieen van werknemers verschillend. Slechts
  voor bepaalde categorieen blijken financiele prikkels van doorslaggevende
  betekenis.
      Differentiatie in de loonvorming zal voor deze groepen werknemers zowel de
  mobiliteit naar beroep als naar regio kunnen vergroten. Naast deze invloed van
  44
       J. von Grurnbkov, 'Belonen naar prestatie: de rnoeite waard'; lntermediair, 17e jaar-
  gang, 8 mei 1981.
  J. von Grurnbkov, Arbeidsmotivatie en nivellering; Handboek voor Praktisch Personeelsbe-
  leid, Supplement 42; Deventer, Kluwer, augustus 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>financiele prikkels op de mobiliteit kan er ook sprake zijn van een zekere
invloed op de arbeidsprestatie. Een differentiatie zoals hier voorgestaan zal
echter - gezien de voorgaande analyses - zeker in een tweetal opzichten met
randvoorwaarden worden geconfronteerd. Ten eerste zullen loonverschillen,
blijkens de geschiedenis van de loonvorming in ons land, niet t e groot kunnen
worden vanwege de mogelijke olievlekwerking die daar dan uit voortvloeit.
 Naast deze randvoorwaarde op macroniveau i s er een voorwaarde op microni-
veau. Ten einde het systeem te laten functioneren, zal er onder de belangheb-
benden een zekere consensus dienen te bestaan over de loondifferentiatie.
 Een meer gedifferentieerd systeem van loonbeleid, dat ook een grotere mate '
van vrijheid toekent aan de sociale partners en aan de individuele ondernemin-
gen, doet een sterk beroep op het coordinerend element in de loonvorming.
    Het institutionele kader zou met het oog op een dergelijke verandering in de
loonvorming veranderd moeten worden. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar
'bandbreedten' tussen bedrijfstakken en regio's aan te houden, waarbinnen de
differentiatie zich zou dienen af t e spelen. Deze bandbreedten kunnen op
nationaal niveau bepaald en overeengekomen worden, maar de toepassing ervan
zou gedecentraliseerd - tot op het niveau van de ondernemingen - moeten
kunnen plaatsvinden. Mogelijk
                            .
                            .
                            ...- .
                                   is ook een deel van de loonstijging uniform t e
houden en een tweede deel gedifferentieerd toe te passen, afhankelijk van de
schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt. Tevens dient hierbij t e worden
bezien of steeds elke loonsverhoging in contant geld uitbetaald zou moeten
worden. Vormen van spaar- of investeringsloon of meer vrije tijd in plaats
van geldloonverhogingen, dienen in de differentiatie te worden betrokken. Tot
dusverre is slechts gesproken over differentiatie van lonen in de marktsector; de
aan de regelingslonen in de marktsector gekoppelde lonen van ambtenaren en
trendvolgers bleven buiten beschouwing. In het kader van een discussie over
een zelfstandig loonbeleid voor deze categorieen is het denkbaar ook hiervoor
een systeem van differentiatie t e ontwikkelen.
4.5.3 Herstructurering in de individuele belasting- en premiedruk en
differentiatie in de sociale uitkeringen
    Voor het bevorderen van de allocatie op de arbeidsmarkt is het niet vol-
doende uitsluitend t e letten op differentiatie in de sfeer van de bruto-loonvor-
 ming. Dit is slechts een van de beschikbare instrumenten, waaraan uit het
oogpunt van een redelijke coordinatie ook snel grenzen zijn gesteld. Een
duidelijke functie in dit verband heeft een herstructureringvan de collectieve
lastendruk (in samenhang met de inkomensgebonden subsidies). Een belangrijk
motief voor het differentieren van de netto loonsverhoudingen ligt in de
omstandigheid dat het aanbod van arbeid eerder reageert op veranderingen in
de besteedbare inkomensverschillen dan in de bruto loonverhoudingen. Juist
doordat ons stelsel van collectieve heffingen en inkomensgebonden subsidies
niet i s ingericht met het doel de werking van de arbeidsmarkt veilig te stellen,
treden ook in deze sfeer voortdurend knelpunten op die de werking van de
arbeidsmarkt eerder tegengaan dan bevorderen.
    De voorgestane herstructurering beoogt dan ook een differentiatie aan t e
brengen. Hierbij kan als tussenfase ook worden gelet op de mobiliteitbei'nvloe-
dende elementen van ons totale belastingsysteem. Zo zou de overdrachtsbelas-
ting op woonhuizen sterk kunnen worden verminderd wanneer het gaat om een
verhuizing die voortvloeit uit een andere werkkring. Ook zouden de forfaitaire
aftrekposten in verband met het woon-werkverkeer in de loon- en inkomsten-
belasting jaarlijks aangepast kunnen worden aan de reele kostenontwikkeling
van' het openbaar vervoer. Eveneens zouden reiskostenvergoedingen geheel
buiten de fiscale sfeer gehouden kunnen worden. Ook aan de tariefstructuur
van de loon- en inkomstenbelastingen aan de structuur van de premieheffing
voor de sociale verzekeringen zouden meer eisen kunnen worden gesteld met
betrekking tot de allocatieve functie van het besteedbaar inkomen. Thans
vormen de marginale tarieven van beide soorten collectieve heffingen samen
een grillig patroon voor verschillende inkomensniveaus. Dat willekeurige
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>  patroon wordt nog versterkt wanneer daarbij ook de inkomensgebonden
  subsidies in beschouwing worden gen~men.~'Het lijkt van groot belang om
  thans de totaalstructuur van deze positieve en negatieve heffingen te bezien en
  te veranderen met het oog op een betere arbeidsmarktwerking. Wellicht is in
  het verleden te eenzijdig deze tariefstructuur geboleerd beschouwd vanuit
  de herverdelende werking die ervan zou kunnen uitgaan op de personele
  inkomens. Door deze veronderstelde eenzijdige aandacht is de werking van de
  arbeidsmarkt in elk geval niet bevorderd.
      Ten slotte kan in dit verband ook niet worden voorbijgegaan aan de struc-
  tuur van de sociale uitkeringen. Ook hierin zou een differentiatie kunnen
  worden aangebracht waardoor de allocatieve werking van de arbeidsmarkt
  bevorderd kan worden. Te denken valt hierbij aan het inbouwen van elementen
  als de duur van het arbeidsverleden, leeftijd en opleidingsniveau. Personen die
  reeds een groot aantal jaren hebben gewerkt en daardoor aan beroepsmobiliteit
. hebben ingeboet vergeleken met nieuwkomers op de arbeidsmarkt, zouden
  een hogere netto uitkering kunnen ontvangen dan deze laatsten. Bij een gelijk
  loon betekent dit dat het uitkeringspercentage voor de nieuwelingen op de
  arbeidsmarkt lager ligt dan voor degenen met een lang arbeidsverleden. Perso-
  nen die een goede opleiding hebben genoten (hierbij betekent een goede
  opleiding een opleiding met het oog op te vervullen vacatures) zouden, in
  dezelfde geest geredeneerd, een lager uitkeringspercentage dienen te kunnen
  claimen dan personen met een verouderde opleiding. Bovendien zou gedacht
  kunnen worden aan een functionele leeftijdstoeslag respectievelijk reductie op
  de standaarduitkering. Ook zou d i t kunnen betekenen dater in de uitkerings-
  percentages gedifferentieerd zou moeten worden en we1 zodanig dat het
  uitkeringspercentage lager is naarrnate iemand jonger is. Op deze wijze wordt
  de differentiatie in de sfeer van uitkeringen tot stand gebracht zonder het
  beginsel van de koppeling tussen regelingslonen en uitkeringen aan te tasten.
      Deze herstructurering van de sociale uitkeringen staat niet in het teken van
  de algemene bezuinigingsronden. Het gaat in deze voorstellen niet primair om
  lagere sociale uitkeringen, maar om een nieuwe uitkeringsstructuur die de
  mobiliteit op de arbeidsmarkt bevorderen kan. Daarbij is getracht zo objectief
  mogelijk normeringen aan t e leggen.
  4.5.4 Betere beloning van incon venien ten
      Zoals uiteengezet kan er een duidelijke verandering worden waargenomen in
   het denken over de beloning van onaangename arbeid. Loondifferentiatie voor
   groepen werknemers die met inconvenienten te maken hebben, kan derhalve
   als een aanknopingspunt voor beleid worden beschouwd. In de onderhavige
   gedachtengang houdt een dergelijke differentiatie i n dat de bereidheid van
  werknemers om onaangename arbeid te verrichten zal toenemen, waardoor de
  tekorten aan werknemers voor d i t soort werkzaamheden zullen kunnen ver-
   minderen.
      In de functiewaarderingssysternen speelt het opleidingsniveau een dominante
   rol, niet alleen doordat kennis veelal de meeste punten op kan leveren maar
   bovendien omdat een groot aantal kenrnerken van een functie met het oplei-
   dingsniveau samenhangt (bijv. zelfstandigheid en uitdrukkingsvaardigheid).
   Andere kenmerken leggen in het algemeen weinig gewicht in de schaal, zeker
   waar het gaat om de zogenaamde inconvenienten (vuil en zwaar werk, stank of
   lawaai). Met het vermelden van'de grote betekenis van het opleidingsniveau
   voor de beloning en de geringe betekenis van inconvenienten zijn welicht reeds
   de belangrijkste oorzaken genoernd voor het ontstaan van problemen rond het
   verrichten van vuil en onaangenaam werk. Arbeid die moet worden verricht
   onder omstandigheden waarvan de kwaliteit veel t e wensen overlaat, wordt vrij
   algemeen afgewezen. Weliswaar blijkt u i t verschillende onderzoekingen dat veel
   werknemers we1 bereid zijn slechte arbeidsomstandigheden te aanvaarden,
   indien er althans belangrijke intrinsieke beloningen tegenover staan, maar bij de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>arbeid waar het hier om gaat is dit niet het geval, terwijl het doorgaans evenmin
hoog betaalde arbeid is.46
   In paragraaf 4.3.2 is bij de bespreking van functiewaarderingssystemen
geconcludeerd dat bij het ontwerpen en aanpassen van deze systemen de
schaarsteverhoudingen een zekere rol spelen. De toepasbaarheid van deze
systemen wordt echter grotendeels bepaald door de aanvaardbaarheid ervan
voor de werknemers. Uit verscheidene onderzoekingen is recentelijk gebleken
dat de opvattingen van een groot deel van de werknemers over de weging van
functiekenmerken bij de vaststelling van het inkomen aan het veranderen zijn.
Deze veranderingen houden in dat aan kenmerken als kennis, studie, ervaring
en leidinggeven minder gewicht, en aan kenmerken als slechte arbeidsomstan-
digheden, inzet, ijver en kwaliteit van het geleverde werk meer gewicht zou
moeten worden toegekend bij het vaststellen van de beloningsverhoudingen.
Ook de sociale partners zijn van mening dat de beloning van inconvenienten
verbeterd zou moeten worden. Het gaat hier derhalve om een opvatting die
onder alle betrokkenen leeft.
   In een groot aantal CAO's komen thans bepalingen voor met betrekking tot
de beloning van inconvenienten. Door het Loonbureau is hiernaar een onder-
zoek i,ngesteld voor het jaar 1979.~' Bij de omschrijving van het begrip incon-
venienten sluit het Loonbureau aan bij de definitie hiervan in de eerderge-
noemde genormaliseerde methode. Hierin wordt gesproken van 'bezwarende
inconvenienten die inherent aan de werkzaamheden zijn, dus niet de bezwaren
die zijn verbonden aan het werken op abnormale uren of onregelmatige tijden
enzovoort'.
   Het onderzoek van het Loonbureau heeft betrekking op 190 CAO's met 2,2
miljoen werknemers. In 31 CAO's met ongeveer 380.000 werknemers bleken
bepalingen voor te komen met betrekking tot de beloning van zware en onaan-
gename arbeid. Een inconveniententoeslag wordt het meest toegekend voor
onaangename en voor ongezonde arbeid, het minst frequent voor zware arbeid.
Voor de CAO's waarin thans een extra beloning is opgenomen voor inconve-
nienten, varieert de toeslag van enkele procenten tot in enkele gevallen 10% van
het CAO-loon. In bijna alle gevallen heeft de toeslag betrekking op BBn of twee
van de hiervoor onderscheiden elementen.
   De vraag is vervolgens, hoe groot de loonsverhoging zal moeten zijn, wil deze
invloed uitoefenen op de bereidheid van werknemers om werkzaamheden met
inconvenienten te verrichten. Voor het antwoord is nauwelijks empirisch
materiaal beschikbaar; ook over de thans toegepaste toeslagen in CAO's zijn
nog geen evaluerende studies verschenen. Het weinige materiaal wijst erop, dat
grote verhogingen nodig zullen zijn. Uit het onderzoek van Godschalk onder
vuilnismannen in Amsterdam blijkt dat toelagen van 15 tot 25% nodig zijn om
een voldoende aanbod van personeel te krijgen.48 Door vakbondsbestuurders
wordt we1 gesteld dat de toeslagen zeker 20% moeten bedragen.
   Ten slotte worden hier enkele institutionele voorwaarden aangestipt die in
geval van een dergelijke loondifferentiatie noodzakelijk zijn:
   - overeenstemming tussen werkgevers en werknemers. Van een dergelijke
overeenstemming is reeds sprake voor zover het de bestaande toeslagen in
de CAO's betreft. Vermoedelijk zal het echter gaan om inkomensverbetering
van een andere orde (20 i 25%);
   - ontkoppeling van de toeslagen van de CAO's. Een dergeljke ontkoppeling
van de ongeveer honderd andere aspecten die in de CAO's geregeld kunnen
worden lijkt weinig problematisch. In feite houdt dit in dat alle betrokken
CAO's het karakter van minimum-CAO's dienen te krijgen;
   - verandering van functieclassificatiesystemen. Een aanpassing van de
wegingsfactoren kan de statushierarchie aantasten, hetgeen vermeden moet
46
    WRR, Over sociale ongelijkheid - Een beleidsgerichte probleemverkenning; Rapport
aan de Regering nr. 16, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1977, p. 60.
47
     Loonbureau, Beloning van zwaar en onaangenaam werk; 's-Gravenhage, 1980.
48
    J.J. Godschalk, 'De mannen die het doen'; 0% kmsterdam, september 1977,)aargang
29, nr. 9.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>worden. Ten einde de beoogde scheiding zo goed mogelijk te kunnen realiseren
zullen deze aspecten dus uit de classificatiesystemen moeten worden verwij-
derd. In feite houdt dit de erkenning in dat het verrichten van inconvenienten
niet in de functie thuishoort en als een nare bijkomstigheid wordt beschouwd,
waardoor het compenseerbare karakter van deze beloningen wordt benadrukt;
    - correctie van de koppelingsmechanismen in die zin dat de toeslagen voor
inconvenienten geen olievlekwerking kunnen krijgen. lngeval aan de eerder
genoemde voorwaarden al is voldaan, is deze werking al verhinderd.
4.6 Samenvatting en conclusies
4.6.1    Samenvatting
    In het orientatieterrein schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur is
nagegaan of het mogelijk is problemen in het arbeidsbestel op te lossen door
een grotere marktconformiteit op de arbeidsmarkt t o t stand te brengen met
behulp van een gedifferentieerd loonbeleid. Uit het theoretisch onderzoek naar
de verklaring van inkomensverschillen (paragraaf 4.2) blijkt dat twee hoofd-
stromingen te onderscheiden zijn: economische theorieen die de verklaring
vooral zoeken in de marktwerking en meer sociologisch georienteerde theorieen
die met name in de sociale ongelijkheid aanknopingspunten zoeken. Hoewel
deze benaderingen duidelijk uiteenlopen, worden i n het algemeen door de
aanhangers van deze stromingen beide verklaringsgrondslagen aanvaard. Ver-
schillen van opvatting bestaan er alleen met betrekking tot het gewicht dat men
aan de onderscheiden grondslagen toekent. Beide theorieen kunnen als com-
plementair worden beschouwd. De verwevenheid van de betrokken factoren die
de beloningsverschillenbepalen, maakt echter het traceren van invloeden die
aan deze factoren zouden kunnen worden toegeschreven niet mogelijk. De
ontoegankelijkheid van de samenhangen wordt nog versterkt door het feit, dat
de invloed van de schaarsteverhoudingen zich niet alleen behoeft te uiten in
 veranderingen in de beloningsstructuur, maar ook andere vormen kan aanne-
 men. Wanneer prijsaanpassingen niet mogelijk zijn kunnen hoeveelheidsaanpas-
 singen ontstaan.
    Bij de bestudering van de instituties (paragraaf 4.3) is gebleken dat - naast
 invloed op de geconstateerde loonverschillen in de praktijk - de invloed van de
 schaarsteverhoudingenveel verder gaat. Schaarsteverhoudingen op de arbeids-
 markt blijken invloed op de institutionele factoren uit te oefenen, waardoor
 deze i n bepaalde gevallen zelfs meebuigen; zoals we gezien hebben i s dit vooral
 het geval met de functieclassificatiesystemen.
    Door velen worden de behandelde instituties als waardevolle elementen van
 onze welvaartsstaat gezien, waardoor de bestaanszekerheid wordt vergroot en
 de garantie wordt verkregen dat vrijwel iedereen in de welvaartsgroei op een
 rechtvaardige wijze kan delen. Daarnaast staat de opvatting dat door de institu-
 ties de aanwending van de produktiefactoren in de meest optimale richting
 wordt belemmerd. Het gaat hier in feite om de allocatie- en verdelingsfunctie
 van de arbeidsmarkt. Beide kunnen t o t tegenstrijdige resultaten leiden. In
 welke mate deze opvattingen door mensen worden aangehangen valt niet te
 zeggen.
     Bij het beschouwen van de instituties is verschillende malen gebleken dat de
 uitvoerbaarheid of de toepasbaarheid sterk afhankelijk is van de mate van
 aanvaardbaarheid bij de betrokkenen. Verwacht kan dan ook worden dat
 veranderingen in de betreffende zaken slechts tot stand kunnen worden ge-
 bracht wanneer de belanghebbenden zich in deze veranderingen kunnen vinden
 of althans zich hier niet tegen verzetten.
     Eensgezindheid tussen de betrokkenen blijkt van belang. Hierbij is met name
 gewezen op de hanteerbaarheid van functiewaarderingssystemen en de betere
 beloning van inconvenienten; wat dit betreft is de vrees voor olievlekwerking
 geconstateerd. In dit verband wordt we1 gesproken van de noodzaak van een
 mentaliteitsverandering die nodig zou zijn ten einde de betreffende veranderin-
 gen in de beloningsstructuur op de kunnen lossen. Bij de thans bestaande
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>mentaliteit streven werknemers er namelijk naar de statushierarchie in stand t e
houden. Dit element blijkt bij de meeste van de onderzochte instituties een rol
te spelen; werknemers zijn nauwelijks bereid de bestaande beloningsstructuur
te laten afwijken van de bestaande beroepsstratificatie. Tegenstrijdig met deze
conclusie is de constatering dat het denken over de beloning van onaangename
arbeid duidelijk aan het veranderen is. Een denkbare oplossing lijkt aansluiting
t e zoeken bij een systeem waarin de beloning van onaangenaam werk strikt
wordt gescheiden van andere beloningscomponenten. Een betere beloning van
onaangenaam werk blijkt een van de terreinen t e zijn waarop een loondifferen-
tiatie mogelijk lijkt.
    In paragraaf 4.4 is op basis van empirisch onderzoek de invloed van schaar-
steverhoudingen op de beloningen en de invloed van beloningsontwikkelingen
op het functioneren van de arbeidsmarkt aangegeven. De drie uitgevoerde
onderzoeken verschillen nogal in gevolgde werkwijze. De resultaten van deze
onderzoeken zijn niet strijdig met elkaar, doch geven evenmin voldoende
ondergrond voor het trekken van vergaande conclusies. Wel kan de voorzichtige
conclusie getrokken worden dat in de afgelopen decennia schaarsteverhoudin-
gen op de arbeidsmarkt beloningsontwikkelingen hebben bei'nvloed. De om-
vang van de invloed blijkt echter sterk afhankelijk van de onderzochte bedrijfs-
tak en van de onderzoeksperiode. Vanaf de tweede helft van de jaren zestig
komen schaarsteverhoudingen duidelijk minder tot uitdrukking in belonings-
ontwikkelingen. Ook ten aanzien van de invloed van beloningsontwikkelingen
op het functioneren van de arbeidsmarkt lijkt zich een onderscheid naar
bedrijfstakken voor te doen, voor sommige bedrijfstakken is de relatie wel,
voor andere niet aanwezig. Op macro-niveau lijkt een zwak verband t e bestaan,
niet dermate groot dat van een differentiatie in de sfeer van de bruto-loonvor-
ming een bijdrage verwacht mag worden ten aanzien van een betere allocatie op
de arbeidsmarkt.
    De voorgaande conclusies houden in ieder geval de constatering in dat er een
bepaalde invloed van de schaarsteverhoudingenvalt waar te nemen op zowel de
institutionele belemmeringen van het marktmechanisme als op de belonings-
structuur. Wat deze invloed op de beloningen betreft, kan geconstateerd
worden dat er in zekere zin reeds sprake is van een gedifferentieerde loonont-
wikkeling. Deze differentiatie blijkt echter t e gering t e zijn om grote invloed op
de mobiliteit uit te oefenen getuige de conclusies die werden bereikt met
betrekking tot de factoren die deze mobiliteit bei'nvloeden. Voor het beleid op
dit orientatieterrein lijken dan ook slechts smalle marges t e bestaan. Een
rigoureuze doorwerking van de hier onderzochte marktkrachten lijkt noch
gewenst noch realiseerbaar.
    De volgende aanknopingspunten voor het beleid zijn geformuleerd (zie
paragraaf 4.5):
    1. Een minder gecentraliseerde loonvorming. Een naar sectoren of onder-
nemingen gediffeientieerde loonvorming zal door een betere werking van de
arbeidsmarkt een bijdrage kunnen leveren tot een vermindering van de werk-
loosheid. Of d i t effect zich voor zal doen is afhankelijk van de mate waarin
werknemers gevoelig zijn voor financiele stimuli. Daarnaast zal met name aan
de randvoowaarde dat de loonverschillen niet t e groot mogen worden voldaan
moeten blijven ten einde een olievlekwerking te voorkomen. Dit kan gereali-
seerd worden door bandbreedten in deze differentiatie tussen bedrijfstakken en
regio's aan te houden. Een betere doorwerking van de schaarsteverhoudingen in
de beloningsstructuur zal gepaard dienen t e gaan met aanpassingen in de
institutionele sfeer.
    2. Herstructurering van de individuele belasting-en premiedruk en differen-
tiatie in de sociale uitkeringen. Een belangrijk motief voor een dergelijke
herstructurering ligt in de omstandigheid dat het aanbod van arbeid eerder
reageert op veranderingen in het netto- dan in het bruto-inkomen. Onder-
zoek naar de invloed van de tariefstructuur van de loon- en inkomstenbelasting,
van subsidies en heffingen en van sociale uitkeringen op de werking van de
arbeidsmarkt is in dit verband dringend geboden, evenals onderzoek naar de
vraag in hoeverre veranderingen hierin de mobiliteit op de arbeidsmarkt zouden
kunnen bevorderen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>    3. Differentiatie naar bepaalde categorieen werknerners, i.c. betere beloning
van inconvenienten.
    Naast de conclusie dat binnen zekere bandbreedten sectorale loondifferen-
tiatie mogelijk is, is eveneens de conclusie getrokken dat differentiatie naar
groepen mogelijk is wanneer hierorntrent een brede consensus bestaat. Dit geldt
met name voor groepen werknerners die met inconvenienten te maken hebben.
Het is niet uitgesloten dat het hierbij om omvangrijke loonsverhogingen, in de
orde van 20-25%, zal moeten gaan. De extra toeslagen voor inconvenienten
zullen niet in de CAO's zelf moeten worden opgenomen.
    Voor een zo complex verschijnsel als schaarste-en beloningsverhoudingen
zou het zeer verbazen wanneer een verklaring van de samenhang tussen beide
grootheden volledig door een economische theorie zou kunnen worden gege-
ven. Zulke pretenties kan geen enkele theorie in een rnaatschappijweten-
schap rneedragen. Juist orndat een aantal maatschappelijke verschijnselen en
ontwikkelingen de werkhypothesen van de economische theorie van de inko-
rnensverschillen meer of minder buiten werking stellen, is het vanzelfsprekend
dat de beloningsverschillen niet volledig een uitdrukking zijn van de schaarste-
verhoudingen op de arbeidsrnarkt. Naast vraag en aanbod spelen ook andere
deterrninanten een rol van betekenis.
    Wel dient er voor te worden gewaakt dat met deze relativering niet de gehele
verklaringswaarde van de econornische theorie overboord wordt gezet. Het gaat
irnmers niet om volledigheid, rnaar om de relatieve belangrijkheid van de
verklaring. Ook het empirisch onderzoek geeft aanleiding tot de conclusie, dat
de werking van de arbeidsmarkt i n het laatste deel van de jaren zestig en de
jaren zeventig is verminderd. Kort sarnengevat kan worden gezegd dat de
rnobiliteit van de arbeid in het algerneen is afgenomen. Hierrnee is het functio-
neren van de arbeidsmarkt ook aangetast, zodat de beloningsverschillen niet
rneer die signaalwerking hebben die er in de economische theorie aan worden
toegekend. In de praktijk i s men soms nog verder gegaan door de functie van
beloningsverschillen voor de allocatie te ontkennen. In het spoor hiervan zijn
sorns rnaatstaven en procedures ontwikkeld die de beloning van de arbeid
trachten vast t e stellen onafhankelijk van de veranderingen in de schaarstever-
houdingen. Aldus zijn echter we1 discrepanties op de arbeidsmarkt ontstaan
die rnoeilijk op korte termijn oplosbaar zijn.
    Bij de beoordeling van het onderhavige verschijnsel dient een onderscheid t e
worden gernaakt tussen het algernene loonniveau en de loonstructuur tussen
beroepen, regio's en bedrijfstakken. Schaarsteverhoudingen op de arbeidsrnarkt
kunnen globaal leiden t o t een bepaald loonniveau, maar behoeven de structuur
nauwelijks aan te tasten, of beter, in overeenstemrning t e brengen met de rneer
gedifferentieerde schaarsteverhoudingen. Zo kan door rniddel van de vorrn
waarin het loonbeleid gegoten wordt een krappe arbeidsrnarkt in een bepaalde
regio, of in een dominerende bedrijfstak, gemakkelijk leiden tot een algernene
loonsverhoging. De kans hierop is niet gering indien een centraal geleid systeern
van loonvorrning bestaat of wanneer op grond van centrale akkoorden slechts
een zeer kleine marge aanwezig i s tussen de algernene trend en de afzonderlijke
loonafspraken tussen bedrijfstakken, regio's en ondernerningen.
    Op die manier kan 'de' arbeidsrnarkt dan we1 werken in macro-econornisch
opzicht, rnaar van een allocatieve functie is dan nauwelijks sprake. In het
verleden is deze mogelijkheid in ons land duidelijk geillustreerd. Looneisen
in de havens of in de metaalsector gaven zelfs aanleiding tot loonsverhogingen
in de ambtelijke sfeer. Vraag en aanbod werken dan we1 in macroverband, rnaar
 laten geen differentiatie toe.
    Het is noodzakelijk bij een evaluatie van de werking van de arbeidsmarkt
deze verschillende niveaus in de beschouwing te betrekken. Geconstateerd kan
dan worden dat in de achter ons liggende decennis de macro-econornische
 relatie tussen de spanningsverhoudingen op de arbeidsmarkt en de loonontwik-
keling we1 gewerkt heeft, rnaar dat de werking van de deelrnarkten voortdurend
stroever is geworden, onder andere tot uitdrukking komend in overschotten en
tekorten op deze deelrnarkten. In dit verband kan worden gewezen op de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>tekorten aan personeel in het onderwijs, in ziekenhuizen en bij de politie,
die in de jaren vijftig mede ten gevolge van de geleide loonpolitiek ontstonden.
Ook de huidige discrepanties op de arbeidsmarkt hangen deels samen met niet
op de arbeidsmarktsituatie aansluitende waarderingsmaatstaven.
    In lijn met deze beschouwingen liggen de resultaten van de empirische
onderzoeken naar de wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en belonings-
structuur die in opdracht van de WR R zijn verricht.
    Globale reacties op schaarsteverhoudingen via loondrift en regelingslonen
(als alternatieve instrumenten om het marktloon t e realiseren) zijn tot aan het
einde van de jaren zestig zichtbaar geweest. Daarna is zelfs de macrowerking
van het arbeidsmarktmechanisme minder duidelijk aan de dag getreden. Als
gevolg hiervan worden andere determinanten van de loonvoet belangrijker dan
voorheen, zoals afwenteling van collectieve lasten, prijscompensatie als automa-
tisme en produktiviteitsstijging. Hieruit mag niet geconcludeerd worden dat de
loonontwikkeling macro-economisch steeds meer autonoom ten aanzien van
schaarsteverhoudingen wordt, maar uitsluitend dat de schaarsteverhoudingen
zijn overvleugeld door deze andere factoren. Daarbij moet worden aangetekend
dat zowel de besproken institutionele belemmeringen als de automatische
prijscompensatie en de afwenteling van collectieve lasten in zeer sterke mate
homogeniserend werken, omdat deze elementen niet gedifferentieerd worden
naar regio, beroep of onderneming en bedrijfstak. Niet alleen veranderingen in
waarden en normen zijn dus van belang voor de vervlakking van de werking van
het arbeidsmarktmechanisme, maar evenzeer gelden hier de verschijnselen van
algemene aard in economische zin. Deze algemeen economische determinanten
van de loonontwikkeling ondergraven het gedifferentieerd werkend prijsme-
chanisme op de arbeidsmarkt dan ook voortdurend.
     De manier waarop schaarsteverhoudingen in beloningsverhoudingen tot
uitdrukking komen, is voor een beoordeling van dit verschijnsel ook van
betekenis. Een overschot aan werknemers in een bepaalde sector zal niet
gemakkelijk leiden tot een onmiddellijke reactie van de lonen in neerwaartse
richting. Eerder zullen de reeds werkzame personen in die sector hun verkregen
 rechten trachten veilig te stellen, dat wil zeggen hun relatieve loonniveau zal
voorlopig niet worden bedreigd. Degenen die het eerst iets van de overvloedsi-
tuatie merken, zijn de nieuwkomers op deze deelmarkt. Verlaging van aan-
 vangssalarissen i s veelal de eerste reactie en daarop volgen geleidelijk ook de
oudere jaargangen. Het is niet zonder betekenis ook de arbeidsmarkt in jaar-
gangen in t e delen en op deze de doorwerking van de schaarsteverhoudingen na
te gaan. In plaats van een directe en integrale doorwerking van vraag- en aan-
bodverschuivingen op de loonontwikkeling, heeft er veeleer een marginale en
 geleidelijke doorwerking plaats. Door dit soort traagheden werkt de prijsvor-
 ming op de arbeidsmarkt dus meer partieel dan integraal. Dat geeft moeilijkhe-
den voor het empirisch onderzoek, maar daaraan mag niet de conclusie worden
 verbonden dat er dus weinig overblijft van de marktwerking. Bij een krappe
situatie op een deelarbeidsmarkt functioneert het prijsmechanisme ook niet
 meteen integraal. Moeten mensen worden weggekocht dan zullen het vooral de
 eersten zijn die daarvan in hun salaris een opwaartse invloed ondervinden.
 Daarna volgt ook, en wellicht sneller dan bij een overschotsituatie, de reeds
 zittende groep werknemers. Juist de vergrote mate van immobiliteit maakt deze
 vertraagde en partiele reacties op de schaarsteverhoudingen mogelijk. Van een
 enigszins andere orde is de vraag of en hoe beloningsverschillen de schaarste-
 verhoudingen op de arbeidsmarkt kunnen bei'nvloeden. We mogen er vanuit
 gaan dat het overgrote deel van de werknemers geen oog heeft voor de collec-
tieve lasten die op de lonen drukken, wanneer het gaat om 'loon als lokmiddel'.
 Wellicht kunnen we1 de secundaire arbeidsvoowaarden - waaronder ook de
 eigen pensioenvoorzieningen zijn opgenomen - nog een rol van betekenis
 spelen, maar de sociale premies en loonbelastingworden niet meteen als een
 onderdeel van het eigen welvaartspakket gezien dat met de nieuwe functie
 verdiend kan worden.
     De mogelijkheid dat er steeds meer mobiliteitsbelemmeringenzijn opgetre-
 den dient serieus te worden genomen, maar daar staat tegenover dat het func-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>tioneren van de arbeidsmarkt via netto-lonen nog hogere drempels moet
overwinnen dan voorheen. Bij een gestadig toenemende collectieve lasten-
druk voor de afzonderlijke werknemers zal het niemand verwonderen dat
sociale en milieu-hygienische rnobiliteitsbelemmeringen nog meer accent
krijgen en aldus de werking van de arbeidsmarkt zeer kunnen beperken. Naast
de collectieve lasten spelen hier ook de inkomensgebondensubsidies een rol.
Deze kunnen in dezelfde richting werken als de collectieve lastendruk, zodat er
voor een zeer grote groep loontrekkenden een hoge marginale druk kan ont-
staan. In enkele gevallen is het niet denkbeeldig dat de totale 'heffingen'
oplopen tot een tarief dat hoger dan 100%ligt.
4.6.2 Conclusies
    Samenvattend leidt dit orientatieterrein tot de volgende conclusies. Verschil-
len in loonontwikkelingen blijken in de praktijk reeds in beperkte mate te
bestaan. De instituties belemmeren de loonvorming niet in die mate dat een
volstrekt uniforme ontwikkeling bestaat. Deze differentiatie is echter niet van
een zodanige omvang dat hierdoor de mobiliteit op de arbeidsmarkt in belang-
rijke mate wordt bekivloed. Dit wordt veroorzaakt doordat deze mobiliteit
door meer dan alleen financiele factoren wordt bepaald. De invloed van deze
factoren is vermoedelijk voor categorieen werknemers verschillend. Een grotere
differentiatie in de beloningen is gewenst. Zij zal echter aan een tweetal rand-
voorwaarden gebonden zijn. Ten eerste zullen de loonverschillen niet t e groot
kunnen worden vanwege een mogelijke olievlekwerking. Ten tweede zal er
onder de belanghebbenden een zekere consensus dienen t e bestaan over de
mate van differentiatie.
    Aangezien werknemers eerder reageren op veranderingen in de sfeer van de
netto beloningen dan op veranderingen in de bruto-inkomens,i s nader onder-
zoek naar eventuele aanpassingen in dit verband in de loon- en inkomsten-
belasting van betekenis. In bepaalde gevallen oefenen de schaarsteverhoudingen
op de arbeidsmarkt niet alleen invloed uit op de hoogte van de beloningen maar
bei'nvloeden zelfs inhoud en karakter van instituties. Denkbaar is een sectoraal
gedifferentieerd loonbeleid binnen zekere bandbreedten t e voeren; hierbij zal
eveneens aandacht kunnen worden geschonken aan differentiatie in de netto-
sfeer. Differentiatie naar werknemers die met slechte werkomstandigheden te
 maken hebben is een andere rnogelijkheid om schaarsteverhoudingen tot
 uitdrukking te brengen.
    Zoals bij de beschrijving van de verschillende onderdelen ter sprake is ge-
 bracht kunnen met behulp van dit orientatieterrein een aantal problemen op de
 arbeidsmarkt (zoals in hoofdstuk 2 vermeld) worden aangepakt die samenvat-
 tend betrekking hebben op de mobiliteit op de arbeidsmarkt (naar beroeps-
 groep of regio), een vergroting van de bereidheid om onaangenaam werk t e
 verrichten, het verbeteren van het zoek- of selectiegedrag en het bei'nvloeden
 van tekorten of overschotten in het arbeidsaanbod. Afhankelijk van de mate
 waarin men op financiele prikkels reageert zal d i t tot een verbetering van de
 werkloosheidssituatie kunnen bijdragen, voor zover althans de werkloosheid
 niet het gevolg is van een absoluut tekort aan werkgelegenheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>Bijlage 4.1. Schattingen van de loondriftvargelijking voor de nijverhaid en een drietal be-
drijfstakken over Wee perioden, 195Y1966 en 196711975; regressiecdfficienten, t-waarden,
Ra (ongecorrigeerd) en de Durbin-Watson (DW).
                               constante  % mutatie % rnutatie % mutatie R Z        DW
                                          iaargem.     overwerk- regelings-
                                          U/V          variable    loon
nijverheid
19551I 9 6 6
voedings- en genot
middelenindustrie
195511966
metaalnijverheid
195511966
bouwnijverheid
195511966
Bijlage 4.2. Indicatoren voor-het functioneren van de arbeidsmarkt gehanteard door
Heijke en Van Ours
             Uitgegaan wordt van het volgende model dat het functioneren van de arbeids.
             markt beschrijft:
                            1
     E = ( s - ~ + D - ~ )-7    f >0
             waarin: E = tewerkstelling (gerealiseerde werkgelegenheid)
                       S = aanbod van arbeid: E + geregistreerde werkloosheid
                        D = vraag naar arbeid: E + geregistreerde openstaande vraag
                       f = frictie-parameter
     Deze tewerkstellingsfunctie geeft aan dat de tewerkstelling de resultante is
van vraag en aanbod. Als de vraag D of het aanbod S toeneemt, wordt ook de
tewerkstelling E groter, zij het in minder sterke mate dan D respectievelijk S.
 De parameter f geeft de fricties tussen vraag en aanbod weer. Naarmate f groter
 is, functioneert de arbeidsmarkt beter. Als f + w benadert de tewerkstelling de
omvang van vraag of aanbod, afhankelijk van de omstandigheid welke van
beiden het kleinst is. Als f daalt wordt de tewerkstelling ten opzichte van zowel
 vraag als aanbod kleiner en nemen zowel openstaande vraag als werkloosheid
toe.
     Met behulp van gegevens voor de periode 1947-1980 is bovenstaande
 vergelijking geschat. Uit de schattingsresultaten bleek dat f niet constant is
maar vanaf het midden van de jaren zestig steeds kieiner i s geworden; daarom is
aan de frictieparameter een trendterm toegevoegd die in 1966 aanvang neemt
volgens
f = 5l,8 exp (-0,046t ) R' = 0,999
      (42,2)        (-1 8,O)        DW = 1,59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>    Met behulp van de verkregen vergelijking is een schatting gemaakt van de
frictie werkloosheid gedurende de waarnemingsperiode. Deze frictiewerkloos-
heid is door Heijke gedefinieerd als de werkloosheid die zou bestaan bij gelijk-
heid van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt; dan geldt:
                    1
UFRlC = 1      - 2-T
    In onderstaande tabel worden deze frictiewerkloosheidspercentages en de
totale werkloosheidspercentages voor vijfjaarlijkse tijdstippen weergegeven.
jaar                                            U-UFRIC
 1950                                             02
 1955                                           -0.5
 1960                                           -0,6
 1965                                           -0.7
 1970                                           -0,7
 1975                                             2.9
 1980                                             2,4
    2 . Van Ours
    Van Ours maakt voor het afleiden van een indicator voor het functioneren
 van de arbeidsmarkt gebruik van een u-v-relatie, die over het algemeen als volgt
wordt gespecificeerd:
 waarbij:     u = werkloosheidspercentage
              v = percentage openstaande vraag
           y, 6 = parameters
    De u-v-relatieheeft een hyperbolisch verloop; welk punt van de u-v-relatiein
 een bepaald jaar relevant is, hangt mede af van de stand van de conjunctuur. In
 een situatie van hoogconjunctuur zullen zich relatief veel openstaande aanvra-
 gen voordoen, in .een situatie van laagconjunctuur veel werkloosheid. Een
 conjunctuurneutrale situatie wordt daarom gedefinieerd als een situatie waarin
 werkloosheid en openstaande vraag aan elkaar gelijk zijn (u = v). De werkloos-
 heid die dan heerst wordt door Van Ours de 'allocatiewerkloosheid' genoemd
 (ua).
    Naast conjuncturele schommelingen kunnen zich ook structurele wijzigingen
 voordoen op de arbeidsmarkt: de frictiewerkloosheid enlof de kwalitatieve
 discrepanties kunnen toenemen. Deze toename wordt weergegeven door een
 verschuiving van de u-v-relatie naar rechtsboven, waardoor ua toeneemt.
     De allocatiewerkloosheid is als volgt gedefinieerd:
     De waarde van y kan berekend worden in een periode waarin de liggen van
  de uv-curve vrij stabiel is. Voor de gehele beroepsbevolking is dit het geval in de
  periode 1957-1966; schattingsresultaten van de uv-relatie in deze periode:
 Dus geldt voor de allocatiewerkloosheid:
     In onderstaande tabel worden de allocatiewerkloosheidspercentages en de
 totale werkloosheidspercentages voor vijfjaarlijkse tijdstippen weergegeven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>jaar            ua               u                  u-ua
 1955           1.9               1,I               -0,8
 1960           1.7              0,9                -0,8
 1965           1,7              0.7                -1 ,O
 1970           2,O               1 .I              -0.9
 1975           23               5,O                  2,7
 1980           2,6              53                   32
    In de tweede helft van de vijftiger jaren en in de zestiger jaren blijkt de
feitelijke werkloosheid lager te zijn geweest dan de theoretische allocatiewerk-
 loosheid. Hieruit blijkt dat aan het niveau van de allocatiewerkloosheid geen
 concrete betekenis kan worden toegekend.
    Op analoge wijze is de allocatie werkloosheidsontwikkelingvoor een drietal
 bedrijfstakken berekend; daarbij gold:
                                           .
 grafische industrie; : ua(t) = (u(t))O15 (v(t))Op5
 kledingindustrie     : ua(t) = ( ~ ( t ) ) ~(v(t))O,'
                                               ,~
 bouwnijverheid       : ua(t) = (u(t))Oa4 (v(t))Ofi
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>  HOOFDSTUK 5.        KWALlTElT VAN D E ARBEID
  5.1 Inleiding
  5.1 .1 Inleiding en opbouw van dit hoofdstuk
     De kwaliteit van het arbeidsaanbod is in de loop van de tijd gestegen; hier-
  mee zijn ook hogere verwachtingen ontstaan ten aanzien van de kwaliteit van
  de arbeid. Het verrichten van arbeid komt steeds rneer in het teken te staan van
  ontplooiing en zelfrealisatie; werknemers staan kritischer tegenover de kwaliteit
  van hun arbeid. Op grond van ethische normen, arbeidsmarktoverwegingen
  (moeilijk vervulbare vacatures) en economische overwegingen (terugdringen van
  het ziekteverzuim) i s een groeiend draagvlak ontstaan voor ideeen met betrek-
  king tot de kwaliteit van de arbeid. In dit hoofdstuk zal worden nagegaan
, welke veranderingsprocessenop dit gebied gaande zijn.
     Paragraaf 5.1 begint met een definiering van de kwaliteit van de arbeid. Er
  wordt een onderscheid gemaakt tussen arbeidsinhoud, arbeidsomstandigheden,
  arbeidsverhoudingen en arbeidsvoorwaarden. De nadruk ligt daarbij op de
  arbeidsplaats. In het tweede deel van deze paragraaf wordt nader uiteengezet
  wat het belang is van de kwaliteit van Garbeid. Hierbij komt de vraag aan de
  orde in welke mate aandacht voor de kwaliteit van de arbeid als een luxever-
  schijnsel te beschouwen is.
     Paragraaf 5.2 begint met een inventarisatie van de ontwikkelingen met
  betrekking tot de kwaliteit van de arbeid. Hoewel het wenselijk zou zijn de
  kwaliteit van de arbeid in objectieve termen te meten, is dit in veel gevallen
  niet mogelijk. In zulke gevallen moet worden teruggevallen op de percepties
  van werknemers. In deze paragraaf worden voorts de achtergronden geschetst
  van de ontwikkelingen in de kwaliteit van de arbeid. Hierbij wordt gezocht naar
  algemene oorzaken w n de veranderingsprocessen die de kwaliteit van de arbeid
  bei'nvloeden. Deze oorzaken worden beschreven vanuit de begrippen arbeidsde-
  ling en technologie. Ten slotte worden de gevolgen beschreven van de geschet-
  ste ontwikkelingen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt naar meso- en
  macrogevolgen voor het individu en gevolgen voor het bedrijf en voor de
  samenleving.
     In paragraaf 5.3 wordt nagegaan op welke wijze verbeteringen van de kwali-
  teit van de arbeid mogelijk zijn om de gesignaleerde materiele en immateriele
  kosten van een geringe arbeidskwaliteit t e verminderen. Hierbij wordt vooral
  gekeken naar de immateriele aspecten van de arbeid alsmede naar de gezond-
  heid van de werknemers. De voorgestelde verbeteringen zullen betrekking
  hebben op de bedrijfssituatie, welke voor de overheid slechts indirect bei'n-
  vloedbaar is.
     In paragraaf 5.4 worden daarom beleidsaanknopingspunten geformuleerd
  waarmee de overheid de bedrijfssituatie kan bei'nvloeden. Er worden hier drie
  beleidsmogelijkheden besproken, welke elkaar overigens niet uitsluiten: het
  stimuleren van overleg tussen werkgevers en werknemers over de kwaliteit van
  de arbeid, het stimuleren van voor het bedrijf niet-rendabele investeringen in de
  kwaliteit van de arbeid door middel van een subsidiebeleid en het stimuleren
  van investeringen i n de kwaliteit van de arbeid door ze voor het bedrijf renda-
  be1 t e maken. Dit laatste kan gerealiseerd worden door middel van een terug-
  koppeling naar de onderneming van de maatschappelijke kosten als gevolg van
  een geringe arbeidskwaliteit.
     De laatste paragraaf bevat een evaluatie van het orientatieterrein in het licht
  van de problemen van het arbeidsbestel en mondt uit in enkele conclusies
  omtrent de bruikbaarheid van de hier besproken ideeen voor het beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>5.1.2     Definiering van de kwaliteit van de arbeid
    Het verrichten van beroepsarbeid heeft meer functies voor een werknemer
dan alleen inkomensverwerving. De meeste mensen ontlenen aan hun werk een
aantal niet-materiele opbrengsten. Deze opbrengsten bestaan uit bevredi-
ging die voortkomt u i t de arbeid zelf (de taakinhoud), een gevoel van eigen-
waarde en sociaal prestige, het gevoel maatschappelijk nuttig te zijn, de moge-
lijkheid tot zelfontplooiing, tot participatie in de besl~itvormin~,       de mogelijk-
heid tot tijdstructurering en bezigheid, de mogelijkheid tot sociale contacten en
dergelijke. Het bestaan van deze opbrengsten van arbeid realiseert men zich
vooral in geval van gedwongen werkloosheid. Hieruit blijkt tevens dat arbeid
een moeilijk te vervangen plaats in het leven van mensen inneemt.'
     Het is zinvol een onderscheid aan te brengen tussen de kwaliteit van de
arbeid en de kwaliteit van het arbeidsaanbod. Onder de kwaliteit van de arbeid
worden uitsluitend kenmerken verstaan die verbonden zijn aan de arbeids-
plaats, ongeacht degene die deze bezet. De arbeidsplaats moet hierbij niet
letterlijk worden opgevat als de fysieke omgeving waarin een werknemer zijn
arbeid verricht; in dit geval zouden alleen de arbeidsomstandigheden van belang
zijn. Het gaat hier ook om de eisen die een bepaalde positie stelt aan de werk-
nemer wat betreft scholing, vakbekwaamheid en ervaring alsmede om de
mogelijkheden die de positie aan de werknemer biedt op het gebied van ont-
plooiing, invloed enzovoort. Wanneer de kwaliteit van de geleverde arbeid
bedoeld wordt, zal gesproken worden van de kwaliteit van het arbeidsaanbod.
Deze wordt met name bei'nvloed door de mate van scholing en ervaring van de
werknemer, welke zowel naar niveau als naar richting kunnen verschillen.
     Bij de beoordeling van een werksituatie is het niet altijd mogelijk alleen van
de functie uit te gaan. Een objectieve meting van het niveau van de kwaliteit
van de arbeid is niet mogelijk, omdat waarden en normen bij deze meting een
belangrijke rot spelen. Het meetinstrument zelf i s dus aan verandering onderhe-
vig. De inhoud van het begrip kwaliteit van de arbeid is derhalve aan tijd en
plaats gebonden. Voor het beoordelen van die kwaliteit zijn de volgende dingen
van belang:
     a. de feitelijke situatie met betrekkingtot de kwaliteit van de arbeid en de
veranderingen hierin. Objectieve meting is technisch vaak nauwelijks mogelijk.
 Voorts is de keuze van de te meten kwaliteitsaspecten subjectief en zijn metin-
gen van verschillende aspecten niet zonder een waarde-oordeel vergelijkbaar. In
het algemeen is men het er echter over eens dat de arbeidsomstandigheden en
arbeidsvoorwaarden in de loop van de tijd aanzienlijk verbeterd zijn.
     b. de maatschappelijke opvattingen over de eisen waaraan een kwalitatief
goede arbeidsplaats moet voldoen, veranderen in de loop van de tijd als gevolg
van sociaal-culturele ontwikkelingen. Deze normen zijn in de loop van de tijd
strenger geworden. Een identieke arbeidssituatie wordt daardoor nu in het
algemeen als slechter beoordeeld dan vroeger.
    c. de individuele werknemer beoordeelt de kwaliteit van zijn arbeidsplaats
vanuit de verwachtingen die hij heeft opgebouwd op grond van zijn kwaliteit
als arbeidskracht. In het verleden gaf een hogere opleiding vrijwel automatisch
toegang tot een kwalitatief betere arbeidsplaats. Nu dat in mindere mate het
geval is, wordt dezelfde arbeidsplaats kwalitatief als minder goed beoordeeld.
     d. dankzij verfijning van de meettechnieken en sterk gegroeide kennis op
 medisch gebied is in de loop van de tijd van steeds meer arbeidsomstandigheden
 (bijv. asbest, lawaai) de schadelijkheid komen vast te staan. Gevolg hiervan is,
 ' J. van Wezel, Herintreding in her arbeidsproces. Til burg, I VA, 1972.
 J. van Wezel, A. van Buchem, A. Vissers e.a., De verdeling en de waardering van de arbeid.
 W R R , serie 'Voorstudies en Achtergronden, nr. V 4. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
 1976.
 M. van Gils, (red.), Werken en niet-werken in een veranderende samenleving. Amsterdam,
 Swets en Zeitlinger, 1975.
 H. Zanders, A. van Buchem en J. van Berkel, Kwalireit van de arbeid 1977. Tilburg, I V A ,
 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>dat voor tal van stoffen de rnaximaal acceptabele concentraties voortdurend
zijn verlaagd. Het feit, dat er jaarlijks meer chemische stoffen in gebruik
worden genomen dan er op hun effecten voor de gezondheid kunnen worden
onderzocht, maakt beoordeling van de kwaliteit van de arbeid vanuit rnedisch
oogpunt buitengewoon moeilijk, rnaar ook steeds meer noodzakelijk. Duidelijk
is, dat dezelfde omstandigheden als vroeger nu vaak als ongezonder worden
beoordeeld.
     e. het tempo van de veranderingen in de arbeidsorganisatie en produktie-
wijze is toegenomen. Vaak is er sprake van schoksgewijze aanpassingen in de
vorm van fusies en reorganisaties. Dit toegenomen veranderingstempo stelt
hogere eisen dan vroeger aan de flexibiliteit van de werknemer en kan oorzaak
zijn van stress-verschijnselen. Een t e hoog veranderingstempo in verhouding tot
de flexibiliteit van de werknemer veroorzaakt een vermindering van de kwali-
teit van de arbeid.
     Het oordeel over de kwaliteit van de arbeid als dynamisch gegeven is een
resultante van de bovengenoemde ontwikkelingen. Het is daarom niet mogelijk
om onveranderlijk geldende criteria voor deze kwaliteit te definieren. Wel
kunnen een viertal dimensies van .kwaliteit worden onderscheiden, die als
analytisch kader kunnen dienen:
     1. De inhoud van het werk
     - aard en niveau van het werk, zoals die tot uiting komen in opleiding en
ervaring die voor een goede taakuitoefening nodig zijn. De door de werkgever
gevraagde opleiding en ervaring zijn hiervoor niet zonder meer een goede
maatstaf, omdat hierin de situatie op de arbeidsmarkt tevens een rol speelt. Zo
kan een verruiming van het aanbod van arbeid met een hogere kwaliteit aanlei-
ding zijn voor een werkgever om zijn kwaliteitseisen te verhogen;
     - de uitdaging die het werk biedt wat betreft verantwoordelijkheid, inte-
 ressantheid, zelfstandigheid en ontplooiingsmogelijkheden.
     2. De arbeidsomstandigheden
     - het bestaan van inconvenienten (ploegendienst, een door de machine
 bepaald tempo, lawaai, vuil werk);
      - fysieke en psychische belasting. Fysiek zwaar werk komt nog we1 voor, .
  maar in steeds mindere mate. Er treedt in toenemende mate een verschuiving
 op van fysieke naar psychische belasting;
      - beschikking over goede hulpmiddelen;
      - veiligheid.
      3. De arbeidsverhoudingen binnen het bedrijf
      - contacten en sociale relaties. De grootte van bedrijf en afdeling zijn
 onder meer belangrijk voor de mate van anonimiteit en het gevoel van (on)mis-
 baarheid;
      - toezicht en controle: de mate waarin en de wijze waar0p:Begeleiding
 kan meer effect sorteren dan controle, maar eist veel meer sociale vaardighe-
 den. De verzakelijking van de sociale relaties schept weliswaar meer duidelijk-
 heid in de wederzijdse verhoudingen maar laat een individu nogal eens in de
  kou staan wanneer het gaat om menselijke betrokkenheid;
      - mate van inspraak, werkoverleg. Het gaat hierbij in de eerste plaats om
  inspraak in zaken die het dagelijkse werk direct betreffen, en in de tweede
  plaats om inspraak in ondernemingsbeslissingen als investeringen en dergelijke.
      4. De arbeidsvoorwaarden
      - beloning;
      - arbeidsduur, arbeidstijden;
      - werkzekerheid, toekornstmogelijkheden;
      - scholingsmogel ijkheden.
      Uit de kwaliteit van arbeidsinhoud, arbeidsomstandigheden, arbeidsverhou-
 dingen en arbeidsvoorwaarden resulteert een profiel van de arbeidsplaats. Een
  lage kwaliteit op BBn dimensie kan soms gecompenseerd worden door een hoge
  kwaliteit op een andere dirnensie. In de praktijk blijkt vaak dat een ongunstige
  situatie op BBn dimensie sarnengaat met ongunstige situaties op andere dimen-
  sies: mensen die vuil werk doen hebben vaak bovendien een laag inkomen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>weinig zelfstandigheid, weinig inspraak enzo~oort.~                    Wanneer bij verbetering
van de kwaliteit van de arbeid slechts naar Ben kwaliteitsaspect wordt gekeken
kan het gevolg zijn dat een op zich geslaagde verbetering weinig bijdraagt aan
het totale kwaliteitsprofiel.
5.1.3 Het belang van de kwaliteit van de arbeid
     De kwaliteit van de arbeid is zowel vanuit ethische als vanuit pragmatische
overwegingen van belang. Arbeid neemt in onze maatschappij een zeer centrale
plaats in en wordt als middel gezien voor een zinvol bestaan. Mede door het
gestegen onderwijsniveau is men hogere eisen gaan stellen aan de kwaliteit van
het bestaan i n het algemeen en aan de kwaliteit van de arbeid in het bijzonder.
 Bepaalde arbeidsomstandigheden en bepaalde soorten werk worden als mens-
onwaardig beschouwd. In toenemende mate wordt een onderneming behalve
als een economisch instituut ook als een sociaal instituut gezien. Behartiging
van het welzijn van de werknemers is een van de doelen van de onderneming.
 Naast deze ethische overwegingen zijn ook pragmatische overwegingen van
belang. Er is een relatie tussen de kwaliteit van de arbeid en de hoogte van het
ziekteverzuim en de instroom in de WAO. Een slechte arbeidskwaliteit leidt op
deze wijze t o t kosten voor de werknemer, het bedrijf en de maatschappij als
 geheel. De organisatie van de arbeid beinvloedt zowel de kwaliteit van de
arbeid als de efficiency van de produktie. Hierbij zal blijken dat een lage
arbeidskwaliteit niet per se samengaat met een hoge efficiency, zoals de theorie
van de arbeidsdeling suggereert.
     Ideeen over verbetering van de kwaliteit van de arbeid krijgen meer steun
 naarmate men zich de negatieve gevolgen van arbeid van geringe kwaliteit
 realiseert. Deze gevolgen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de psycho-
 logische en lichamelijke gezondheid van de werknemer. Omdat effecten hierop
 vaak pas op langere termijn optreden, i s het voor een werknemer moeilijk deze
effecten mee t e wegen in zijn oordeel over de kwaliteit van zijn arbeid. Ook in
 gedrag en attitude van werknemers zijn negatieve gevolgen van een gebrek
 aan arbeidskwaliteit waarneembaar in de vorm van geringe betrokkenheid bij
 het werk en een geringe motivatie tot het leveren van een goede arbeidspresta-
 tie. Sommige arbeidsplaatsen zijn van een zodanig slechte kwaliteit, dat bedrij-
 ven voortdurend problemen hebben met het werven van (nieuw) personeel.
 Zo draagt een slechte arbeidskwaliteit bij aan het slechter functioneren van de
 arbeidsmarkt. In paragraaf 5.2.3 wordt hierop nader ingegaan.
     Voor ideeen over verbetering van de kwaliteit van de arbeid blijkt een
 toenemend draagvtak t e bestaan. De werkgeversorganisaties zijn er zich steeds
 meer van bewust dat een vernieuwend sociaal beleid van betekenis is voor de
 overlevingskansen van de ~ n d e r n e m i n ~           De. ~positieve houding van de werkge-
 versorganisaties t e n opzichte van bijvoorbeeld werkstructurering en werkover-
 leg komt voort uit de gestegen behoeften van de werknemers en de druk vanuit
 werknemersorganisaties en overheid. Werkgevers hopen hiermee problemen
 op het gebied van werving, verloop, verzuim en arbeidsongeschiktheid het
 hoofd t e bieden. Ook bij de vakbeweging krijgt de kwaliteit van de arbeid
 steeds meer a a n d a ~ h t .Hoewel    ~       de vakbeweging aanvankelijk een kritische
 houding aannam tegenover werkstructureringsexperimenten,is deze houding in
 de loop van de tijd positiever geworden. Voorwaarde voor de vakbeweging is,
 dat werknemers van het begin af invloed moeten kunnen uitoefenen op even-
 tuele projecten van werkstru~turerin~.'Ook de overheid besteedt in toene-
 mende mate aandacht aan de kwaliteit van de arbeid, hetgeen onder meer
      Zie: W R R , Over sociale ongelijkheid; een beleidsgerichte probleemverkenning, Rapport
  aan de Regering nr. 16, 's-Gravenhage,Staatsuitgeverij, 1977, p. 110-123.
  '   N C W , - ~ n d e r n e m e nin verantwoordelijkheid, 's-Gravenhage 1977; V N O , Dossier over
  vraag en aanbod op d e arbeidsmarkt, 1977; NCW, Anders werken, 's-Gravenhage 1981.
      F N V , Beter werk, Discussienota over de arbeidsomstandigheden en in her bijzonder de
 gezondheid en veiligheid in het werk, Amsterdam, 1980.
      lndustriebond N V V , N KV, Nieu we vormen van arbeidsorganisatie en de kwaliteit van
  de arbeidsplaats, Amsterdam, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>resulteerde in de Arbeidsomstandighedenwet en de subsidieregeling arbeids-
plaatsverbetering.
     De aandacht voor de kwaliteit van de arbeidsinhoud is betrekkelijk jong,
zeker i n vergelijking met de aandacht voor de arbeidsvoorwaarden en arbeids-
omstandigheden (zie bijv. de Wet op Kinderarbeid en de Veiligheidswet). De
negatieve effecten van een geringe arbeidsinhoud zijn minder zichtbaar, maar
niettemin aanwezig. Juist een gebrekkige arbeidsinhoud draagt ertoe bij dat
arbeid vaak niet voldoet aan de functies die eraan worden toegekend op het
gebied van ontplooiing enzovoort. Er ontstaat stress in de arbeidssituatie en h
aantal psychische en psycho-somatische klachten groeit. Zowel t e veel als te
weinig belasting van een indiv.idu veroorzaakt spanning, terwijl de weerstand
hiertegen als gevolg van sociale isolatie afneemt. Er bestaat overigens we1 een
zekere consensus over het feit dat arbeid de gezondheid niet mag bedreigen,
maar over de oorzakelijke relaties tussen arbeid en gezondheid is nog onvol-
doende bekend.
     Ondanks de genoemde redenen om aandacht aan de kwaliteit van de arbeici
t e besteden zijisornmigen       van mening dat deze aandacht een luxe-verschijnsel
is. Hoewel mensen verschillende waardensystemen hanteren, kan men stellen
dat in het algemeen de materiele opbrengst van arbeid voor zowel werknemer
als werkgever het rneest primaire doel is van de arbeid. Naarmate deze opbreng-
sten schaarser worden, zullen zij meer gaan domineren over andere weegfacto-
ren met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid.6 Gezien de huidige economi-
sche teruggang is het niet verwonderlijk dat de aandacht zich vooral richt op de
materiele opbrengsten. De behoeften aan immateriele nevenopbrengsten van
arbeid blijven meer latent naarmate er meer schaarste bestaat aan materiele
opbrengsten. Bovendien i s er een wisselwerking tussen de behoeften, de moge-
lijkheden en de verwachtingen van werknemers. De behoeften aan immateriele
nevenopbrengsten uit arbeid kunnen manifest worden zodra aan de meest
noodzakelijke materiele voorwaarden is voldaan en wanneer men mogelijkhe-
den t o t verbetering ziet. Wanneer men zich enige materiele luxe kan veroorlo-
ven, doet een gebrek aan intrinsieke arbeidsbevrediging zich des te sterker
gelden. De arbeidsmotivatie kan zowel intrinsiek (motivatie voor het werk zelf,
de uitdaging, de ontplooiingsmogelijkheden e.d.) als extrinsiek zijn (motivatie
voor opbrengsten waartoe arbeid toegang geeft: loon en arbeidsvoorwaarden).
 Verschillende onderzoekers vinden een relatie tussen de arbeidsmotivatie en he
 niveau van de arbeid. Naarmate men een functie op hoger niveau heeft, is de
 arbeidsorientatie meer i n t r i n ~ i e k .In
                                              ~ het algemeen worden deze functies ook
 beter betaald. De materiele opbrengst is dus minder schaars, zodat aandacht
 vrijkomt voor de immateriele opbrengsten van arbeid.
     Het denkbeeld dat aandacht voor de kwaliteit van de arbeid een overbodige
 luxe zou zijn wordt veelal gebaseerd op de resultaten van arbeidssatisfactie-
onderzoeken waaruit zou blijken dat het merendeel van de werknemers tevre-
den is. Echter vrijwel alle satisfactie-onderzoeken, geheel onafhankelijk van
 land, soort industrie, soort arbeidsomstandighedenenzovoort, leveren telkens
weer een percentage van circa 75% tevredenen op.' De arbeidssatisfactie
 is dus niet zonder meer een maatstaf voor de kwaliteit van de arbeid. Een
 verklaring hiervoor kan gevonden worden in Merton's referentie-the~rie.~
Werknemers baseren hun verwachtingen op wat ze in hun vroegere en huidige
omgeving als normaal hebben leren zien. ledereen heeft een eigen referentie-
 groep en waardeert zijn situatie met de maatstaven van die groep. De arbeidssa-
tisfactie wordt in hoge mate bepaald door afwijkingen in de werksituatie van de
      W. Kerkhoff, K. Hoekendij k en C. Willemse, De kwaliteit van arbeid; verhoudingen en
 kriteria. Amsterdam, 1981. Deze literatuurstudie is verricht in opdracht van de WRR.
  '   R.A.C. Bruyns, De invloed van werk en milieu op arbeidsmotivatie, Assen, Van Gor-
  kum, 1972, p. 42-62.
      L.U. de Siner, Op weg naar nieuwe fabrieken en kantoren. Deventer, Kluwer, 1981,
  p. 145. Deze studie is in opdracht van de WRR verricht.
      R.K. Merton, Social Theory andsocial Structure. Free Press of Glencoe Illinoi, 1957,
  hoofdstuk V I I I.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>maatstaf. De mate waarin men zegt tevreden te zijn zou dus ook we1 eens een
maatstaf kunnen zijn voor de graad van aanpassing aan een gegeven werkelijk-
heid. Volgens de theorie van de cognitieve dissonantie1° streven mensen ernaar
hun opvattingen aan te passen aan de realiteit. Zo kan men verklaren waarom
jongeren en ouderen relatief tevredener zijn dan 30-tot 40-jarigen: deze
middengroep hanteert nog steeds de hoge verwachtingen van de jongeren,
terwijl de realiteit steeds duidelijker maakt dat deze verwachtingen niet haal-
baar zijn; ouderen hebben inmiddels hun verwachtingen op het haalbare
afgestemd. Omdat de standaarden voor de arbeidstevredenheidin hoge mate
binnen de onderneming worden gevormd, i s het niet verantwoord een hoge
arbeidstevredenheid t e interpreteren als een teken dat de kwaliteit van de
arbeid goed is."
 5.2 Ontwikkelingen in de kwaliteit van de arbeid
 5.2.1 Beschrijving van de ontwikkelingen
 5.2.1 .I De inhoud en het niveau van de arbeid.
     Met betrekking tot de inhoud van het werk zijn verschillende perceptie-
 onderzoeken gedaan, waarin onder meer is gevraagd naar de gelegenheid tot
 ontplooiing en aansluiting van het werk bij opleiding en ervaring12 (zie tabel 6,
 bijlage I). Het rneest opvallend is dat vrouwen vinden minder gunstig af t e zijn
 dan mannen. Er blijkt verder een duidelijke positieve samenhang tussen de
 genoemde waarderingsaspecten en het opleidingsniveau. De beste ontplooi-
 ingsmogelijkheden zien werknemers in de dienstensector. Een middenpositie
 wordt ingenomen door werknemers in de bouwnijverheid, landbouw en visserij
 en in de handel, horeca en reparatiebedrijven. Duidelijk onder het gemiddelde
 zitten de werknemers in de delfstoffenwinning, industrie en nutsbedrijven en in
 de transport-, opslag- en communicatiebedrijven.
     Naast de perceptie-onderzoekenbiedt het onderzoek naar de beroepenstruc-
 tuur aan de hand van de volkstellingen van 1960 en 1971 de mogelijkheid om
 een objectiever, zij het minder recent beeld t e schetsen.13 In dit onderzoek
 werden de beroepen ingedeeld in zeven niveaus op grond van de ingewikkeld-
 heid van het werk, de benodigde ervaring, de mate van zelfstandigheid en de
 noodzakelijke vooropleiding. De verschuivingen tussen 1960 en 1971 wijzen op
 een toename in het zeer eenvoudige werk, een grotere toename in het zeer
 ingewikkelde werk en een vermindering van het aantal banen op het midden-
 niveau. Men duidt dit aan als een polarisatie in de niveaustructuur die naar
 boven gericht is. Dit beeld kan bij een nadere analyse echter niet volledig
 gehandhaafd worden. De onderzoekers maken een onderscheid naar 'arbeiders
 en 'employds. Bij de arbeiders is er vooral sprake van verlaging van het niveau
 van de arbeid, terwijl bij employ& een naar boven gerichte polarisatie in de
 niveaustructuur waarneembaar is. De sector handel vormt een uitzondering:
 het functieniveau van de arbeiders stijgt, terwijl dat van de employ& daalt. Het
 totaalbeeld van de verschuivingen in de niveaustructuur is mede te danken aan
 verschuivingen tussen de aantallen arbeiders en employes en aan de verschillen
 in groei in de verschillende sectoren. Met name de overheidssector met een
 relatief hoge niveaustructuur (onderwijs) is sterk gegroeid; dit geldt echter ook
 voor de sector cornmerciele diensten met een gerniddelde, maar slechter wor-
 dende niveaustructuur. Hoewel een grondige analyse ontbreekt, is er vooralsnog
 geen reden om aan te nemen dat de niveaustructuur nu gunstiger is dan in
  1971.
 lo
      L. Festinger, A Theory o f Cognitive Dissonance. New York, Row, Peterson and Co.,
 1957.
      L.U. de Sitter, op. cit., p. 143 e.v..
      Zie: CBS, Sociale Maandstatistiek, december 1979, jaargang 27 nr. 12.
 l3   Zie: G.J.M. Conen en F. Huygen, 'De kwalitatieve structuur van de werkgelegenheid in
 1960 en 1971 ( 1 t / m I V ) , Economisch Statistische Berichten, 23 april, 7 mei, 21 mei,
 4 juni 1980, 65e jaargang, nrs. 3251,3253,3255,3257, p. 480487.546-554,612-618,
 661-668.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>        De functieniveaustructuur is voor vrouwen ongunstiger dan voor mannen,
  terwijl bovendien de achterstand van vrouwen tussen 1960 en 1971 groter
  geworden is.14 Ook bij een zelfde opleidingsniveau bezetten vrouwen gemid-
  deld lagere functies dan mannen. De onderzoekers constateren bij zowel
  rnannen als vrouwen een aanzienlijke en toenemende onderbenutting van de
  capaciteiten van de werknemer.15
        De geringe kwaliteit van de arbeidsinhoud is voor een aantal bedrijven
  aanleiding geweest om een werkstructureringsproject t e starten. Onder werk-
  structurering wordt verstaan het streven om de taken en arbeidsomstandighe-
  den zoveel mogelijk aan te passen aan de behoeften en capaciteiten van de
  werknemer. Meestal omvat werkstructurering verlenging van de arbeidscyclus,
  taakroulatie enlof functievorming (integratie van elernenten van werkvoorbe-
  reiding of controle in de uitvoerende taken).16 Voor de uitvoering van een
  werkstructureringsproject is vaak werkoverleg een vereiste. De definitie van
  werkstructurering is rekbaar, zodat van het aantal projecten geen betrouwbare
  schatting kan worden gegeven." Volgens een onderzoek van de loontechnische
  dienst zijn de meeste bedrijven met werkstructureringsprojecten te vinden in de
  sector banken en verzekeringen en onder de grote bedrijven. Taakverbreding en
  taakroulatie komen het meest voor; produktgerichte werkgroepen het minst.18
   5.2.1.2        De arbeidsomstandigheden
         De beschrijving van de arbeidsornstandigheden moet voor een groot deel
  worden ontleend aan de percepties van werknemers. Als slechte arbeidsom-
   standigheden worden door werknerners het meest genoemd een hoog werktem-
   po, lawaai en gevaarlijke ornstandigheden.19 Er is een duidelijke samenhang
!
   tussen het optreden van inconvenienten en het opleidingsniveau. Lawaai in de
   werkomgeving, vuil werk, stank, gevaarlijk 'werk, lichamelijk zwaar werk en
   eentonig werk komen vaker voor bij lager opgeleiden. Ook naarmate de oplei-
   ding meer beroepsgericht is, zijn de arbeidsomstandigheden ongunstiger. Alleen
   werk in hoog tempo komt vaker voor bij hoger opgeleiden (zie tabel 7, bijlage
    I). Vrouwen hebben in het algemeen minder dan mannen met inconvenienten
   te maken, maar eentonig werk kornt bij vrouwen vaker voor. Relatief veel
   inconvenienten worden gevonden in de landbouw en visserij: met name zwaar
   werk, onregelmatige tijden, vuil werk en stank. Ook de delfstoffenwinning,
   industrie, nutsbedrijven en bouwnijverheid kennen rneer inconvenienten dan
   gemiddeld. De bouw kenmerkt zich als een gevaarlijke bedrijfstak.
         Uit de perceptie-onderzoeken,waaraan bovenstaande gegevens ontleend zijn,
   kan weliswaar afgeleid worden hoeveel werknemers met bepaalde arbeidsom-
   standigheden t e maken hebben. Het is echter evenzeer van belang t e weten in
   hoeverre zij deze omstandigheden als belastend ervaren. Het is opvallend,
   dat werknemers die t e maken hebben met ongunstige arbeidsomstandigheden,
   veel vaker dan gemiddeld uitzien naar ander werk. Dit geldt vooral bij vuil
   werk. Hoewel mensen veel redenen kunnen hebben om we1 of niet van baan t e
   willen veranderen, mag men aannernen dat de kwaliteit van de arbeid hierin een
   rol speelt.
         Uit een aantal case-studies blijkt dat ploegendienst en in het bijzonder de
   14
          G. Conen en F. Huygen, op. cit., p. 549-550.
   IS
          G. Conen en F. Huygen, op. cit., p. 548.
   l6
          Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Vakcentrales, Deproef op de som, een evalua-
   tie vanexperimenten met medezeggenschap in Nederland. Utrecht, 1976, p . 14.
    I'
          Verscheidene onderzoekers vinden d a t 5, resp. 50% van de bedrijven zich met werk-
   structurering bezighoudt! Zie: Loontechnische dienst, Werkoverleg en Werkstructurering
   in Nederland, 's-Gravenhage 1979 en: Instituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek
    ( I V A ) , Belemmeringen bij het indienen van subsidie-aanvragen voor immateriele projecten
   in her kader van de APV-regeling, Tilburg, 1980.
           Loontechnische Dienst, op. cit..
    19
          Zie CBS, Arbeidskrachtentelling 1975, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1977.
    H.L.G. Zanders, e.a., op. cit..
   Sociale Maandstatistiek, april 1979, jaargang 27, no. 4, p. 292-298 (leefsituatie-onderzoek
    1977).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>vier-ploegen-volcontinudienstweliswaar als onvermijdelijk beschouwd wordt,
maar door vrijwel iedereen als de meest belastende'omstandigheid wordt
ervaren. Bij gebrek aan alternatieve arbeidsplaatsen is de afvloeiing naar de
WAO vanuit de ploegendienst bijzonder hoog. Bij hoge uitzondering worden
dergelijke functies nog na het 50ste B 55ste levensjaar verv~ld.~0         De problemen
met betrekking tot ploegendienst zijn zowel van medische als van sociale aard.
Door de voortdurende wisselingen in het leefritme komen veel slaapstoornissen
voor. Doordat men op afwijkende tijden slaapt en werkt, is het moeilijk om aan
het normale sociale leven deel t e nemen. Hieronder lijdt ook het gezin van de
ploegenwerker. De belasting van de ploegenwerker wordt nog verzwaard
doordat in sommige gevallen de bedrijfsleiding om economische redenen de
reservebezettingen vermindert. Als gevolg van het hoge ziekteverzuim en de
verminderde bereidheid tot toetreding in de ploegendienst leidt dit tot nog
minder regelmaat in de dienstschema's, waardoor het ziekteverzuim verder
stijgt, enzovoort. Voor werknemers die eenmaal in de ploegendienst zitten,
werkt de ploegentoeslag als een beletsel om die dienst te verlaten. Bij de
werving richten bedrijven zich op mannelijke werknemers van 25 B 30 jaar die
in de opbouwfase van een gezin zitten en sterke behoefte hebben aan extra
financiele armslag; door de aangegane verplichtingen en door de gezinsverant-
woordelijkheid raken zij aan de ploegentoeslag gebonden en blijven langer in
de ploegendienst meedraaien dan ze fysiek aankunnen. Jongere werknemers
laten zich evenwel steeds minder door de financiele prikkels verleiden. Naar
verwachting zal de overschakeling op de vijfploegendienst de bij de personeels-
werving ervaren problemen niet fundamenteel o p l o ~ s e n . ~ ~
    Het aantal werknemers in ploegendienst in industriele bedrijven is de laatste
jaren vrijwel gelijk gebleven, namelijk 10%. Wel valt er binnen deze constante
groep een verschuiving waar te nemen naar de vier of meer ploegen volcontinu-
dienst, die juist door werknemers als zeer bezwaarlijk wordt ervaren. De
drie-ploegen-volcontinudienst is daarentegen in 1975 vrijwel verdwenen. De
werknemers in de vier- of meer ploegen-volcontinudienst zijn vooral te vinden
in de basismetaalindustrie; hier werkt bijna een derde van hen.22 Het aantal
vrouwen dat in de industrie in ploegendienst werkt, is naar verhouding gering.
Op het ogenblik is een verschuiving zichtbaar van de vier-ploegen- naar de
vijf-ploegen-volcontinudienst, welke zich in de komende jaren verder zal
doorzetten.
5.2.1.3    De arbeidsverhoudingen
    De beschrijving van de situatie met betrekking tot de arbeidsverhoudingen
beperkt zich hier tot de arbeidsverhoudingen binnen de onderneming. Deze
beperking is ingegeven door de overweging dat de kwaliteit van de arbeid in de
eerste plaats de arbeidsplaats en de individuele arbeider betreft en niet de meer
macro-economischeaspecten. De arbeidsverhoudingen binnen de onderneming
kunnen gei'nstitutionaliseerde vormen aangenomen hebben. Hiernaast zijn
contacten en sociale relaties van belang, die zich in de informele sfeer bevinden.
Het ligt voor de hand, dat de informele contacten van betere kwaliteit zijn
naarrnate de onderneming kleiner i s en de organisatie overzichtelijker. Het
aantal mogelijke sociale relaties binnen een organisatie neemt veel sneller toe
bij vergroting van de organisatie-omvang dan het aantal individuen. Dit bete-
kent dat grotere organisaties snel onoverzichtelijk worden, waardoor het
belang van de informele structuur afneemt ten opzichte van het belang van de
formele structuur. Hier staat tegenover dat zeer grote ondernemingen een
professioneler personeelsbeleid kunnen voeren dan kleinere, waardoor een deel
van de nadelen van de onoverzichtelijke complexe organisatie kan worden
 20
     Comrnissie Zeehavenoverleg, Kwalitatieve aspecten van de arbeidsmarktontwikkeling
in zeehavengebieden, 's-Gravenhage, sept. 1980, p. 33.
     Commissie Zeehavenoverleg, op. cit.. Bijlage 3, Verslag van het IVA-onderzoek, p. 31.
     Ministerie van Sociale Zaken, Directoraat-Generaal van de Arbeid. E n q d t e ploegen-
dienst 1975, 's-Gravenhage, 1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>gecompenseerd. Vaak wordt een grote organisatie opgedeeld in kleinere eenhe-
den.
     Met betrekking tot de kwaliteit van de institutionele structuren is het
functioneren van de ondernemingsraad van belang. Uit onderzoek hiernaar
blijkt dat het wettelijk kader nog geen garantie geeft voor een goed functione-
rende ondernemingsraad.s Het verschil in deskundigheid en vaardigheid
in vergadertechniek tussen de gekozen leden van de ondernemingsraad en de
ondernemingsleiding i s hiervan een oorzaak. Het contact tussen de onderne-
mingsraad en de achterban is veelal slecht. Bij nog geen derde deel van de
ondernerningsraden wordt regelmatig met de achterban o ~ e r l e g d .Bij         ~ een
derde van de ondernerningsraden liggen de accenten vrijwel alleen op de ar-
beidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden. Veelal zijn de besprekingen in de
ondernemingsraad louter i n f ~ r m a t i e f .D~e ~ondernemingsraden van grotere
ondernemingen functioneren in het algemeen beter dan ondernemingsraden in
kleinere ondernemingen; tevens blijken centrale ondernerningsraden beter t e
functioneren dan gewone ~ndernemingsraden.~~                Overigens vindt het merendeel
van de gekozen ondernemingsraadsleden dat het functioneren van de onderne-
mingsraad in de loop van de tijd verbeterd is.27. Bij de wet van 1979 zijn de
bevoegdheden van de ondernemingsraad uitgebreid. Voor vrijwel het gehele
sociale beleid is instemming van de ondernemingsraad vereist; de directie heeft
geen zitting meer in de ondernemingsraad, maar vergadert met de onderne-
mingsraad; de rechtspositie van zowel de ondernemingsraad als van het gekozen
ondernemingsraadlid is verbeterd. Hoewel dit belangrijke verbeteringen zijn,
mag niet uit het oog worden verloren dat het functioneren van de onderne-
mingsraad tevens sterk afhankelijk i s van de beschikbare informatie en van de
scholing en vorming van de werknemers. Bovendien worden werknemers nog
vaak voor de keuze gesteld bf actief te zijn in de overlegorganisatie, met name
de ondernemingsraad, bf zich aan hun carritire te ~ i j d e n . ?Ook     ~ de Arbeidsom-
standighedenwet biedt mogelijkhedentot verbetering van de zeggenschap van
de werknemers. Het feitelijk functioneren van deze wet zal mede afhankelijk
zijn van de boven gesignaleerde randvoorwaarden.
     Met andere, niet bij wet geinstitutionaliseerde, vormen van verbetering van
 de kwaliteit van de arbeidsverhoudingenworden op sommige plaatsen experi-
 menten uitgevoerd. Hieronder vallen werkoverleg (gei:nstitutionaliseerd overleg
 over het werk en de werksituatie tussen leiding en leden van een organisatori-
 sche eenheid) en mede-eigendom van werknemers van de onderneming. De
 doelstellingen die bij werkoverleg en werkstructurering worden geformuleerd,
 wijzen op zaken als: ontplooiing van vaardigheden en eigenschappen, medever-
 antwoordelijkheid en meebeslissing, grotere betrokkenheid en taaksatisfactie,
 enzovoort. Hiernaast spelen ook andere motieven mee, namelijk het onaan-
 trekkelijk zijn van het werk, met als gevolg problemen met verzuim en verloop
 en op den duur een tekort aan arbeid~krachten.~~              Bij experimenten met
 mede-eigendomspeelt het voortbestaan van de onderneming en het behoud van
 de werkgelegenheid een grote roL30 Opvallend i s in de meeste gevallen de
 l3
      B.W.M. Hovels en P. Nas, Ondernemingsraden en medezeggenschap; een vergelijkend
 onderzoek naar structuur en werkwijze van ondernemingsraden, Alphen aan den Rijn,
 Samsom, 1976.
  Zie ook: J. Hogendoorn, M.M.P. van Lent en R. Niezen, 'De ondernemingsraad: een
 nieuwe elite; Intermediair, 10 april 1981, 17e jaargang nr. 15.
  '4
      B. Hovels en P. Nas, op. cit.. p. 141-143.
  l5
      B. Hovels en P. Nas, op. cit.. p. 181-183.
  l6
      B. Hovels en P. Nas, op. cit.. p. 104 e.v.; 132 e.v..
  ''  B. Hovels en P. Nas, op. cit.. p. 254.
      T. de Jong en A. Walravens, 'Zeggenschap en humanisering, i n Humanisering van de
 arbeid, onder redactie van C. de Galan, M.R. van Gils e n P. v. Strien, Assen, Van Gorcum,
  1980, p. 127-1 29.
  ''  Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Vakcentrales (SWOV), Deproef op de som;een
 evaluatie van experimenten m e t medezeggenschap i n Nederland, Utrecht, 1976. p. 200-
 202. Volgens de Loontechnische dienst gelden in meer dan de helft van de gevallen 'tech-
 nisch-economische of organisatorische motieven ; Loontechnische dienst, Werkoverleg en
  werkstructurering in Nederland, 's-Gravenhage, 1979.
  30 S.W.O.V.,op.cit.p.203.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>geringe betrokkenheid van de werknemers. Bij experimenten met mede-eigen-
dorn is die betrokkenheid echter vrij g r ~ o t . ~Werkoverlegprojecten
                                                         '                   vindt men
vooral in de dienstensector en bij de grotere bedrijven. Slechts zelden is er in
werkoverleg sprake van beslissen (1%). In ongeveer een derde van de projecten
is er sprake van meebeslissen, in ongeveer een derde van gehoord worden en in
ongeveer een derde van gei'nforrneerd worden of zelfs dat niet.
5.2.1.4     De arbeidsvoorwaarden
    De primaire arbeidsvoorwaarden worden vooral door ongeschoolden als
belangrijke toetssteen gezien voor de kwaliteit van de arbeid. Voor 14%van de
ondervraagde werkenden is het totale gezinsinkomen onvoldoende om van rond
te komen en 29% is van mening dat zijn inkomen t e laag i s in verhouding tot
zijn leeftijd, opleiding en er~aring.~2       Het tariefloon is nagenoeg verdwenen; we1
worden arbeidsomstandigheden gecompenseerd in de vorm van toeslagen. De
kansen op promotie of inkomensverbeteringzijn ongelijk verdeeld (zie tabel 6,
bijlage 5.1). Mannen zien voor zich zelf betere kansen dan vrouwen en jongeren
betere kansen dan ouderen. Ook worden de kansen beter naarmate de opleiding
hoger is. De sector zakelijke diensten biedt de beste vooruitzichten voor zowel
prornotie als inkomen. De sector handel, horeca en reparatiebedrijven heeft
minder promotiemogelijkhedenen de sector delfstoffenwinning, industrie en
nutsbedrijven minder mogelijkheden tot inkomensverbeteringendan gernid-
deld. De meeste werknemers zijn in een pensioenregeling opgenornen. Andere
voorzieningen zijn minder verbreid (zie tabel 5.1 ).
Tabel 5.1. Regeling van secundaire arbeidsvoorwaarden in procenten van het totaal
aantal werknemers.
Pensioenregeling                                   89.7%
Scholingscursussen                                 57.9%
Winstdeling in geld voor werknemers                28.3%
Winstdeling in aandelen voor werknemers             4.8%
Kinderopvang                                        2.4%
Bron: H. L. G. Zanders e.a., op. cit. p. 95.
    Als belangrijke kwaliteitsnorrn geldt voorts de ~erkzekerheid.~~         De vooruit-
zichten wat dit betreft zijn duidelijk verslechterd. Voor ongeschoolden is
werkgelegenheid een onzekere factor. Problemen met werktijden en het aantal
uren worden door een minderheid genoernd. Meestal hebben deze problemen te
rnaken met het niet uitbetaald krijgen van overuren of met een teveel aan
werkuren of ~ e r k d a g e n W  . ~e1 worden ploegendiensten als zeer problematisch
ervaren. Hierop werd bij de arbeidsomstandigheden (paragraaf 5.2.1.2) reeds
 ingegaan.
5.2.2 Achrergronden van de ontwikkelingen
    In het voorgaande is een inventarisatie gemaakt van de situatie met betrek-
king tot de kwaliteit van de arbeid. In deze paragraaf worden enige achtergron-
den uitgewerkt. Hierbij ligt de nadruk op de processen die de kwaliteit van de
arbeid bei'nvloeden. In de eerste plaats is dat de organisatie van de produktie op
grond van de principes die aan het begin van deze eeuw door de Amerikaan
 Frederick Winslow Taylor werden beschreven en gepropageerd. Naar de organi-
satie van de produktie en de gevolgen hiervan voor de kwaliteit van de arbeid
en de efficiency van het bedrijf is een voorstudie verricht door De Sitter,
waarop belangrijke delen van deze paragraaf zijn gebaseerd.35 Vervolgens wordt
31   S.W.O.V., op. cit. p. 89-91, 150-151.194-196.
''   H.L.G. Zanders e.a., op. cit.. p. 93-94.
"    Dit blijkt onder meer uit een door de W R R gehouden onderzoek in Nieuwegein.
     H.L.G. Zanders e.a., op. cit. p. 98-99.
"    L.U. de Sitter, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>aandacht gegeven aan de polarisering van de kwaliteit van de arbeid die gepaard
gaat met vernieuwingen.
5.2.2.1    De organisatie van de produktie
    Wijzigingen in de produktie-organisatie hebben gevolgen voor de kwaliteit
van de arbeid. Om deze reden is het van belang na te gaan op grond van welke
principes de arbeidsorganisatie tot stand komt. Drie door Taylor aangegeven
rationaliseringsprincipes spelen hierin een belangrijke ro136:
    - Scheiding tussen uitvoerende taken enerzijds en controlerende en regule-
rende taken anderzijds, op basis van een nauwgezette studie en codificatie van
het arbeidsproces. Deze scheiding tussen doen en denken is niet de enig rnoge-
lijke organisatievorm, maar is desondanks nog steeds zeer actueel. Zowel de
regulerende als de uitvoerende functies kunnen op hun beurt worden opge-
splitst.
    - Functionele opsplitsing van controlerende en regulerende taken en de
personele verdeling daarvan over afzonderlijke specialisten. Het management
wordt dus niet per produktielijn opgesplitst, maar naar taakinhoud (inkoop,
marketing enz.).
    - Systematische opsplitsing van uitvoerende arbeidsprocessen in homoge-
ne, veelal kortcyclische herhaalarbeid.
    De scheiding tussen uitvoerende en organiserende arbeid maakt het mogelijk
de beheersing te centraliseren. De centrale beheersing van de produktie en de
differentiatie in managementtaken maakten een nauwkeurige analyse van de
uitvoerende arbeid mogelijk, waarbij door het management gestreefd werd naar
een minirnalisering van het aantal bewerkingen per persoon en de duur daarvan,
alsmede naar een minimalisering van de vereiste scholing. De voordelen van
arbeidsdeling worden groter bij een grootschaliger produktie. Omdat de pro-
duktiesnelheden bij de opeenvolgende bewerkingen onderling moeten worden
afgestemd, vereist een hoge mate van arbeidsdeling behalve een hoge ook een
constante omzet.=
    Fluctuaties in de omzet kunnen tot verlies van efficiency leiden.
    In de loop van de industriele ontwikkeling i s de bedrijfsomvang voortdurend
gegroeid. Er is sprake van een gestage concentratie van werknemers in grotere
ondernemingen (zie tabel 5.2).
Tabel 5.2. Verdeling van werknemers over ondernemingen van verschillende grootte i n
procenten (na 1970 is de CBS-code gewijzigd).
Jaar               1-10            1149 >50
Bron: CBS.
    Grote ondernemingen zijn meer dan kleinere in staat zelf onderzoek te doen
 en te investeren in de kwaliteit van de arbeid. Zij kunnen een professioneler
 personeelsbeleid voeren doordat zij kunnen beschikken over een of meer
 staffunctionarissen. lnvesteringen in de uitrusting van de werknemers zijn
 eerder lonend omdat er een intensiever gebruik van wordt gemaakt. Het toe-
 zicht op gezondheid en veiligheid van de werknemers kan in een grotere onder-
 neming met meer deskundigheid geregeld worden. Kleine ondernemingen
 beschikken doorgaans niet over een bedrijfsgeneeskundige dienst. Het spreekt
 36
     L.U. de Sitter, op. cit., p. 22.
 "
     L.U. de Sitter, op. cit., p. 28.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>voor zich, dat het bovenstaande vooral geldt voor kapitaalintensieve bedrijven,
omdat hier de investeringen in kwaliteitsverbetering per werknemer groter
kunnen zijn.
    De kwaliteit van de arbeidsinhoud en arbeidsverhoudingen i s evenwel vaak
slechter naarmate ondernemingen groter zijn. Veel onderzoeken tonen een
positieve samenhang aan tussen de ondernemingsgrootte (het aantal werkne-
mers) en de volgende organisatiekenmerken38:
    -    functionele specialisering, taakspecialisering, taakspecifisering;
    -    hilrarchisering, aantal hierarchische niveaus;
    -   standaardisering, formalisering, gestructureerdheid van het produktiepro-
ces. '
    Naarmate bovenstaande kenmerken in een organisatie meer naar voren
treden, verminderen de handelingsruimte en de taakinhoud van het individu.
Taaksplitsing hoeft geen taakverschraling te betekenen wanneer een taak qua
inhoud voor een werknemer te complex is. Waar taakdifferentiatie echter
primair of uitsluitend voortkomt uit efficiency-overwegingen, betekent zij
veelal een uitholling van de arbeidsinhoud. De routinetaken die uit een ver-
gaande toepassing van het Taylorisme ontstaan, laten weinig ruimte voor
ontplooiing van de werknemer en vormen nauwelijks een uitdaging. Deson-
danks is voor een goede taakvervulling vaak meer handelingsruimte vereist dan
een werknemer wordt toegestaan. Een werknemer is in een aantal uitwisse-
lingsprocessen met zijn omgeving tegelijk betrokken, welke elkaar onderling
kunnen ondersteunen of juist belemmeren. Hij probeert derhalve een evenwicht
te creeren en te handhaven tussen de verschillende uitwisselingsprocessen.Om
tot een beheersbare situatie te komen, heeft hij een zekere hoeveelheid hande-
lingsruimte nodig en we1 meer naar mate hij meer en uiteenlopender uitwisse-
lingsprocessen in evenwicht moet brengen. Hoe complexer de omgeving is, des
te groter de kans dat uitwisselingsprocessenelkaar belemmeren (materieel of
normatief) en des te groter de behoefte aan handelingsruimte. Een spannings-
situatie wordt'niet zozeer veroorzaakt door de problemen zelf als we1 door de
belemmeringen om ze op te lossen. Terwijl de omgeving complexer wordt,
vermindert veelal de handelingsruimte van de werknemers. De combinatie
van instrumentele druk (de hoeveelheid, verschillendheid en tegelijk precisie
van ontvangen arbeidsopdrachten) en handelingsruimte (kennis, vaardigheid,
beschikbare technische middelen en overlegmogelijkheden) levert vier globale
typen van arbeid op (zie schema 5.1).
Schema 5.1. Typering van arbeid als functie van regelcapaciteit en instrumentele druk.
                                                        instrumentele druk
                                                   laag         I          hoog
                      laag                het sirnpele werk       het slopende werk
   regel-
   capaciteit         hoog                het zinloze werk        het actieve werk
                                                                  met sociale en
                                                                  technische leer-
                                                                  mogelijkheden.
Bron: L. U. de Sitter, op. cit., p. 157.
     De'kansen op spanning, frustratie, zorgen enzovoort, zijn het grootst bij het
 'slopende werk, worden minder bij het 'simpele of 'zinloze werk en zijn het
 laagst bij het 'actieve werk met sociale en technische leermogelijkheden.39 De
 mate van arbeidsdeling, de hierarchisering en de bureaucratisering van de
organisatie hebben een grote invloed uitgeoefend op de kwaliteit van de ar-
beidsinhoud en arbeidsverhoudingen..
     Ook de eisen die de omgeving aan een organisatie stelt, werken door in de
"     L.U. de Sitter, op. cit., p. 36.
 "    L.U. de Sitter, op. cit., p. 157.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>kwaliteit van de arbeid. Veel bedrijven streven naar een vaste kern van een aan
het bedrijf gebonden personeel~bestand.~~                Dit streven wordt ingegeven door
twee gedeeltelijk tegenstrijdige eisen die het management aan het personeel
stelt:
      1. beheersing van de factor arbeid. Werknemers moeten beschikken over
enige bedrijfservaring en gemotiveerd zijn tot het leveren van een optimale
arbeidsprestatie. Daartoe moeten zij zoveel mogelijk aan het bedrijf gebonden
worden.
      2. flexibiliteit van de factor arbeid. Het bedrijf moet zich voortdurend
aanpassen aan de omgeving en heeft daarom behoefte aan een flexibel perso-
neelsbestand, zowel wat betreft omvang als kwaliteit.
      De behoefte aan flexibiliteit doet bedrijven ervoor terugschrikken om
personeel in vaste dienst aan te nemen. Zelfs wanneer er vast personeel nodig is,
geeft een bedrijf toch vaak de voorkeur aan tijdelijke arbeidscontracten, omdat
men het moeilijk vindt een werknemer binnen de wettelijk toegestane proeftijd
van twee maanden te beoordelen, terwijl ontslag u i t vaste dienst op veel juridi-
sche moeilijkheden stuit. Op deze wijze keert de goede ontslagbescherming die
 in Nederland bestaat, zich sorns tegen de belangen van de werknemer. Schema
5.2 geeft een overzicht van de mogelijkheden die werkgevers hebben om
de flexibiliteit van hun personeel te vergroten.
 Schema 5.2. Mogelijkheden voor een organisatie om de flexibiliteit van het personeel te
 vergroten.
                                                   Korte termijn          Lange termijn
     Interne flexibiliteit                         overwerk               (om)scholing
                                                   part-time werk         part-time werk
                                                                          taakverruiming
 I   Externe flexibiliteit                         uitzendkrachten        verloop
                                                   u itbesteding          stimulering van
 j
                                                                          V.U.T. en W.A.O.
                                                   tijdelijke arbeid
   Bron: 8. Fruytier op. cit. p. 86.
      Scholing en taakverruiming vereisen een zekere motivatie van de werknerner.
   Er wordt beperkt gebruik van gemaakt en dan nog vaak om de flexibiliteit te
  verhogen van werknemers die al een zekere autonomie hebben. Verloop wordt
  sorns gestimuleerd door het wervingsbeleid t e richten op jonge enlof vrouwelij-
   ke werknemers, die een relatief groot natuurlijk verloop hebben. Op deze wijze
   kan de beloning laag blijven (jeugdloon) en heeft men steeds de beschikking
  over werknerners met een moderne opleiding (bijvoorbeeld verplegend perso-
   neel). Naar analogie 'van jaargangen machines spreekt men hier ook we1 van
  jaargangen arbeid. Daarnaast wordt verloop soms gestimuleerd door het aan-
   kweken van een instrumentele arbeidsorientatie (nadruk op beloning, weinig
   aandacht voor de werksfeer). In het algemeen kan men stellen dat verloop i n de
   hogere functies door bedrijven als een probleem wordt ervaren, terwijl voor de
   lager geschoolde functies een zekere mate van verloop wenselijk wordt geacht.
   Orndat bedrijven in toenemende mate behoefte hebben aan flexibiliteit van de
   factor arbeid, zijn zij in steeds rnindere mate geneigd aandacht te besteden aan
  de kwaliteit van de arbeid van personeel dat niet t o t de vaste kern behoort.
       De begrippen produktie en produktieproces die hierboven gehanteerd
   werden, zouden ten onrechte de indruk kunnen wekken, dat het hier slechts
   gaat om industriele arbeid. Het betreft hier in de eerste plaats de wijze waarop
   de arbeid georganiseerd is. De gesignaleerde kenmerken, narnelijk taaksplitsing,
   40
        0. Fruytier, G.J. van der Pijl, In- en uitschakelingvan arbeid, Economisch lnstituut
   Tilburg en lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek I V A , 1980; studie ten
   behoeve van dit rapport.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>hierarchisering, formalisering en inkrimping van het vaste personeelsbestand ten
gunste van flexibel bestand doen zich echter niet alleen voor bij industriele
arbeidsplaatsen, maar ook bij allerlei arbeidsplaatsen in de administratieve
sector. Zoals in de vorige paragraaf geconstateerd is, kan van de kwaliteit van
de arbeid slechts een genuanceerd beeld gegeven worden. Elke sector en be-
roepsgroep heeft zijn eigen kenmerken van en ontwikkelingen in de kwaliteit
van de arbeid. In de detailhandel bijvoorbeeld is een duidelijke rationaliserings-
trend zichtbaar (de cassihre, filiaalhouder en inkoper in plaats van de winke-
lier), waardoor een polarisatie-effect optreedt. In de bouwnijverheid kan de
stadsvernieuwing een belangrijke verbetering in de arbeidsinhoud brengen door
de kleinschaligheid, de afwisseling en het vereiste vakmanschap. In de trans-
portsector (havenoverslag)betekent automatisering een belangrijke verbetering
van de arbeidsornstandigheden (minder stukgoed, fysiek minder zwaar werk),
maar tevens werkloosheid en uitholling van de arbeidsinhoud. Zelfs de quar-
taire sector, die kwalitatief goede werkgelegenheid biedt, ontkomt niet geheel
aan de toenernende rationalisatie. Ook hier is de laatste decennia sprake ge-
weest van schaalvergroting, taaksplitsing en bureaucratisering.
5.2.2.2    Ontwikkeling van de technologie
    Veel technologische toepassingen liggen op het gebied van de arbeidsomge-
ving en beinvloeden daardoor de kwaliteit van de arbeid. De commissie Ra-
thenau wijst op een aantal mogelijke verbeteringen van de arbeidsomstandighe-
den met behulp van micro-elektronika41:
   - een verbeterde klimaatregeling;
   - een betere bewaking van de uitstoot van schadelijke stoffen;
   - een vergroting van de mogelijkheden tot afstandsbediening, waardoor
vuil en gevaar vermeden worden;
   - vermindering van lawaai, bijvoorbeeld doordat mechanische koppelingen
door elektronische worden vervangen;
   - verdere verfijning van de mechanisatie, waardoor onnodige zwaarte van
de arbeid wordt bestreden;
   - verdergaande automatisering en automatische bewaking van gecompli-
ceerde processen, waardoor zowel een deel van de eenzame arbeid in controle-
kamers als wellicht een deel van de nachtarbeid onnodig wordt.
    De investeringen die met deze verbeteringen gemoeid zijn, zijn in veel
gevallen nog hoog, maar kunnen in de nabije toekomst waarschijnlijk dalen.
Een microprocessor in combinatie met een voorgeprogrammeerd geheugen
heeft zeer flexibele toepassingsmogelijkheden ten gevolge waarvan de produk-
tieseries groter, en de produktieprijs evenredig lager kan worden. Hoewel bij
veel vernieuwingen produktiviteitsverhoging of kwaliteitsverbeteringvan het
produkt centraal staat, kan het beschikken over moderne produktiemiddelen
en de mogelijkheid tot het leveren van een kwalitatief goed produkt ook voor
de werknemer motiverend werken en bijdragen tot de arbeidstevredenheid.
 Echter, ook de mogelijkheden die de bedrijfsleiding heeft tot het controleren
van de arbeidsprestaties van werknemers worden met behulp van micro-elek-
tronische toepassingen sterk vergroot. Men denke hierbij aan automatische
registratie van fouten, arbeidstempo, pauzes enz. Gevolg hiervan is een vermin-
dering van de handelingsvrijheid en een verhoging van de tempodwang. De
commissie-Rathenauwijst in haar verslag onder meer op de nadelige invloed
van de micro-elektronika op de werkomgeving of het karakter van de arbeid42:
   - zij kan ertoe leiden dat de mens-machine-relatie meer en meer de mens-
mens-relatie gaat vervangen: het werk wordt meer en vaker uitgevoerd door
enkelingen in samenwerking met technische systemen;
   - zij kan bevorderen, dat door het sterk systeemgebonden karakter van het
werk zo zeer de nadruk komt t e liggen op programmeren en geprogrammeerd
4'
     Verslag van de adviesgroep Maatschappelijke Gevolgen van de Micro-elektronika
(Comrnissie-Rathenau); 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1979.
     Comrnissie-Rathenau, Op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>werken, dat de creativiteit en het informele handelen en denken in het gedrang
komen;
     - zij kan de uitholling van functies veroorzaken door beslissingsbevoegd-
heid en verantwoordelijkheid in de programma's in te bouwen.
     Automatisering leidt er vaak toe dat de functie-inhoud sterk wordt gewijzigd
of dat een bepaalde functie geheel verdwijnt. Het zijn de ongeschoolde rou-
tinebanen die het eerst voor automatisering in aanmerking kornen, maar daar
komen vaak andere laaggeschoolde taken voor terug (het beroep ponstypist
bijvoorbeeld). Vaak ontstaan echter ook volledig nieuwe functies van hoge
kwaliteit. Vooral in de beginfase van de vernieuwing is een hoge mate van
deskundigheid en inventiviteit nodig om alle kinderziekten de baas t e worden.
 Later ontstaat dan een zekere mate van routine. De simpele taken worden van
de gespecialiseerde taken afgescheiden en geleidelijk aan andere, minder ge-
schoolde arbeidskrachten overgedragen. Door deze opsplitsing ontstaan zowel
hooggekwalificeerde als zeer laaggekwalificeerde taken. Men duidt dit ver-
schijnsel we1 aan als p0larisering.~3Een gevolg hiervan is, dat het aantal func-
ties in de middengroep kleiner wordt. Omdat de middenfuncties traditioneel
fungeerden als een tussenstap in de carrihre, maar ook omdat de hierarchische
keten langer geworden is ten gevolge van de gegroeide organisatie-omvang,
wordt het moeilijker om binnen een organisatie op te klimmen.
     Met betrekking tot de gevolgen van automatisering is een aantal studies
beschikbaar, welke hieronder per sector besproken worden. Behalve de directe
 invloed die automatisering uitoefent op de kwaliteit van de functie-inhoud, is
ook de invloed op de werkgelegenheid van belang, aangezien werkzekerheid een
belangrijk criterium is voor de kwaliteit van de arbeid.
     In een studie over administratieve automatisering komt Van Weenen tot de
volgende c o n c l ~ s i e :s ~ ~
     - Er is een tendens naar verregaande routinevorming; het aantal beslis-
singsmomenten vermindert en maakt plaats voor standaardprocedures;
     - de arbeidsprestaties worden beter meetbaar en daardoor onderhevig aan
controle;
     - de promotiemogelijkheden worden als beperkter ervaren;
     - in plaats van specifieke vakkennis worden oplettendheid, accuratesse,
 verantwoordelijkheidsgevoel en dergelijke belangrijker;
     - er i s een algemene tendens naar meer arbeidsdeling;
     - de nieuwe functies in de automatiseringssector vereisen in het algemeen
 geen speciale vooropleiding met uitzondering van enkele specialismen zoals
 systeemanalist of programmeur.
     Deze conclusies worden bevestigd in een studie van de Metra Consulting
 Group, die voorts voorspelt dat door produktiviteitsstijging en automatisering
 veel administratieve taken zullen verdwijnen, terwijl de overblijvende taken in
 kwaliteit zullen dalen. Niettemin verwacht deze studie een gelijkblijvende of
 licht stijgende werkgelegenheid in de sector banken en verzekeringen, doordat
 er meer aandacht besteed zal worden aan specifieke dienstverlening aan de
 klant.4s Er zijn echter ook tekenen die erop wijzen dat de tijd van expansie
 van de dienstensector goeddeels voorbij is, en dat ook banken proberen de
 externe flexibiliteit van hun persoaneelte ~ergroten.~6       Verder is het van belang
 op te merken dat de verdwijnende banen nu vooral door vrouwen bezet wor-
 den, voor wie de werkgelegenheidssituatie toch al niet rooskleurig is.
     In de industriesector verwacht de Metra Consulting Group de grootste
 invloed van toepassingen op het gebied van besturing en programmeerbare
 machines (robots). Bij vervanging van de conventionele machines worden
  43
      Zie onder andere H. von Henninges, Quantitative und qualitative Veranderungen der
 Arbeitsplatze von Angestellten, Niirnberg, 1979. Voor Nederland zie de eerder genoemde
 studie van Conen en Huijgen, noot 13.
  44
      B. van Weenen, Administratieve automatisering e n de gevolgen voor de organisatie en
 haar leden, Tilburg 1977.
  45  Metra Consulting Group LTD, Chip-technology and the Labour Market, London 1979.
  Onderzoek i n opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken.
  46  B. Fruytier, G.J. van der Pijl, op. cit., p. 102.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>arbeidsbesparingen van 25 tot 80% gemeld. In het algemeen neemt de vraag
naar hoger geschoold personeel (ingenieurs, programmeurs, onderhoudstech-
nici) toe en neemt de vraag naar lager geschoold personeel af. ue arbeidsinhoud
van de lagere functies wordt uitgehold, doordat taken op het gebied van
technisch inzicht, toezicht en controle steeds meer door het geautomatiseerde
produktieproces worden ~vergenomen.~~            De waargenomen stijging in de
kwaliteit van het onderhoudswerk is betrekkelijk; er is een trend zichtbaar om
ook onderhoudswerk te beperken door in plaats van reparatie te werken met
gemakkelijk uitwisselbare modulen. Naarmate het produktieproces meer
geautomatiseerd is blijkt de arbeidstevredenheid van de werknemers lager en
het verzuimpercentage hoger te zijn. Bij een zelfstandig functionerend systeem
heeft een werknemer weinig mogelijkheden om het produktieproces actief te
bei'nvloeden en te optimaliseren. Hij mist in een aantal gevallen het gevoel het
systeem onder controle te hebben. Bovendien treedt een verlies aan autonomie
op in vergelijking met minder geautomatiseerde systemen. Bij de lager geauto-
matiseerde systemen functioneert de werknemer doorgaans zelfstandiger dan
bij hoger geautomatiseerde systemen, bij welke vanuit de hogere hierarchische
niveaus vooral ingeval van bijzondere situaties (storingen, op- en afregelen)
regelmatig wordt i n g e g r e ~ e n . ~ ~
    In de sector telecommunicatie kan volgens de Metra Consulting Group
toepassing van micro-elektronika een arbeidsbesparing opleveren van circa 50%
ten opzichte van elektromechanische uitrusting. Door de groei van de afzet-
markt en uitbreiding van het dienstenpakket kan het verlies aan arbeidsplaatsen
mogelijk gecompenseerd worden. De gevraagde vaardigheden van werknemers
verschuiven van het mechanische vlak naar computergerichte k e n n i ~ . ~ ~
    Hoewel het geschetste beeld onvolledig is, zijn enkele algemene conclusies
mogelijk. De automatisering zal een arbeidsbesparend effect hebben, waarvan
men slechts kan hopen dat het gecompenseerd zal worden door uitbreiding
van de activiteiten. Op het gebied van de vereiste vaardigheden van werknemers
zal een polariserend effect optreden. De lager geschoolde banen (op dit ogen-
blik de meerderheid) zullen in aantal en vereiste scholing verminderen; de hoger
geschoolde banen (op dit ogenblik een minderheid) zullen in aantal en vereiste
scholing stijgen. De sterke wijzigingen in de vereiste kwalificaties zullen vooral
de oudere werknemers treffen, terwijl tiet verlies aan banen het grootst is op de
plaatsen waar veel vrouwen werken. De handelingsruimte van vooral de uit-
voerende werknemers wordt kleiner.
    Aan de technologie-ontwikkeling kan niet zonder meer een bepalende
 invloed op de kwaliteit van de arbeid worden toegekend. De technologie heeft
 in het proces van arbeidsdeling katalyserend gewerkt. Het is de combinatie
tussen technoiogie-ontwikkeling en de organisatiewijze van de produktie die
veelal negatieve gevolgen heeft voor de arbeidsinhoud. De wijze van toepassen
 van technologie is gebaseerd op een keuze van de ondernemer. Bij het ontwer-
 pen van nieuwe technologische toepassing wordt uitgegaan van gevestigde
 ideeen over arbeidsdeling, zodat het niet verbazend i s dat toepassing van zo'n
ontwerp arbeidsdeling stimuleert. Voorts i s de keuze van de ondernemer
 ingegeven door een afweging van kosten en baten. Deze afweging is vooral
 economisch en betreft in de eerste instantie slechts de belangen van het bedrijf.
 Er zijn verschillende redenen om ook sociale overwegingen, meer dan tot nu
toe het geval is, mee t e wegen. Wanneer modernisering van het produktie-appa-
 raat gepaard gaat met een uitstoot van arbeidskracht, worden de verminderde
 loonkosten als baten opgevat. Wanneer de aldus vervangen arbeidskrachten
 elders niet opnieuw aan de slag komen, zullen hun loonkosten - zij het door
 het omslagstelsel in mindere mate - terugkeren in de vorm van sociale lasten,
 waarvan de verhoging niet door het bedrijf wordt meegewogen in een onder-
     Metra Consulting Group, op. cit..
zie oo k: H. Kern, A. Schuman, lndustriearbeit und Arbeiterbewusstsein, Teil I For-
schungsprojekt des R. K. W., Frankfurt a.M., Europai'sche Verlagsanstalt, 1970.
     Sociaal Econornische Raad, Mens en Arbeid: effecten van automatisering, Comrnissie
Ontwikkelingsproblematiek Bedrijven (COB), 's-Gravenhage, 1980.
49
     Metra Consulting Group, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>  nemingsbeslissing. Een wat betreft economische efficiency door concurrentie-
  dwang zeer rationele ondernemingsbeslissingbehoeft dus niet zonder meer een
  maatschappelijk gezien rationele beslissing t e zijn. Om dit laatste t e bereiken i s
  een directere terugkoppeling van de gevolgen van modernisering naar de onder-
  neming nodig.
  5.2.2.3    Stijging van de kwaliteitseisen van het arbeidsaanbod
      De verwachtingen met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid bij het
  arbeidsaanbod zijn gestegen, zowel door een veranderend maatschappelijk
  normsysteem als door de individuele verwachting dat een hogere opleiding
  toegang geeft tot een betere arbeidsplaats. I n beide mechanismen speelt het
  onderwijs een belangrijke rol. Werknemers zijn in het algemeen beter geschoold
  dan vroeger. De onderwijsdeelname aan zowel het beroepsgerichte als het
  algemeen vormende onderwijs is sterk gestegen (zie tabel 5.3). Vooral sinds de
  jaren zestig is de deelname aan het wetenschappelijk onderwijs sterk gegroeid.
  Tabel 5.3. Aantal ingeschrevenen bij venchillende soorten onderwijs volgens indexcijfers
  (1960 = 100)
  AVO
  Beroeps-
  onderwijs
  wo
  a Incl. herkansingskandidaten.
  Bron: CBS, Zakboek onderwijsstatistieken, 1980, p. 20-21.
       In de jaren zeventig groeit de belangstelling voor het algemeen vormend
  onderwijs (vooral MAVO) ten koste van die voor het lager beroepsonderwijs.
   Zowel in het beroepsonderwijs als in het algemeen vormend onderwijs ligt
  steeds meer de nadruk op de hogere opleidingen. Hiermee is ook de totale
  duur van de opleidingen langer geworden. De inhoud van het beroepsonderwijs
   is meer algemeen vormend en minder gericht op specifieke handvaardigheden
  dan vroeger. Kwalificaties als flexibiliteit, verantwoordelijkheid en accuratesse
   zijn belangrijker geworden; concrete beroepskwalificaties verouderen snel en
   moeten vaker opnieuw in het beroepsleven geleerd worden. Door het gestegen
   onderwijsniveau en de nadruk op de algemene vorming zijn werknemers weer-
   baarder en kritischer geworden. De veranderingen op het gebied van onderwijs
   gaan hand in hand met andere veranderingen i n het sociaal-culturelewaarden-
   patroon. Ontwikkeling, autonomie en individualiteit worden steeds belangrij-
   ker. Dit vindt zijn weerslag in de eisen die werknemers aan hun arbeid stellen;
   deze gaan meer in de richting van een goede arbeidsinhoud, mogelijkheden tot
   ontplooiing en goede arbeidsverhoudingen. De meer algemene aandacht voor de
   kwaliteit van het bestaan gaat samen met aandacht voor de kwaliteit van de
   arbeid. Zoals gesignaleerd is, bestaat er nu reeds een aanzienlijke discrepan-
   tie tussen de niveaustructuur van het arbeidsaanbod en die van de vraag naar
   arbeid. Deze discrepanties zullen waarschijnlijk verder t ~ e n e m e n . ~ ~
       Op grond van de veranderingen in het sociaal-cultureel waardenpatroon en
   de veranderingen in de kwaliteit van het arbeidsaanbod zijn de volgende ont-
   wikkelingen te verwachten:
       - een sterk afnemende bereidheid tot het verrichten van werk met incon-
   venienten, met name ploegendienst;
       - een toenemend aanbod van personen die part-time willen werken, ook op
/  de hogere niveaus, als gevolg van een veranderende waardering van vrije tijd en
   veranderende opvattingen met betrekking tot de taakverdeling binnen het gezin
    (zie ook par. 3.4 over deeltijdarbeid);
   so
        WRR, Maken wij er werk van?, Rapporten aan de Regering nr. 13, 's-Gravenhage,
   Staatsuitgeverij, 1977, p. 96.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>    - een toenemende belangstelling voor arbeidsintrinsieke aspecten: uitda-
ging, interessantheid, ontplooiingsmogelijkheden, verantwoordelijkheid, afwis-
seling en autonomie;
    - meer belangstelling voor medezeggenschap en participatie in de besluit-
vorming, afwijzing van hierarchische verhoudingen.
    Op micro-niveau i s de gestegen onderwijskwalificatie voor een schoolverlater
aanleiding om hogere eisen aan zijn arbeidsplaats t e stellen. Veelal heeft men
meer onderwijs gevolgd met het doel zich een betere beroepspositie te verwer-
ven. De relatieve schaarste aan beter geschoolde werknemers, die tot in de jaren
zestig bestaan heeft, heeft ertoe bijgedragen dat een schoolverlater op grond
van een hoger onderwijsniveau een interessante, verantwoordelijke en goed
betaalde baan verwachtte. Ook nu er in veel sectoren geen sprake meer is van
een relatieve schaarste aan beter geschoolde arbeidskrachten, verwacht men
toch een baan t e vinden die wat betreft kwaliteit past bij het opleidingsniveau.
    De kwaliteit van de arbeid wordt gezien vanuit het subjectieve verwachtings-
patroon. De sterke wijzigingen hierin hebben tot gevolgdat een volgens gelijk-
blijvende maatstaven verbeterde arbeidskwaliteit door werknemers gezien kan
worden als een gedaalde arbeidskwaliteit.
5.2.3    Gevolgen van de ontwikkelingen
    In de voorgaande paragrafen is onderzocht welke ontwikkelingen er gaande
zijn met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid, waarbij geschetste ontwikke-
lingslijnen niet de gedachte rechtvaardigen dat de kwaliteit van de arbeid
spontaan zal verbeteren. Hieronder worden de gevolgen beschreven van arbeid
van geringe kwaliteit. Op micro-niveau liggen deze gevolgen vooral op het
gebied van de gezondheid van de werknemer. Omdat het toch a1 grote aandeel
van de psychische en psycho-somatischeklachten in het totaal van de gezond-
heidsklachten toeneemt, wordt aan stress aparte aandacht besteed. Op meso-ni-
veau zijn er de negatieve effecten voor de bedrijfsefficiency en op macro-niveau
de kosten van de sociale zekerheid.
5.2.3.1    lndividuele gevolgen
    Voor de mate van sezondheid bestaan verschillende indicatoren. zoals de
hoogte van het ziekteierzuim, het aantal arbeidsongeschikten, het vborkomen
van bepaalde ziekten, enzovoort. Deze indicatoren hebben een opvallend hoog
niveau, terwijl bovendien in de jaren zeventig een duidelijke stijging waarneem-
baar is. Het aantal verzuimdagen is sinds 1967 bij mannen met 43% en bij
vrouwen zelfs met 80% gestegen. Dit verzuim is in 80% van de gevallen korter
dan twee weken, maar het langdurig verzuim levert we1 70% van de verzuimda-
gen op. De groei van het aantal arbeidsongeschikten is explosief. Momenteel is
de kans dat een arbeidsongeschiktebinnen een jaar hersteld verklaard wordt
 11% en binnen 10 jaar slechts 21%. Binnen de op zich groeiende groep arbeids-
ongeschikten vormt de diagnose-categorie psychische ziekten een groeiend
aandeel. Vooral bij jongeren is deze categorie relatief groot. Niet alleen het
arbeidsverzuim, ook het beroep op medische voorzieningen neemt toe. Het
aantal ziekenhuisdagen voor vrijwel alle aandoeningen is stijgende. Er bestaat
een duidelijke samenhang tussen gezondheid en functieniveau en tussen ge-
zondheid en sociaal-economische klasse. Zowel de kans op het voorkomen van
aandoeningen als de sterfkans is hoger bij de lagere sociaal-economische groe-
pen. Het is bijvoorbeeld een misverstand dat hart- en vaatziekten een beroeps-
kwaal voor middenkader en hoger personeel zijn (zie tabel 5.4). De kans om
jonger dan 65 jaar te overlijden is het grootst voor ongeschoolden (vooral door
ongevallen)5l. Onder de arbeidsongeschikten zijn de lager opgeleiden sterk
oververtegen~oordigd.~~
 51
     C. de Wolff, Werk en gezondheid, voorstudie ten behoeve van dit rapport.
51
     C. Nieuwenburg en J. Siegers, 'Arbeidsongeschiktheid bij gehuwden,'Economisch
Statistische Berichten, 22 juli 1981. jaargang 66, nr. 3314.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>abel 5.4. Doodsoorzaken naar sociale klasse: mannen van 15-64 jaar, Engeland 1970-1972 (gemiddeld voorkomen = 100)
                                    hoog-              midden-         geschoolde       geschoolde       geoefende        ongeschoolde
                                    geschoolden        kader           hoofdarbeid      handarbeid       arbeid           arbeid
1.  Kanker van de luchtwegen          53               86               84              118              123              143
2.  Prostaatkanker                    91               89               99              115              106              115
3.  lschaemische hartziekten          88               91              114              107              108              111
1.  Andere hartziekten                69               75               94              100               121             157
5.  Cerebrovasculaire ziekten         80               86               98              106              111              136
5.  Longontsteking                    41               53               78               92              115              195
7.  Bronchitis, emfyseem, asthma      36               51               82              113               128             188
3.  Ongevallen (niet-verkeers-1       58               64               53               97               128             225
3.  Verkeersongevallen                77               83               89              105              120              174
I.  Zelfdoding                       110               89              113               77               117             184
I.  Alle oorzaken                     77               81               99              106               114             137
.on: Social Trends, London, HMS0,.1977. Geciteerd in B. Fletcher en R. Payne, 'Stress and Work, a Review and Theoretical Framework',
!rsonnel Review, 1980, nr. 9, p. 19-29.
                                                   De relatie tussen arbeid en gezondheid is zeer complex. Het ziekteverzuim en
                                             het beroep op medische voorzieningen wordt voor een belangrijk deel bepaald
                                             door factoren die onafhankelijk zijn van de werksituatie, zoals bijvoorbeeld
                                             het aanbod van medische voorzieningen. Met name de samenhang tussen de
                                             mate van gezondheid en het functieniveau van de werknemer en tussen de mate
                                             van gezondheid en sociaal-economische klasse verwijst echter ook naar de
                                             arbeidssituatie als oorzaak van ziekte. Het ziekteverzuim kan gezien worden als
                                             de resultante van talloze objectief enlof subjectief belastende factoren, zowel
                                             binnen als buiten de arbeidssituatie. De relatie tussen arbeid en gezondheid
                                             wordt verder gecompliceerd doordat de gevolgen van bepaalde situaties vaak
                                             pas na een langdurige blootstelling (bijvoorbeeld slechte houding) of na een
                                              lange latentieperiode (bijvoorbeeld kankervewekkende stoffen) optreden.
                                             Vaak zijn werknemers al meermalen van werkkring of functie veranderd,
                                             gepensioneerd of arbeidsongeschikt geworden voordat de gevolgen van onge-
                                             zonde arbeidssituaties in het verleden duidelijk naar voren treden. Ook met
                                             betrekking tot stress geldt dat de overgang van gezond naar ziek een langdurig
                                              proces kan zijn. Gezien de verscheidenheid aan oorzaken is het niet mogelijk de
                                              invloed van de werksituatie op de gezondheid t e kwantificeren. Op grond van
                                              ruwe berekeningen schatten Fox en Adelstein dat 18%van de verschillen in
                                             sterfte tussen beroepscategorieen door het beroep verklaard kan worden.S3
                                              Gelet op de belangrijke plaats die beroepsarbeid in de tijdsbesteding inneemt, i s
                                              het waarschijnlijk dat oorzaken van ziekte en stress voor een belangrijk deel in
                                             de arbeidssituatie liggen. Het feit dat blootstellingen aan belastende factoren i n
                                              de arbeidssituatie niet uit vrije keuze geschieden, maakt de wens tot bescher-
                                              ming van de gezondheid in de arbeidssituatie extra legitiem. In het onderzoek
                                              naar de relatie tussen arbeid en gezondheid bestaat vooral in het beschrijven
                                              van de werksituatie een grote achterstand, waardoor het achterhalen van
                                              oorzakelijke verbanden tussen arbeid en gezondheid bemoeilijkt wordt.
                                                    Mede door de snelle en schoksgewijze veranderingen in bedrijven wordt
                                              stress meer en meer een oorzaak van ziekte en verzuim. Onder stress wordt hier
                                               verstaan een spanningssituatie die voor het individu niet meer beheersbaar
                                               i s en daardoor als bedreigend wordt waargenomen." Van een nog beheersbare
                                              spanningssituatie kan een uitdagende en leerzame werking uitgaan. De oorza-
                                               ken van spanningssituaties liggen op vele terreinen. Sommigen leggen daarbij de
                                               nadruk op gebeurtenissen (echtscheiding, bedrijfssluiting), anderen meer
                                              op langduriger processen (rolconflicten). Wij beperken ons hier tot de oorzaken
                                               van spanning die verbonden zijn met de arbeidssituatie. Twee hoofdgroepen
                                               van oorzaken van spanning zijn dan van belang, namelijk onzekerheid en
                                              tegenstrijdigheid in rolverwachtingen. Onzekerheid kan betrekking hebben op
                                               53
                                                     A.J. Fox en A.M. Adelstein, 'Occupational mortality: work or way of life? Journal o f
                                              epidemiology and community health, 32 (1978) p. 73-78.
                                              54
                                                    A. Antonovsky, Health, Stress and Coping, San Francisco, Jossey-Bass, 1979, p. 93.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>onzekerheid over het voortbestaan van functie of bedrijf, op rolonduidelijk-
heid, onzekerheid of men aan verwachtingen kan voldoen en op werkdruk.
Tegenstrijdigheid in rolverwachtingenkan betrekking hebben op verschillende
rollen binnen de organisatie, maar ook tussen beroepsrollen en andere rollen
buiten de organisatie.
     Of de spanningssituatie overgaat in stress i s afhankelijk van persoonlijke en
omgevingsfactoren. Mensen met een gejaagde levensstijl, ongeduldig, ambitieus
en aggressief zijn aanmerkelijk gevoeliger voor stress dan rustige, minder
ambitieuze mensen. Sommige mensen zijn van nature meer rigide, anderen zijn
flexibeler. Andere studies wijzen op het belang van sociale relaties en sociale
steun die een individu ondervindt. Uit deze studies blijkt dat sociale steun
werkt als een buffer tegen stress.55 Antonovsky introduceert in dit verband het
begrip 'sense of coherence, dat wil zeggen de overtuiging van een individu dat
zijn omgeving voorspelbaar is en zich zeer waarschijnlijk zal gedragen zoals
redelijkerwijs verwacht kan w ~ r d e n .Deze    ~ ~ overtuiging ontstaat door con-
sistente levenservaringen, door deelname in het bepalen van gebeurtenissen en
door een juiste (niet te grote, niet te kleine) belasting. Mensen met een sterke
'sense of coherence zijn meer dan anderen in staat om spanning te vermijden,
deze niet als bedreigend te zien of de oorzaken ervan t e beheersen. Wanneer
iemand erin slaagt een bedreigende situatie te boven te komen, versterkt
dat de 'sense of coherence; wanneer hij daarin niet slaagt ontstaat een stress-si-
tuatie; zijn weerstand neemt af, hetgeen gevolgen heeft voor een vermindering
van het welbevinden en de g e z ~ n d h e i d . ~ ~
     In de literatuur worden vaak de volgende, indirecte gevolgen van stress
 genoemd: ontevredenheid met het werk, bezorgdheid over het eigen functione-
 ren en verlies aan zelfwaardering, roken en alcoholgebruik, psychische en
 psycho-somatische klachten, ziekteverzuirn en fysiologische gevolgen (bloed-
 druk, cholesterol enz.). Het verband tussen stress en ziekte wordt gevormd
 door een keten van causale relaties, waarin de individuele en omgevingsfactoren
 een belangrijke rol spelen. De relatie tussen stress en psychologische en psy-
cho-sociale gevolgen is daarbij directer dan die tussen stress en fysiologische
 gevolgen. Wanneer men echter rekening houdt met intermedierende variabelen
worden ook de relaties tussen stress en fysiologische factoren significant. Het
 verband tussen organisatie, stress en fysiologische effecten wordt bovendien
 duidelijk uit de verschillen die gevonden worden tussen bedrijven, afdelingen en
 functiegroepen met betrekking tot het niveau van de fysiologische effecten.
 Men kan constateren dat middelgrote bedrijven gekenmerkt worden door een
 relatief hoge werkbelasting en toekomstonzekerheid, veel rolconflict en relatief
 weinig sociale steun van de chef. Bij werknemers van deze bedrijven consta-
 teerde men meer psychische klachten, een hogere bloeddruk en een hoger
 cholesterolgehalte dan bij werknemers van zeer grote b e d r i j ~ e n . ~ ~
     Wanneer een werknemer deelneemt in een bestaande organisatie, krijgt hij t e
 maken met de beheersingsmechanismen van die organisatie. In een Tayloristi-
 sche arbeidsorganisatie i s de beheersing van de factor arbeid maximaal wanneer
 de autonomie van de werknemer minimaal is. In een uiterste machtsongelijk-
 heid tussen werkgever en werknemer kan de werkgeversstrategie gericht zijn op
 vernietiging van de autonomie van de werknemer.59 Uiteindelijk is deze situatie
 echter ook voor de werkgever disfunctioneel vanwege de grote systeemverlie-
 Zen, de geringe flexibiliteit en het volledig gebrek aan motivatie van de kant van
 de werknemer.
     In de praktijk komen subtielere beheersingsvormen voor, waarbij de auto-
  nomie van de werknemer zodanig wordt gereguleerd en gesocialiseerd dat de
  behoeften van de werknemer parallel lopen of lijken t e lopen met die van de
  "   C. de Wolff, op. cit..
  56  A. Antonovsky, op. cit..
      A. Antonovsky, op. cit., p. 182-1 97.
      C, de Wolff, op. cit..
  59  J. Christis. H. Dols, H. Doorewaard e.a., Techniek, organisatie en arbeidsmarkt, Den
  Haag, Staatsuitgeverij, 1980, p. 100.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>organisatie. De organisatie kan de loyaliteit van werknemers belonen met
privileges (carrikre); zij kan ook die werknemers op de arbeidsmarkt aantrekken
van wie verwacht wordt dat zij zich met het bedrijfsdoel zullen identificeren.
Op deze wijze kunnen in het spanningsveld tussen organisatiebelang en werk-
nemersbelangcooperatieve elementen worden ingebracht. Een andere manier
om het spanningsveld te beheersen is het verleggen van de doelen van werkne-
mers naar die nevenopbrengsten van arbeid die geen voorwerp van concurrentie
tussen organisatie en werknemer zijn, zoals afwisseling, ontplooiing o f sociale
re la tie^.^^
     Bij deze beheersingsstrategieen van de organisatie staan voor de werknemer
gedragsalternatieven of tegenstrategieen open om zijn autonomie te vergroten
ten koste van de organisatie of onafhankelijk van de organisatie. Bij vernietiging
van autonomie zal in de eerste plaats sprake zijn van een apathische rolvervul-
ling en een afstandelijkheid ten opzichte van de organisatie. Vooral onge-
schoolden hebben een geringe eigen handelingsruimte. Door het gebrek aan
mogelijkheden om hun capaciteiten in het werk te benutten wordt een instru-
mentele werkhouding opgeroepen of versterkt. Ongeschoolden hebben vaak
een lage dunk van zich zelf; ten gevolge van een eenzijdige arbeidsbelasting
komen vaker psycho-somatische storingen voor; de maatschappelijke participa-
t i e van ongeschoolden in een vrijetijdsvereniging, vakbond of politieke partij is
gering. In politiek opzicht kan de mede door de arbeidssituatie opgeroepen
houding leiden tot apathie (passief) of extreme law and order sentimenten
 (actief ).61
      Niet elke werknemer kan en wil voldoen aan het dominerende waarden.
 systeem dat uitgaat van prestatiegerichtheid en intrinsieke arbeidsbevrediging.
 Werknemers kunnen zich in zo'n geval op verschillende wijzen aanpas~en.~~
 Een veel voorkomende reactie is die van de opportunistische aanpassing.
 De aspiraties worden verlegd van het werk zelf naar de consumptiemogelijk-
 heden die het werk biedt. De nadruk in het waardensysteem verschuift naar de
 vrije tijd. Met een zeer instrumentele orientatie probeert de werknemer met een
 minimum aan inspanning een maximale beloning te verwerven. De werelden
 van werk en vrije tijd blijven zoveel mogelijk gescheiden. Door bepaalde deel-
 groepen op de arbeidsmarkt wordt op het gebrek aan mogelijkheden t o t
 intrinsieke arbeidsbevrediging ingespeeld. Zo kan uitzendwerk voor veel vrou-
 wen een aantrekkelijke manier zijn om de rol van huisvrouw met de beroepsrol
 te verenigen. De minimale betrokkenheid bij het werk kan hen van verant-
 woordelijkheden ontslaan, zodat zij slechts een geringe emotionele energie in
 het werk investeren. De daardoor vrijkomende energie kan besteed worden aan
 rollen die zij we1 belangrijk achten. Ook een toenemend aantal jongeren heeft
 een instrumentele arbeidsorientatie en investeert liever zijn betrokkenheid in
 andere levenssferen: de vrije tijd, een intermenselijke relatie, enzovoort.
      De geringe betrokkenheid bij het werk die samenhangt met een instrumen-
 tele arbeidsorientatie kan voor het bedrijf problemen opleveren. De mobiliteit
 van de opportunistisch aangepasten is groot. Tekorten op de arbeidsmarkt
 zullen hun onderhandelingspositie versterken en de prestatiemotivatie nog
 verder verlagen. Gediplomeerde verpleegkundigen werken bijvoorbeeld soms
 liever via uitzendbureaus om zo niet te hoeven meedoen met onregelmatige
 diensten. Het verschil in arbeidsorientatie en arbeidsvoorwaardentussen vaste
 werknemers en uitzendkrachten leidt sorns tot ~ p a n n i n g e n . ~ ~
      In het ziekteverzuim gaan elementen van gezondheid, onlustgevoelens en
 geringe betrokkenheid samen. Hoewel psycho-sociale factoren een belangrijke
  rol spelen in de verzuimfrequentie, moet men er rekening mee houden dat de
  verzuimduur grotendeels bepaald wordt door langdurig verzuim ten gevolge van
  60
       W. Kerkhoff, op. cit..
       Zie: L.U. de Sitter, op. cit., p. 148 e.v.;zie ook: N . Bakker (red.), S. van den Berg, G.
  Krijnen e.a. Ongexhoolde Arbeid: Ga er (maad eens aanstaan!, Nijmegen ITS, 1981.
  62
       H. Klages, Die unruhige Gesellschaft, Untersuchungen uber Grenzen und Probleme
  sozialer Stabilitat, Miinchen, Verlag C.H. Beck, 1975. Zie verder hoofdstuk 7 van dit
  rapport, Basisinkomen zonder werkplicht.
  63
       B. Fruytier, G.J. van der Pijl, op. cit., p. 72-73.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>objectieve fysieke aandoeningen. Het ziekteverzuim kan verklaard worden
v a r ~ u i:t ~ ~
    -    het aanbod van sociale en medische voorzieningen. Mede door de ge-
creeerde mogelijkheden is de gezondheidsbeleving kritischer geworden, hetgeen
zich uit in een toenemend gebruik van medische voorzieningen. Met name de
invoering van de WAO heeft de ziekteduur verlengd.
    -    factoren in de werksituatie. In de eerste plaats leiden fysieke werkbezwa-
ren tot een hogere verzuimfrequentie en langere verzuimduur. De verzuimfre-
quentie wordt daarnaast vooral verhoogd bij een geringe stabiliteit van.de werk-
situatie, bij arbeid die weinig scholing vraagt, bij autoritaire leiding en bij een
recrutering van het personeel uit maatschappelijke groepen met een relatief
hoog verzuim. De organisatie zelf kan de oorzaak zijn van een lage afwezig-
heidsdrempel. Wanneer een werknemer zich onmisbaar voelt zal hij, in het
overgangsgebied tussen gezond en ziek zijn, eerder besluiten toch naar zijn
werk te gaan. In een groter werkverband is een werknemer gemakkelijker
misbaar, aangezien in het personeelsbestand al rekening wordt gehouden met
een bepaald percentage afwezigen. Ook in een gebrek aan eigen verantwoorde-
lijkheid voor het werk ligt een organisatiekenmerk dat de afwezigheidsdrempel
verlaagt. Misbaarheid en gebrek aan verantwoordelijkheid kunnen verklaren
waarom op grote kantoren ondanks betere fysieke omstandigheden het verzuim
niet lager ligt dan in fabrieken. In het algemeen blijkt 50 tot 80% van de
verschillen in ziekteverzuim tussen bedrijven te verklaren uit organisatieken-
merken.
    -    persoonlijke factoren. Leeftijd en geslacht kunnen een deel van het
verzuim verklaren. Jongeren en vrouwen verzuimen vaker, maar per verzuim
korter dan ouderen en mannen.
 Een belangrijke factor voor het verzuim van vooral vrouwen kan de binding aan
het werk zijn. Vrouwen bezetten relatief vaak minder bevredigende arbeids-
plaatsen en hebben vaak andere belangrijke rollen dan de beroepsrol. Toch kan
de hypothese dat gehuwde vrouwen met kinderen vaker verzuimen dan andere
groepen vrouwen niet door onderzoek bevestigd w ~ r d e n Voor        . ~ ~ jongeren
geldt met name dat een 'moderne' waardenorientatie met meer nadruk op de
vrije tijd, alsook riskante levensgewoonten,de verzuimfrequentie verhogen. Bij
ouderen daarentegen speelt de subjectieve belasting een centrale rol in het ziek- ,
teverzuim.
    Er zijn ook meer actieve strategieen denkbaar, die gericht zijn op het verwer-
ven van handelingsruimte die de organisatie niet toestaat. Op georganiseerd
niveau kan dit de vorm aannemen van werkonderbrekingen of stakingen;
 minder opvallend zijn echter individuele of informele methoden om de hande-
 lingsvrijheid t e vergroten. De informele groepsnormen van werknemers omvat-
ten veelal richtlijnen voor tempo e'n produktiviteit, met name wanneer het
 arbeidsloon met het tempo samenhangt. Een te hoog en op langere termijn niet
vol te houden tempo zou kunnen leiden tot het bijstellen van de produktie-
 normen. In verband met een verscherping van de loon- en prijscalculatie wor-
den de produktienormen soms zo scherp gesteld, dat met name ouderen er niet
 meer aan kunnen voldoen. Sabotage is een meer extreme reactie om onvrede af
t e ;eageren of om gedurende enige tijd de produktie t e stagneren om aldus de
 niet toegestane adempauzes t e ~ e r k r i j g e n . ~ ~
 5.2.3.2     Gevolgen voor bedrijf en samenleving
     De geringe betrokkenheid van werknemers bij de organisatie leidt tot een
 hoog verloop en een gebrek aan motivatie om een vlotte en kwalitatief goede
 arbeidsprestatie t e leveren. Verloop en ziekteverzuim leiden tot extra organisa-
64
      Zie H. Philipsen. Ziekteverzuim in hoofdlijnen, studie in opdracht van de W R R .
 65
      E.C.Schokking-Siegerist, Ziekteverzuim van vrouwelijke werknemers, Leiden, NIPG,
 1979.
66
      Zie: H . Matthofer, Humanisierung der Arbeit und Produktivit5t in der Industriegesell~
schaft, Koln, Bund-Verlag GmbH, 1980, p. 24 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>tiekosten. De schade ten gevolge van industriele sabotage, namelijk marktver-
liezen door inferieure produktkwaliteit en schade aan kapitaalgoederen, kan de
schijnbare voordelen van een strakke taakverdeling en een scherpe calculatie
verre overtreffen.
     Het imago van een bedrijf of bedrijfstak met betrekking tot de kwaliteit van
de arbeid speelt een grote rol bij de problemen met personeelswerving. Een
geschiedenis van fusies en inkrimpingen wekt weinig vertrouwen in de werk-
zekerheid (scheepsbouw, textiel); werk op produktie-afdelingen van industriele
bedrijven heeft een slechte naam wat betreft arbeidsomstandigheden. Er zij
nogmaals op gewezen dat veelal een cumulatie optreedt van gebrek aan kwali-
teit van arbeidsinhoud, arbeidsomstandigheden, arbeidsverhoudingen en
arbeidsvoorwaarden; de beloningsstructuur biedt nauwelijks compensatie
voor gebrek aan andere kwaliteitskenmerken. lllustratief voor het belang van de
kwaliteit van de arbeid met betrekking t o t het functioneren van de arbeids-
markt is de aandacht die de minister van Sociale Zaken in een notitie over
knelpunten op de arbeidsmarkt hieraan geeft.67 Moeilijk vervulbare vacatures
hebben gemiddeld minder intrinsieke taakaspecten en meer onaantrekkelijke
werkaspecten (vuil werk, lawaai, monotonie e.d.) dan functies zonder wer-
ving~problemen.~~        Ondanks de financiele compensaties bestaan er wervings-
problemen bij ploegendienst. Meer in het algemeen wordt de arbeidsmarkt
gekenmerkt door een verschil in kwaliteit tussen vraag en aanbod van arbeid.
 Door de langere scholing is de kwaliteit van het arbeidsaanbod gestegen. De
segmentering van de arbeidsmarkt draagt ertoe bij dat naast werkloosheid
moeilijk vervulbare vacatures bestaan door gebrek aan arbeidsaanbod met
specifieke opleiding en ervaring; desondanks lijkt er geen indicatie t e zijn dat
het zelf opleiden van werknemers door het bedrijf een effectieve maatregel is
om problemen bij de personeelswerving op te l o ~ s e n .De        ~ ~gesignaleerde polari-
satietendenzen met betrekking tot het niveau van de arbeidsplaats zullen de
wervingsproblemen bij gespecialiseerde en bij ongeschoolde functies eerder
 vergroten dan verkleinen.
     In de arbeidsorganisatie zelf kunnen factoren die de kwaliteit van de arbeid
 negatief be'invloeden ook een vermindering van de efficiency tot gevolg heb-
ben. Het is duidelijk dat een bureaucratische organisatievorm voor een bedrijf
 niet verenigbaar is met de marktkenmerken die zich aftekenen70:
     - precieze en comparatief korte levertijden;
     - exacte tegemoetkoming aan speciale en varierende klanteneisen; invoe-
 ring van produktmodaliteiten;
     - hoge en constante kwaliteit onder variabele produktietechnische om-
 standigheden;
     - snel volgen van fluctuaties van gevraagde hoeveelheden en typen;
     - snelle produktie-ontwikkeling of we1 korte innovatietijd en relatief korte
 levenscyclus van produkt en produktmodaliteit;
     - frequente produktie-technischeveranderingen.
     In een aantal gevallen is de afzet zelfs meer afhankelijk van bovengenoemde
 kwaliteitskenmerken dan van prijsveranderingen. Men kan deze outputeisen
 samenvatten in drie essentiele kenmerken: precisie, flexibiliteit en vindingrijk-
 heid. Precisie en flexibiliteit zijn daarbij niet alleen belangrijk als output ten
 opzichte van een markt, maar zijn tegelijk ook dwingende eisen voor de struc-
 tuur van de produktie en arbeidsorganisatie.
     Een organisatie met een Tayloristische arbeidsdeling kan de door de markt
 vereiste flexibiliteit niet opbrengen. De splitsing van regulerende staffuncties
 brengt hetzij storingskosten, hetzij coordinatiekosten mee. In het algemeen
  "
      Knelpunten op de arbeidsmarkt; Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15960, nr. 2, p.
  23. e.v..
      J. Joosten, J. Baayens, P. Vermeulen e.a., Moeilijk vervulbare vacatures; oorzaken en
 reacties, Tilburg, I V A , 1978, p. 138.
  69  J. Joosten, op. cit..
      L.U. de Sitter, op. cit.. p. 106 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>veroorzaakt taaksplitsing een inkrimping van handelingsmogelijkhedenen dus
een toename van de rigiditeit. Door wachttijden van mensen en machines
treden soms grote verliezen op. Het aanhouden van grote interne buffervoorra-
den daarentegen brengt grotere kapitaal- en renteverliezen mee. De wijze van
organisatie en arbeidsdeling veronderstelt een stabiele markt omdat het pro-
duktievolume waarbij efficient gewerkt kan worden, vastligt op een vrij hoog
niveau. Een lichte inkrimping van de markt leidt dan snel tot relatief grote
rendementsverliezen.
    Tenslotte brengt een gebrek aan kwaliteit van arbeid ook hoge maatschappe-
lijke kosten mee. De kosten van de sociale zekerheid en van het toenemend
beroep op medische voorzieningen zijn aanzienlijk gestegen en worden voor een
deel afgewenteld op de maatschappij als geheel, terwijl de oorzaken van ver-
meerdering of vermindering van de kosten juist in concrete bedrijfssituaties
liggen. Gebrek aan terugkoppeling tussen kosten en oorzaken leidt tot een
ongeremde groei van de kosten. Hoewel niet exact is vast t e stellen welk deel
van de kosten van sociale zekerheid voor rekening komt van de kwaliteit van de
arbeidsplaats, mag men aannemen dat zelfs een geringe vermindering van
bijvoorbeeld het aantal arbeidsongeschiktendoor verbetering van de kwaliteit
van de arbeid reeds aanzienlijke besparingen kan opleveren.
5.3 Mogelijkhedentot verbetering
    In de voorgaande paragrafen is in kaart gebracht welke ontwikkelingen de
kwaliteit van de arbeid bei'nvloeden. Op grond van ethische normen is het
nodig aandacht te besteden aan verbetering van deze kwaliteit en bovendien
zijn ongewenste verschijnselen geconstateerd, met betrekking tot gezondheid,
bedrijfsefficiency en kosten van de sociale zekerheid, welke verschijnselen
samenhangen met de kwaliteit van de arbeid. De functies van arbeid liggen,
behalve inkomensverwerving, vooral op het immateriele vlak, Daarom, en
omdat voor de immateriele kwaliteitsaspecten relatief de minste aandacht
bestaat, worden in de volgende paragrafen in de eerste plaats de mogelijkheden
tot verbetering van de immateriele kwaliteitsaspectenbehandeld.
5.3.1 Imrnateriele k waliteitsaspecten
    Verbetering van de immateriele kwaliteitsaspectenomvat verbetering van de
arbeidsinhoud en arbeidsverhoudingen. Centraal hierbij staat vergroting van de
handelingsruimte van werknemers en het bevorderen van sociale en psychologi-
sche steun als buffer tegen stress. De Tayloristische organisatiewijze heeft
immers de handelingsruimte en zelfstandigheid van werknemers voortdurend
ingeperkt. Stress bleek voorts belangrijk, omdat psycho-sociale klachten een
steeds grotere rol spelen in het totaal van gezondheidsklachten. lndien vergro-
ting van de handelingsruimte samengaat met rolonduidelijkheid of tegenstrij-
digheid van rolverwachtingen kan ook dit bijdragen tot stress. De sociale steun
van de omgeving draagt een element van sociale controle in zich en vorrnt aldus
ook een bedreiging van de handelingsruimte van de werknemer. Voorts i s voor
de immateriele kwaliteit van de arbeid de ondernemingsvorm van belang. Een
grotere pluriformiteit van ondernemingsvormen kan ertoe bijdragen dat werk-
nemers meer keuze hebben om zich hetzij primair te richten op arbeid in
klassieke zin, hetzij primair de nadruk te leggen op autonomie en ontplooiing.
5.3.1.1 Uitgangspunten
    Bij verbetering van de kwaliteit van arbeidsinhoud en arbeidsverhoudingen
zijn de volgende drie uitgangspunten van belang:
    a. Wederzijdse afstemrning tussen individu en omgeving
    Sommigen functioneren uitstekend op posities die voor anderen een overbe-
lasting of onderbenutting vormen en daarom onbevredigend zijn. Tot nu toe
ging men er t e vaak van uit dat een werknemer zich aan een arbeidsplaats
dient aan t e passen; de nieuwe arbeidsomstandighedenwet gaat nadrukkelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>    ook van het omgekeerde it.^' De afstemming tussen individu en omgeving
    betreft enerzijds het evenwicht tussen de eisen die het werk stelt en de capaci-
    teiten van het individu. Wanneer er sprake is van overbelasting, dan i s dit voor
    het individu een bedreigende, mogelijk stressveroorzakende situatie. Anderzijds
    moet er een evenwicht zijn tussen de behoeften van het individu en de belonin-
    gen, zowel materieel als niet-materieel. Dit dubbele evenwicht is een dynamisch
    evenwicht, dat voortdurend wordt bedreigd door verschuivingen in de weder-
    zijdse verwachtingen en prestaties en daarom telkens opnieuw moet worden
    bijgesteld. Het is dus meer dan het eenmalig plaatsen van de juiste persoon
    op de juiste plaats.
        b. De constructie van de functie.
        Om t e komen tot een afstemming tussen individu en omgeving is het nodig
    een functie als maakbaar te zien. Het is slechts ten dele waar, dat taken worden
    bepaald door het technisch produktiesysteem; veeleer wordt bij het ontwerp
I   van het technisch systeem uitgegaan van een sociale organisatie op Tayloristi-
    sche grondslag. Bij het ontwerpen van een produktiesysteem heeft men te
     maken met een technisch en een sociaal systeem, welke systemen onderling
     moeten worden afgestemd; hiertoe moeten zij beide tegelijk ontworpen wor-
    den.72 Bij het construeren van een functie is een aantal minimumregels van
    belang met betrekking tot:
        - de inhoud en gevarieerdheid van een taak;
        - de mogelijkheden om te leren in de taak;
        - de zelfstandigheid van de werknemer;
        - de mogelijkheid tot sociale en psychologische steun en erkenning in het
    werk;
        - de zin van het werk en de toekomstmogelijkheden.
  1     c. De betrokkenheid van de werknerners b i j veranderingen.
        Bij het herstructureren van functie is betrokkenheid van de werknemers een
     voorwaarde. Besluitvorming boven in de hierarchie met betrekking tot de
     herstructurering van functies kan relatief snel plaatsvinden, maar de doorvoe-
     ring van de besluiten is een moeizaam proces door gebrek aan motivatie en
     medewerking van werknemers in lagere functies. Besluitvorming van onderaf
     kost relatief veel tijd, maar de doorvoering van de besluiten stuit door de grote
  I  betrokkenheid op weinig problemen.
     5.3.1.2    Vergroting van de handelingsruimte van de werknemer
        Vergroting van de handelingsruimte betekent een vermindering van de
     arbeidsdeling. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de technologische
     mogelijkheden voor een kleinschaliger, flexibeler produktie. Op deze manier
     kunnen de voordelen van vernieuwingen op het gebied van produktiviteit
     en arbeidsomstandigheden gecombineerd worden met verbetering van de
     kwaliteit van de arbeidsinhoud. Automatisering en automatische informatie-
     verwerking kunnen enerzijds gebruikt worden om de centrale macht van de
     ondernemingsleiding te versterken, doordat deze snel over betrouwbare en
     gedetailleerde informatie over de afdelingen kan beschikken; anderzijds kan
     het gemakkelijk toegankelijk zijn van informatie echter ook worden aangewend
     om individuele werknemers de benodigde informatie te verschaffen waardoor
     zij een groter deel van het produktieproces kunnen overzien. Zij zijn hierdoor
     in staat bevredigender en efficienter te functioneren in het complexe produk-
     tieproces.
        In principe zijn drie vormen van arbeidsdeling mogelijk, namelijk de serie-op-
     stelling, de parallelk opstelling en de wederzijdse opstelling. De serie-opstelling,
     waarbij opeenvolgende werknemers opeenvolgende bewerkingen verrichten,
     leidt tot een extreme arbeidsdeling en een minimale handelingsruimte. Nadelen
    71
         Arbeidsornstandighedenwet, Memorie van Toelichting, Tweede Karner, zitting 1976-
    1977, 14497, nr. 3, p. 4; 23-24.
     ''  Sociaal-Econornische Raad, Mens en Arbeid: effecten van automatisering, op. cit., p.
     58 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>hiervan zijn de lange doorlooptijden, de grote onderlinge afhankelijkheid van
werknemers (een storing werkt langs de hele produktielijn door) en een gebrek
aan flexibiliteit. De parallelle opstelling, waarbij verschillende werknemers
tegelijkertijd en onafhankelijk van elkaar een complete reeks van bewerkingen
verrichten, leidt tot een minimale arbeidsdeling en maximale onderlinge onaf-
hankelijkheid van de werknemers. Bij een dergelijke onafhankelijkheid zal de
neiging tot samenwerking en wederzijdse ondersteuning minimaal zijn. De
handelingsruimte is echter zeer groot. De wederzijdse opstelling, de produktie-
groep, is vanuit het criterium van de kwaliteit van de arbeid de gunstigste
organisatievorm. De produktiegroep werkt een gedeelte van het produktiepro-
ces af. Hierbij is niemand aan een vaste taak of werkplek gebonden en beheerst
iedereen alle bewerkingen. Afhankelijk van individuele wensen en van tempo-
variaties kan de onderlinge taakverdeling zich voortdurend wijzigen. De pro-
duktiegroep biedt vooral horizontale (uitvoerende) taakintegratie. De meeste
gedocumenteerde werkstructureringsprojecten blijven hiertoe beperkt, maar
verwacht mag worden dat in de jaren tachtig de taakintegratie tevens meer
verticaal (staf-lijn) zal ~ o r d e n .Verticale
                                             ~~       taakintegratie is op vele niveaus
denkbaar, lopend van het zelfstandig kunnen inschakelen van een monteur tot
zelfstandige voorraad- en produktieplanning. Een zekere graad van horizontale
taakintegratie is een voorwaarde voor het kunnen doorvoeren van verticale
taakintegratie. Taakstructurering in bedrijfssituaties wordt door zoveel rand-
voorwaarden bepaald, dat een algemene organisatieformule niet succesvol kan
zijn. Projecten zullen derhalve als maatwerk per bedrijf ontworpen moeten
worden. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van rapportages van reeds uitge-
voerde pr~jecten.'~Bij werkstructurering is de actieve inbreng gewenst van alle
betrokkenen. Combinaties van werkstructureringsprojecten met een vorm van
werkoverleg ligt daarom voor de hand. Hiermee kan tevens vermeden worden
dat werkstructurering in voorkomende situaties ten onrechte wordt gezien als
middel om problemen op t e lossen. Wanneer de problemen zich in de ogen van
werknemers toespitsen op een t e hoge tempodruk, machinegebondenheid of
arbeidsomstandigheden kan een daarop gerichte aanpak veel meer succes
hebben.
    Het wijzigen van de produktie-organisatie gaat niet zonder moeilijkheden. Bij
het management bestaat angst voor macht- en statusverlies. Vooral het midden-
en lager management verliest bij een verticale taakintegratie veel van zijn
bevoegdheden. Er bestaat bij de bedrijfsleiding onzekerheid over de produktivi-
teit. De toegenomen taakinhoud leidt veelal tot looneisen van de werknemers,
die zich hierbij gesteund weten door de criteria van functiewaarderingssyste-
men. Het verplaatsen of vervangen van machines vraagt investeringen en onder-
breekt de produktie. Het traditionele managementdenken is vooral gericht op
arbeidsdeling vanuit een technische systeemanalyse en niet op het creeren van
een socio-technische produktie-organisatie. De uiteindelijke motieven die bij
het overwinnen van deze weerstanden de doorslag geven, liggen doorgaans bij
ongunstige situaties met betrekking tot verloop en verzuim, zeer lange door-
looptijden, gebrek aan flexibiliteit en het niet kunnen krijgen van p e r s ~ n e e l . ~ ~
Aan de werknemerszijde bestaat de vrees dat het bij werkstructurering slechts
gaat om rationalisering en verbetering van het produktietempo. Men verlangt
daarom de mogelijkheid tot een actieve inbreng van de werknemersorganisaties
vanaf het begin van een werkstructureringsproject. In het verleden zijn experi-
menten met werkstructurering mislukt doordat de werknemers zelf er slechts
in geringe mate bij betrokken waren, of omdat het project slechts steunde op
het enthousiasme van BBn of enkele stafleden. Zowel aan de kant van het
management als bij de werknemers speelt de weerstand tegen verandering een
rol. Er bestaan wederzijds traditionele rolverwachtingen. Aan de onderzijde
van de hierarchie bestaat angst voor verantwoordelijkheid. Ondanks alle in-
spraak zijn de bestaande gezagsverhoudingen niet wezenlijk aangetast. De
l3
     L.U. d e Sitter, op. cit.. p. 166.
l4
     L.U. d e Sitter, op. cit., p. 163-238.
l5   Zie: J. In ' t Veld (red.), Arbeidsplaatsen en organisatie, T H , Delft, 1976.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>bevoegdheid van de ondernemingsraad voorziet in de mogelijkheid bepaalde
besluiten van het management tegen t e houden via een beroep bij de onderne-
mingskamer. De enqudtewet voorziet slechts in bevoegdheden van de vakorga-
nisaties voor zover wanbeleid van de ondernemingsleiding kan worden aange-
toond. Het CAO-overlegbiedt we1 de mogelijkheid tot contracten van uiteen-
lopende aard.76 Het bedrijvenwerk van de vakbonden biedt de bonden de
mogelijkheid informatie over een onderneming t e verwerven en kan anderzijds
de verbinding zijn tussen de werknemers, de vakbond en de mogelijkheden tot
inspraak in de ondernemingsraad, welke laatste zelf soms de deskundigheid
mist om doeltreffend invloed uit te oefenen. De overheid kan deskundigheid
beschikbaar stellen voor de begeleiding van herstructureringsprojecten. Binnen
de SER houdt men zich reeds met deze problemen b e ~ i g . ~ ~
     Verbetering van de kwaliteit van de arbeidsinhoud door wijziging van de
organisatie brengt voor het bedrijf voordelen mee op het gebied van efficiency.
Op theoretische gronden kan men de volgende verbeteringen v e r ~ a c h t e n          : ~~
     - Vermindering van het aantal produktiestations levert een vermindering
op van de verliezen die ontstaan door het niet optimaal op elkaar afgestemd
zijn van de produktiesnelheden aan de verschillende produktiestations. Wan-
neer werknemers in de produktiegroep niet gebonden zijn aan een volgorde van
bewerkingen, kunnen de afstemmingsverliezen binnen de produktiegroep tot
een minimum worden teruggebracht en kan de werkvoorraad van de groep
tevens dienen als buffervoorraad.
     - Vervanging van de serie-opstellingdoor een meer parallelle opstelling kan
de doorlooptijden aanzienlijk bekorten doordat in veel mindere mate buffer-
 voorraden tussen de verschillende produktiestations nodig zijn. Dit kan leiden
tot een verhoging van de produktiesnelheid per order en dus tot een kortere
 levertijd, een geringer kapitaalverlies op voorraden en een grotere flexibiliteit
 in het leveren van op de klant afgestemde produktmodaliteiten en in het
 doorvoeren van innovaties.
     - lntegratie van regulerende en uitvoerende taken kan leiden tot een
 minder storingsgevoelige produktie, omdat de relevante informatie over het
 verloop van de produktie door de uitvoerende werknemers gemakkelijker is
 waar t e nemen. Ook met betrekking tot innovatie i s de praktijkervaring van
 werknemers van groot belang. Door integratie van regulerende en uitvoerende
 taken en door vermindering van de functionele specialisatie in de regulerende
 taken kunnen coordinatiekosten afnemen zonder dat de storingsgevoeligheid
 van het produktieproces toeneemt.
     - De verbetering van de kwaliteit van de arbeid op zich kan leiden tot meer
 arbeidstevredenheid en een betere arbeidsmotivatie. Dit komt de kwaliteit van
 het produkt ten goede en leidt tevens tot minder verlieskosten als gevolg van
 verzuim, verloop en arbeidsongeschiktheid. Vermindering van ziekteverzuim en
 arbeidsongeschiktheid is ook voor de overheid van groot belang gezien de
 kosten van de sociale zekerheid.
     Hoewel aan het succes van experimenten slechts een beperkte waarde kan
 worden gehecht (projecten worden vooral daar gei'nitieerd waar duidelijke
 mogelijkheden tot verbetering liggen; successen worden eerder gerapporteerd
 dan mislukkingen), zijn de uit de praktijk gemelde positieve effecten hoopge-
 vend. In de door De Sitter verzamelde projecten worden doorlooptijdverkor-
 tingen gemeld van 25 tot 80%.79
     Een praktijkvoorbeeld levert de herstructurering van werk bij Saab Scania
 Carrosseriebouw in Zweden.80 In 1974 begon men aan de re-organisatie van de
 76
      M.G. Rood, Bedrijfsdemocratie, vlag of lading?, Deventer, Kluwer, 1979.
 77
      Sociaal Econornische Raad, Commissie Ontwikkelingsproblernatiek Bedrijven (COB),
 Onderzoek herstructurering van taken en her ontwerpen van nieuwe taken, 's-Gravenhage,
 1980.
 "
      L.U. de Sitter, op. cit.. p. 124-143.
 79
       L.U. de Sitter, op. cit., p. 139.
       L.U. de Sitter, op. cit.. p. 174-180. Ontleend aan: K. Karlsson, Alternativaproduk-
  tionssystem till lineproduktion. En utvardering om produktionssystem: karossverkstaden
 vid SAAB-Scania, Goteborg, Sociologiska Institutionen, Trollhattan, Goteborg's Universi-
 tat, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>afdeling carosseriebouw, waar men t o t dan toe aan de lopende band werkte. De
carosserieen werden (semi-)automatischin elkaar gelast, waarna de afwerking
bestond uit lassen, slijpen, polijsten en controleren. Het lopende bandwerk
bestond uit + 50 opeenvolgende kortcyclische taken van 2 A 3 minuten. In de
nieuwe opstelling komen de carosserieen via een transportlijn een afdeling
binnen, die is opgedeeld in 18 parallelle 'garages. Binnen deze werkplaatsen
verrichten telkens 2 man de gehele bewerkingscyclusvan de vroegere lijn van
50 deeltaken. De individuele arbeidscyclus is ongeveer 45 minuten. Drie van
zulke tweernanswerkplaatsenvormen een groep. Hierbij horen nog additioneel
e6n reservernan en een contactman. De groep heeft dus 8 leden. De contactman
fungeert als groepsbaas en de functie wordt roulerend door de groepsleden
waargenomen. De parallelle structuur maakt de werkplaatsen van elkaar onaf-
hankelijk zodat het produktietempo door de werknemers zelf bepaald wordt.
Men kan als groep in een week een voorsprong opbouwen op het produktie-
schema en deze als vrije dag uitkeren aan een van de (zelf aan te wijzen) groeps-
leden. Grotere voorsprongen zijn mogelijk maar worden met het oog op kwali-
teit en het vermijden van 'jagen niet gehonoreerd. Vanuit de werkplaatsen
bereiken de auto's een kwaliteitscontrolestation. Dit station wordt door rniddel
van een rouleringssysteem bemand door 8 uit de groepen gedetacheerde leden.
Men voert de kwaliteitscontrole dus zelf uit.
    De groepen stellen zelf een budget op voor gereedschapsmateriaal en onder-
 houdskosten en voeren een eenvoudige administratie. Voorts zijn zij verant-
woordelijk voor de volgende taken:
   - het regelen van het produktievolume
   - controle op het inkomende materiaal
    - het corrigeren van fouten op de input
    - het eventueel terugsturen van ondeugdelijke carosserieen
    - het onderhoud van handmachines en lasaggregaat; schoonmaken
    - het opleiden van groepsleden
   - het toewijzen van vrije dagen
   - het regelen van de onderlinge werkverdeling
   - het contacthouden met storingsdiensten, gereedschaps- en materiaalma-
gazijnen enzovoort
    - de kwaliteitscontrole
    - het controleren en corrigeren van het eigen werk
   - het participeren in het werkoverleg.
    De kwaliteit van de arbeid i s door deze re-organisatie van het werk gestegen.
 Opvallende punten in de veranderingen zijn onder andere:
   - een langere cyclustijd
   - toegenomen verantwoordelijkheid voor kwaliteit en kwantiteit
   - meer verschillende taakaspecten
   - variatiemogelijkheden in werkverdeling, werkmethoden en werktijden
   - meer contact met andere afdelingen
   - langere opleidingstijd (2 maanden in plaats van 2 weken)
   - periodiek optreden als contactman.
    De resultaten van een evaluatie na een jaar kunnen in de volgende punten
worden samengevat:
   a. het oordeel van de werknemers over het werk zelf, het toezicht, de
samenwerking en het loon is gunstig;
   b. de rol van de chef is volledig veranderd. Er zijn chefstaken naar de
groepen en hun contactman overgegaan. De afdelingsbaas opereert nu niet in
het vlak van toezicht maar in het vlak van ontwikkeling, externe contacten en
werkoverleg;
   c. de economische voordelen manifesteren zich eerder dan de veranderingen
in verloop en verzuim. Na verloop van 2 jaar werden de effecten echter duide-
lijk zichtbaar. Het ziekteverzuim bedroeg toen 13%(overige afdelingen 18%);
het verloop bedroeg 14% (overige afdelingen 21 %).
   d. de extra kosten door kwaliteitsfouten zijn met 50% verminderd;
    e. de kosten van de afdeling kwaliteitscontrole zijn aanzienlijk verminderd
 (met 7 manjaren);
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>   f. bij de vroegere produktielijn waren 2 instructeurs permanent werkzaam.
De behoefte hieraan is niet meer aanwezig (de taak is door de groepen overge-
nomen);
   g. de systeemverliezen zijn sterk gedaald: de verliezen als gevolg van het
niet op elkaar afgestemd zijn van verschillende produktiesnelheden daalden van
16% naar 2%. Het storingsverlies daalde van 45% naar 15%. Het transport-
verlies steeg van 0% naar 4%;
   h. de produktiviteit van direct werk, dus niet gerekend de tijd besteed aan
toezicht, instructie, kwaliteitscontrole enzovoort is met rond 17% toegenomen;
   i. de doorlooptijd is met 25% bekort;
   j. de flexibiliteit van het systeem is drastisch toegenomen. In de vroegere
situatie vergde een veranderd produktieprogramma gerniddeld 2 weken reken-
werk en voorbereidingswerk. Thans geschiedt de omstelling in eBn dag;
   k. de storingsgevoeligheid is aanzienlijk verminderd. Afwijkingen op ge-
plande progranima's komen niet meer voor. (In 1973 werden nog 1200 auto's
minder geproduceerd dan gepland wegens storingsverliezen);
    I. een voorlopige balans (1977) levert de volgende (tabel 5.5) calculatiever-
schillen op:
Tabel 5.5. Voor- en nacalculatie van besparingen en meerkosten ten gevolge van de orga-
nisatiwerandering bij SAAB.
                                                         x 1000 SKr.
  Besparingen                             Voorcal.        Nacal .         Verschil
  kwal. contr.
  prod. stabiliteit
  verloop
  ziektelabsentie
  loon kosten
  Meerkosten
  onderhoud
  opleidingen
  netto besparing:
  pay-off-periode
  investering                         I                     10.000
 Bron: K. Karlsson, op. cit..
     De verbetering ten aanzien van de stabiliteit i s opvallend veel groter dan
 verwacht. Dit wordt waarschijnlijk veroorzaakt door het feit dat storingskosten
 een functie zijn van complexiteit. Deze is op haar beurt een functie van het
 aantal relaties tussen elementen. Bij vergroting van het aantal elementen neemt
 het aantal mogelijke relaties tussen elernenten veel sneller toe dan het aantal
 elementen. Bij verkleining van het aantal elementen neemt de complexiteit
 disproportioneel af. Het effect van een organisatorischevereenvoudiging op de
 storingskansen is daarom onevenredig veel sterker dan men op het eerste
 gezicht geneigd is t e denken.
 5.3.1.3    Sociale en psychologische steun
     Bij het voork6men van stress is vooral de afstemming tussen de capaciteiten
 van de werknemer en de eisen van de werkomgeving van belang. Eerder is
 gesteld, dat een functie aan een aantal minimumeisen moet voldoen. Het is
 een taak van de organisatie om vanaf het moment van de sollicitatie duidelijk-
 heid te scheppen over de verwachtingen die men wederzijds heeft en over de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Op deze manier
kunnen rolonduidelijkheid en rolconflict worden beperkt. Juist rolonduidelijk-
heid en rolconflict zijn belangrijke bronnen van stress. Loopbaanbegeleiding
kan een methode zijn om verstoringen van het evenwicht tussen behoeften en
beloningen (ook niet-materieel) en tussen Capaciteiten en vereiste vaardigheden
t e signaleren en te herstellen. Het kan grote problemen opleveren wanneer het
werk door welke reden dan ook niet meer bevredigend is, terwijl het de werk-
nemer door 'gouden ketenen vrijwel onmogelijk is van positie te veranderen.
 Loopbaanbegeleiding kan helpen tot een behoorlijke carri8re-opbouw t e
komen, die ook op langere termijn perspectieven biedt. Toekomstonzekerheid
is in een aantal gevallen een oorzaak van stress en kan in zekere mate voorko-
men worden. Bij reorganisaties van bedrijven doen zich bovengenoemde pro-
blemen in versterkte mate voor. Evenwichten worden verstoord en er is grote
onzekerheid over de toekomst; mogelijk kan de reorganisatie verandering van
functie meebrengen of zelfs ontslag.
    Collega's en vooral de directe chef kunnen door het geven van steun voor-
komen dat een bedreigende spanningssituatie overgaat in een voor het individu
niet meer hanteerbare stress-situatie. De keerzijde van het proces van individua-
lisering is dat ook de sociale ondersteuning minimaal geworden is. Ondersteu-
nend leiderschap i s niet hetzelfde als vriendelijk zijn en conflicten toedekken.
Wezenlijk is dat problemen gesignaleerd en besproken worden. Het is onjuist als
een chef daarbij onmiddellijk zijn oplossing van het probleem opdringt. In
overleg met de werknemer kan soms een andere, adequatere oplossing ontstaan
dan die welke de chef tevoren voor ogen had. In ernstiger'gevallen kan de
afdeling personeelszaken of het sociaal team (arts, psycholoog, maatschappelijk
werker) ingeschakeld worden. Door trainingen kan het gedragsrepertoire van
zowel een chef als een werknemer zodanig uitgebreid worden dat zij beter in
staat zijn problemen t e hanteren. Met name chefs zijn meestal geselecteerd op
hun technische deskundigheid en niet op hun sociale vaardigheden. De positie
van het midden- en lager management in de moderne organisatie is een zeer
moeilijke. Het lagere management heeft een dubbele loyaliteit ten opzichte van
zowel het hogere management als van de werknemers. Ondersteunend leider-
schap kan door werknemers gemakkelijk worden opgevat als een nieuwe vorm
van controle. Het is verder de vraag hoe zwaar de belangen van de werknemer
in werkoverleg of persoonlijk overleg met zijn chef kunnen wegen, omdat het
lager management ook verantwoording moet afleggen naar zijn superieuren.
Werkoverleg vereist voor het lagere management een grotere speelruimte,
omdat alleen dan de inbreng van werknemers een reele invloed kan hebben.
Personeelsafdelingen hebben te maken met een soortgelijk loyaliteitsconflict.
    Voor het signaleren van stress-situaties kan het periodiek geneeskundig
onderzoek nuttig zijn. Deze signaleringsfunctie kan leiden tot interventies in de
organisatie. De bedrijfsgeneeskundige dienst behoeft zich hierbij niet te beper-
ken t o t de fysieke gezondheid van de werknemer (zie paragraaf 5.3.3). Langdu-
rig ziekteverzuim is veelal een signaal van een verstoord evenwicht in de werksi-
tuatie. Het ontbreken van initiatieven van de organisatie om deze evenwichten
t e herstellen kan ertoe leiden dat de werknemer zich in de steek gelaten voelt
en verder van de organisatie vervreemdt.
5.3.1.4 Pluriformiteit in ondernemingsvormen
    Naast de klassieke hierarchische ondernemingsvorm bestaan er onderne-
mingsvormen op een meer cooperatieve basis. Zelfontplooiing, zelfstandigheid,
verantwoordelijkheid enzovoort zijn t o t op zekere hoogte strijdig met het
uitgangspunt van verkoop van arbeid in de vorm van loonarbeid. Wederzijdse
psychologische en sociale ondersteuning van deelnemers in een organisatie
veronderstelt een gelijkwaardigheid die niet teruggevonden wordt i n de hierar-
chische verhoudingen die de meeste ondernemingen kennen. Op betrekkelijk
kleine schaal wordt geexperimenteerd met alternatieve ondernemingsvormen.
De doelstelling van deze ondernemingen is niet in de eerste plaats het maken
van winst, maar het bevorderen van het welzijn van de medewerkers in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>organisatie en het voorzien in het - vaak bescheiden - levensonderhoud.
Daarnaast spelen soms idealistische opvattingen met betrekking tot milieu,
gezondheid, soberheid en ongebondenheid een rol. In de veelheid van economi-
sche activiteiten en individuele motieven bestaat BBn gemeenschappelijk ken-
merk, namelijk zeggenschap over de eigen situatie. Doorgaans gaat het om
arbeidsintensieve, kleinschalige activiteiten, bijvoorbeeld het Mens en milieu-
vriendelijk Ondernemen (MEMO); ook bestaan er initiatieven om arbeidsplaat-
sen te creeren voor mensen die om welke reden dan ook niet in het normale
arbeidsproces kunnen of willen functioneren, bijvoorbeeld de Stichting Werk-
groep Experimentele Maatschappij (SWEM). Soms is er ook sprake van meer
commerciele bedrijven die door de eigenaren zijn omgezet in een vorm van
arbeiderszelfbestuur.
    Gezien de grote inzet die van de betrokkenen gevraagd wordt en het naar
verhouding geringe economische rendement, is het de vraag of zeer velen deze
prijs voor verbetering van de kwaliteit van de arbeid willen betalen. Het dragen
van verantwoordelijkheid voor de gehele organisatie wordt niet door iedereen
positief gewaardeerd. Overigens kennen ook cooperatieve ondernemingen soms
een hierarchische organisatie en een hoge mate van arbeidsdeling.
     De cooperatieve bedrijfsvorm wordt gehinderd doordat de regelgeving niet
hierop is afgestemd. Rechtspersoonlijke constructies zijn veelal afgestemd op
een hierarchische structuur; werknemers die niet in een gezagsrelatie met hun
werkgever staan zijn uitgesloten van sociale verzekeringen; regels met betrek-
king tot belasting en winstberekening zijn niet afgestemd op deze bedrijfjes;
vooral bij de overgang van een traditioneel bedrijf naar een cooperatief bedrijf
doen zich veelal zeer grote juridische problemen voor." Wanneer werknemers
meer keuzemogelijkheden hebben als gevolg van een zekere pluriformiteit in
ondernemingsvormen, betekent dit een verbetering van de kwaliteit van de
arbeid.
5.3.2 Cornpensatiernogelijkheden in de arbeidsvoorwaarden
     Er moet rekening mee worden gehouden dat een aantal functies een niet
verbeterbaar kwaliteitsniveau heeft. Ploegendienst is vaak onvermijdelijk;
 verbetering van de arbeidsinhoud van functies in bestaande produktieprocessen
vergt soms hoge investeringen. Bedrijven die ongeschoolde functies of functies
 met inconvenienten willen opvullen zonder de functies te veranderen, richten
dan hun werving op die groepen werknemers die geneigd zijn de gegeven
situatie te accepteren, bijvoorbeeld buitenlandse arbeiders, uitzendkrachten,
 part-timers en vakantiewerkers, jongeren en vrouwen. Een verbetering van de
arbeidsvoorwaarden kan de wervingskracht vergroten. Primaire arbeidsvoor-
waarden spelen een belangrijke rol bij het oordeel van ongeschoolde werkne-
 mers over de kwaliteit van hun arbeid.82 Over de beloning bestaat veel onvrede
 omdat ongeschoolde functies in de laagste functieklassen worden ingedeeld en
 onaantrekkelijke aspecten nauwelijks in de beloning tot uitdrukking komen.
 Ongeschoolde werknemers hebben meestal een zeer instrumentele werkorienta-
tie die mede veroorzaakt wordt door het gebrek aan mogelijkheden om andere
dan materiele behoeften in het werk te bevredigen. De bevrediging van deze
 behoeften wordt verlegd naar situaties buiten het werk, bijvoorbeeld vrije
 tijdsbesteding, vakanties of gezinsleven. De werktijd wordt zo aangenaam
 mogelijk doorgebracht. Mogelijkheden tot sociale contacten tijdens het werk,
 pauzeregelingen en variabele werktijden kunnen hiertoe bijdragen. Bij zeer
 routinematig werk heeft een werknemer mogelijkheden om weg te dromen of
 te praten met collega's; een geringe kwaliteitsverbetering van de arbeidsinhoud
 kan deze mogelijkheden tenietdoen zonder dat de arbeid zelf veel bevredigen-
 der wordt. Doorbreking van het routinekarakter van ongeschoolde arbeid
 wordt door de bstrokkenen daarom niet altijd als een verbetering gezien. In een
      Associatie van bedrijven op cooperatieve grondslag, Werknemerszelfbestuur: vermaak-
 te confectie o f maatwerk, Utrecht, 1979.
 81
      N. Bakker (red.), S. van den Berg, G. Krijnen e.a.. OP. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>onderzoek onder LTS-ers werd een passieve of louter instrumentele arbeids-
orientatie bij ongeveer een derde van de ondervraagden aangetr~ffen.~~                De
bereidheid om voor 10%meer loon van baan te veranderen bestaat bij 11%van
de werkenden en voor 30% meer loon bij 35% van de werkenden; 60% wil in
het geheel niet veranderen van werk."
    De motivatie van instrumenteel georienteerde werknemers kan vooral
vergroot worden door verbetering van de beloning en andere arbeidsvoorwaar-
den, bijvoorbeeld in de vorm van toeslagen voor onaangename werkomstandig-
heden. Van speciaal belang is hierbij ook de werkzekerheid en de kansen op
promotie of doorstroming. De nadruk op arbeidsvoorwaarden kan de instru-
mentele werkorientatie verder versterken en de werkmotivatie veranderen in
een aanwezigheidsmotivatie. Op langere termijn kunnen de kosten van het laten
voortbestaan van inconvenienten en het werven van personeel door middel van
loontoeslagen echter hoog zijn: zo heeft de Amsterdamse stadsreiniging dankzij
extra premies geen personeelstekort, maar wordt we1 het merendeel van de
werkers tussen het 40e en 50e jaar afgekeurd en bedraagt het ziekteverzuim
30%.~' Ook het zogenaamde klaar-naar-huis-systeem, waarbij wordt gewerkt
tot een bepaalde taak af is, heeft nadelige effecten op de veiligheid en de
gezondheid van de werknemer en de kwaliteit van de geleverde arbeid.
5.3.3 De gezondheid van de werknerners
    De gezondheid van werknemers kan bevorderd worden door een op preven-
tie gerichte gezondheidszorg. Hiertoe is onderzoek nodig naar de relatie tussen
arbeid en gezondheid. In opdracht van de W R R is in dit kader een voorstudie
verricht door prof. F. Sturmans, waaraan het hiernavolgende materiaal is
ont~eend.'~
5.3.3.1     De keuze voor primaire of secundaire preventie
    Het onderzoek naar de relatie tussen arbeid en gezondheid wordt in toene-
mende mate bemoeilijkt door met name de volgende aspecten:
   - schadelijke invloeden met een relatief lage intensiteit; als gevolg van een
minder intensieve blootstelling gaan andere factoren (bijvoorbeeld individuele
verschillen in vatbaarheid en tolerantie, leefgewoonten enz.) een grotere rol
spelen, waardoor het oorzakelijk verband tussen werkomgeving en ziekte
versluierd kan worden;
   - een per bedrijf gering aantal aan specifieke schadelijke invloeden blootge-
stelde werknemers enlof een relatief lage frequentie van aandoeningen; dit gaat
gepaard met een enorme uitbreiding van de variatie in en het aantal van poten-
tieel gevaarlijke blootstellingen;
   - een lange periode waarin ziekteprocessen latent blijven;
   - het vo6rkomen van chronische, niet-specifieke aandoeningen met een
multicausale oorsprong;
   - een absolute en relatieve toename van gezondheidsklachten van psycho-
sociale aard;
   - het niet-omkeerbaar zijn van vele ziekteprocessen.
    Bovengenoemde kenmerken dragen ertoe bij dat er doorgaans moeilijk v a t t e
krijgen is op de gezondheidsbedreigingen in het arbeidsmilieu en dat behande-
ling van de resulterende aandoeningen vaak niet het gewenste effect heeft. Om
het voorkomen van deze aandoeningen terug te dringen zijn daarom in vele
gevallen preventieve maatregelen nodig.
    De twee belangrijkste vormen van preventie zijn primaire en secundaire
preventie. Secundaire preventie richt zich op het zo vroeg rnogelijk opsporen
83
     P. Stroink, F . Andries, 'LTS-ers aan de slag. In M . van Gild, op. cit., p. 35.
84
     H.L.G. Zanders e.a., op. cit.. p. 56.
     J . Godschalk, 'Gastarbeid en het vuile werk, Sociologische Gids, 1975, nr. 5, p.
367-368.
"    F . Sturmans, M . van Dongen en G . Zielhuis, Opsporing van gezondheidsbedreigingen in
her werk en de werkomgeving, Voorstudie ten behoeve van dit rapport.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>van aandoeningen. Bij primaire preventie gaat het er juist om het ontstaan van
aandoeningen te voorkomen door het opsporen en elimineren van de oorzaken.
Primaire preventie i s op de lange termijn dan ook effectiever. Tewiji secundai-
re preventie vereist dat ieder individu aan een genees-kundigonderzoek onder-
worpen wordt, kan in het kader van primaire preventie volstaan worden met
een steekproefsgewijze benadering. In de huidige bedrijfsgezondheidszorgligt
de nadruk nog t e veel op secundaire preventie. Men gebruikt in de regel onder
andere het periodiek geneeskundig onderzoek om individuen met afwijkingen
op t e sporen. Te weinig wordt nog beseft dat de verschuiving van de activiteiten
naar op primaire preventie gericht epidemiologisch onderzoek meer in overeen-
stemming zou zijn met de doelstelling van de bedrijfsgezondheidszorg. Secun-
daire preventie is vooral nuttig om te verifieren of reeds bekende gezondheids-
invloeden in voldoende mate onder controle zijn gebracht. Er zijn verschillende
vormen van epidemiologisch onderzoek die elk een eigen functie hebben.
Omdat chronische aandoeningen met een lange latentietijd steeds meer de
overhand krijgen, is longitudinaal epidemiologisch onderzoek het meest belang-
rijk. Om de onderzoekstijd niet onnodig lang te maken moet hierbij de nadruk
liggen op retrospectief onderzoek.
   Om dergelijk onderzoek mogelijk t e maken, is het van belang dat men in de
toekomst terug kan vallen op nauwkeurig vastgestelde en goed toegankelijke
basisgegevens. Tot de gegevens die voor epidemiologisch onderzoek nodig
zijn, behoren in de eerste plaats gegevens met betrekking tot de expositie op de
werkomgeving. Gezien de achterstand die in het verleden op dit gebied i s
ontstaan, is beschrijving van de werkomgeving onder de huidige omstandighe-
den belangrijker dan een nadere detaillering van de beschrijving van de gezond-
heidstoestand van de werknemer. Met name informatie met betrekking tot
psycho-sociale en perceptief-mentalebelasting verdient speciale aandacht. In de
tweede plaats zijn er gegevens nodig met betrekking tot de gezondheidstoe-
stand van de werknemers (gegevens betreffende mortaliteit, morbiditeit,
verzuim en bedrijfsongevallen, gegevens uit klinisch onderzoek, biometrische
gegevens gezondheidsklachtenen informatie met betrekking tot de werkbele-
ving). In de derde plaats zijn gegevens nodig van 'buiten de fabriekspoort.
Hierbij gaat het om gezondheidsgegevens van werknemers na uitdiensttreding
 (pensionering, arbeidsongeschiktheid of uitdiensttreding om andere redenen)
en om gezondheidsgegevens van het nageslacht (afwijkingen tijdens de zwanger-
schap of erfelijke afwijkingen) In de vierde plaats is het nodig inzicht te krijgen
in een aantal factoren uit de privksfeer, die in de relatie tussen arbeid en
gezondheid als verstorende variabelen kunnen optreden (eet-, rook- en drink-
gewoonten, medicijngebruik, gebruik van potentieel gevaarlijke stoffen in de
vrije tijd enz.). Deze factoren kunnen de gezondheid rechtstreeks be'invloeden,
dan we1 de vatbaarheid voor andere blootstellingen verhogen. Tot slot zijn
bepaalde persoonsgegevens nodig, omdat zij als verstorende variabelen kunnen
optreden en om een koppeling tussen gegevensbestanden tot stand te kunnen
brengen.
    De mogelijkheid t o t koppeling tussen verschillende componenten van een
gegevensbestand of tussen verschillende bestanden is een essentiele voorwaarde
waaraan een epidemiologisch informatiesysteem moet voldoen. Ook koppelin-
gen met gegevens die buiten de sfeer van het bedrijf en de bedrijfsgezondheids-
zorg verzameld worden, kunnen nodig zijn. Het kan hierbij zowel gaan om
vergroting van het aantal gegevens als om vergroting van de onderzoekspopula-
tie. Veelal zijn de populaties van afzonderlijke bedrijfsgeneeskundigediensten
te klein voor een zelfstandig onderzoek; categoriale samenwerking is dan nodig.
 In Nederland ontbreekt het nog aan instrumenten die voor informatie-over-
dracht op anonieme grondslag van wezenlijk belang zijn, onder andere een
centrale persoonsnummering. Mede hierdoor zijn in Nederland de condities
 voor epidemiologisch onderzoek minder gunstig dan bijvoorbeeld in Canada, de
 Verenigde Staten en Scandinavische landen. Op het gebied van automatische
 gegevensverwerking zijn binnen de bedrijfsgezondheidszorgreeds verschillende
 ontwikkelingen in gang gezet. Automatisering en koppeling van gegevens-
 bestanden roepen echter vragen op in verband met de privacy-bescherming.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>Privacy i s een waardevol goed dat gerespecteerd dient t e worden. Al t e strin-
gente bepalingen in de privacywetgeving maken echter epidemiologisch onder-
zoek en daarmee ook prirnaire preventie op het gebied van de volksgezondheid
buitengewoon moeilijk. Registratie en koppeling van gegevens hoeven de
privacy-belangen niet te schaden, indien gezorgd kan worden voor een vol-
doende beveiliging en voor koppelingsmechanismen op anonieme basis.
    Niet alles kan gemeten en geregistreerd worden. Gezien de grote diversiteit
van de werkom~tandi~heden     en gezondheidsproblemen waarmee de bedrijfsge-
zondheidszorg geconfronteerd wordt, kan decentraal beslist worden welke
gegevens'relevant zijn. De kwaliteit van de verzamelde gegevens is uiteraard van
essentieel belang. Met name de meting van de werkplek laat nog veel te wensen
over. De kwaliteit van de gegevens is in hoge mate afhankelijk van de motivatie
en bereidheid tot medewerking van alle betrokkenen, in de eerste plaats de
bedrijfsartsen, de bedrijfshygienisten en bedrijfsverpleegkundigen. Coordinatie-
groepen op lokaal niveau, bijvoorbeeld bedrijfscommissies in de zin van de
nieuwe Arbeidsomstandighedenwet, kunnen er zorg voor dragen dat alle
betrokken personen en geledingen vanaf het begin een bijdrage kunnen leveren
aan de keuze van onderzoeksonderwerpen, de opzet van het onderzoek enzo-
voort.
5.3.3.2 De benodigde infrastructuur
    Voorwaarden voor epidemiologisch onderzoek, zoals standaardisatie van
registratiemethoden en een minimum onderzoekspopulatie, kunnen slechts
verwezenlijkt worden binnen een goed functionerende organisatorische infra-
structuur. Hiervoor kan aansluiting gezocht worden bij reeds bestaande structu-
ren, met name bij de bedrijfsgeneeskundige diensten. Niet alleen zijn de be-
drijfsgeneeskundige diensten uit hoofde van hun taakstelling primair verant-
woordelijk voor de preventieve gezondheidszorg ten behoeve van werknemers,
maar bovendien hebben ze, gezien de aard van hun werkzaamheden een unieke
gelegenheid om gedurende langere tijd en min of meer op routinebasis gegevens
t e verzamelen voor longitudinaal epidemiologisch onderzoek. Het lijkt zinvol
dat de bedrijfsgeneeskundige diensten zelf de verantwoordelijkheid hebben
voor het doen van dit soort onderzoek en niet slechts een taak toebedeeld
krijgen in uitvoerende zin, zoals het verzamelen van basisgegevens.
    De overheid heeft ten aanzien van de bedrijfsgezondheidszorg een stimule-
rende, ondersteunende, coordinerende en ook controlerende functie. Hierbij
valt t e denken aan initiatieven van het College van Bijstand en Advies voor
de Bedrijfsgeneeskunde, de nog in te stellen Arbeidsomstandighedenraad en de
Arbeidsinspectie. De coordinerende taak van de overheid kan bestaan uit het
assisteren van de bedrijfsgezondheidszorg bij het opzetten van een organisatie-
structuur en coordinatie van het onderzoek (onderzoeksprioriteiten). Hierbij
kan onder ogen worden gezien of bij een dergelijke opzet de voorkeur rnoet
worden gegeven aan een sterkere categoriale benadering, zoals verwerkelijkt is
in de bouwnijverheid. Aan haar ondersteunende taak kan de overheid inhoud
geven door middel van gerichte financiele injecties en door zorg t e dragen voor
referentielaboratoria. Voorts zou de overheid een sleutelrol kunnen spelen bij
het toegankelijk maken van bepaalde centraal verzamelde gegevens.
    De reorganisatie in de bedrijfsgezondheidszorg betreft niet zozeer een
uitbreiding van de werkzaamheden als we1 een verschuiving daarvan. De meer
primair preventief gerichte aanpak komt in plaats van de huidige, overwegend
secundair preventief gerichte benadering. Tevens kan door een systematische
gegevensregistratie de noodzaak tot het uitvoeren van allerlei kostbare ad
hocstudies wellicht worden teruggedrongen. Epidemiologisch onderzoek kan
zichzelf op deze manier terugbetalen.
    Voor het slagen van de verschuiving van secundaire naar primaire preventie i s
de motivatie en inzet van alle betrokkenen vereist. In de eerste plaats zijn dit de
werkers in de bedrijfsgezondheidszorg zelf, die verantwoordelijk zijn voor
totstandkoming, de uitvoering en de kwaliteit van het onderzoek. In de tweede
plaats zijn dat de werkgevers en hun organisaties. Hun bereidheid tot mede-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>werking is van belang voor de financiering, de materiele ondersteuning en het
beschikbaarstellenvan bedrijfsinformatie. Hun bereidheid hangt vooral samen
met economische motieven. Er kan angst bestaan dat het onderzoek zwakke
punten van de onderneming blootlegt. Anderzijds hebben werkgevers er be-
zwaar tegen dat bij gebrek aan wetenschappelijk onderzoek brede veiligheids-
rnarges zouden kunnen worden genomen in de vaststelling van maximaal
acceptabele blootstellingen. Onderzoek kan in zo'n geval de risico's beter
helpen beoordelen, zodat men tot verantwoorde veiligheidseisen kan komen.
Medewerking aan onderzoek zal met andere woorden afhangen van de door het
management verwachte resultaten. Er bestaat overigens binnen het professione-
le management een duidelijke bereidheid ook op langere terrnijn t e denken en
het belang van een gezonde populatie werknemers in t e zien. In de derde plaats
is de medewerking van de werknemers en hun organisaties vereist. Zij moeten
bereid zijn meer gewicht t e geven aan lange termijnbelangen. Nog t e vaak
klampt men zich vast aan het klassieke model met de eis van algemeen perio-
diek geneeskundig onderzoek voor elke werknemer. Men moet zich echter
realiseren dat dit een valse zekerheid oplevert. De motivatie van de vakbewe-
ging kan doorslaggevend zijn, aangezien werknemers de rechthebbenden
zijn op bedrijfsgezondheidszorg.
5.4 Aanknopingspunten voor het beleid
     In het voorgaande is aangegeven, dat mogelijkheden tot verbetering van de
kwaliteit van de arbeid liggen in een vergroting van de handelingsruimte van de
werknemers en in het geven van sociale steun in de arbeidssituatie door chef en
collega's. Compensatie in de sfeer van de beloning en arbeidsvoorwaarden kan,
wanneer andere mogelijkheden ontbreken, bijdragen tot een vergroting van de
tevredenheid met een in andere opzichten kwalitatief slechte arbeidssituatie;
er zijn echter aan deze compensatievorrn ook negatieve effecten verbonden.
 Voorts is gesteld dat naar de relatie tussen arbeid en gezondheid nader onder-
zoek wenselijk en ook mogelijk is. De rnogelijkheden tot verbetering, zoals in
het voorgaande aangegeven, moeten vooral op het niveau van de onderneming
gerealiseerd worden. Om dit t e bereiken worden in deze paragraaf enige be-
 leidsaanknopingspuntengeformuleerd.
 5.4.1    Het overleg tussen werkgevers en werknemers
     Met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid staat op het ogenblik vooral de
 Arbeidsomstandighedenwet in de belangstelling. Van verschillende zijden zijn
 bij het ontwerp van de Arbeidsomstandighedenwet kanttekeningen geplaatst,
 met name met betrekking tot de definiering van het begrip welzijn, de vormen
 van overleg en samenwerking en de nog gebrekkige invulling van het kader dat
 door de wet geschapen wordt." De Arbeidsomstandighedenwet streeft ernaar
 het stellen van minimumnormen, zoals in de Veiligheidswet, te vervangen door
 de opdracht de kwaliteit van de arbeid t e optimaliseren. De wet geeft een
 aantal uitgangspunten, van waaruit werkgevers en werknemers in onderling
 overleg een beleid voor het bedrijf dienen t e formuleren. De participatiemoge-
 lijkheden van werknemers worden in de Arbeidsomstandighedenwet nagenoeg
 niet geregeld; hiervoor is aansluiting gezocht bij de ondernemingsraad die, zoals
 geconstateerd, beperkte bevoegdheden heeft. Bij het vormen .van een beleid
 met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid op bedrijfsniveau zouden over-
 legmogelijkheden op de werkplek of op afdelingsniveau echter evenzeer van
 belang zijn.
      H. de Gier, 'Making work more human?', Beleid en maatschappij, 1978, nr. 10, p.
 263-272 en 1980, nr. 3 4 ,p. 101-107. H . van Zwam, 'Nieuwe vormen van medezeggen-
 schap', Sociaal Maandblad Arbeid, 1979, nr. 10.
  F. de Koning, ' H e t Wetsontwerp arbeidsomstandigheden aanvaard', Sociaal Maandblad
 Arbeid, 1980, nr. 7-8, p. 497-502. A. Geers, 'Zulks ter bevordering van menswaardige
  arbeid, de nieuwe arbeidsomstandighedenwet'. Intermediair, 27 februari 1981, 17e jaar-
  gang, nr. 9.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>     De kwaliteit van de arbeid zou een vaste plaats kunnen krijgen in het overleg
tussen werkgevers en werknemers. Personeel, ondernemingsraad en vakbewe-
ging kunnen betrokken worden bij ondernemingsbeslissingen op het gebied van
automatisering of met gevolgen voor de werkomgeving. In de Scandinavische
landen, met name Noorwegen, bestaat met deze vorm van bij wet gereglemen-
teerde medezeggenschap al enige jaren ervaring in de vorm van een 'Data
~ ~ r e e m e n t . "Het Data Agreement heeft betrekking op computersystemen die
gebruikt worden voor de planning en uitvoering van het werk en voor de opslag
en verwerking van persoonsgegevens. De computersystemen worden beoordeeld
op technische, economische, maar ook op sociale aspecten. Veel aandacht
wordt besteed aan de wijze waarop alle werknemers over voorgenomen veran-
deringen gei'nformeerd dienen te worden door de ondernemingsleiding. De
informatie moet volledig zijn, tijdig aangeboden en in begrijpelijke taal gefor-
muleerd. Voor dit voorbereidingsproces dient werktijd beschikbaar gemaakt te
worden. lndien nodig kunnen werknemersvertegenwoordigers worden be-
noemd, die toegang hebben tot alle benodigde informatie en die zo nodig
trainingen kunnen volgen in technieken van automatische gegevensverwerking,
zodat zij hun taken effectief kunnen uitoefenen.
     Hoewel de overheid gezien de kosten van de sociale zekerheid alle reden
heeft om een actief beleid te voeren met betrekking tot de kwaliteit van de
arbeid, is de invloed van de overheid op de sociale partners gering. De Sociaal
 Economische Raad kan de werkgevers- en werknemersorganisaties ertoe aanzet-
ten dat in het CAO-overleg afspraken gemaakt worden over de kwaliteit van de
arbeid. Het is in dit licht hoopgevend dat de Stichting van de Arbeid de kwali-
teit van de arbeid als onderwerp voor het CAO-overlegaanbeveekS9Bij deze
 CAO-afspraken kan de beloningsstructuur niet buiten beschouwing blijven. De
looneisen die door werknemers vaak aan kwaliteitsverbetering van hun functie
verbonden worden, zijn wellicht gerechtvaardigd vanuit het functiewaar-
deringssysteem, dat veel gewicht toekent aan de voor de functie vereiste
opleiding en ervaring; er moet echter rekening mee worden gehouden dat de
gestelde looneisen gefinancierd moeten kunnen worden door een verbetering in
de produktiviteit die gehaald wordt door een efficientere produktie of door een
verbreding van het takenpakket. Wanneer al te strak wordt vastgehouden aan
de tot nu toe gangbare normen in de functiewaarderingssystemen, kan dit tot
gevolg hebben dat op zich wenselijke verbeteringen van de kwaliteit van de
arbeid door (loon)kostenoverwegingen niet worden uitgevoerd. Om dit t e
 voorkomen kan in de functiewaarderingssystemen meer aandacht besteed
worden aan de kwaliteit van de arbeid, dat wil zeggen ook de niet-materiele
 inkomsten van arbeid kunnen worden meegewogen en anderzijds kan meer
 gewicht toegekend worden aan bezwarende o m ~ t a n d i ~ h e d e n . ~
 5.4.2 Een gerich t stimuleringsbeleid
     De overheid kan een gericht stimulerend beleid voeren met betrekking tot de
 kwaliteit van de arbeid. 'Gericht dient hier niet te worden opgevat als gericht
 op bepaalde inconvenienten, maar op bepaalde arbeidsplaatsen. Bij de evaluatie
 van de subsidieregeling arbeidsplaatsverbetering bleek dat de projecten tech-
 nisch veelal geslaagd waren, maar toch tot geringe kwaliteitsverbeteringen
 leidden doordat de subsidieregeling te weinig rekening hield met de meer-
 voudige belasting van werknemer~.~'Bij een gericht beleid kan gewerkt worden
 88
      T. Hu ppes, Maatschappelijke gevolgen van de 'chip-technologic‘, Leiden, Antwerpen,
 Stenfert Kroese BV, 1980, p. 98-99, 105-108.
  89
      Stichting van de Arbeid, Aanbevelingen en afspraken voor overleg over werkgelegen-
 heid en arbeidsmarkt, maart 1981.
 90
      Zie ook: Knelpunten op de arbeidsmarkt, Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15960,
 nr. 1, p. 4 8 .
      R. Fortuin, D. Wijnen, T. van Keimpema, Evaluatieonderzoek subsidieregeling ar-
 beidsplaatsenverbetering 1977, Eindrapport, Stichting Coordinatie van Communicatie met
 betrekking tot gegevens voor Onderzoek inzake Ziekteverzuim (CCOZ), uitgave van het
 Ministerie van Sociale Zaken, 's-Gravenhage, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>met een belastingsprofiel van bepaalde arbeidsplaatsen, waarin rekening gehou-
den kan worden met opeenhopingen van belastingsfactoren, of met een situatie
waarin belastende en bevredigende factoren elkaar juist compenseren. Het
stimuleringsbeleid kan zich richten op die bedrijfstakken of categorieen werk-
nerners die met kwalitatief slechte arbeidsplaatsen te maken hebben. De meest
noodzakelijke verbeteringen zijn aan te brengen bij ongeschoolde arbeid,
waarin een geringe taakinhoud, onaangename arbeidsomstandigheden, een
geringe mate van zeggenschap en ongunstige arbeidsvoorwaarden veelal samen-
gaan. Omdat bij het tot stand komen van de produktiemiddelen meestal
nauwelijks rekening gehouden is met de kwaliteit van de arbeid, kunnen
verbeteringen zeer hoge investeringen vergen. Om t o t een verantwoorde inves-
teringsbeslissing te komen, is het nodig een instrument t e ontwikkelen waarmee
kosten en baten van arbeidsplaatsverbetering in kaart kunnen worden gebracht.
 De benodigde deskundigheid met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid
is veelal niet in bedrijven aanwezig. Behalve aan het beschikbaar stellen van geld
kan bij een gericht stimuleringsbeleid dus ook worden gedacht aan het beschik-
baar stellen van de deskundigheid.
      Een hoog rendement mag worden verwacht, wanneer het stirnuleringsbeleid
zich richt op die bedrijfstakken, waar veel innovaties, automatisering of inves-
teringen plaatsvinden. In dat geval kan in de ontwerpfase rekening gehouden
worden met de kwaliteit van de arbeid. Het criterium kwaliteit van de arbeid
dient gehanteerd te worden naast andere criteria als kostprijs, produktkwaliteit,
 milieunormen enz. Hiervoor is naast technische deskundigheid in de ontwerp-
 fase ook sociale deskundigheid vereist. De aandacht voor de ontwerpfase van
 een produktieproces i s des te meer van belang, omdat nieuwe produktieproces-
 sen een groot deel van de kwaliteitsaspectenvoor een periode van jaren vastleg-
 gen. De kwaliteit van de arbeid zou een plaats kunnen krijgen in het econo-
 misch beleid, bijvoorbeeld in een eventueel te voeren sectorstruct~urbeleid.~~
  De selectiviteit van het sectorstructuurbeleid maakt het mogelijk de aandacht
 t e concentreren. Hierdoor kunnen, zij het op een beperkt terrein, relatief goede
 resultaten worden geboekt. Wanneer de betreffende sector verder uitgroeit,
 werpt het selectieve beleid op een breder wordend terrein vruchten af. De
 huidige subsidieregeling arbeidsplaatsverbetering kan in dit beleid worden
 ingepast. De Arbeidsinspectie kan in deze subsidieregeling een actieve, initie-
  rende rol pele en.^^ De rol van de Arbeidsinspectie zal in het algemeen'minder
 gericht zijn op sancties (bijvoorbeeld het middel van de 'parate executie),
 omdat de aard van de problematiek, het optimaliseren van de kwaliteit van
 de arbeid, zich hiervoor minder leent. Het werkingsgebied van de subsidierege-
  ling arbeidsplaatsverbetering kan verlegd worden van specifieke materiele
 arbeidsomstandigheden, waarop in de uitvoering nu de nadruk ligtW,naar de
 arbeidsplaats als geheel. Projecten van werkstructurering en werkoverleg
  kunnen dan een grotere rol spelen.
      Ten slotte kan van een meer op primaire preventie gerichte aanpak in de
  bedrijfsgezondheidszorg een stimulans uitgaan tot het verbeteren van ongezon-
  de werkomstandigheden in de ruimste zin. Hieronder dienen ook t e worden
  begrepen de psychische belasting van de werknemers en de bevordering van het
  welzijn op de arbeidsplaats. Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 5.3.3 van dit
  hoofdstu k.
   92
       Zie: H. de Gier: 'Economische crisis en humanisering van de arbeid'. Economisch
  Statistische Berichten, 20 augustus 1980, jaargang 65, nr. 3268, p. 912-916. En: W R R ,
  Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, Rapport aan de Regering nr. 18, 's-Gra-
  venhage, Staatsuitgeverij, 1980.
   93
       Evaluatie subsidieregeling arbeidsplaatsenverbetering 1977, uitgevoerd door de Neder-
  landse Organisatie Kring, uitgave van het Ministerie van Sociale Zaken, 's-Gravenhage,
   1979.
   94
       Ministerie van Sociale Zaken, Jaarverslag Arbeidsinspectie, 's-Gravenhage, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>  5.4.3 De premies van de sociale verzekeringen
      De kosten van de sociale zekerheid zijn de laatste jaren fors gestegen. Met
  name de prernie voor de WAO i s in verhouding tot de andere sociale premies
  hoog. Tenminste een deel van deze kosten is toe te schrijven aan een onvol-
  doende arbeidskwaliteit die mensen in de WAO doet belanden. Te verwachten
  is, dat zelfs een geringe vermindering van het risico om arbeidsongeschikt te
  worden een aanzienlijke besparing kan opleveren. Op deze wijze zouden de
  voor het stimuleringsbeleid benodigde financien tenminste gedeeltelijk kunnen
  worden terugverdiend als besparingen op de sociale verzekeringsfondsen. Deze
  besparingen kunnen echter ook op een directere wijze worden aangewend om
  werkgevers te stimuleren tot het investeren in de kwaliteit van de arbeid. Via de
  premieheffing voor de sociale verzekeringen kan een directere terugkoppeling
  tot stand worden gebracht tussen de oorzaken van ziekteverzuim en arbeidson-
  geschiktheid in de bedrijfssituatie en de financiele gevolgen ervan.
      Het huidige stelsel van premieheffing voorziet reeds in een gedifferentieerde
  premieheffing naar bedrijfstak (en soms naar beroep) voor de Ziektewet en een
  deel van de Werkloosheidswet (het wachtgelddeel: de eerste zes weken).
  Hiermee wordt weliswaar voorkomen dat bedrijfstakken met een hoog ziekte-
  verzuim en een groot werkloosheidsrisico hun kosten afwentelen op andere
  bedrijfstakken, maar voor een individueel bedrijf gaat van deze premiedifferen-
  tiatie geen stimulans uit tot investeringen. Naast de premiedifferentiatie voor-
  ziet het huidige stelsel in de mogelijkheid tot het zelf dragen van het risico van
  de Ziektewet. Van deze mogelijkheid wordt met name in de bankensector
  gebruik gemaakt. lnvesteringen in de vermindering van het ziekteverzuirn
  komen zo alleen aan het eigen bedrijf ten goede en kunnen daardoor rendabel
  zijn. Het spreekt voor zich, dat alleen grotere bedrijven in staat zijn zelf dit
  risico t e dragen. Gezien de hoge premie voor de WAO mag verwacht worden,
  dat de rnogelijkheid tot het dragen van volledig eigen risico door bedrijven bij
  deze werknemersverzekering werkgevers zal stimuleren meer aandacht te
  besteden aan de kwaliteit van de arbeid.
      Voor kleinere bedrijven kan een terugkoppeling tussen kosten en oorzaken
  tot stand gebracht worden door invoering van een no-claimregelingnaar het
  voorbeeld van andere schadeverzekeringen. Aan een bedrijf dat gedurende een
  jaar onder bepaalde normpercentages blijft voor de claims op de fondsen van de
  Ziektewet en WAO, kunnen oplopende kortingspercentagesvoor het werkge-
  versaandeel van de premieheffing worden toegekend. Aan bedrijven die over
  een langere periode een duidelijk hoger dan gerniddeld beroep doen op de
  sociale verzekeringsfondsen, kan een verhoogde premie worden gevraagd.
   Doordat de no-claimkorting achteraf gegeven wordt, afhankelijk van het
  geconstateerde effect van rnaatregelen in het bedrijf ter vermindering van het
  ziekteverzuim en dergelijke, blijft de verantwoordelijkheid voor het rendernent
  van gedane investeringen volledig bij het bedrijf liggen. Dit in tegenstelling
  tot een investeringssubsidie (zoals de subsidieregeling arbeidsplaatsverbetering)
  die een toetsing vooraf door een externe instantie noodzakelijk maakt. Investe-
   ringen op basis van een no-claimregelingkunnen daardoor sneller en flexibeler
  tot stand komen. Het instrument van de investeringssubsidie is vooral geschikt
  voor investeringen die economisch niet rendabel geacht worden, maar op grond
- van ethische overwegingen met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid we1
  wenselijk zijn.
      De directe terugkoppeling van de kosten van ziekteverzui'm en arbeidsonge-
  schiktheid kan behalve tot investeringen ook leiden tot een selectiever wer-
  vingsbeleid van werkgevers. Hierdoor verminderen de kansen op werk van
   minder gezonde werknemers. De quoteringsregeling zoals voorgesteld in het
  wetsontwerp Arbeid gehandicapte werknemers9' zal hieraan slechts in beperkte
   mate tegemoet kunnen komen. De mogelijkheid bestaat om voor bedrijven met
   95
       Het wetsontwerp Arbeid gehandicapte werknemers stelt voor bedrijven te verplichten
  tot het reserveren van 5% van de arbeidsplaatsen voor gehandicapten, dan we1 het betalen
  van een solidariteitsheffing aan het arbeidsongeschiktheidsfonds.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>een duidelijk afwijkende personeelspopulatie afwijkende normpercentages
voor de no-claimkorting te laten gelden. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een
bedrijf met een hoge gemiddelde leeftijd en een iets hoger dan gemiddelde
WAO-instroom toch in aanmerking komt voor een no-claimkorting.
5.5 Conclusies
5.5.1    Sarnenvatting
    Bij het bestuderen van de kwaliteit van de arbeid kan gekeken worden naar
de kwalitatieve aspecten van zowel de vraagzijde als de aanbodszijde van de
arbeidsmarkt. In dit hoofdstuk is vooral gekozen voor de vraagzijde, de kwali-
teit van de arbeidsplaatsen. Hierbij is het van belang de veranderingen in de
kwaliteit van de arbeid te signaleren, onafhankelijk van subjectieve waarnemin-
gen. Het in objectieve termen trachten te beschrijven van de kwaliteit van de
arbeid brengt echter zowel technische als meer theoretische problemen met
zich mee. De meetcriteria zelf zijn immers aan verandering onderhevig:
    1. de wijzigingen in waarden en normen brengen hogere kwaliteitseisen
mee;
    2. een werknemer met een hogere opleiding verwacht een daarbij passende
arbeidsplaats;
    3. als gevolg van verfijning van meettechnieken en de voortgang van me-
disch onderzoek wordt van steeds meer arbeidsomstandigheden het schadelijk
karakter duidelijk.
    Een belangrijk probleem is verder dat de kwaliteit van de arbeid niet als een
constant gegeven te beschouwen is. Het toenemend tempo van de veranderin-
gen in het arbeidsleven en het schoksgewijze karakter ervan (fusies, bedrijfs-
sluitingen) stellen hoge eisen aan de flexibiliteit van de werknemers. Degenen
die deze veranderingen niet kunnen bijhouden, staan in toenemende mate bloot
aan stress.
    Bij het definieren van de kwaliteit van de arbeid is uitgegaan van aspecten
van de arbeidsplaats, namelijk de arbeidsinhoud, de arbeidsomstandigheden, de
arbeidsverhoudingenen de arbeidsvoorwaarden. In de huidige situatie kan niet
gesproken worden van een algehele stijging of daling van de kwaliteit van de
arbeid: in sommige bedrijfstakken stijgt de kwaliteit, in andere daalt deze; soms
vindt binnen een bedrijf of bedrijfstak een kwaliteitsstijging plaats op het ene
aspect en een kwaliteitsdaling op een ander aspect. Op het gebied van de
arbeidsinhoud i s het zorgwekkend dat voor grote groepen werknemers sprake is
van een achteruitgang van de kwaliteit van de arbeid. Daarnaast stijgen echter
functies in niveau zodat een pol'arisatie-effect ontstaat: het aantal functies in de
middengroepen neemt af. Dit polarisatie-effect is vooral merkbaar bij de
employbs; voor arbeiders is in het algemeen een vermindering van het niveau
van de arbeid waarneembaar. Het i s echter niet met zekerheid vast te stellen of
deze ontwikkelingen die voor de jaren zestig werden aangetoond, zich in de
jaren zeventig ongewijzigd hebben voortgezet. Als voornaamste problemen met
betrekking tot de arbeidsomstandigheden komen naar voren: een hoog werk-
tempo, lawaai en gevaarlijke omstandigheden. Ook ploegendienst wordt als zeer
belastend ervaren. Op het gebied van de arbeidsverhoudingen is sprake van
verbeteringen voor de werknemers, hoewel men zich kan afvragen of deze
verbeteringen gelijke tred houden met de ontwikkeling in de maatschappelijke
waarden en normen. Het zou wellicht wenselijk zijn, dat een geringe arbeids-
kwaliteit op het ene kenmerk door een hoge kwaliteit op een ander kenmerk
 zou worden gecompenseerd. Vaak echter is er sprake van een cumulatie van
 effecten. Bij ongeschoolden gaat een geringe taakinhoud doorgaans samen met
 een geringe kwaliteit van arbeidsomstandigheden, arbeidsverhoudingen en
 arbeidsvoorwaarden.
     In dit hoofdstuk is met name aandacht besteed aan de arbeidsinhoud en aan
 stress. Voor de fysieke arbeidsomstandighedenbestaat reeds ruime belangstel-
 ling; er is een tendens waarneembaar dat zij in de loop van de tijd verbeteren.
 De ontwikkelingen met betrekking tot de arbeidsinhoud geven echter minder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>aanleiding tot optimisme en de belangstelling hiervoor i s nog betrekkelijk
recent. Aan stress is aandacht besteed omdat de diagnoses bij arbeidsonge-
schiktheid in toenemende mate verwijzen naar psychische en psycho-sociale
problemen.
   Gezien de ontwikkelingen met betrekking tot de arbeidsinhoud is het zinvol
hiervan de achtergrond te onderzoeken. Als gevolg van de toenemende arbeids-
deling zijn taken steeds routinernatiger geworden en minder uitdagend. De
handelingsruirnte van de werknerner neemt af en de organisatie wordt meer
hierarchisch. Vernieuwingen geven een tijdelijke impuls aan de kwaliteit van de
arbeidsinhoud, maar na verloop van tijd worden de routinetaken op laag
scholingsniveau afgesplitst van de uitdagende taken op hoog scholingsniveau.
Door deze afsplitsing ontstaat het eerdergenoemde polariseringseffect. De
technologie stimuleert deze ontwikkeling, rnaar is er niet zelf de oorzaak van.
Onder de huidige ornstandigheden kan verwacht worden dat nieuwe technolo-
gie het polariseringseffect zal bevorderen en de werkzekerheid zal verminderen.
Uitgaande van andere organisatieprincipes kan technologie echter ook bijdragen
aan een verbetering van de kwaliteit van de arbeid. Deze verbetering i s des te
meer nodig omdat de verwachtingen van het arbeidsaanbod met betrekking t o t
de kwaliteit van de arbeid voortdurend stijgen.
    De geschetste ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid
hebben negatieve gevolgen voor zowel de werknemer als voor het bedrijf en de
rnaatschappij als geheel. Het is zeer plausibel dat een geringe arbeidskwaliteit
mede de oorzaak is van het stijgend ziekteverzuirn en het toenemend beroep op
 rnedische voorzieningen. Een geringe taakinhoud brengt ook aanpassingen
teweeg in gedrag en attituden van werknemers. Hierdoor zijn zij minder gemo-
tiveerd om zich in te zetten voor een vlotte en kwalitatief goede produktie,
hetgeen een verlies aan produktiviteit met zich meebrengt en kan leiden tot
problemen met betrekking tot personeelswerving en verloop. De Tayloristische
organisatie zelf echter is tevens een directe oorzaak van een gebrek aan flexibi-
liteit en van een grote storingsgevoeligheid van het produktieproces.
    De negatieve effecten van een geringe arbeidskwaliteit kunnen worden
voorkomen door een vermindering van de arbeidsdeling. Dit leidt tot kortere
doorlooptijden en levertijden, tot een grotere flexibiliteit, tot een verbetering
van de kwaliteit van arbeidsinhoud en arbeidsverhoudingen en tot een vermin-
dering van de verliezen die ontstaan doordat de verschillende produktiesnelhe-
den niet op elkaar zijn afgestemd. Uit een groot aantal case-studies blijkt dat
het aannemelijk is dat in veel gevallen de keuze voor een andere organisatie-
structuur een verbetering van de produktiviteit kan opleveren. Vermindering
van de arbeidsdeling kan bereikt worden door taken zowel horizontaal met
soortgelijke bezigheden als verticaal met me'er coordinerende taken uit te
breiden. Door het werken in overzichtelijke, taakgerichte groepen kunnen deze
groepen een hoge mate van zelfstandigheid en flexibiliteit bereiken, doordat de
onderlinge coordinatie en communicatie met weinig problemen verloopt. Men
 moet er echter rekening mee houden dat de uitbreiding van het takenpakket,
de daarbij behorende stijgende scholingsvereisten of een stijging van de arbeids-
produktiviteit ook kunnen leiden tot looneisen van de werknemers. Vaak
zullen weerstanden tegen verandering overwonnen moeten worden. Er kan nu
eenmaal geen universeel en pasklaar antwoord worden gegeven op bedrijfsspeci-
fieke problemen die de resultaten van een herstructurering voor de betrokke-
 nen onzeker maken.
    Gezien het toenemend aandeel van psychische en psycho-sociale klachten in
de diagnose-categorieen bij arbeidsongeschiktheid, is het tevens nodig aandacht
te besteden aan stress in de arbeidssituatie. Dit des te meer orndat het groeiend
aantal reorganisaties de werkzekerheid bedreigt. De organisatie behoort voort-
durend zorg te dragen voor de afstemming tussen de behoeften en capaciteiten
van het individu en de bzrwachtingen en beloningen vanuit de organisatie.
 Door middel van loopbaanbegeleiding kan de werknemer een perspectief
geboden worden op de langere termijn. Om te voorkomen dat een spannings-
situatie overgaat in een stress-situatie is het van belang dat een werknemer
steun krijgt van zijn collega's en directe chef. Sociaal leiderschap i s daarom
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>even belangrijk als technisch leiderschap.
    Bij elke verandering in de arbeidsorganisatie is medezeggenschap van de
betrokken werknemers van groot belang. Zij zullen immers aan de nieuwe
structuren vorm moeten geven. Ook sociaal leiderschap kan alleen functioneren
bij mondige werknemers. Sommigen hechten een zodanig belang aan autono-
mie dat het wenselijk is dat ook andere ondernemingsvormen, meer gericht op
cooperatie, een kans krijgen. Aanpassing van de regelgeving kan ertoe leiden dat
deze ondernemingsvormen een minder marginale plaats gaan innemen in het
arbeidsbestel.
    Wanneer verbetering van de kwaliteit van arbeidsinhoud, arbeidsomstandig-
heden of arbeidsverhoudingen niet mogelijk is, kan een compensatie gezocht
worden in de arbeidsvoorwaarden. Deze compensatie sluit aan bij d e instru-
mentele arbeidsorientatie die bij een deel van de werknemers bestaat. Stimule-
ring van een instrumentele arbeidsorientatie brengt echter ook negatieve
effecten met zich mee voor de motivatie van de werknemers en de flexibiliteit
van de produktie.
    Voor het bevorderen van de gezondheid van werknemers is het noodzakelijk
dat onderzoek verricht wordt naar de oorzaken van aandoeningen met het doel
deze oorzaken weg te nemen. In de'huidige situatie ligt in de bedrijfsgezond-
heidszorg nog te veel de nadruk op het vroegtijdig opsporen en genezen van
aandoeningen. Op langere duur zal voorkomen effectiever zijn, mede omdat
veel ziekteprocessen niet omkeerbaar zijn. Gezien de lange termijn tussen het
tijdstip van blootstelling en het optreden van ziekteverschijnselen i s het wense-
lijk longitudinaal retrospectief onderzoek mogelijk te maken.
    De hierboven geschetste mogelijkheden tot verbetering van de kwaliteit van
de arbeid moeten vooral op bedrijfsniveau vorm krijgen. Om deze bedrijfs-
situatie te bei'nvloeden zijn er verscheidene beleidsinstrumenten. De overheid
kan bevorderen dat werkgevers en werknemers tot afspraken komen over
verbetering van de kwaliteit van de arbeid, die in de CAO kunnen worden
vastgelegd. Omdat verbetering van de kwaliteit van de arbeid door herstructure-
ring van de produktie vaak hoge investeringen eist, kan de overheid door
middel van een subsidiebeleid stimulerend optreden. Het meeste resultaat kan
geboekt worden wanneer het stimuleringsbeleid zich richt op specifieke groe-
pen werknemers (bijvoorbeeld ongeschoolden) en op bedrijfstakken waar reeds
 veel innovaties plaatsvinden. Door namelijk in de ontwerpfase van een organisa-
tie of produktielijn al rekening te houden met de kwaliteit van de arbeid
 kunnen hoge kosten worden uitgespaard. De rentabil iteit van investeringen in
de kwaliteit van de arbeid voor bedrijven kan voorts worden verhoogd door een
 verband aan te brengen tussen de hoogte van de premies voor sociale zekerheid
 en de mate waarin een bedrijf bijdraagt aan het gebruik ervan. Omdat het
 verband tussen de kwaliteit van de arbeid en ziekteverzuim/arbeidsongeschikt-
 heid plausibel'is moet een dergelijke terugkoppeling t o t aanzienlijke besparin-
gen kunnen leiden.
 5.5.2 Evaluatie en conclusies
     De belangrijkste opbrengst van verbetering van de kwaliteit van de arbeid ligt
 in de vermenselijking van de arbeid als zinvolle bezigheid. De keuze o m aan
 arbeid een centrale plaats te blijven geven in onze maatschappij impliceert
de keuze voor verbetering van de kwaliteit van de arbeid. De enorme welvaarts-
 stijging van de jaren zestig heeft immers geleerd dat welzijn niet zonder meer
 verworven kan worden door een verhoogde consumptie. Verbetering van de
 kwaliteit van de arbeid kan voorts een betere afstemming tot stand brengen
 tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Nu al is de kwaliteit van het
 arbeidsaanbod gemiddeld hoger dan de kwaliteit van de vraag. In de toekomst
 zal het overschot aan hooggeschoolden en het tekort aan laaggeschoolden nog
 groter worden en leiden tot grotere fricties op de arbeidsmarkt. In d i t hoofd-
 stuk i s aangegeven welke mogelijkheden er zijn om vooral de kwaliteit van de
 arbeidsinhoud te verbeteren. Daartoe kan gebruik gemaakt worden van aange-
 paste organisatievormen, gericht op het verminderen van de arbeidsdeling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>De technologische ontwikkeling biedt mogelijkheden om informatie decentraal
beschikbaar te maken, waardoor ook organisatie, planning en besturing meer
gedecentraliseerd kunnen worden. De keuze voor verbetering van de kwaliteit
van de arbeid steunt op een breed maatschappelijk draagvlak, omdat op dit
gebied de belangen van werkgevers, werknemers en overheid voor een deel
gemeenschappelijk zijn.
   Verbetering van de kwaliteit van de arbeid kan leiden tot een vermindering
van het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid. Dit betekent voor zowel
werkgevers als werknemers en overheid een kostenbesparing, doordat het
aantal niet-actieven met een uitkering daalt. Als neveneffect kan verbetering
van de kwaliteit van de arbeid ook een vermindering van het beroep op medi-
sche voorzieningen tot gevolg hebben. Het gebruik van medische voorzieningen
wordt echter ook door veel andere factoren bei'nvloed. Wanneer investeringen
in de kwaliteit van de arbeid gestimuleerd worden door een differentiatie in de
premies voor de sociale verzekeringen, zal dit een rendementsverbetering
opleveren voor bedrijven met arbeid van hoge kwaliteit, maar mogelijk een
rendementsverlies voor bedrijven met een geringe arbeidskwaliteit of een hoge
fysieke belasting van werknemers (bijvoorbeeldde bouwnijverheid). Voor deze
laatste bedrijven zijn de kosten van de investering wellicht hoger dan de te
behalen premiekortingen. De door een werkgever niet rendabel geachte investe-
ringen in verbetering van de kwaliteit van de arbeid kunnen toch tot stand
komen door middel van een aanvullende overheidssubsidie.
   De aanpassing van de bedrijfsorganisatie, gericht op een vermindering van de
arbeidsdeling verbetert zowel de kwaliteit van de arbeid als de produktiviteit.
De uitdaging in het werk maakt het werk aantrekkelijker en is dus een prikkel
tot het aanvaarden van werk. Vooral echter zal deze uitdaging een prikkel zijn
tot het leveren van een goede arbeidsprestatie. Daarnaast wordt de organisatie
zelf flexibeler en minder gevoelig voor storingen. Verscheidene case-studies
laten een aanzienlijke stijging zien in de produktiviteit, die de aanvankelijke
investeringen ruimschoots rechtvaardigt. Deze rendementsverbetering kan
leiden tot economische groei en aldus mogelijk tot uitbreiding van de werkgele-
genheid. Het succes van cases is echter nog geen algemene garantie in dit
verband. De benodigde investeringen en het t e verwachten succes bij verbete-
ring van de kwaliteit van de arbeid verschillen sterk van bedrijf tot bedrijf. De
voorbeeldwerking van cases kan echter helpen om weerstanden tegen verande-
ring t e overwinnen.
   Omdat er een tendens waarneembaar is van verhoging van de eisen van het
arbeidsaanbod, zal ook het niet voeren van een beleid met betrekking tot de
kwaliteit van de arbeid gevolgen met zich mee brengen. Om te voorzien in
personeel zullen dan in toenemende mate toeslagen op het loon moeten wor-
den betaald ten einde het gebrek aan arbeidskwaliteit op andere kenmerken t e
compenseren. De reeds aanwezige instrumentele arbeidsorientatie kan door
financiele compensaties nog worden versterkt, terwijl gelijktijdig de intrinsieke
motivatie verrnindert. Deze vermindering van de intrinsieke motivatie zal op
zich de eisen met betrekking tot de financiele tegemoetkomingen versterken.
Omdat de financiele compensaties vooral bij de laagstbetaalden terechtkomen,
zal tevens een nivellerend effect optreden. Zolang de financiele compensaties
geen vast onderdeel van het loon zijn, kunnen zij ertoe bijdragen dat er een
zekere afstand ontstaat tussen lonen en sociale uitkeringen; het opnemen van
de compensaties als vaste component in het loon kan de loonvloer ophogen en
daarmee ook de aan het minimumloon gekoppelde sociale uitkeringen.
   Samenvattend kan gesteld worden dat het noodzakelijk is dat de overheid
een beleid voert ter verbetering van de kwaliteit van de arbeid. Differentiatie in
de premieheffing'voor de sociale verzekeringen kan op korte termijn ter hand
genomen worden, omdat deze maatregel nauwelijks extra kosten meebrengt.
Voorts is het nodig het beleid t e richten op die sectoren waar veel vernieuwin-
gen plaatsvinden, omdat nieuwe produktieprocessen de kwaliteit van de arbeid
voor een periode van jaren vastleggen. Het uitbouwen van de subsidieregeling
arbeidsplaatsverbetering voor een beleid gericht op het verbeteren van de
kwaliteit van ongeschoolde arbeid zal mogelijk moeten wachten tot er meer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>                                              financiele speelruimte is voor de overheid; hierbij moet echter bedacht worden
                                             dat ook het laten voortbestaan van een situatie van slechte arbeidskwaliteit
                                              kosten met zich meebrengt, onder meer op het gebied van sociale verzekeringen
                                             en medische voorzieningen. Om de relatie tussen arbeid en gezondheid nader in
                                              kaart te kunnen brengen is in de bedrijfsgezondheidszorg een verschuiving
                                              nodig in de richting van onderzoek ten behoeve van primaire preventie. Omdat
                                              het gaat om een verschuiving van de aandacht, zijn hiervoor geen grote uitgaven
                                              noodzakelijk; we1 is een voorwaardescheppend beleid van de overheid nodig.
                                              Ten slotte kan getracht worden om door middel van uitbouw van de Arbeids-
                                              omstandighedenwet de kwaliteit van de arbeid nadrukkelijk onder de aandacht
                                              van werkgevers en werknemers t e brengen. Het zou wenselijk zijn indien in
                                              CAWSaandacht aan de kwaliteit van de arbeid zou worden besteed.
                                              Bijlage 5.1
                                                             LEEFSITUATIE-ONDERZOEK
Tabel 6. Werknemers met een positief oordeel over enkele aspecten van het eigen werk
                                                                                            -   -
                                                                Gelegen-                           Voldoende
                                                                heid      Aansluiting Bijhouden    kennis
                                                                tot       werk bij    ont-         en          Promotie-
                                                                ont-      opleidingl  wikkeling    ewaring     rnogelijk-     Inkomens-
                                                                plooiing  ewaring     vakgebied    voor werk   heden          verbetering
Bedrijfstak (Standaardbedrijfsindeling 1974)
0. Landbouw en visserij . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1121314. Delfstoffenwinning, industrie,
   openbare nutsbedrijven. . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Bouwnijverheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Handel, horeca, reparatiebedrijven . . . . . . . . . .
7. Transport, opslag- en communicatie-
   bedrijven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8. Bank- en verzekeringswezen, zakelijke
   dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9. Overige dienstverlening. . . . . . . . . . . . . . . . .
Geslacht x leeftijd
Mannen, beneden 35 jaar. . . . . . . . . . . . . . . . . .      +    68        74          69
Mannen, 35 jaar en ouder . . . . . . . . . . . . . . . . .           58   +    78     0    67
Mannen, totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    +    62        76      +   68
Vrouwen. beneden 35 jaar . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vrouwen, 35 jaar en ouder. . . . . . . . . . . . . . . . .                            -    55
Vrouwen, totaal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          -    60
Opleidingsniveaua
Basis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -    44   -    67     0    64      0    89     -    25        -    25
Uitgebreid lager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -      53  0    74      +   69      0    94     0    35        0    34
Middelbaar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . +      69   0    77     0    68           92         40         t   41
Hoger.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . +       77  +    84     -    59           92     +   43              38
                                                 Gemiddeld           60        75          66           92          36            35
a lndeling gebaseerd op het hoogst behaalde onderwijsdiploma
   basisniveau: lagere school
   uitgebreid later niveau: mulo, mavo, 3 klassen havo en derg., lager beroepsonderwijs
   middelbaar niveau: havo, hbs, gymnasium, middelbaar beroepsonderwijs
   hoger niveau: kandidaats- of doctoraal examen universitaire opleiding, hoger beroepsonderwijs, middelbaar onderwijs A - en B-akten en
   dergelijke.
b     niet significant afwijkend van populatiegemiddelde
   + significant groter (p .05) dan populatie-gemiddelde
   - significant kleiner (p .05) dan populatie-gemiddelde
Bron: CBS, Leefsituatie-onderzoek 1977, Sociale Maandstatistiek december 1979, p. 1005.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>zoal

Tabel 7. Werkzame personen met een negatief oordeel over enige arbeidsomstandigheden, met onregelmatige werktijden of in ploegendienst, medio 1977.

N = 2002 (100%) Oordeel: erg veel + tamelijk veel vóórkomen
lichame- Ploegendienst
lawaai in stank in gevaar- lijk werken
de werk- vuil de werk- lijk zwaar in hoog eentonig Onregelmatige
omgeving | werk omgeving | werk werk tempo werk werktijd Werknemers
Bedrijfstak (Standaardbedrijfsindeling 1974)
0. Landbouwenvisserij................. —-P 17 + 74 + 21 D 15 ++ 56 O 43 0 og ++ 44 —
1/2/3/4. Detfstoffenwinning, industrie, open-
bare nutsbedrijven ..............n non + 47 + 29 + 19 o 12 o 19 oO 33 + 21 Oo 17 Oo 14
Bouwnijverheid........0-0 820 ee eee Q 23 + 42 Oo 10 ++ 26 + 36 — 28 Oo 14 —— 10 -- 3
Hande!, horeca, reparatiebedrijven ......... Oo 26 D 17 a 10 Q 7 Oo 19 og 45 Oo 10 Q 27 —— 4
Transport-, opslag- en communicatiebedrijven. .. | 9 37 a 18 a 15 a 18 Oo 19 o 47 a 18 + 38 ++ 29
Bank- en verzekeringswezen, zakelijke
dienstverlening «................uee —- 14 -- 0 -- 0 -- 0 -- 0 Oo 46 D 13 Q 19 —- 1
9. Overige dienstverlening. ............... — 22 -- 10 Oo 8 D 8 — 15 o 37 Oo 10 Q 23 Q 13
Geslacht
Mannen. ........ kee Qo 31 QO 26 QO 14 QO 14 Q 21 Oo 39 13 QO 22 o 11
Vrouwen... ee ee ee — 21 -- 11 -- 6 —— 4 D 16 D 37 Oo 16 Q 23 Qo 9
opleidingsniveau?
Basis ...... eee ee DO 31 + 31 + 18 + 18 + 31 — 30 + 23 Q 22 o 14
Uitgebreid lager... eee DO 31 O 26 QO 13 Qo 11 Q 22 Qo 34 Q 16 QO 23 o 10
Middelbaar. .. .. . .… ee ee es QO 29 Oo 19 Qo 9 Qo 11 Oo 19 Oo 43 Qo 10 O 24 QO 13
Hoger.. 0... ee eee — 19 —- 5 -- 6 -- 5 —— 4 + 50 -- 2 o 18 -- 3
Gemiddeld 28 22 12 11 20 38 14 22 10

Indeting gebaseerd op het hoogst behaalde onderwijsdiploma

basisniveau: lagere school

uitgebreid lager niveau: mulo, mavo, 3 klassen havo en derg., lager beroepsonderwijs

middelbaar niveau: havo, hbs, gymnasium, middelbaar beroepsonderwijs
hoger niveau: kandidaats- of doctoraal examen universitaire opleiding, hoger beroepsonderwijs, middelbaar onderwijs A- en B-akten en dergelijke,

D niet significant afwijkend van populatie-gemiddelde
+ significant groter (p .05) dan populatie-gemiddelde
— significant kleiner (p .05) dan populatie-gemiddelde
++ > 2x het populatie-gemiddelde

—— < 0.5 x het populatie-gemiddelde

Bron: CBS, Leefsituatie-onderzoek 1977, Sociale Maandstatistiek april 1979, p. 297—298.

</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 6. DENKBEELDEN OVER BETAALDE EN ONBETAALDE
ARBEID
6.1 Inleiding en probleemstelling
    In onze maatschappij heeft zich een zeer fundamenteel proces van maat-
schappelijke specialisatie in de richting van betaald werk voltrokken. Betaald
werk neemt heden ten dage een dominante positie in, die bepalend is voor het
functioneren van de maatschappij in haar geheel en diep ingrijpt in het leven
van de individuele mens. Dit geldt niet alleen voor de mensen die in d e betaalde
sector werkzaam zijn, maar ook voor degenen die daar buiten staan. De sociali-
satieprocessen in opvoeding en onderwijs zijn sterk gericht op het leren am-
bieren van beroepsarbeid. Hierdoor krijgt men immers inkomen, economische
onafhankelijkheid, sociale contacten en vaardigheden die ook buiten de be-
roepssfeer voordelen op kunnen leveren. Door deze ontwikkeling i s de onbe-
taalde arbeid onderbelicht geraakt en in zijn betekenis voor het functioneren
van de samenleving als geheel ook ondergewaardeerd.
    Deze onderwaardering komt tot uitdrukking in de nog steeds gangbare
omschrijving van arbeid als 'betaalde beroepsarbeid'. Deze definiering is onvol-
doende, omdat onbetaalde arbeid dan wordt genegeerd. Aldus wordt uitgegaan
van een status quo en dat in een wereld - ook een arbeidswereld die steeds -
sneller verandert.' Er treden voortdurend verschuivingen op tussen betaalde en
onbetaalde arbeid. Enerzijds hebben zich vele vormen van arbeid in d e loop van
de tijd van buiten naar binnen het arbeidsbestel bewogen, dat wil zeggen naar
het terrein van de geldeconomie toe. Men denke hier aan de vele taken op het
gebied van de welzijnszorg. Anderzijds is er een tegengestelde beweging te
constateren, waarbij dan bijvoorbeeld de doe-het-zelf hausse in het oog springt,
alsmede het nagenoeg verdwijnen van het huishoudelijke personeel i n vaste
dienst bij gezinnen.
    Er zijn, vanuit de menswetenschappen, talloze andere definities van arbeid
naar voren gebracht. Veelal staat daarin de beoordeling of waardering van
arbeid door het individu centraaL2 Aan arbeid moeten echter ook andere
functies worden toegeschreven. Dit leidt tot de volgende omschrijving: onder
'arbeid' wordt verstaan alle doelrnatige bezigheden welke weliswaar door het
individu worden verricht maar die door derden zouden kunnen worden overge-
nomen, die op maatschappelijk erkende wijze de middelen verschaffen voor
bevrediging van maatschappelijk erkende behoeften. Deze definitie isoleert
arbeid van niet-arbeid, maar geldt zowel voor arbeid in de onbetaalde als in de
betaalde sector. Binnen de onbetaalde sector kan daarbij onderscheid gemaakt
worden tussen het werk in huishouden en gezin en de vrijwillige arbeid in
georganiseerd verband. Binnen de betaalde sector kan onderscheid gemaakt
worden tussen de marktsector waar sprake is van ruil en de publieke sector met
collectieve besluitvorming en/of collectieve financiering.
    Ten aanzien van betaalde en onbetaalde arbeid bestaat er in onze maat-
schappij een aantal denkbeelden die in dit hoofdstuk worden uitgewerkt.
 Enerzijds wordt gepleit voor een beleid gericht op het bevorderen van onbe-
taalde arbeid en anderzijds juist voor een beleid gericht op het bevorderen van
betaalde arbeid. Deze motieven gelden in het algemeen voor de arbeid op het
 grensvlak van betaald en onbetaald, zoals dit voorkomt in de sfeer van de
 quartaire sector. Het feit dat arbeid zich veelal op het grensvlak bevindt, geeft
 voeding aan de idee dat verschuivingen tussen betaalde en onbetaalde arbeid in
 de toekomst of soms nu al mogelijk zijn.
    W. Albeda, Leven met en zonderarbeid; Rede gehouden op 4 oktober 1 9 7 8 , Ministerie   .
van Sociale Zaken, 's-Gravenhage, 1978.
     R.F. Beerling, Chr. von Ferber, L. van Outrive e.a., Arbeid, Vrije Tijd, Creativiteit;
 's-Gravenhage, Sewire, 1964, p. 7-30.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>     Er zijn drie motieven voor meer beleidsaandacht voor de onbetaalde arbeid.
In de eerste plaats wordt gesteld dat de toenemende beroepszorg in de quar-
taire sector gepaard is gegaan met processen van professionalisering en speciali-
satie, bureaucratiseringen institutionalisering; processen die een aantal onge-
wenste neveneffecten met zich hebben gebracht zoals ondoelmatige organisa-
tievormen, hierarchische opbouw en monopolisering van de dienstverlening
door professionele organisaties, de oncontroleerbaarheid van de kwaliteit
van de dienstverlening door de client en het bevorderen van een afhankelijk
gedrag bij de client. In de tweede plaats wordt de vrees geuit dat betaalde
arbeid op zich een beleidsdoelstelling is geworden, waardoor omwille van de
creatie van betaalde arbeidsplaatsen illusoire behoeften gehonoreerd worden. In
de derde plaats wordt gesteld dat de noodzaak om op de collectieve uitgaven te
bezuinigen duidelijk aanwezig is en dat hiervoor in toenemende mate vrijwilli-
gers in de quartaire hulpverlening dienen te worden ingezet, dan we1 dat
maatschappelijke behoeften meer door de mensen in eigen beheer en voor eigen
kosten vervuld zullen moeten worden.
     Er zijn twee motieven voor meer betaalde arbeid. In de eerste plaats komt
 betaalde arbeid tegemoet aan de individualisering die in onze maatschappij tot
 uitdrukking komt, onder andere in de wens om over een eigen inkomen te
 beschikken. In de tweede plaats zou het te kort schieten van de beroepszorg t e
 wijten zijn aan het tekort aan gekwalificeerde betaalde hulpverleners.
     In paragraaf 6.2 wordt deze problematiek van substitutie en expansiemoge-
 lijkheden van betaalde en onbetaalde arbeid uitgewerkt. Na de inleiding volgt
 eerst een analyse van de huidige situatie, waarbij aandacht wordt geschonken
 aan de pluriformiteit in verschijningsvormen van vrijwillig initiatief en onbe-
 taalde hulpverlening en aan de deelname van verschillende bevolkingscatego-
 rieen aan de vrijwillige arbeid. Vervolgens is aandacht besteed aan een aantal
 ontwikkelingen in de quartaire sector, die met betrekking tot de onbetaalde
 arbeid van belang zijn. Dat zelfde geschiedt voor de huishoudelijke sector in
 relatie tot de betaalde en onbetaalde hulpverlening. Nadat aldus de huidige
 situatie is geanalyseerd en op knelpunten i s gewezen, spitst de analyse zich toe
 op de maatschappelijke dienstverlening en het sociaal-cultureel werk. Het
 voornaamste motief daartoe i s dat de kritiek op de quartaire sector zich nogal
 op dit deelgebied toespitst. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de behoefte
 aan dienstverlening en het aanbod van dienstverleners (resp. hulpvraag en
 hulpaanbod). Beide worden in perspectief geplaatst door de feitelijke omstan-
 digheden te confronteren met toekomstige ontwikkelingen die van invloed zijn
 op aard en omvang van hulpvraag en hulpaanbod. Hierna worden beleids-
 relevante expansiemogelijkheden van en substitutiemogelijkheden tussen
 verschillende vormen van betaalde en onbetaalde hulp uitgewerkt t o t aankno-
 pingspunten voor het beleid.
     De gangbare betaalde arbeid wordt om diverse redenen bekritiseerd. I n de
 hierboven besproken gedachtengang richten de bezwaren zich in hoofdzaak op
 de ongewenste neveneffecten van beroepsmatige hulpverlening. Er worden
 echter ook bezwaren aangevoerd tegen het rigide onderscheid tussen betaalde
 en onbetaalde arbeid. Deels geschiedt dit binnen een ideologie die zich verzet
 tegen de hierarchische structuur en het ongelijke loonprincipe van de betaalde
 arbeid. Langs deze weg zijn er raakvlakken met de weerstand tege.n de verre-
 gaande professionaliseringin de quartaire gector. De verandering in de inrich-
 ting van het betaalde werk zou geen gelijke tred houden met de verandering in
 de waardenorientatie op arbeid, zoals deze zich met name onder jongeren
 manifesteert. Hierdoor dreigt een frictie te ontstaan tussen hetgeen men
 van arbeid verwacht en hetgeen de huidige inrichting van het betaalde werk aan
 keuzemogelijkheden t e bieden heeft.
     Het rigide onderscheid tussen betaalde en onbetaalde arbeid komt ook onder
 druk t e staan als gevolg van de huidige economische omstandigheden en de
 hieruit voortvloeiende werkloosheid. Vooral de werkloosheid onder jongeren
 vervult velen met zorg. Er wordt dermate aan gehecht dat jongeren via arbeid
 een plaats in de maatschappij vinden dat in de publieke discussie een tendens
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>valt te bespeuren om de mogelijkheden van het onbetaalde, doch maatschappe-
lijk nuttige werk mee t e wegen. Het gaat hierbij om veranderingen in de ar-
beidsbemiddeling.
    De ervaring in de grote steden leert dat een aantal moeilijk plaatsbare jonge-
ren voor de arbeidsmarkt als verloren kan worden beschouwd, omdat zij ofwel
niet willen werken volgens de gangbare organisatieprincipes in het betaalde
circuit (principiele weigeraars), ofwel in deze omstandigheden niet kunnen
werken (problemen door riskante gewoonten, in het bijzonder druggebruik). In
paragraaf 6.3worden mogelijkheden uitgewerkt om deze 'cultureel werklozen'
door middel van een zogenoemd alternatief regime in de sfeer van de quartaire
sector alsnog in het arbeidsproces op te nemen.
    Een denkbeeld van geheel andere aard heeft als achtergrond de emancipatie-
beweging, die een ruimer gedragsrepertoire voor vrouwen claimt. I n principe
kan aan deze claim op w e e wijzen tegemoet worden gekomen. Het werk in de
betaalde sector kan over meer arbeidsplaatsen verdeeld worden, hetgeen
resulteert in kortere betaalde arbeidstijden, zodat zowel de betaalde arbeid als
de arbeid in huishouden en gezin meer gelijk over mannen en vrouwen verdeeld
kan worden. Aan deze mogelijkheid is in hoofdstuk 3,Arbeidstijdverkorting,
deeltijdarbeid en educatief verlof, uitvoerig aandacht besteed. Een andere wijze
waarop aan de claim tegemoet kan worden gekomen, is het verstrekken van een
verzorgersloon via de zogenaamde ooievaarsregeling. In d i t denkbeeld, dat in
paragraaf 6.4 wordt uitgewerkt, vormt economische onafhankelijkheid de
basisvoorwaarde voor de emancipatie, maar d i t mag niet ten koste gaan van de
verzorging van de eigen kinderen. I n de hier uitgewerkte variant krijgt de
moeder voor de eerste twee kinderen een inkomen ter beschikking, varierend
naar de leeftijd van het kind en naar de geldende welzijnsnormen.
6.2 Betaalde en onbetaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening
6.2.1 Inleiding
    De economische betekenis van onbetaalde arbeid voor de maatschappij is
lange tijd ~nderschat.~
Zo wordt onder meer het aantal manweken dat in 1975 aan onbetaalde, maar
voor de samenleving nuttige, activiteiten werd besteed, op 33,l miljoen becij-
fwd. Bij beloning tegen het minimumloon zou daar een bedrag mee gemoeid
zijn van f 9l,6miljard, dat wil zeggen de helft van het Bruto Nationaal Pro-
d ~ k t De. ~ omvang van de onbetaalde sector wordt overigens in belangrijke
mate bepaald door ontwikkelingen in de betaalde sector. Zo bepalen d e betaal-
de arbeidsduur en de situatie op de arbeidsmarkt mede de hoeveelheid tijd die
aan onbetaald werk wordt besteed. Een vergelijkbaar verband bestaat er tussen
de omvang van de collectieve voorzieningen en de hoeveelheid werk i n de
onbetaalde sector.
    In deze paragraaf wordt aandacht geschonken aan betaalde en onbetaalde
arbeid op het gebied van de maatschappelijke dienstverlening en sociaal-cultu-
 reel werk, doch eerst worden enige algemene gegevens van de vrijwillige arbeid,
de quartaire en de huishoudelijke sector gei'nventariseerd. Dit overzicht van de
quartaire en de onbetaalde arbeid beoogt de mate aan te geven waarin een
vrijwilligersbeleid zich leent voor de integratie van verschillende algemene
 beleidsdoelstellingen, i.c. het streven naar ontplooiing en gelijke emancipatoire
kansen voor de individuele vrijwilliger en het streven naar een maatschappelijk
 aanvaardbare verdeling van betaalde, vrijwillige en huishoudelijke arbeid. Na
deze inventarisatie van de huidige situatie worden hulpvraag en hulpaanbod in
toekomstperspectief geplaatst. ~ i e r ' i wordt
                                              j      ook aandacht besteed aan de
 financiele beleidsruimte van de overheid. De analyse gaat uit van een benade-
    Zie 0.a. M. Bruyn-Hundt, 'Onbetaald werk in het nationaal inkomen'; Intermediair, 13
maart 1978, 14e jaargang nr. 13, p. 29.
    Ministerie van CRM, Actieven en niet-actieven; een analyse van trends in de periode
 1960-1976; Statistisch cahier 20, Rijswijk, mei 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>ring waarbij de optimale inrichting van het stelsel van betaalde en onbetaalde
hulpverlening ten behoeve van de vraag centraal staat. De paragraaf wordt
afgesloten met aanknopingspunten voor beleid.
6.2.2    De huidige situatie
6.2.2.1    Vrijwillig initiatief en onbetaalde hulpverlenihg
    Toen na de Tweede Wereldoorlog de fundamenten van de moderne verzor-
gingsstaat werden gelegd, gaf menigeen - onder.andere Beveridge - te kennen
dat dit niet ten koste mocht gaan van het vrijwillig initiatief.' Het zal we1
nimmer kunnen worden voorgerekend of er sindsdien meer of minder vrijwillig
initiatief aan de dag gelegd wordt. Vast staat evenwel dat de maatschappij in de
loop van de jaren ingrijpend is gewijzigd en dientengevolge ook het vrijwillig
initiatief, dat immers in zijn karakter nauw samenhangt met het maatschappij-
type waarin het functioneert. Meestal wordt het vrijwillig initiatief direct
verbonden met het terrein van de sociale dienstverlening. Dat is begrijpelijk
gezien de preoccupatie met sociale zekerheid en sociale dienstverlening in de
afgelopen decennia. Vrijwilligheid is echter met deze koppeling aan het sociale
aspect niet volledig in kaart gebracht. Daarnaast kent vrijwilligheid nog een
politieke en een culturele dimensie. In alle drie aspecten kan zich het streven
naar volwaardig burgerschap manife~teren.~
    Elke maatschappij i s erflater van zijn beschaving. Dit komt ook tot uitdruk-
king in de verschillende opvattingen omtrent verzorging die achtereenvolgens
hebben gedomineerd zonder dat andere opvattingen geheel verdwenen. Caritas,
zelfhulp, sociale verzekering en sociale zekerheid zijn de stadia die de verzor-
ging heeft doorlopen en van alle vier zijn nog elementen in het huidige voorzie-
ningenstelsel van betaalde en onbetaalde hulpverlening terug te vinden. Wel
heeft zich een proces afgespeeld waarbij de verzorging is gerationaliseerd en van
gunst tot recht i s geworden.'
    De verzorging is welhaast even pluriform als het vrijwillig initiatief. Het is
dan ook moeilijk om deze systematisch weer te geven. In dit hoofdstuk worden
vier vormen van onbetaalde hulpverlening onderscheiden: zelfzorg, mantelhulp
of onderlinge hulp, zelfhulp en het georganiseerde vrijwilligerswerk. Om recht
te doen aan de verschillende typen van vrijwilligheid wordt bij het georgani-
seerde vrijwilligerswerk onderscheid gemaakt tussen
    - verenigingswerk en gebruikersparticipatie;
    - initierend vrijwilligerswerk met een maatschappelijk doel;
    - maatschappelijke participatie via beleidsbepaling op uiteenlopende
 niveaus;
    - aanvullend en assisterend vrijwilligerswerk in instellingen.
6.2.2.2     Het vrijwillig initiatief in cijfers
    De laatste jaren heeft met name in Engeland en in Nederland het overheids-
beleid belangstelling voor de vrijwillige arbeid aan de dag gelegd.8 In 1979 werd
 in ons land de InterdepartementaleCommissie Vrijwilligersbeleid (ICV) gei'n-
stalleerd. In haar eerste deelrapport gaat deze commissie uit van de volgende
omschrijving: 'Vrijwilligerswerk is werk dat in enig georganiseerd verband
wordt verricht ten behoeve van anderen en/of de samenleving, zonder dat
     W. Beveridge, Voluntary action. A report on methods of social advance; London 1948,
 p. 6-8.
     H.P.M. Adriaansens en A.C. Z i j d e ~ e l d ,Vruwillig initiatief en de verzorgingsstaat;
cultuur-sociologischeanalyse van een beleidsprobleem; Deventer, Van Loghum Slaterus,
 1981, p. 51 e.v..
 '   H.P.M. Adriaansen en A.C. Zijdeweld, ibid., p. 1 3 e.v..
     Voor Engeland wordt vervvezen naar: The Future o f Voluntary Organisations; Report
of the Wolfenden Committee; London, Croom Helm, 1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>  degene die het verricht daar voor zijn of haar levensonderhoud van afhankelijk
  is'.9
        Met betrekking tot de maatschappelijke functie van het vrijwilligerswerk is
  een onderscheid te maken tussen initierend, aanvullend en voorwaardeschep-
  pend vrijwi~li~erswerk.'~        Bij initierend werk gaat het om vormen van vrijwil-
  ligerswerk die reageren op geconstateerde onvervulde maatschappelijke behoef-
  ten en inspringen op geconstateerde leemtes in de bestaande onbetaalde of
  betaalde dienstverlening. Bij aanvullend vrijwilligerswerk moet gedacht worden
  aan aanvulling op het beroepswerk, waarmee impliciet verondersteld wordt
  dat het vrijwilligerswerk gei'ntegreerd is binnen de beroepsmatige dienstverle-
  ning, of daar althans mee in verbinding staat. Bij het voowaardescheppend
  vrijwilligerswerk gaat het om bestuurlijke, organisatorische en begeleidende
  activiteiten, kortom het werk dat de voortgang van het werk van anderen
, garandeert.
I       Het vrijwilligerswerk is uniek in zijn initierende functie en als zodanig vrijwel
  onvervangbaar door vormen van dienstverleningwaarin betaalde krachten een
I
  hoofdrol spelen. Niettemin wordt de urgentie van maatschappelijke behoeften
  dikwijls via de beroepsmatige dienstverlening ondec de aandacht van het beleid
  gebracht. Hierdoor kan de waarde van het initierende vrijwilligerswerk worden
  onderschat. Het beleid zou sterker rekening kunnen houden met de moeilijk-
  heid van het initierend vrijwilligerswerk zich te manifesteren. In dit verband
  kan worden gewezen op de rol die overkoepelende organisaties zoals d e Lande-
   lijke Stichting Werkwinkel en het Platform Vrijwilligerswerk, zouden kunnen
  spelen.
        Het financiele element i s in de weergegeven definitie van vrijwilligerswerk
  nogal omzichtig aan de orde gesteld. Onkostenvergoedingenen zelfs materiele
  vergoedingen voor geleverde arbeid worden niet uitgesloten. Zij komen in het
  georganiseerde vrijwilligerswerk in steeds ruimere mate voor. De vergoedingen-
  problematiek is dan ook uitgegroeid tot een knelpunt van de eerste orde." De
  overheid staat in deze niet geheel afzijdig, enerzijds omdat de inrichting van
  het vrijwilligerswerk in georganiseerd verband via het budgetmechanisrnevanuit
  de collectieve middelen kan worden gestuurd, anderzijds omdat beleid op het
  punt van materiele vergoedingen onbedoelde effecten kan sorteren.12
        Uit het oogpunt van georganiseerd verband kunnen drie typen vrijwilligers
  worden onderscheiden: de georganiseerde, de gemobiliseerde en de spontane
  hu~pverleners.'~De eerste twee typen hebben een georganiseerd verband met
  elkaar gemeen, zij het dat bij de gemobiliseerde vrijwilliger - voor een gerichte
  actie van korte duur - het verband veel losser is. Juist omdat bij de eerste twee
  typen vrijwilliger sprake is van een relatie met een organisatie, is h u n werk
  vatbaarder voor beleidsvorming. Het beleid zal de spontane individuele vrijwil-
   liger slechts via het werkverband duurzaam kunnen benaderen.14
        Een en ander kan van invloed zijn op de mate waarin het beleid zich op de
  verschillende vormen van hulpverlening zou gaan richten. Onevenredig veel
  aandacht zou kunnen uitgaan naar het sterkst georganiseerde zorgsysteem,
  waardoor belangrijke zorgsystemen door het beleid veronachtzaamd zouden
  kunnen worden.
        Ministerie van CRM, 'Vrijwilligersbeleid: Eerste deelrapport van de Interdepartemen-
   tale Commissie Vrijwilligersbeleid; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
   lo
         Ministerie van CRM, ibid., p. 38.
   "
         ~ c o r van
                   t de werkgroep materiele voorzieningen ten behoeve van het congres
  'Arbeid anders'. Vrijwilligersactiviteiten; een drietal knelpunten; Ministerie van CRM,
   Rijswij k, 1979, hoofdstu k l l I, p. 52.
   "     Zie 0.a. Centrale Raad voor de Gezinsverzorging: Gezinsverzorging - Vrijwilligers-
  werk; Discussienota opgesteld door drs. M.M.H. Kamp, Utrecht, C.R.V., 1978.
   l3
         Wil Fransen, Vrijwilligers in de samenleving, p. 21 e.v.. Vrijwillig werken aan ons
  welzijn; onder redactie van Hein Ruijgers, Alphen aan den Rijn, Sarnsom, 1977.
   "
         L. Hoekendijk: Beleid te sterk individueel gericht. Welzijnsweekblad, zesde jaargang,
  nr. 22, 5 juni 1981, p. 11.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>     In de leefsituatiesurvey's van 1974 en 1977 en in het tijdsbestedingsonder-
zoek van 1975 zijn landelijke gegevens verzameld over de deelname aan onbe.
taald werk, dat wil zeggen vrijwilligersactiviteiten in ruime zin. Een aantal
overzichtsgegevens staan vermeld in tabel 6.1.
Tabel 6.1.    Vrijwillig initiatief naar dwlterreinen, mei 1977
                   - -                              -                                  -   -
deelterrein                                                Totale bevolking 18 jaar en ouder
                                                            in %        in equivalente
                                                                        aantallen
  1. Burenhulp, bejaardenhulp,
       gehandicaptenzorg e.d.
  2. Sport
  3 . Godsdienst en levensbeschouwing
  4. Hobbybeoefening
  5. Cultureel (0.a. zang, rnuziek, toneel)
  6. Onderwijs
  7. Jeugd en clubhuiswerk
  8. Beroeps-, vak en standorganisaties
  9. Actiegroepen met rnaatschappelijk doel
 10. Vrouwenverenigingen en -bonden
 11. Kinderopvang
 12. Politiek
 13. Overig
Totaal (zonder dubbeltellingen)                            39.5         * 3.863.000
                   --   -                  ----    -
 Bron: Ministerie van CRM, Vrijwilligersbeleid; eerste deelrapport, 1980.
    Uit tabel 6.1 blijkt dat bijna 40% ofwel bijna 4 miljoen personen van 18 jaar
en ouder we1 eens onbetaalde diensten verrichten. Tegenover dit zeer grote
aantal vrijwillig actieven staat de in verhouding tot andere arbeidssectoren
geringe tijdsinvestering. Het gemiddelde tijdgebruik voor vrijwilligersactiviteiten
bedraagt f 3,5 uur per week, hetgeen neerkomt op een totaal arbeidsvolume
van ruim 300.000 manjaren.''
    De meeste vrijwillig actieven werken op het terrein van de burenhulp,
bejaardenhulp en gehandicaptenzorg (circa BBn miljoen). Opvallend i s dat dit
nu juist het deelterrein is dat zich moeilijk laat plaatsen binnen de hierboven
aangehaalde definitie van het vrijwilligerswerk. Wat hier veelal ontbreekt is het
organisatorisch verband. De sport i s goede tweede met 2 874.000 vrijwilligers,
gevolgd door godsdienst en levensbeschouwing met k 650.000 vrijwilligers.
Ofschoon bij zowel de sport als bij godsdienst en levensbeschouwingwe1 sprake
is van enige vorm van organisatie, is het toch opvallend dat deze vormen van
vrijwillige arbeid grotendeels niet zijn opgenomen in een organisatorisch
verband met overwegend beroepskrachten. Dit wil zeggen dat een vrijwilligers-
beleid dat beperkt blijft tot het vrijwilligerswerk in georganiseerd verband,
bepaalde zorgsystemen veronachtzaamt (met name de onderlinge hulp), terwijl
het vrijwillig initiatief in onze samenleving juist voor een belangrijk deel buiten
georganiseerde kaders aan de dag gelegd wordt.
    Uit bovenstaande gegevens blijkt we1 dat vrijwillige arbeid op grote schaal en
op tat van gebieden in het maatschappelijk gebeuren voorkomt. Toch neemt
niet elke bevolkingscategorie in even sterke mate hieraan deel (zie tabel 6.2).
      Ministerie van CRM, Vrijwilligersbeleid; op. cit., p. 107.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>Tabel 6.2. Deelname aan BBn of meer vorrnen van vrijwillig initiatief naar verschillende
achtergrondskenmerken,in procenten
                                                naar aanwezigheid betaald werk
                                                Mannen                Vrouwen
met betaald werk                                48.4%                 35.0%
zonder betaald werk                             33.2                  34.2
                                                naar opleidingsniveau
lager onderwijs
uitgebreid lager niveau
middelbaar niveau
Universiteit en H.B.O.
                                                naar netto inkomen huishouding
minder dan 17.000 per jaar                      32.9                  24.6
17.000 tot 25.000 per jaar                      44.0                  31.8
25.000 en meer                                  53,5                  43.0
totaal
(mannen en vrouwen)
Bron: Ministerie van CRM, op. cit..
     In de eerste plaats blijken relatief meer mannen actief te zijn dan vrouwen,
en we1 44,4% tegen 34,4% van het totale aantal. Een tweede belangrijke consta-
tering is dat mensen met betaald werk vaker vrijwillige arbeid verrichten dan
mensen zonder betaald werk. Het verschil wordt vooral veroorzaakt door de
verhouding bij de mannen. Wat betreft het tijdbeslag kan vrijwillige arbeid
slechts voor een zeer kleine groep als een alternatief voor betaalde arbeid
gelden. Mannen zonder betaalde werkkring (gepensioneerden, werklozen
en arbeidsongeschikten) verrichten over het algerneen minder vrijwillige arbeid
dan mannen met een betaalde werkkring. Onbetaald werk is dus volgens deze
gegevens bij mannen veel vaker een aanvulling op betaald werk dan een alterna-
tief daarvoor. Bij vrouwen is dit verschil minder opvallend, maar de cijfers van
tabel 6.2 verhullen enigszins de werkelijke omvang van de verschillende catego-
 rieen. Zo dient men bij de vrouwen in acht te nemen dat het aantal niet betaald
werkenden veel groter is dan het aantal betaald werkenden; met andere woor-
den, in absolute aantallen zijn huisvrouwen in het vrijwillig werk goed verte-
genwoordigd.          .
     Er blijkt zowel in aantal als in tijdsinvestering geen wezenlijk verschil t e zijn
tussen huisvrouwen en full-time werkende mannen. Betaald werkende vrouwen
steken aanzienlijk minder tijd in vrijwillige arbeid. Kennelijk geldt voor hen
- in tegenstelling tot de betaald werkende mannen - dat betaald werk ten
opzichte van vrijwillig werk een concurrerende bezigheid is. Voor vrouwen
geldt dat de deelname aan zowel beroepsarbeid als vrijwillige arbeid rnede
afhankelijk is van de samenstelling van het huishouden.16
     Met betrekking tot de status van vrijwillig actieven blijkt uit het leefsitua-
tie-onderzoek, dat de vrijwillige dienstverlening aan buren, bejaarden en gehan-
dicapten overwegend gebeurt door vrouwen zonder betaalde werkkring. In de
 politiek, godsdienst, onderwijs, actiegroepen, sport en het overige verenigings-
 leven, overheersen de mannen met een beroep." Dit beeld beantwoordt aan
 het traditionele beeld van de rolverdeling tussen mannen en vrouwen. De
procentuele verdeling per werkgebied is in tabel 6.3 weergegeven voor rnannen
en vrouwen, zonder dat daarbij gelet is op al dan niet deelname aan de beroeps-
arbeid. Het traditionele rollenpatroon wordt in deze cijfers eveneens bevestigd,
 met name in de kinderopvang.
  l6
      J.L. Meyer, ~ocialeAtlas van de vrouw; SCP-cahier nr. 11, 's-Gravenhage,Staatsuitge-
 verij, 1977.
  "
      Ministerie van CRM, Vrijwilligersbeleid; op. cit., p. 36.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>Tabel 6.3. Vrijwillig initiatief naar deelterrein en geslacht, mei 1977
                                         mannen             vrouwen         totaal
      Burenhulp, bejaardenhulp,
      gehandicaptenzorg e.d.
      Sport
      Godsdienst en levens-
      beschouwing
      Hobbybeoefening
      Cultureel (0.a. zang, muziek,
      toneel)
      Onderwijs
      Jeugd- en clubhuiswerk
      Beroeps-, vak-, stand-
      organisaties
      Actiegroepen met maatschap-
      pelijk doel
      Vrouwenverenigingen
      Kinderopvang
      Politiek
Bron: Ministerie van CRM, op. cit.. Samengesteld uit SCP1W.P. Knulst, Enige achter-
grondgegevens van vrijwilligers, in: ICV Vrijwilligersbeleid: eerste deelrapport 1980.
OD basis van LSS 1976.
    Ten aanzien van de betrokkenheid bij organisatorische of leidinggevende
 activiteiten bij de diverse werkvormen, doen zich tussen mannen en vrouwen
 ook aanzienlijke verschillen voor.'' Bovenstaande gegevens duiden erop dat
 in de vrijwillige arbeid de kwalitatieve verdeling van het werk over mannen en
 vrouwen niet gelijk is. Dezelfde conclusie is mogelijk bij de betaalde arbeid,
 maar ook bij het werk in huishouden en gezin (zie paragraaf 6.4).
    Uit het materiaal blijkt verder dat hoger opgeleiden vaker actief zijn. Dit
geldt zowel voor mannen als voor vrouwen. Ook is men vaker vrijwillig actief
 als het netto-inkomen van de huishouding hoger is. Ofschoon de cijfers niet zijn
 uitgesplitst naar huwelijkse staat, mag, gezien de omvang van het aantal vrijwil-
 lig actieve huisvrouwen en de daarmee gepaard gaande invloed op het totaalcij-
                                                                                           .
fer, worden aangenomen dat ook het inkomen van de partner medebepalend
 is voor het verrichten van vrijwillige arbeid. De cijfers omtrent inkomen en
opleidingsniveau vormen voldoende aanleiding voor de Interdepartementale
 Commissie Vrijwilligersbeleid om te constateren dat personen uit de lagere
sociale milieus ondervertegenwoordigd zijn onder de vrijwillig actieven. Dit
 is een belangwekkende conclusie, temeer daar individuele ontplooiing nog
steeds een van de grondgedachten van het vrijwilligersbeleid is.19
    Deze ondervertegenwoordiging van personen uit de lagere sociale milieus
geldt in het bijzonder voor de werkvormen politiek, belangenbehartiging,
 godsdienst, onderwijs, actiegroepen en verenigingsleven. In het hulpbetoon
jegens buren, bejaarden en gehandicapten, qua aantal vrijwillig actieven het
omvangrijkste terrein, is er een evenredige deelname uit alle sociale milieus.20
    Twee kanttekeningen dienen hierbij te worden geplaatst. Ten eerste i s het
opvallend dat de evenredige vertegenwoordiging van de sociale milieus juist bij
die werkvormen te vinden is waar vrouwen beter vertegenwoordigd zijn dan
mannen. Mogelijk wijst dit op een lage status van deze vormen van vrijwillige
arbeid. Ten tweede dient te worden verwezen naar de eerder gemaakte opmer-
king dat deze werkvormen, en zeker de burenhulp, goeddeels buiten het
georganiseerde vrijwilligerswerk staan.
    In de huidige maatschappelijke constellatie wordt individuele ontplooiing
ten nauwste gerelateerd aan gelijke kansen; een ieder heeft in dezelfde mate
      Emancipatie-kommissie (EK), Vrouwen in het vrijwilligerswerk; een terreinverkenning;
 Rijswijk, rnaart 1979, p. 67.
 ''   Departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Begroting van uitgaven;
 Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16400, hoofdstuk XVI, nr. 2, p. 18.
 lo   Ministerie van CRM, Vrijwilligersbeleid; op. cit., p. 36.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>recht op individuele ontplooiing. Uit de gegevens blijkt dat een dergelijk beleid
zich primair zou moeten richten op de werkvormen waar de politieke en
culturele participatie via vrijwillig initiatief domineert en het sociale aspect
weliswaar aanwezig is, maar minder direct op de voorgrond treedt, omdat
meestal geen sprake i s van directe verzorging of hulpverlening. In de politiek en
cultureel gerichte werkvormen blijken immers zowel de vrouwen als de lagere
sociale milieus nog een geringe rol te spelen.
    De wijze waarop het georganiseerde vrijwilligerswerk wordt gefinancierd
hangt ten nauwste samen met de wijze waarop de quartaire dienstverlening in
onze samenleving vorm heeft gekregen en de mate waarin de overheid hierbij
betrokken'is geraakt. De quartaire dienstverlening kwam van de grond i n een
tijd dat het particulier initiatief de invloed onderging van het verzuilingsproces.
Nog steeds vormt het particulier initiatief de basis van ons zorgstelsel en nog
steeds is er dankzij de verzuiling sprake van een rijk geschakeerd aanbod
van diensten. Met de opkomst van de verzorgingsstaat is de dienstverlening voor
de gebruiker goeddeels ontzuild ofwel voor iedereen toegankelijk geworden.
Dit werd mogelijk door de financiele steun van de overheid. Niettemin i s het
basispatroon van de particuliere instelling intact gebleven.
    De financieringsbronnenvan het georganiseerde vrijwilligerswerk weerspiege-
len het hierboven geschetste historische proces. De eerste financieringsbron is
nog steeds de eigen achterban van de organisatie die met vrijwilligers werkt
(bijv. via ledengelden, contributies enz.). De tweede financieringsbron is de
overheid, die, soms direct doch meestal indirect, het vrijwilligerswerk binnen
een organisatie subsidieert (via Rijk, provincie en gemeente). De derde bron is
het publiek in het algemeen (bijv. via collectes).
    Over de omvang en het relatieve gewicht van deze inkomstenbronnen is nog
veel te weinig bekend. Toch i s het van het grootste belang dat hieromtrent
meer inzicht wordt verkegen, aangezien de financiele armslag van het georgani-
seerde vrijwilligerswerk voor een belangrijk deel zijn omvang bepaalt. Het
subsidiesysteem is bovendien bepalend voor de aard van de dienstverlening. In
de regel wordt immers datgene gefinancierd dat in het verleden effectief is
gebleken. Het initierend vrijwilligerswerk dreigt hierdoor minder uit de verf te
komen dan het meer traditionele vrijwilligerswerk.
    Ook over de onkostenvergoedingen en vergoedingen voor geleverde arbeid
aan vrijwilligers is te weinig bekend. Algemeen wordt aangenornen dat beide
vormen van betaling op ruime schaal voorkomen, maar er zijn geen cijfers
beschikbaar. Wel bestaat er enqudtemateriaal dat omtrent deze materie enige
indicaties geeft.21 Bij de desbetreffende enqudte zijn zowel vrijwilligers als
organisaties die werken met vrijwilligers, benaderd. Over het al dan niet vergoe-
den dan we1 vergoed krijgen van onkosten corresponderen de antwoorden
van de organisaties met die van de vrijwilligers. Circa 80%geeft te kennen dat
onkosten worden vergoed en in 54% van de situaties is sprake van een gedeelte-
lijke vergoeding. Het volgen van cursussen blijkt in de meeste gevallen door de
vrijwilligers zelf t e worden betaald. Dit is een opvallend punt, omdat vanuit het
vrijwilligerswerk het gemis aan vergoedingsmogelijkheden voor onkosten en
voor vorming zeer frequent onder de aandacht van het beleid worden g e
b r a ~ h t De.~~aandrang op het verlenen van financiele faciliteiten voor de
vrijwilliger wordt dan vooral gerechtvaardigd vanuit het argument der gelijke
 ontplooiingskansen in het vrijwilligerswerk.
    Datzelfde particulier initiatief dat aan het vrijwilligerswerk vorm heeft
 gegeven, stond aan de basis van de huidige structuur van de beroepsmatige
dienstverlening in ons land. Nog steeds is bij tal van instellingen in de sociale
dienstverlening, andanks een organisatiekader van beroepskrachten, het bestuur
 in handen van vrijwilligers, terwijl bij de uitvoerende werkzaamheden zowel
 "   Ministerie van CRM, Vrijwilligerswerk; een drietal knelpunten, op. cit., p. 102-108.
 la
     Zie 0.a. L. Hoekendijk, Welk werk dient betaald re worden. Bussurn, Landelijke
 Stichting Werkwinkel, 1979. Zie ook de voorgaande Iiteratuurverwijzing en de Platform
 Vrijwilligerswerk, congresmap 'Werkt vrijwilligerswerk, wat werkt er regen'; 's-Gravenhage,
  1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>beroepskrachten als vrijwilligers betrokken zijn. Op micro-niveau heeft het
sarnengaan van vrijwilligers en beroepskrachten in 66n organisatie tot fricties en
gevoeligheden in de wederzijdse relatie geleid. Op macro-niveau gezien betekent
dit dat het georganiseerde vrijwilligerswerk erg gevoelig is voor tendenties in
de beroepsmatige dienstverlening in de richting van institutionalisering, profes-
sionalisering en bureaucratisering. Binnen het bestek van dit rapport moet
worden volstaan met het noernen van een aantal aspecten hiervan.
6.2.2.3    Enkele ontwikkelingen in de quartaire sector
   Somrnige maatschappelijke groeperingen blijken veel kritiek t e hebben op
het professionaliseringsverschijnselen daarmee samenhangende processen. Met
het begrip 'professionalisering' wordt over het algemeen gedoeld op de verbrei-
ding van de beroepsarbeid in de samenleving. Zelden ontbreekt echter de
onderliggende betekenis die verwijst naar buitengewone vaardigheden of een
bijzonder hoog prestatieniveau. Wanneer een beroep zich op grond van buiten-
gewone vaardigheden onderscheidt of onderscheiden wil van andere beroepen,
spreekt men van een 'professie'.
    Bij een professie i s vrijwel altijd sprake van een persoonlijke vertrouwensrela-
tie tussen client en 'professional'. De eigen beroepsethiek vormt eveneens een
kenmerk van de professie. De ethiek verwijst naar de onderschikking van
materieel gewin aan de belangen van de client. De 'professional' ontvangt een
honorarium voor zijn diensten, niet voor zijn resultaten. Het onzekere resultaat
zou zelfs als een zelfstandig kenmerk van de professie kunnen worden be-
schouwd. Hiermee hangt in zekere zin het moeizaam streven samen naar meer
succes door rniddel van kennis en technologie. Een erkende professie onder-
xheidt zich door een zeker wetenschappelijk en technologisch kennismonopo-
lie. Dit garandeert de beoefenaar van een professie een aanzienlijke mate van
autonomie in de taakvervulling, of hij nu als zelfstandig ondernemer in een vrij
beroep dan we1 als functionaris in een organisatie werkt: Ten slotte moet nog
gewezen worden op de rol van opleiding en vorming ten aanzien van de instand-
houding van een professie. Meer dan in andere beroepen ligt hierbij de nadruk
op de overdracht van de waarden en normen die de beroepsideologie vormen.
'Professionals' waarborgen zelf de handhaving van de professionele waarden in
eigen kring en daarbuiten.
    Zonder afbreuk te doen aan de kritiek op de huidige professies kan worden
vastgesteld dat de objectieve condities voor verdergaande professionalisering
van beroepen ongunstiger lijken t e worden. De spreiding van kennis over
bredere lagen van de bevolking kan het kennismonopolie van de professie
doorbreken. Daarnaast worden steeds meer professies in een hierarchisch.
opgebouwde arbeidsorganisatie opgenomen. Ofschoon de autonomie in de
beroepsuitoefening ook binnen een arbeidsorganisatie kan blijven bestaan,
vormt de opname van een beroep in een organisatie geen ideale conditie voor
het bereiken van de professionele status. De organisatorisch noodzakelijke
samenwerking van diverse beroepen met elkaar stelt zekere grenzen aan de
afzonderlijke beroepsautonomie en staat het ontwikkelen van een eigen be-
roepsideologie naast die van de organisatie in de weg. Deze inbedding van
beroepen in arbeidsorganisaties duidt men aan met de term 'functionalisering'.
Het functionaliseringsproces dwingt ook de gevestigde professies in het defen-
sief. De beroepsorganisatie ondervindt in toenemende mate de concurrentie van
de bedrijfstakgewijze bundeling van arbeidsorganisaties. Op dit niveau kan de
overheid direct intervenieren in het professionele domein. Het ingrijpen van
de overheid in het gedrag van de beroepsbeoefenaar en zijn client is in de loop
der tijden steeds meer gebruikelijk geworden. Men noemt dit het 'mediatiepro-
ces', waarvan verwacht wordt dat het nog zal voortgaan.
    Functionaliserings-en mediatieproces duiden beide op een afnemende kans
op professionaliseringvan beroepen in de t o e k o m ~ t .Duidelijk
                                                             ~~       is dat dit mede
13
     G.R.M. Scholten; Beroepen gebonden, een studie over autonomie van beroepen OP de
arbeidsmarkt; Amsterdam, SISWO, 1977, p. 51 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>afhankelijk is van het overheidsbeleid. De voortschrijdende professionalisering
in de quartaire sector kan zeker voor een deel worden tegengegaan zonder in de
organisaties het vrijwilligerswerk een grotere rol te geven.
     De kritiek op de professionalisering in de quartaire sector komt ten dele
voort uit kritiek op specialistische deskundigheid op basis van theoretische
kennis in het algemeen. De pretentie van de beroepskracht wordt aange-
vochten dat hij op grond van zijn geschoold-zijn in staat zou zijn menselijke
nood te lenigen en dat hij daartoe beter in staat zou zijn naarmate hij hoger
geschoold is.
     Van alle werkzame personen met een semi-hoger en hoger opleidingsniveau is
ongeveer twee derde in de quartaire sector werkzaam, hetgeen veel meer i s dan
overeen zou komen met het aandeel van deze sector in de totale werkgelegen-
 heid (ruim 26% in 1979). Recente ontwikkelingen in de personeelssamen-
stelling binnen een aantal deelterreinen van de quartaire sector duiden 'boven-
dien op een relatief sterke procentuele groei van de personeelscategorieendie
over het algemeen een semi-hoge en hogere opleiding hebben genoten (zie tabel
 6.4). Dit komt nog het sterkst tot uitdrukking in de intramurale gezondheids-
 zorg, maar ook - zij het iets minder pregnant - in de maatschappelijke
dienstver~enin~.~~
Tabel 6.4. Jaarlijkse groei van het personeelsbestand i n een aantal deelgebieden v a n de
 maatschappelijke dienstverlening naar aard van de werkzaarnheden over de periode
 1973-1978 (in % van het personeelsbestand).
                           totaal         verplegend    leiding- admini-      soc. agogisch
                           personeel      en ver-       gevend   stratief     en peda-
                                          zorgend       staf en  en huis-     gogisch
                                                        directie houde-
                                                                 lijk
 bejaardenoorden
 gezinsverzorging
 alg. maatschappelijk
 werk
 dagverblijven
 gehandicapten
 tehuizen gehan-
 dicapten
 Bron: SCPICPB, De kwartaire sector in de jaren tachtig, 1980.
     In de maatschappelijke dienstverlening wordt herhaaldelijk de klacht ge-
 hoord dat men door interne en administratieve beslommeringen onvoldoende
 aandacht aan de client kan besteden. Het is dan ook bepaald niet uitgesloten
 dat de procentuele groei van de organisatorisch gerichte personeelscategorieen
 duiden op een inhaaleffect als gevolg van de algemene personeelsuitbreidingdie
 in een eerder stadium heeft plaatsgevonden. Niettemin dient te worden onder-
 kend dat, indien de procentuele groei van de hogere personeelscategorieenzich
 in de komende tien jaar zou voortzetten, dit een ontwikkeling naar een gemid-
 deld nog hoger opleidingsniveau in de quartaire sector zou kunnen betekenen.
 Men kan zich dan ook met reden afvragen of deze ontwikkelingen niet meer
 met de beroepsmatige organisatie van de hulpverlening samenhangt dan met
 aard en omvang van maatschappelijke behoeften.
     Bij institutionalisering staan twee kenmerkende processen centraal, namelijk
 het proces van structurering en het proces van s t a b i l i ~ e r i n ~ Het
                                                                           . ~overheidsbe-
                                                                               ~
  leid speelt in beide een grote rol. Bij structurering ontstaan voorzieningen en
  regelingen die een zekere orde in het beleidsveld intr'oduceren. Het resultaat is
 dat er een apparaat beschikbaar komt dat zich toelegt op de realisering van de
 l4
      Sociaal Cultureel PlanbureauICentraal Planbureau, De kwartaire sector in de jaren
 tachtig, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980, p. 15 e.v..
  ''  A. Peper, Vorrning van welzijnsbeleid; evolutie en evaluatie van her opbouwwerk,
  Meppel, Boom, 1976, p. 151 e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>doelstellingen van de hulpverlening. Door het apparaat krijgt men echter te
maken met de zelfstandige invloed van de organisaties en haar werknemers. Met
andere woorden, door middel van het apparaat kunnen de instellingen en de
werknemers ook eigen doelstellingen inbrengen; doelstellingen die niet noodza-
kelijkerwijs overeenkomen met de behoeften van de clienten. Beziet men het
structureringsaspect dan valt de institutionaliseringsgraad uit een aantal facto-
ren af t e lezen, zoals het aantal organisaties, het aantal personeelsleden, de
organisatorische structuur (van vereniging naar stichting), de verambtelijking
van de arbeidsvoorwaarden, de opsplitsing naar territoriale niveaus en, wat in
dit verband zeer belangrijk is, de getalsmatige verhouding tussen beroeps-
krachten en vrijwilligers. Het proces van stabilisering drukt zich uit in voorzie.
ningen die primair gericht zijn op het waarborgen en versterken van de conti-
nui'teit. Te denken valt hier aan de overgang van ad hoc steun aan projecten
naar gestandaardiseerde subsidieregelingen.
    Het feit dat de overheid bij dit alles zo nadrukkelijk een rol speelt, is er
wellicht mede debet aan dat men ook gewag maakt van de bureaucratisering
van de maatschappelijke dienstverlening, maar het begrip bureaucratisering is
bepaald niet alleen van toepassing op de ~ v e r h e i d .Het   ~ ~ is op zijn minst
aannemelijk dat werkverbanden waarin zowel beroepskrachten als vrijwilligers
werkzaam zijn, op deze 'wet van de bureaucratisering' geen uitzondering
vormen.
    De zich wijzigende getalsmatige verhouding tussen vrijwilligers en beroeps-
krachten in het voordeel van de laatsten is hierbij slechts een van de factoren
waaruit deze ontwikkeling blijkt. Door alleen in deze factor veranderingen
aan te brengen door middel van het inzetten van grotere aantallen vrijwilligers
in de organisaties t a s t men echter de processen niet wezenlijk aan. Zelfs ave-
rechtse effecten zijn niet uitgesloten. Het dienstverlenende instituut kan
afweermechanismen aanspreken ter verdediging van de belangen van de organi-
satie en haar leden, i.c. de professionele instelling en de beroepskrachten. Een
door de overheid gestimuleerde toetreding van part-time vrijwilligers in een
professionele instelling kan gemakkelijk leiden tot een toenemend aantal
full-time beroepskrachten, gelegitimeerd met het oog op de continui'teit en de
kwaliteit van de dienstverlening. Dit zou een tendens tot specialisatie, tot
professionalisering in de strikte zin van het woord op gang brengen, waardoor
juist het tegendeel wordt bereikt van wat men oorspronkelijk beoogde. Er moet
ernstig worden betwijfeld of het bevorderen van het aantal vrijwilligers in
instellingen in de maatschappelijke dienstverlening die nagenoeg geheel door
beroepskrachten worden bemand, we1 tot een lagere graad van professionalise-
 ring, institutionalisering of bureaucratisering zal leiden.
    Hiermee i s geen negatief oordeel over het bevorderen van vrijwillige arbeid in
het algemeen geveld. Er is immers veel vrijwillige arbeid die 10s staat van
professionele werkverbanden.
    In totaal werken nu meer dan een miljoen mensen in de quartaire sector. Het
 recente verleden heeft een toenemend belang van de quartaire sector voor de
werkgelegenheid t e zien gegeven. Over de periode 1969-1977 is bij een toene-
 mend aanbod op de arbeidsmarkt de werkgelegenheid in Nederland vrijwel
constant gebleven, maar de samenstelling van de werkgelegenheid tussen de
sectoren geeft een verschuiving ten gunste van de quartaire sector te zien. Daar
 groeide de werkgelegenheid met 2,8% gemiddeld per jaar, terwijl deze in de
overige sectoren te zamen met 0,8% daalde.
    De quartaire sector is belangrijk voor de werkgelegenheid van vrouwen. Het
aandeel van vrouwen in de totale werkgelegenheid in de quartaire sector
 beloopt 46%, terwijl dat in de overige sectoren tussen de 12%en de 20% ligt
 (zie tabel 6.5). Van alle werkzame vrouwen werkt 39% in de quartaire sector.27
 Vrouwen zijn vooral vertegenwoordigd in de sector 'gezondheidszorg en
 maatschappelijke dienstverlening'. In deze sector bestaat 77% van het totale
 personeelsbestand uit vrouwen.
 26
     Voor een overzicht zie: Sociologie van het staatsbestuur; deel B, onder redactie van A.
 van Braam, Rotterdam, Universitaire Pers Rotterdam, 1970.
 " SCPICPB, De kwartaire sector in cijfers, 1975; Rijswijkls-Gravenhage, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>Tabel 6.5. Procentuele verdeling van werkzame personen in de kwartaire sector naar ge-
slacht en opleidingsniveau (1975)
deelsector             niveau   basis uitge- middel-     semi- hoger      totaal    waawan
sector                                  breid baar       hoger                      vrouwen
openbaar bestuur e.d.           17      43     26          8       6       100      17
onderwijs                       10      10     14        49       17       100      43
medische diensten               15      28     37         10      10       100      68
overige dienstverl.
(kwartair)                      23      29     22         15       6       100      60
totaal kwartaire
sector                          13      23     24        21        9       100      46
tertiaire sector                33      44     15          4       2       100      19
secundaire sector               41      43     11          4       1       100      12
primaire sector                 44      44     11           1      1       100      16
totaal                          35      40     15          7       3       100      27
Bron: SCP, De kwartaire sector in cijfers, 1975; 1979.
    Blijkens tabel 6.5 is het gemiddelde opleidingsniveau in enkele sectoren van
de quartaire sector relatief hoog. Meer dan de helft van de werkzame personen
in de quartaire sector heeft minimaal een middelbare opleiding. Voor de
overige sectoren van de economie geldt dat slechts voor 115 deel van de wer-
kenden. Van de werkzame vrouwen is het percentage met een hogere opleiding
in alle sectoren van de quartaire sector veel lager dan het percentage mannen
met een hogere op~eiding.~'Dit geldt ook voor het semi-hogere opleidingsni-
veau, hoewel in iets mindere mate. Bij het middelbare niveau treedt een om-
slagpunt op. Met uitzondering van de sector openbaar bestuur, is bij dat oplei-
dingsniveau het percentage werkzame vrouwen hoger dan bij dat van mannen.
    Ofschoon de quartaire sector niet slecht afsteekt ten opzichte van de andere
economische sectoren, blijkt dat vanuit emancipatoir gezichtspunt de verdeling
tussen mannen en vrouwen nog niet optimaal is. De emancipatoire tendens
 is ook van betekenis voor de problematiek rond arbeidstijdverkorting en
deeltijdarbeid (zie hoofdstuk 3). Deeltijdarbeid heeft in de quartaire sector
 reeds opgang gemaakt. De mate waarin deeltijdarbeid wordt verricht, varieert
 nogal naar personeelscategorieen, alsook naar sectoren. Over het algemeen
blijkt in de sectoren waarin procentueel veel deeltijdarbeid voorkomt, een hoog
 percentage vrouwen werkzaam t e 2ij1-1.~'
6.2.2.4     Het huishouden als producent van quartaire diensten
    De huishoudelijke sector omvat het geheel van werkzaamheden en activitei-
ten dat verricht wordt in een huishouden door en voor BBn of meerdere leden
van het huishouden met als doel de instandhouding van dat huishouden,
alsmede de niet georganiseerde vrijwillige hulpverlening van huishoudingen die
datzelfde doel nastreeft (i.c. onderling hulpbetoon van buren en familie).
    De meeste huishoudelijke activiteiten hebben een verzorgend karakter. Deze
verzorging staat onder invloed van culturele, maatschappelijke en economische
ontwikkelingen, waardoor verschuivingen kunnen optreden in de samenstelling
van de huishoudens en daarmee samenhangend in de verzorgingsbehoefteen
het verzorgingsaanbod binnen de huishoudelijke sector.
    Ten eerste moet hier gewezen worden op het verschijnsel van de gezinsver- .
dunning, dat wil zeggen minder personen per huishouden. Weliswaar betekent
dit dat per huishouden minder personen verzorgd behoeven t e worden, maar
tegelijkertijd wordt het huishouden kwetsbaarder indien de belangrijkste
verzorger tijdelijk of permanent wegvalt. Ten tweede is er sprake van een
verschijnsel dat we1 aangeduid wordt als gezinsindividualisering. Het gezin is
 28
     SCPJCPB, De kwartaire sector in cijfers, 1975;op. cit., p. 8 e.v..
 l9  SCPICPB, De kwartaire sector in cijfers, 1975, op. cit., tabel 3.2 en bijlage 3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>zelfstandiger geworden ten opzichte van sociale verbanden, zoals familie,
buurt en kerk. Dit heeft tot gevolg dat, wanneer binnen een huishouden niet
aan de verzorgingsbehoefte kan worden voldaan, de kring van familie, buren en
vrienden waarop men een beroep kan doen, klein is. Men is daardoor eerder
aangewezen op professionele hulpinstanties. Ten derde is er een grotere pluri-
formiteit aan huishoudens ontstaan. Een aantal vormen, zoals BBnoudergezin-
 nen, bejaarden, alleenstaanden, zijn minder dan het traditionele gezin in staat
 hun huishoudelijke activiteiten zelf te verrichten.
     Een vierde element is het veranderend rollenpatroon tussen man en vrouw.
 De rollen van man en vrouw groeien - met het voortschrijden van de emanci-
patie - naar elkaar toe, althans de rol van de vrouw groeit naar die van de man
toe, wat onder meer tot uitdrukking komt in het vrouwelijk aanbod op de
arbeidsmarkt. De opkomst van het betaalde werk van de vrouw des huizes zet
aan tot een ontwikkeling in de richting van het symmetrische huishouden. Dit
wil zeggen dat beide partners zowel inkomen als arbeid in de huishoudelijke
sector inbrengen, waarbij de zich uitbreidende kapitaalgoederenvoorraadin de
huishoudelijke sector de produktieve functie van het huishouden doet toene-
men.30 Zover is het echter nog niet. Vooralsnog i s de verandering in het rollen-
patroon in de huishoudelijke sector goeddeels een Bhrichtingsverkeer, waar-
door de kans stijgt dat huishoudelijke en verzorgende activiteiten die traditio-
nee1 door de vrouw des huizes worden verricht, in de knel raken.
     De vier hier geschetste ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat in de laatste
jaren de vraag vanuit de huishoudelijke sector naar quartaire dienstverlening
door derden weer is toegenomen. Tegenover deze vraag heeft een toenemend
aanbod gestaan vanuit de betaalde quartaire sector. En, in tegenstelling tot wat
bij de commerciele dienstverlening het geval was en is, legde de kostprijs geen
onoverkomelijke belemmeringen in de weg, omdat door het budgetmechanisme
ook in behoeften met onvoldoende koopkrachtige vraag voorzien pleegt te
worden. Te denken i s hier aan diensten als kinderdagverblijven en gezinshulp.
 Maar ook verzorgingstehuizen voor bejaarden fungeren in deze zin, doordat de
hulp binnen het gezin of de familie er minder door wordt.
     De vraag is of deze verschuiving van activiteiten van huishoudelijke sector
 naar quartaire sector zich kan en zal voortzetten. De mogelijkheden daartoe
 hangen in sterke mate samen met de economische omstandigheden. Wanneer
 het besteedbare inkomen van het gezin afneemt, zoals bij een economische
 crisis of bij werkloosheid van een der gezinsleden, dan zal de huisvrouw, als
 eerste verantwoordelijke voor het huishouden, trachten de levensstandaard
 gelijk t e houden door meer arbeid in het huishouden te in~esteren.~'Dit
 verschijnsel is ook aangetoond door onderzoek waarin een relatie wordt gelegd
 tussen de golfbeweging in de conjunctuur en fluctuaties in de produktie in de
 huishoudelijke sector. In tijden van hoogconjunctuur krimpt de produktie in de
 huishoudelijke sector in; in tijden van depressie gaat een concentratie van de via
 de markt lopende produktie gepaard met een onevenredige uitbreiding van de
 huishoudelijke p r ~ d u k t i e .Deze
                                     ~ ~ 'buffertheorie' wordt in hoofdzaak in ver-
 band gebracht met de marktsector, maar tevens i s zij van toepassing op de
 samenhang tussen huishoudelijke arbeid en collectieve voorzieningen. Onder de
 veronderstelling dat de behoefte reeel is, kan worden aangenomen dat inkrim-
 ping van collectieve voorzieningen ertoe zal leiden dat in de huishoudelijke
 sector pogingen zullen worden ondernomen om de 'immateriele' levensstan-
 daard op peil te houden. Ook deze taak zal, gezien de scheve taakverdeling
 tussen mannen en vrouwen, vooral op de schouders van de huisvrouw komen te                  .
  30
      M. Young en P. Willmot, 'The Symmetrical Fami1y;a Study of Work and Leisure in
 h e London region'; London, 1973, zoals aangehaald in H . Priemus, Volkshuisvesting.
 Oratio pro domo; Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van gewoon hoogle-
 raar in de volkshuisvesting, Delft, Delftse Universitaire Pers, 1977.
  31
      Anja Meulenbelt, 'De economie van de koesterende functie'; Te elfder ure ( 2 0 ) . 22e
 jaargang nr. 3, 1975, p. 639-675.
  32
      S. Kuznets, National Income and its Composition, 1919-1938; New York, 1945,
 zoals aangehaald in H . Priemus, 'Over de huishoudelijke sector'; Economisch Statistische
 Berichten, 64e jaargang, nr. 3187, 10 januari 1979, p. 32-34.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>rusten. Dat zou althans de gang van zaken kunnen zijn bij een volledig gezin.
Onvolledige gezinnen, alleenstaanden en bejaarden zouden hiermee i n gelijke
mate kunnen worden geconfronteerd. Zij zouden dan toch in belangrijke mate
zijn aangewezen op de expansie van het georganiseerde vrijwilligerswerk en de
onderlinge hulpverlening.
6.2.3     Hulpvraag en hulpaanbod in perspectief
6.2.3.1      Terreinafbakening
     In deze paragraaf is gekozen voor een nadere uitwerking van de maatschap-
pelijke dienstverlening en het sociaal-cultureelwerk. De kritiek spitst zich toe
op dit terrein; de mogelijkheden van onbetaald werk worden hier nogal hoog
aangeslagen, er blijkt reeds veel vrijwillige arbeid in deze sfeer t e worden
verricht en er zijn aantoonbare relaties met de huishoudelijke sector. Andere
motieven die een nadere analyse van deze sectoren opportuun maken, zijn
gelegen in de verwachtingen omtrent de ontwikkelingen aan de behoeftenzijde
als gevolg van demografische ontwikkelingen en individualiseringstendenties. In
de maatschappelijkedienstverlening en het sociaal-cultureelwerk bedroeg de
werkgelegenheid in 1977 respectievelijk 102.000 en 40.000 manjaren; deze
werkgelegenheid heeft betrekking op uiteenlopende voorzieningen zoals
bejaardenoorden en openbare bibliotheken, kindercentra en musea.
     In het bijzonder wordt hier aandacht geschonken aan bejaardenoorden en
gezinsverzorging, die t e zamen 87% van de werkgelegenheid van de maatschap-
pelijke dienstverlening omvatten (88.740 manjaren). De aandacht voor het
sociaal-cultureelwerk wordt beperkt tot het club- en buurthuiswerk. bf omdat
in het gros van de overige deelgebieden in deze deelsector het feitelijk aandeel
alsook de mogelijkheden van vrijwilligerswerk t e verwaarlozen zijn, b f omdat
juist van het omgekeerde sprake is, zoals in de sport, waar beroepskrachten een
uitzondering zijn. In 1976 bedroeg de personeelssterkte in het club- en buurt-
huiswerk circa 5400 personen, wat overeenkwam met circa 3700 manjaren. Het
aantal vrijwilligers in het club- en buurthuiswerk bedroeg in dat zelfde jaar
33.000 personen.
    Stelt men de behoeftenzijde centraal, dan kan hieruit de voorzieningenstruc-
tuur van beroepsmatige plus vrijwillige dienstverleningworden afgeleid. Zo kan
bij verschuivingen tussen betaalde en onbetaalde arbeid, zoals in sommige
denkbeelden wordt beoogd, worden getoetst of dit nadelige effecten zal
hebben op de behoeftenv~orzienin~.             lndien men op een bepaald deelterrein van
de quartaire sector besluit dat verdergaande uitbreiding van de beroepsmatige
dienstverlening niet haalbaar of wenselijk is, kan duidelijk worden welk onbe-
taald hulpaanbod bevorderd dient t e worden.
     In opdracht van de WRR heeft het Nederlands lnstituut voor Maatschappe-
 lijk Werk Onderzoek (NIMAWO) een studie verricht waarin de betaalde en
onbetaalde voorzieningenstructuur van de maatschappelijke dienstverlening en
het club- en buurthuiswerk gedetailleerd in kaart zijn gebracht. De groepering
heeft plaatsgevonden volgens een indeling van de behoeftenzijde in fysieke en
psycho-sociale problemen op het gebied van persoon en huishouden en een
 indeling van het hulpaanbod in zelfzorg, mantelhulp, zelfhulp, georganiseerd
vrijwilligerswerk en hulp door betaalde k r a ~ h t e n .Deze       ~ ~ indeling van het
 hulpaanbod is noodzakelijk, omdat bij het onbetaalde hulpaanbod n i e t altijd
sprake is van een georganiseerd verband, waardoor het onjuist zou zijn uitslui-
tend de term 'vrijwilligerswerk"te hanteren."
     Zelfzorg is de zorg die het individu ten aanzien van zichzelf op preventief en
 probleemoplossendgebied kan verrichten.
  "    H.J. van Daal, Zorg in eigen beheer; een preadvies aan de Wetenschappelijke Raad voor
  het Regeringsbeleid, 's-Gravenhage, NIMAWO, 1981.
  '    In de discussie over het vrijwilligerswerk is hier al vaker op gewezen; zie onder andere
  A. en P. Winkelaar, 'Vrijwilligerswerk, een onhanteerbare term'; Marge, 4e jaargang nr. 2,
  1980, p. 52-59.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>    Mantelzorg is de zorg die leden van primaire groepen, zoals familie-, vrien-
den- en kennissenkringen en buurtgroepen, voor elkaar kunnen verrichten. Bij
zelfhulp gaat het om zelfhulpgroepen van lotgenoten, die elkaar bijstaan bij de
verwerking van crisisachtige problemen. Soms is het moeilijk een onderscheid
te maken tussen zelfhulpgroepen en belangenorganisaties of actiegroepen,
omdat zelfhulpgroepen hiertoe kunnen uitgroeien, namelijk wanneer de oor-
zaak van de crisis waarin het individu verkeert in de maatschappij wordt
gezocht. Bij het georganiseerde vrijwilligerswerk i s aandacht besteed aan de plu-
riformiteit van dit verschijnsel. Bij de beroepszorg is afzonderlijk aandacht be-
steed aan hulp door niet-specifiek deskundigen en door laag betaalde krachten.
6.2.3.2    De behoeftenzijde; ontwikkelingen en mogelijkheden tot beheersbaar-
heid
    De hier in het geding zijnde voorzieningenstructuur is opgebouwd uit be-
roepszorg en vrijwillige hulpverlening. De beroepszorg heeft goeddeels gestalte
kunnen krijgen dankzij de verzorgingsstaat. Van Doorn stelt dat de verzorgings-
staat in essentie de maatschappelijke belichaming van een garantieformule is:
de samenleving, georganiseerd als nationale staat, waarborgt alle burgers een
redelijk be~taan.~'Daartoe houdt die samenleving, geleid en gestimuleerd door
de overheid, een uitgebreid stelsel van voorzieningen in stand die een gevarieer-
de verzorging van de burgers tot doel hebben. Weliswaar wordt dit voorzienin-
genstelsel grotendeels door overheidsgelden op de been gehouden, maar niet-
temin ligt het beleid bij de afzonderlijke voorzieningen, dat wil zeggen de ver-
schillende specialisten en gespecialiseerde organen. Deze wereld laat zich aan-
duiden als de 'verzorgingsmaatschappij', ofwel het maatschappelijk middenveld
tussen staat en burger, ingebed in het staatsbestel maar opererend volgens een
eigen beleidslogica en in eigen institutionele verbanden. Zijderveld spreekt in
dit verband van de 'maatschappelijke tussenstructuur' en rekent daartoe ook de
maatschappelijke voorzieningen op basis van vrijwillig initiatief.36
    De afgelopen decennia hebben een uitbouw van de beroepszorg te zien
gegeven. Maatschappelijke behoeften zijn onderhevig aan een permanent proces
van differentiatie. Dit hangt samen met en vloeit ten dele voort uit algemeen
aanvaarde waarden als ontplooiing van kennis en vaardigheden, ambities ten
aanzien van de beroepsrol, eisen van kwaliteit met betrekking tot arbeid,
toenemende individualisering met daaraan inherente eisen van privacy, woon-
kwaliteit en dergelijke. Vele van deze behoeften zijn zeer legitiem omdat ze
voortvloeien uit zeer gewaardeerde strevingen in de westerse industriele maat-
schappij (ambities, sociale stijging), dan we1 geclaimd kunnen worden uit naam
van sociale rechtvaardigheid of gelijkheid. Er is in de samenleving een duidelijke
tendentie om behoeften normatief te definieren en dienovereenkomstig voor-
zieningen zo te normeren dat deze voor een ieder in principe in gelijke mate
toegankelijk zijn. Als voorbeeld kan hier worden gewezen op het voorzienin-
genniveau ten aanzien van onderwijs, woonkwaliteit en vervoer.
    Het proces wordt niet meer uitsluitend gestuurd door subjectief ervaren
behoeften, maar ook doordat subjectief ervaren behoeften aan normatief
 gedefinieerde maatstaven worden getoetst. Dit geschiedt zowel door hulpvra-
 gers als door hulpverleners. Bijgevolg wordt het proces van behoeftendifferen-
 tiatie mede be'invloed door de opvattingen en belangen van de hulpverleners, in
 het bijzonder de beroepsbeoefenaren. Hun belangen houden nauw verband met
 het feit dat bij de behoeftenvoorzieningwerkgelegenheid in het geding is. De
groei van de werkgelegenheid in de quartaire sector heeft de vraag omtrent de
 beheersbaarheid van deze sector onder de aandacht gebracht. De vraag is dan of
 men nog we1 met reele behoeften te maken heeft, gegeven het feit dat voorkeu-
35
     J.A.A. van Doorn en C.J.M. Schuyt (red.), De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel,
Boom, 1978, p. 17 e.v..
36
     H.P.M. Adriaansens en A.C. Zijderveld, op. cit., p. 77.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>ren voor quartaire dienstverlening niet door middel van koopkrachtige vraag t o t
uitdrukking plegen te worden gebracht.
    Het ontbreken van een directe koppeling tussen vraag en aanbod moet niet
slechts aanleiding zijn om kritisch te staan ten opzichte van de vanzelfspre-
kendheid van expansie van quartaire werkgelegenheid. Ook moet worden
uitgezien naar methoden die als vervanging kunnen dienen voor de mechanis-
men die in de marktsector zorgen voor adequate terugkoppeling tussen vraag en
aanbod - zoals prijzen, koopkrachtige vraag, marketing, reclame en distribu-
tiemethoden. De quartaire werkgelegenheid dient dan beschouwd te worden
in het licht van de consumptieve behoeften die door onderzoek, experiment en
feitelijk aanbod aan het licht worden gebracht. Deze behoeften kunnen niet op
een hoog niveau van aggregatie berekend worden, maar moeten op het micro-
niveau worden verkend.
    Daarnaast moet er op worden gewezen, dat ook politieke en maatschappe-
lijke ideeen en voorkeuren over de gewenste ontwikkeling van de maatschappij
richting geven aan het aanbod. Zo is het immers denkbaar om t e kiezen voor
een maatschappij waarin onderwijs en arbeid het primaat hebben, maar ook
voor een maatschappij waarin sociaal-culturele activiteiten geentameerd worden
ten koste van het primaat van onderwijs of ten koste van preferenties die via
consumptiebestedingen tot uitdrukking plegen te komen. I n feite is onze
samenleving mede het resultaat van beleid waarin dergelijke keuzen vervat
liggen, vaak zonder dat de beleidmakers overigens een geplande ontwikkeling
voor ogen hebben die gericht is op bijvoorbeeld een kennisintensieve maat-
schappij of een consumptiemaatschappij. Tot op grote hoogte is onze maat-
schappij we1 het resultaat, maar niet het gewilde produkt van beleidsmatig
handelen.
    Alvorens te spreken over de beheersbaarheidvan maatschappelijke behoeften
dienen enkele opmerkingen te worden geplaatst bij de her- en erkenning van
maatschappelijke behoeften. Veelal wordt de quartaire sector gelijk gesteld aan
de niet-commerciele dienstverlening. De quartaire sector vervult echter ook
diensten ten antwoord op negatieve externe effecten van de primaire en secun-
daire sector, als de markt niet of onvoldoende functioneert of imperfecties
vertoont. Te denken i s bijvoorbeeld aan onderhoud van natuurreservaten, van
cultuurlandschap en van beplantingen. Voor achterstallig onderhoud zijn hier
circa 10.000 arbeidsplaatsen nodig en voor een optimaal onderhoud i n de
toekomst in permanentie circa 5000.~' Het is van belang te onderkennen
dat er klaarblijkelijk maatschappelijke behoeften zijn, die in de vigerende
stelsels van markt- en budgetmechanisme onvoldoende gehonoreerd worden.
Toch krijgt een dergelijke behoefte soms niet gemakkelijk erkenning, ook al is
er a l een ruime traditie om algemene publieksbehoeften zo t e honoreren.
 Meer traditionele gebieden van publieksvoorzieningen, zoals op het gebied van
vervoer, worden nog maar zelden in twijfel getrokken.
     Bezwaren tegen de vanzelfsprekendheid waarmee behoeften worden vertaald
 in voorzieningen en arbeidsplaatsen, richten zich in het bijzonder op gebieden
 waar sprake i s van een individuele relatie tussen hulpgever en hulpvrager. Dit
 is in hoofdzaak het geval in de maatschappelijke dienstverlening. Vooral in deze
 sfeer wordt de vraag van de legitimatie opgeworpen. Op het punt van de
 behoeften i s dan 'marktinformatie' noodzakelijk. Hierbij is i n de eerste plaats
 te denken aan gegevens over structurele veranderingen in demografisch, eco-
 nomisch en sociaal opzicht. Deze veranderingen kunnen, eenmaal gekoppeld
 aan indicatoren omtrent de behoeftigheid van bepaalde bevolkingscategorieen,
 houvast bieden bij het voorspellen vgn de omvang van toekomstige maatschap-
 pelijke behoeften en het benodigde verzorgingsniveau. Hierbij is het van belang
 oog te houden voor de kwalitatieve veranderingen in de relatiepatronen. Hier
 wordt gedoeld op veranderingen in rolpatronen in het gezin, man-vrouw
 verhouding met betrekking tot gezins- en arbeidstaken, duurzaamheid van
 relaties. Met dergelijke relatiepatronen en problemen hangen immers samen een
  "
      W R R , De quartaire sector, maatschappelijke behoeften en werkgelegenheid; Voorstu-
 dies en achtergronden, nr. V 12, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1979, p. 31-50.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>toenemende echtscheidingsproblematiek, vraagstuk van drugverslaafden,
ziekteverzuim, huisvestingsproblemen. Ook de terugslag van economische
ontwikkelingen brengt voor het individu psycho-sociale problemen met zich
mee als werkloosheid, moeilijkheden in financieel opzicht, duurzame arbeids-
ongeschiktheid. De behoeften aan hulp van het maatschappelijk werk kunnen
hierdoor worden vergroot.
     De vraag i s nu of noden en behoeften niet per definitie een professionele, dat
wil zeggen beroepsmatige, dienstverlening vereisen. In een groot deel van de
gevallen wordt door degenen die met moeilijkheden t e kampen hebben, echter
geen gebruik gemaakt van professionele voorzieningen omdat die vaak op een
vrij grote sociale afstand van hen staan en wordt getracht op eigen kracht, of
met hulp uit eigen kring, uit de moeilijkheden t e komen. Pas wanneer om de
een of andere manier de hulp in de directe omgeving inadequaat geacht wordt,
wordt hulp van deskundigen ingeroepen.38 Offerhaus en Van de Lande intro-
duceerden het begrip 'overlegringen' in verband met de diverse categorieen
hulpbronnen op verschillende afstand van de personen met prob~emen.~~
Het zal ongetwijfeld van de aard van de sociaal-culturelecontext afhangen, wat
voor soort hulpbronnen het meest nabij zijn en welke verder af. In het 'Bavo-
onderzoek' bleek dat naaste verwanten het eerst geraadpleegd zullen worden
bij problemen, gevolgd door onder andere vrienden en overige familieleden,
terwijl collega's, de huisarts, de maatschappelijk werker of de ondewijzer zich
op wat grotere afstand bevinden. Specialisten als psychologen en psychiaters
zijn het meest verwijderd van het directe gezichtsveld wanneer het om persoon-
lijke problemen gaat.40 De 'kosten' van hulp van personen op grotere afstand
zijn relatief groot en men zal er dan ook niet gauw met kleine problemen naar
toe gaan. Kadushin vond dat er in de New Yorkse samenleving verschillende
sociaal-culturele milieus zijn met een specifieke cultuur, onder andere met
betrekking tot de visie op psycho-sociale problemen en de manier waarop naar
oplossingen wordt gezocht. Sommige milieus blijken nauwer verwant met de
wereld van hulpverleners dan andere en men zal er dan sneller toe komen
om bij hen voor hulp aan t e k~oppen.~'
     De sociaal-culturelecontext waarin mensen verkeren, blijkt van zeer grote
invloed t e zijn op het ondervinden van problemen en het inroepen van hulp.
 Die invloed is aangetoond voor diverse soorten probleemgebieden, varierend
van financien tot gezondheid en relaties. Zo blijkt bijvoorbeeld dat vooral hoog
opgeleide mensen hulp van psychotherapeuten inroepen terwijl in die kringen
minder geneigdheid bestaat tot contact met het maatschappelijk ~ e r k . ~ *
Vandaar dat we1 eens wordt gezegd dat de maatschappelijk werker voor de
gewone man is, wat de psychiater is voor de beter gesitueerde. Gegeven deze
culturele relativiteit van behoeften aan hulp, moet voorzichtigheid worden
betracht bij de vraag hoe men in behoeften dient t e voorzien. Voor het ant-
woord zijn politieke en maatschappelijke opvattingen van grote betekenis.
     Het vraagstuk van de beheersbaarheid verdient om verschillende redenen
aandacht. De quartaire sector als behoeftenvoorziening vormt een integraal
onderdeel van de totale behoeftenvoorziening in de samenleving; van de om-
vang en kwaliteit van het aanbod zijn bepaalde categorieen volstrekt afhanke-
 lijk (jeugd voor onderwijs, bejaarden voor verzorging). Als bron van werkgele-
genheid is de quartaire sector onmisbaar; en zij wordt in de toekomst mogelij-
kerwijs nog belangrijker. Ook indien men om redenen van financiering of
 politieke voorkeur uit andere hoofde geen betaalde arbeidsplaatsen zou willen
scheppen in de quartaire sector, blijft het van belang de behoeftenontwikkeling
 38   J.E. Mayer en N. Timms, The Client Speaks; London, Routledge and Keagan Paul,
 1970.
 39   R. Offerhaus en J. van de Lande, Van probleem tot psychiatric; Noordwijkerhout,
 Stichting Centrum St. Bavo, 1979.
 40   R. Offerhaus en J. van de Lande, ibid..
 ''   Ch. Kadushin, Why Peoplego to Psychiatrists; New York, Etherton Press, 1969.
 42
      A. de Swaan e.a., Sociologie van de psychotherapie, deel2, her spreekuur als opgave;
 Utrecht, Het Spectrum, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>die door quartair werk bediend zou kunnen worden, te kennen, w i l men een
dergelijke beslissing uberhaupt verantwoord kunnen nemen.
      De beheersbaarheid van ontwikkelingen in de quartaire sector kan i n drieer-
lei opzicht worden gezien, te weten beheersbaarheid van de hulpvraag, van de
beroepsorganisaties en van het resultaat van werkzaamheden van de beroeps-
zorg. Deze drie niveaus waarop beheersing mogelijkerwijs kan plaatsvinden,
zullen nu nader worden bezien en we1 te beginnen met organisaties (a), vervol-
gens werkzaamheden (b) en tenslotte de hulpvraag (c).
      ad. a. De beheersbaarheid van de organisaties, dat wil zeggen het maat-
schappelijke middenveld tussen staat en burger, vormt een probleem op zich
vanwege de institutionele autonomie die in ons land pleegt toe te komen aan
organisaties op het terrein van het welzijn, ook al vindt nagenoeg volledige
financiering door de overheid plaats. Met de Kaderwet Specifiek welzijn is een
voorlopige oplossing gevonden voor het probleem dat de dienstverlening
inefficient of anderszins ontoereikend is. De parlementaire discussie rondom
dit onderwerp - waarbij uiteindelijk aan de gemeenten de rnogelijkheid werd
gegeven om in de plaats te treden van tekortschietende welzijnsorganisaties-
heeft echter aangetoond dat er nog aanzienlijke belemmeringen bestaan om een
meer planmatige aanpak van specifiek welzijn te realiseren. Hierdoor blijft
efficiency een ondergewaardeerd aspect. Vooral wanneer de welzijnsorganisa-
t i e s worden aangesproken op hun werkgelegenheidspotenties, is het zaak om
een aantal tendenties die de produktiviteit van hun arbeid nadelig kunnen
be'invloeden, te beheersen. Deze betreffen onder andere de neiging o m de
toetredingseisen onevenredig te verhogen. Voorts is er een tendentie o m vooral
de staf van welzijnsinstellingen te doen groeien in plaats van het bestand aan
veldwerkers. Een referentieraming van een aantal ruim afgebakende personeels-
categorieen geeft een globaal beeld van wat deze'tendens in 1990 teweeg kan
hebben gebracht. Tabel 6.6 laat zien dat het verzorgend en opvoedkundig
personeel weliswaar de sterkste toename in manjaren kan gaan doormaken,
maar procentueel wordt deze stijging overtroffen door de toenarne van de
medische en sociaal-wetenschappelijke staf.
Tabel 6.6.      Referentieraming van een aantal personeelxategorieen (x 1000 manjaren).
Categorie                                         1980   1990     toename        %
                                                                  1980-1 990
 Verpleegkundig personeel
 Verzorgend en opvoedkundig personeel
 Medische en sociaal-wetenschappelijke
staf'
Sociaalagogisch personeel','
 Onderwijzend personeel (excl. w.o.1
 - W.V. basisonderwijs
 - W.V.voortgezet onderwijs
 - W.V. hoger beroepsonderwijs
 Bron: SCPICPB, De kwartaire sector in de jaren tachtig, op. cit..
       excl. werkzaam in de sector openbaar bestuur
 '     excl. werkzaam in overig sociaalcultureel werk.
      Wellicht kan dit worden opgevat als een aanwijzing van een tendens t o t t e
 ver voortschrijdende specialisatie. Percentages van recente ontwikkelingen in
 een aantal deelsectoren van de quartaire sector wijzen ook in deze richting. Dit
 kwam reeds eerder in dit hoofdstuk ter sprake toen verwezen werd naar tabel
 6.4.
       Hoewel moeilijk, zijn er in beginsel toch voldoende sturingsrnogelijkheden
 voor de overheid aanwezig om op het niveau van organisaties het probleem van
 de beheersbaarheid van de quartaire sector aan t e vatten. De formele sturings-
 mogelijkheden zijn relatief groot wanneer budgettering van activiteiten plaats--
 vindt, en beperkter wanneer financiering plaatsvindt op basis van vergoeding
 per gebruiker of gebruikseenheid zonder gelijktijdige beheersing van het ge-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>bruik, dat wil zeggen beheersing van de b e h ~ e f t e n z i j d e .De~ ~ meer voor de
hand liggende beheersingsmogelijkhedenbij budgettering van activiteiten zijn
echter nauw verbonden aan de beheersing van resultaten.
    ad. b. Problemen van beheersbaarheid houden mede verband met de veelal
geringe mogelijkheden om de resultaten van het werk te waarderen. Deze
mogelijkheden varieren uiteraard per deelgebied van de quartaire sector. In de
maatschappelijke dienstverlening, i n het bijzonder i n het maatschappelijk werk,
blijkt over het effect van hulpverlening moeilijk iets met zekerheid te zeggen,
hoewel het erop lijkt dat de clienten vaak tevreden over de behandeling ~ i j n . ~ ~
Schrey en Van de Vorst vonden dat in het merendeel van de gevallen (gemid-
deld 69%, afhankelijk van het probleemgebied) zowel de maatschappelijk
werker als de client vinden dat aan de vraag voldaan is4' Fischer laat echter
zien dat het 'social casework' niet aantoonbaar effectief is wanneer experimen-
ten worden uitgevoerd met niet-behandelde controlegroepen als vergelijkings-
m a t e r i a a ~ .Kortom,
                    ~~     er heerst onzekerheid over de resultaten en dat maakt de
welzijnssector meer vatbaar voor kritiek; kritiek die soms zo ver gaat dat over
ziekmakende effecten van hulpverlening gesproken wordt, hetgeen overigens
om dezelfde redenen nauwelijks aan te tonen is.47
    Hoe dit ook zij, de meetbaarheid van de 'output', en bijgevolg de mogelijk-
heden tot het opvoeren van efficiency, staan in een aantal werkgebieden niet in
verhouding t o t de mogelijkheden i n de marktsector. Eerder i s reeds gewezen op
de noodzaak t o t het ontwikkelen van een equivalent instrumentarium. De kern
van de zaak i s wellicht gelegen in het verhogen van de invloed van de gebrui-
kerszijde zodat wensen expliciet worden gemaakt en nagegaan kan worden of
hieraan wordt voldaan. Dienaangaande is een aantal ideeen gelanceerd, die soms
vergaande veranderingen van het voorzieningenstelsel inhouden, zoals de
congregatiegedachte. Hierbij zouden mensen die in een onderlinge relatie staan
(bijvoorbeeld via het werk, de buurt of een gemeenschappelijk probleem) een
beroepsmatige hulpverlener in dienst nemen, die de diensten verleent welke de
congregatie van hem v e r ~ a n ~ t .Minder
                                        ~'       ingrijpend i s de mogelijkheid om op
grond van behoeftenverkenning meer programmatisch te werken en van begin
af aan bij de opzet van een bepaalde voorziening de tijdelijkheid of omkeer-
baarheid van het project te stellen.
    ad. c. De beheersing van de behoeftenzijde zou inhouden dat mensen in
toenemende mate zelf de moeilijkheden in hun leven zouden aanpakken, dat
wil zeggen dat men meer t o t zelfzorg zou neigen. Zowel op het gebied van de
huishoudelijke verzorging als op dat van de psycho-sociale problemen zijn
er wellicht mogelijkheden voor toename van de zelfzorg. Preventie van moei-
lijkheden door een verstandige wijze van leven i s misschien we1 een van de
belangrijkste vormen van zelfzorg. Op het terrein van de gezondheid en ook op
psychisch gebied i s men voor een groot deel zelf verantwoordelijk voor de
eigen toestand. Het welbevinden van mensen wordt mede, en volgens sommigen
zelfs meer, door interne aan de persoon gebonden kenmerken bei'nvloed dan
door al dan niet gunstige externe ~mstandigheden.~~             Bij bejaarden is op het
gebied van de huishoudelijke verzorging vaak een vergroting van de zelfzorg
mogelijk. Bejaarden die nog goed in staat zijn om een aantal verzorgingstaken
43
     SCP, Planvorming kwartaire sector; SCP-cahier nr. 25, Rijswijk, 1981, p. 6, 14, 1 5 en
bijlage 4.
44
     C.P. van Gelder en A.J.S. Stikker, Verhalen van hulp; 's-Gravenhage, N I M A W O , 1980.
45
     H. Schrey en P. van de Vorst, Tijdnormen en tijdsbesteding in hetAlgemeen Maat-
schappelijk Werk; 's-Hertogenbosch, J O I N T , 1980.
46
     J.D.S.W. Fischer, The Effectiveness o f Social Casework; Springfield (Ill.), Clarks C.
Thomas, 1976.
47
     Hier zij verwezen naar de discussie die het boek van Achterhuis teweeg heeft gebracht.
H. Achterhuis, De markt van welzijn en geluk, Baarn, Ambo, 1979.
48
     A. de Swaan, 'Reformatie in de verzorging'; artikelenreeks in NRC-Handelsblad op
maandagen vanaf 6 maart 1981.
49
     H. Ormel, Moeite met leven of moeilijk leven; Groningen, Konstapel, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>  te verrichten, worden in verzorgingstehuizen wellicht meer werkzaamheden dan
  nodig is uit handen genomen.
       Met betrekking tot de mogelijkheden van zelfzorg dient men zich echter
  rekenschap te geven van een aantal structurele veranderingen die zich in de
  moderne maatschappij voltrekken en die nauwelijks voor beheersing vatbaar
  zijn." Hierbij i s in het bijzonder t e denken aan de individualisering en de
  vergrijzing. Deze ontwikkelingen brengen de groei van een aantal risicogroepen
  op het gebied van verzorging met zich mee.
       Het aantal huishoudens neemt in verhouding tot de bevolkingsgroei meer
  dan evenredig toe, doordat het aantal personen per huishouden afneemt.
, Vooral het aantal eenpersoonshuishoudensneemt absoluut en relatief sterk toe.
  De eenpersoonshuishoudensbestaan voor 40% uit bejaarden. I n 1980 waren
  er in Nederland circa 1.6 miljoen bejaarden. Naar verwachting zal in 2000 het
  aantal bejaarden de 2 miljoen naderen, wat neerkomt op 12,8% (prognose-al-
  ternatief A), respectievelijk 13.7% (prognose-alternatief B) van de totale
  b e v o ~ k i n ~Bejaarden
                     .~~       vormen wat betreft verzorging van persoon en huis-
  houden een grote risicogroep. Met het stijgen der jaren blijken steeds minder
  bejaarden in staat de algemene dagelijkse levensverrichtingenadequaat uit te
  voeren. Veel bejaarden zijn dan ook in verzorgingsoorden opgenomen. Het
  percentage niet-zelfstandig wonenden neemt na 75-jarige en vooral na 80-jarige
  leeftijd sterk toe. Van de zelfstandig wonende bejaarde mannen heeft 15%
  tenminste met een van de genoemde levensverrichtingen moeite (het zichzelf
  volledig wassen, het zich aan- en uitkleden, zelfstandig eten en drinken).
  Van de bejaarde vrouwen heeft 23% er moeite mee. Van de bejaarden in
  tehuizen is het percentage minder validen nog veel groter.
       Het behoeftenpatroon bij bejaarden wordt in hoge mate bepaald door de
  huisvesting. Sinds de bejaardennota's (1970 en 1975) i s het beleid erop gericht
  bejaarden zo lang mogelijk in staat te stellen een eigen huishouden te voeren,
  hetgeen het terugdringen van het verblijf in verzorgingstehuizen en het stimule-
  ren van de bouw van aangepaste woningen met zich meebrengt. Men heeft zich
  tot doel gesteld het aantal aangepaste woningen zodanig uit te breiden dat i n
  1985 25% van de bejaarden hierin gehuisvest zal zijn. Bij een voortgaande
  produktie van 10.000 voor bejaarden geschikte woningen per jaar woont in
  1990 24,1% van de bejaarden in aangepaste woningen, hetgeen een behoorlijk
  resultaat zou betekenen.
       Wat de bejaardenoorden betreft, streeft men ernaar dat niet meer dan 7%
   van de bejaarden daar komt te wonen. Uit de statistiek blijkt echter dat de
   7%-norm niet gerealiseerd zal worden. Vooral de toename van het aantal
   hoogbejaarde alleenstaande vrouwen zal de vraag naar opname in een bejaar-
   denoord doen stijgen. Het ziet er naar uit dat in de toekomst 40% van de
   bevolking van 85 jaar en ouder in een bejaardenoord zal verblijven. Zelfs bij een
   norm van 8% zoals nu in discussie is, zal een aantal bejaarden i n de jongere
   leeftijdsgroepen geen plaats meer in een bejaardenoord kunnen vinden. Uit de
   eerste verslagen van de lndicatiecommissie bejaardenoorden blijkt dat in 1978
   2,36% van alle bejaarden (circa 34.000) een positief advies tot opneming in
   een bejaardenoord ~ n t v i n ~ Het . ' ~ aantal opgenomenen ligt echter we1 lager dan
   het aantal in aanmerking komenden in een jaar, zodat van een remmende
   werking op de plaatsingsbehoefte nauwelijks sprake kan zijn. Ook door middel
   van de indicatiestelling zal derhalve de 8Xnorm niet gerealiseerd worden.
   Het i s met name de leeftijdsopbouw van het oudere deel der bevolking, die
   duidt op een toenemende behoeftigheid. Hierdoor zal vooral de behoefte aan
   min of meer permanente zorg optreden, waardoor hoge eisen aan de hulpverle-
   ning zullen worden gesteld.
    50
        H.L. Wilensky, The Welfare Stateand Equality; Los Angeles etc., University of Cali-
   fornia Press, 1975.
    51
        CBS, De toekomstige demografische ontwikkeling in Nederland na 1975, %Gravenha-
   ge, Staatsuitgeverij, 1976, p. 37.
    $2
        Ministerie van C R M , Stafafdeling Statistiek, lndicatiecommissie bejaardenoorden;
   Rijswijk, 1 januari 1978, 1 juli 1978.31 december 1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>    Naast de bejaarden zijn alleenstaanden en BBnoudergezinnen bijzondere
risicogroepen wat betreft verzorging. In 1977 bestond 18%van alle huishou-
dens uit een eenpersoonshuishouden en 5% uit man of vrouw met een of meer
kinderen. Het aantal BBnoudergezinnen nam tussen 1971 en 1977 met 21.000
toe (of 10%). Deze toename wordt mede veroorzaakt door de ontwikkelingen
in het aantal echtscheidingen; in 1971 12.500 en in 1977 2 2 . 0 0 0 . ~ ~
   Prognoses ten aanzien van het aantal BBnoudergezinnen zijn niet voorhanden.
Enig houvast bieden de volkstellingen, woningbehoeftenonderzoeken en de
prognose voor gescheiden en verweduwde vrouwen en vrouwelijke hoofden van
onvolledige gezinnen tussen 15 en 50 jaar. Opvallend is dat na 1984 de groei
niet meer doorzet, hetgeen vooral een gevolg i s van het dalend kindertal en het
hertrouwen. Met gebruikmaking van de overige hier genoemde gegevens, kan
het totaal aantal BBnoudergezinnenworden geraamd. Naar verwachting zijn er
in 1985 en in 1990 + 330.000 BBnoudergezinnen, waarvan 300.000 met een
vrouw als hoofd van het gezin. Vanuit deze bijzondere risicogroep is in de
toekomst een vraag naar quartaire dienstverlening te verwachten. Meer in
het algemeen zal het toenemend aantal echtscheidingen een vraag naar maat-
schappelijke dienstverlening betekenen. Voor een deel zal het hier gaan om
kortstondige hulpverleningter overbrugging van de periode direct na de echt-
scheiding. Het lijkt reeel te veronderstellen dat dit in veel gevallen niet direct
tot een vraag naar beroepsmatige quartaire dienstverlening behoeft te leiden.
Anders ligt het wanneer min of meer permanent van een BBnoudergezin kan
worden gesproken. Dit zal ook tot een vraag naar min of meer permanente
dienstverlening leiden.
   Gezien de aanhoudende groei van een aantal risicogroepen kan in verband
met verzorgingsproblemen (bejaarden, alleenstaanden) worden geconcludeerd
dat de mogelijkheden tot beheersing van de hulpvraag via zelfzorg niet aanwe-
zig zijn. Het ligt juist in de lijn der verwachtingen dat er meer behoefte komt
aan hulp door anderen bij verzorgingstaken. lndien men vasthoudt aan de nu
zeer overheersende gedachte dat mensen die met fysieke of psychische proble-
men kampen, behoren te worden bijgestaan, zal de overheid ongetwijfeld
een taak op dit gebied blijven behouden. Ook al zou de overheid minder direct
intervenieren, dan zal zij toch zeker voorwaardenscheppend en randvoorwaar-
denstellend moeten optreden. Dit betekent dat de overheid er hoe dan ook
belang bij heeft, haar inzicht in de omvang en de aard van de onvervulde en
toekomstige verzorgingsbehoeften te verdiepen. Wel is het denkbaar dat het
accent in de hulpverlening naar de onbetaalde sector verschuift.
6.2.3.3 Het hulpaanbod
    Het hulpaanbod i s zeer pluriform. Eerder in dit hoofdstuk werden onder-
scheiden zelfzorg, mantelhulp, zelfhulp, georganiseerd vrijwilligerswerk en hulp
door betaalde krachten. Eerste opvang geschiedt in eigen kring, vrijwilligers
bieden ondersteuning, beroepskrachten treden naar voren naarmate intensie-
vere hulp nodig is, zowel bij behoefte aan permanente zorg, alsook bij een
cumulatie van psycho-sociale problemen. Op de potentiele mogelijkheden van
de afzonderlijke zorgsystemen wordt nu nader ingegaan.
Mantelhulp of hulp in eigen kring
   Vanouds is hulp door familieleden de meest voor de hand liggende vorm van
steun bij diverse problemen in het leven. Hedentendage staat het kerngezin
centraal; de rol van de uitgebreide families is sterk verkleind, vanwege de
toegenomen distantie die men is gaan nemen ten opzichte van familieleden en
vanwege de toegenomen mobiliteit. Toch is de rol van de familie ook nu nog
vrij groot en deze blijkt over het algemeen hogelijk gewaardeerd te ~ o r d e n . ' ~
     E.H. van den Berg, 'Huishoudens en huishoudenssamenstelling 1971-1977',  CBS,
Sociale Maandstatistiek, 1980, nr. 11, p. 77-97.
54   R. Offerhaus en J. van de Lande, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>Een groot aantal mensen leeft echter in andere dan familieverbanden (alleen-
staanden, samenwonenden enz.) en doet bij problemen nauwelijks beroep op
familiale hulp. In veel van die gevallen zijn mensen opgenomen in andere
netwerken dan die van de familie: vrienden- en kennissenkringen, collega's,
verenigingen en organisaties, de buurt en dergelijke. Vaak vervullen d i e netwer-
ken ook een functie op het gebied van hulpverlening en bei'nvloeding.
     Het komt nogal eens voor dat in beschouwingen over de bejaardenproblerna-
tiek de zienswijze wordt geventileerd, dat de behoefte aan diensten van de
quartaire sector dient t e worden verklaard uit het tekortschieten van de fami-
liehulp. lmpliciet wordt verondersteld dat dit in het verleden anders i s geweest.
In de agrarische samenleving zou het meergeneratiegezin het dominante gezins-
type geweest zijn, dat nu voor het kerngezin heeft moeten plaats maken.
Onderzoek heeft echter uitgewezen dat niet zozeer het driegeneratiegezin, als
we1 het samenleven van ouders en ongehuwde kinderen veelvuldig v ~ o r k w a m . ~ ~
Dit komt tegenwoordig aanzienlijk minder voor Bn omdat ongehuwden zelf-
standig plegen te gaan wonen Bn vanwege de invloed van demografische ont-
wikkelingen op de gezinscyclus. V60r de eeuwwisseling vie1 het overlijden van
de eerste ouder geruime tijd voor het huwelijk van het laatste kind. Tegen-
woordig leeft het ouderpaar gemiddeld nog 16 jaar samen nadat het jongste
kind gehuwd i s en dus het huis heeft verlaten, waarna de overlevende ouder,
vooral als dit de vrouw is, nog een aantal jaren a~hterblijft.'~Daar komt
bij dat door de toegenomen geografische mobiliteit de kinderen zich veelal
elders in het land vestigen. De ouders op leeftijd zijn door deze ontwikkelingen
veel vaker op de georganiseerde hulpverlening door derden aangewezen. De
huishoudelijke sector is niet zo veel minder dan voorheen in staat de verzorging
van ouderen op zich te nemen. Het toenemend aantal bejaarden en vooral het
stijgend aantal hoogbejaarden gaat de verzorgingscapaciteit van de familiehulp
echter t e boven. Dit is t e beschouwen als een belangrijke verklaring van de
uitbouw van de bejaardenvoorzieningen in de verzorgingsmaatschappij tot nu
toe. Tegelijkertijd echter is hieruit af te leiden dat de mogelijkheden van de
huishoudelijke sector structureel beperkt zijn, zodat ook in de komende jaren
uitbreiding van de hulpverlening door derden noodzakelijk zal zijn.
 Zelfhulp
     Zelfhulpgroepen houden zich meestal bezig met zeer specifieke problemen.
 Deze kunnen liggen op lichamelijk terrein (problemen rondom een specifieke
 ziekte of afwijking waarbij men elkaar vooral helpt bij de psychische verwer-
 king van het probleem; er zijn ook groepen van ouders of andere familieleden
 van probleemdragers), op sociaal terrein (bijvoorbeeld groepen van vrouwen of
homofielen die bezig zijn met emancipatieprocessen) en op psychisch terrein
 (verslavingen, angsten, crisissituaties). Sommige zelfhulpgroepen hebben
duidelijke doelstellingen en zijn bijvoorbeeld gericht op gedragsverandering bij
de deelnemers (verslavingen), de verwerking van een moeilijke situatie (een
ernstige ziekte of het verlies van een partner) of het leren leven met een nieuw
cultuur- en rolpatroon (emancipatiegroepen). De zelfhulp kan samengaan met
andere activiteiten, zoals actievoering en voorlichting. Soms kan een zelfhulp-
groep veranderen in een actiegroep, wanneer men tot de conclusie is gekomen
dat niet de deelnemers aan de groep moeten veranderen, maar de buiten-
wereld. Andere zelfhulpgroepen worden professionele instellingen. In door
beroepskrachten geleide instellingen wordt bovendien vaak met zelfhulpachtige
 methodieken gewerkt.
     Misschien de belangrijkste functie die de echte zelfhulpgroepen kunnen
 vervullen, is die van ondersteunende hulp. Hierbij gaat het er niet zozeer om
 oplossingen voor problemen te vinden of nieuwe gedragingen aan t e leren,
  55
      P. Laslett, The World We have Lost; London, Methuen and Company Ltd, 1965, p.
 84-1 12.
 56
      J. Matse, 'De Nederlandse samenleving en zijn bejaarden', Tijdschrift voor Agologie, 7e
 jaargang, nr. 5, 1978, p. 261 -280.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>als we1 om het mensen mogelijk t e maken in een crisissituatie het leven aan t e
kunnen. Het lijkt erop dat lotgenoten elkaar in veel gevallen goed kunnen
helpen, doordat ze over identieke ervaringen beschikken en vaak op 66n lijn
zitten met betrekking tot hun gevoelens. Veel professionele hulp (van met
name huisartsen en maatschappelijk werkers) is gericht op een dergelijke
ondersteunende hulp en het i s denkbaar dat op dit terrein een verdere uitbrei-
ding van het verschijnsel zelfhulp mogelijk is. Samenwerking met de desbetref-
fende professionals bij de selectie, verwijzing en eventuele begeleiding ligt voor
de hand.
    Het verschijnsel zelfhulpgroep mag zich in een toenemende belangstelling
verheugen, hetgeen blijkt uit het toenemende aantal zelfhulpgroepen en publi-
katies daar~ver.'~     Over het algemeen beoordeelt de literatuur de therapeutische
mogelijkheden van zelfhulp positief. Daarnaast is het echter van belang de
verspreidingsmogelijkheden juist t e schatten. In dit verband kan worden
gewezen op onderzoek waaruit blijkt dat de mate van overeenkomst tussen
zelfbeeld en beeld van de zelfhulpgroep van invloed is op de geneigdheid toe te
treden tot de groep. Het blijkt dat het beeld van de zelfhulpgroep het meest
overeenkomt met het zelfbeeld van de middenklasse. Het i s derhalve niet
onaannemelijk dat de verspreiding van zelfhulp tot de hogere sociaie milieus
beperkt zal blijven. Zijderveld legt een verband tussen het zelfhulpverschijnsel
en het in de maatschappij overheersende ethos met betrekking tot verzorging.
Hij constateert dat zelfhulp past in het moralistische ethos, dat men vooral in
de Verenigde Staten aantreft, het land van oorsprong van het zelfhulpverschijn-
sel. In Nederland overheerst een consumptieve instelling ofwel een immoralis-
tisch ethos, dat een eigen ontstaansgeschiedenis heeft in de (intern hierarchi-
sche) zuilenstructuur en geenszins het produkt is van de na-oorlogse verzor-
gingsstaat.58Er is echter we1 sprake van een wederzijdse aantrekkingskracht
tussen consumptieve instelling en verzorgingsstaat. In het priv6-initiatief heerst
namelijk de neiging om via subsidiering of anderszins zo snel mogelijk door de
overheid t e worden ~ver~enomen.'~          Veelal constateert men dan een kwantita-
tief tekort in de beroepszorg, waarin men slechts tijdelijk wenst t e voorzien.
 Ondanks de positieve waardering van het zelfhulpverschijnsel, dient men zich
bewust te zijn van de beperkte verspreidingsmogelijkheden en de continui'teits-
problemen van zelfhulp als vorm van verzorgingsaanbod.
 Het georganiseerde vrijwilligerswerk
    Een groot deel van het welzijnswerk werd vroeger bijna uitsluitend door
 vrijwilligers verricht, die een groot deel van hun vrije tijd onbezoldigd aan dit
werk besteden. Voor veel vrouwen vorrnde het vrijwilligerswerk hun enige
 binding met het maatschappelijk gebeuren. Voor vrouwen was het immers niet
 gebruikelijk betaalde arbeid te verrichten, wanneer dit niet financieel strikt
 noodzakelijk was. Geleidelijk aan is het arbeidsintensieve dienstverlenende
 werk overgenomen door betaalde krachten en i s er een norm ontstaan, dat
werk dat verricht wordt voor anderen en dat veel tijd kost, door betaalde
krachten dient te worden verricht. Vrijwilligersorganisaties die actief zijn op
 het terrein van hulpverlening, op bijvoorbeeld huishoudelijk gebied, zien het
 ook meer als hun taak om vooral aanvullende hulp ten aanzien van betaalde
krachten t e verschaffen.
    Toch zijn de normen ten aanzien van welk werk betaald dient t e worden niet
 bij alle groepen het zelfde, getuige de discussie tussen de FNV en de Nederland-
 se Organisatie voor Welzijnswerkers (die een eigen sectie vrijwilligers heeft). De
 FNV is er voorstander van dat activiteiten die gericht zijn op de bevrediging van
 primaire behoeften van derden, waarbij men vrijwel niet zonder hulp kan,
 betaald worden. Ook werk dat in een zodanige gezagsverhoudingwordt verricht
      H.J. van Daal, Zorg in eigen beheer, op. cit.. p. 43 e x . .
 58
     Omgekeerd is de verzorgingsstaat zeker niet het produkt van het immoralistisch ethos,
 want de verzorgingsstaat is ideologisch gezien het technocratische resultaat van materiele
 (en demografische) rnoderniseringsprocessen.
 59
      H.P.M. Adriaansens, A.C. Zijderveld, op. cit.. p. 124.e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>(bijv. met de verplichting persoonlijk aanwezig te zijn) dat het lijkt o p een
arbeidsovereenkomst dient betaald te ~ o r d e n . ~De    ' NOW gaat ervan u i t dat in
de praktijk geen geld aanwezig is om het vele werk dat gedaan kan worden
(door bijv, werklozen of WAO-ers) te betalen. Ook vanuit de behoeften aan
vrijwilligerswerk pleit men voor meer mogelijkheden voor onder andere dienst-
verlenend vrijwilligerswerk. De NOW i s voorstander van grotere inzet van
vrijwilligers binnen het kader van een basisinkomen voor iedereen. Naarmate
het voor meer mensen moeilijk wordt om betaald werk te krijgen of naarmate
meer vrouwen die zich voorheen niet op de arbeidsmarkt orienteerden, bui-
tenshuis willen gaan werken, zal het moeilijker worden dit arbeidsaanbod t e
weigeren. Onder de druk van dergelijke omstandigheden zou het moeilijker
worden de schepping van nieuwe betaalde arbeidsplaatsen af te dwingen
zoals de FNV wil, aldus de opvatting van de NOW.^' Op dit ogenblik is niet na
te gaan hoe groot de maatschappelijke draagvlakken zijn voor de standpunten
van respectievelijk de FNV en de NOW.
     Uit de voren weergegeven discussie blijkt dat het vrijwilligerswerk we1 als een
 alternatieve mogelijkheid voor betaalde arbeid wordt gezien. Problematisch
 hierbij i s echter dat voor mannen vrijwilligerswerk geen alternatief is maar een
 aanvulling en onder vrouwen de animo voor betaald werk groter blijkt te zijn
                                     en
dan voor vrijwilligers~erk.~~ aanzien van dit punt kan worden geconsta-
 teerd dat belangrijke maatschappelijke groeperingen (vakbeweging en emanci-
 patiekringen) reeds stelling hebben genomen. Een en ander kan ertoe leiden dat
 de maatschappelijke discussie over het t e voeren vrijwilligersbeleid in de toe-
 komst geblokkeerd wordt. Voor een belangrijk deel moet dit worden toege-
 schreven aan de verschillende interpretaties die aan het vrijwilligerswerk wor-
 den gegeven. Het i s daarom van belang om bij de beleidsbepaling uit te gaan van
 het vrijwillig initiatief in het algemeen en vervolgens te differentieren. Aldus
 treedt aan het licht welke vormen van vrijwillig initiatief niet omstreden zijn.
      In het georganiseerde vrijwilligerswerk voltrekken zich geleidelijk aan belang-
 rijke structurele ontwikkelingen: oude vormen van ontwikkelingswerk, zoals
 het altrui'stische of bevoogdende werk, nemen in betekenis af (soms verandert
 een organisatie van karakter) en nieuwe vormen, zoals het op emancipatie of
 belangenbehartiging gerichte en politieke vrijwilligerswerk, worden belangrij-
 ker. Dergelijke ontwikkelingen geven de mogelijkheden aan waarbinnen een
 beleid gericht op expansie van het vrijwilligerswerk met succes zou kunnen
 opereren. Met het oog op het toekomstig beleid ten aanzien van vrijwillige
 arbeid, dient echter niet alleen rekening t e worden gehouden met de richting
 waarin het georganiseerde vrijwilligerswerk zich ontwikkelt, maar ook met de
  mate waarin onder de mensen de bereidheid aanwezig i s om vrijwillige arbeid te
  verrichten.
      In een schriftelijke enquete in de gemeente Nieuwegein zijn door de WRR
 motieven voor het verrichten en de satisfactie van betaald werk, vrijwilligers-
 werk en huishoudelijk werk onderzocht.
     Wat de motieven voor het betaalde werk betreft, blijkt in bepaalde opzichten
 sprake te zijn van overeenkomsten en in andere opzichten van verschillen
 tussen degenen die betaalde en onbetaalde arbeid verrichten. Door beiden
 worden als gemeenschappelijke motieven genoemd de maatschappelijke be-
 trokkenheid en zeggenschap en zelfontplooiing. Waar echter de betaald wer-
 kenden ook gericht zijn op 'inkomen' en op 'sociale contacten en maatschappe-
  lijk nut', spelen deze gezichtspunten bij degenen die geen betaald werk verrich-
 ten, geen rol. In hun opvatting treden in de plaats daarvan twee andere factoren
  en we1 de vooruitzichten en mogelijkheden om extra geld te verdienen door
  extra inspanning en maatschappelijke waardering. Van degenen die betaald
 60
       FNV-informatie nr. 39, Beleidsgroep Maatschappelijk Welzijn, De Federatie Neder-
 landse Vakbeweging spreekt zich uit over vrijwilligerswerk; Amsterdam, Voorl ich tings-
 dienst F N V , 1980.
 61
       F N V versus NOW; NOW-nieuws. 4e jaargang, nr. 7, augustus 1981.
 61
       lnstituut voor Psychologisch Marktonderzoek BV (IPM), Maatschappelijkeparticipatie
 van vrou wen met gezinsverantwoordelijkheid; onderzoek in opdrach t van de m inisteries
 van Sociale Zaken en CRM; Schiedam, I PM bv, 1974.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>werk verrichten, treden verschillen aan het daglicht tussen hen die we1 en
geen vrijwilligerswerk verrichten voor zover het de factor maatschappelijke
waardering van dit werk betreft. De niet-vrijwilligers hebben een significant
hogere score voor maatschappelijke waardering dan degenen die naast hun
betaalde werk nog vrijwilligerswerk doen. Dit zou aldus geynterpreteerd kunnen
worden dat de niet-vrijwilligers eenzijdiger gericht zijn op hun betaald werk en
daardoor de daarmee verbonden maatschappelijke waardering hoger aanslaan
en er wellicht meer afhankelijk van 2ijt-1.~~     Een dergelijke interpretatie zou
een indicatie kunnen inhouden voor het feit dat een proces van verruiming van
alternatieven ten aanzien van arbeid - door bijvoorbeeld herwaardering
van vrijwilligers- en huishoudelijk werk - op weerstand kan stuiten bij degenen
die zich sterk met hun betaald werk identificeren. Hier zou een punt van nader
onderzoek kunnen liggen, namelijk of de benodigde tolerantie aanwezig is om
dergelijke maatschappelijke veranderingen t e introduceren.
   Wat het verrichten van vrijwilligerswerk betreft, blijken vooral vier factoren
van belang, t e weten sociale contacten; waardering door de maatschappij;
betrokkenheid bij maatschappelijke ontwikkelingen en financien. Voor het
verrichten van vrijwilligerswerk speelt een groot aantal factoren een rol; de vier
genoemde factoren hebben voor vrijwel alle vrijwilligers betekenis. Degenen die
geen vrijwilligerswerk verrichten, zien vooral die aspecten van het vrijwilligers-
werk die ook in de sfeer van het betaalde werk van belang zijn, zoals de mate-
riele en sociale voordelen en zelfstandigheid. Op dit punt manifesteert zich dan
ook het belangrijkste verschil tussen vrijwilligers en niet-vrijwilligers aangaande
de motieven om vrijwilligerswerk t e verrichten. Laatstgenoemden zijn meer
gericht op de 'beloning'. Hun dispositie ten opzichte van vrijwilligerswerk is op
deze factor anders dan van vrijwilligers; zij staan minder belangeloos ten
opzichte van vrijwilligerswerk.
    De materiele gerichtheid van de niet-vrijwilliger zou kunnen wijzen op een in
geringere mate gesocialiseerd zijn van deze categorie van mensen ten aanzien
van 'burgerlijke' normen van de middenklasse, waarin naast de aandacht voor
de eigen loopbaan en financiele positie ook ruimte is om iets voor de gemeen-
schap t e doen. Wanneer deze hypothese bevestigd zou worden, zou dit kunnen
betekenen dat een vergroting van het vrijwilligerswerk - meer mensen erbij
betrekken - een zaak is van lange termijn. Het gaat dan immers om socialisa-
tieprocessen, die naar hun aard vrij langzaam verlopen. Bovendien hoeven deze
processen niet noodzakelijkewijs in de richting t e gaan van een versterking
van de orientatie op dit aspect van het huidige waarden- en normenpatroon.
    De motieven met betrekking tot huishoudelijk werk vertonen intrigerende
verschillen tussen degenen die we1 en die geen huishoudelijk werk verrichten.
Voor degenen die huishoudelijk werk verrichten, zijn de belangrijkste motie-
ven: autonomie, zich verdienstelijk maken, invloed uitoefenen op het eigen
bestaan en gezin vanuit eigen opvattingen en de zekerheid van een gezinsinko-
men. Voor degenen die niet het huishouden doen, komen deze motieven
overeen wat betreft de factoren autonomie, zekerheid van een gezinsinkomen
en het uitoefen van invloed. Echter de factor belangeloosheid ontbreekt. In de
plaats daarvan verschijnt een factor, die benoemd zou kunnen worden als: het
dilemma tussen financiele onafhankelijkheid en opvoedingsgerichtheid. Uit een
vergelijking van de motieven om huishoudelijk werk te verrichten tussen
personen die we1 en geen betaald werk verrichten, en tussen mannen en vrou-
wen, blijkt dat degenen die geen huishoudelijk werk verrichten toch qua
motivatie niet ver af staan van degenen die dit we1 doen. Zij lijken derhalve
voldoende toegerust om, indien dit om bepaalde redenen gewenst of noodzake-
lijk zou zijn, deze werkzaamheden t e verrichten.
    Uit het voorgaande kan geconcludeerd worden dat de orientatie op vrijwil-
ligerswerk en het feitelijk gedrag ter zake zowel bepaald wordt door een zekere
'belangeloosheid' als door een meer algemene betrokkenheid op de waarden en
63
     Hier zij ook gewezen op de uiteenzetting in hoofdstuk 7, over inkomensgaranties
zonder werkplicht, met name paragraaf 4 waarin een typologie van werknemers wordt
gegeven met betrekking tot identificatie met onze (prestatie)maatschappij.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>normen van onze samenleving. De mogelijkheden om vrijwilligerswerk een
grotere functie t e geven en meer mensen bij deze werkzaamheden t e betrekken,
lijkt een zaak van langere termijn. Voor mensen die geen vrijwillige arbeid
verrichten, lijkt de bereidheid om hiertoe over te gaan sterk bepaald t e worden
door mogelijkheden aan de vrijwillige arbeid materiele en immateriele beloning
te ontlenen. Kennelijk speelt het principe van wederkerigheid voor potentiele
vrijwilligers een vooraanstaande rol.
     Verder is vrijwilligerswerk vooral voor degenen die niet-betaald werk verrich-
ten (dus niet zelf door middel van een betaalde baan in hun levensonderhoud
hoeven voorzien) een aanzienlijke bron van satisfactie. Hun betrokkenheid op
het vrijwilligerswerk is sterker dan van degenen die we1 een betaalde baan
hebben.
     Met een ontwikkeling in de richting van toenemende ervaring met betaald
werk - met name vrouwen hebben zich steeds vaker op de arbeidsmarkt
begeven - is er een tendens aanwezig die juist afleidt van vrijwilligerswerk.
De compenserende functie van vrijwilligerswerk krijgt minder gewicht.
     Het patroon van motivatie en van satisfactie vertoont een zodanige struc-
tuur, dat bij het teweegbrengen van maatschappelijke veranderingen met
betrekking tot vrijwilligerswerk de relatie tot betaald en huishoudelijk werk
uitdrukkelijk in acht moet worden genomen.
 Betaald vrijwilligerswerk
     Bij langdurige onbetaalde hulp komt bij de meeste mensen de behoefte aan
wederkerigheid in het geding. Om hieraan tegemoet t e komen zou geringe
 betaling kunnen worden overwogen. Hiermee zouden de scheidslijnen tussen
 betaald en onbetaald werk nog meer vervagen dan soms nu al, gerneten naar de
 aard van het werk, het geval is. In brede kring stuit echter het bevorderen van
 laagbetaalde hulpverlening op tegenstand (vakorganisaties, politieke groepe-
 ringen en welzijnsinstellingen). Dit is duidelijk aan het licht getreden bij de
 invoering van de zogenoemde alpha-hulpverleningin de gezinsverzorging.
     De alpha-hulpverlening is een vorm van bemiddelingshulp waarbij puur
 huishoudelijke hulp wordt geboden door hulpverlenenden, die niet i n dienst
 van de instelling voor gezinsverzorging zijn. Zij hebben een arbeidsovereen-
 komst met de hulpvragers, die in staat moeten zijn om de rol van werkgever te
 vervullen. Hun status is die van 'betaalde vrijwilliger'. De instelling bemiddelt
 bij het tot stand komen van de overeenkomst tussen hulpvrager en alpha-hulp-
 verlenende, maar begeleidt de hulpverlenende verder niet. Vooral voor bejaar-
 den, die vaak gedurende enkele uren per dag iemand nodig hebben voor wat
 huishoudelijk werk, is dit een goede aanvulling op het hulpverleningspakket.
 Doordat de hulpverlenende geen dienstverband aangaat met de instelling, is er
 voor de gezinsverzorging een kostenbesparende factor, waarbij 1 uur traditione-
 l e hulpverlening gelijk staat aan 1,4 uur alpha-h~lpverlening.6~    Waarschijnlijk
 op grond van deze overwegingen heeft het ministerie van CRM destijds besloten
 de invoering van de alpha-hulp te bevorderen en andere experimenten die
 destijds gelijk met de alpha-hulp als positieve mogelijke werkvormen zijn
 voorgedragen, voorlopig te laten r ~ s t e n . ~ ~
     Als voornaamste bezwaren tegen de alpha-hulpverleningworden aangevoerd:
     a. kwaliteitsvermindering van de hulpverlening;
     b. onvoldoende arbeidsvoorwaarden voor de hulpverlenende.
      De kritiek komt t o t uiting in de beschuldiging dat de alpha-hulp niet als
  uitbreiding, maar als vervanging van het traditionele hulpaanbod wordt ge-
  bruikt, zodat het in feite een verkapte bezuinigingsmaatregelis.66
      De Katholieke Gezinszorg Amsterdam (KGZ) heeft een enqubte-onderzoek
  64
       M.M.H. Kamp, Anders denken over Alpha-hulpverlening?, Centrale Raad voor de
 Gezinsverzorging, Utrecht, 1979.
 6s
       Ministerie van CRMICentrale Raad voor de Gezinsverzorging, Eindrapport van de
 Stuurgroep Experimenten Gezinsverzorging (SEG ); Rijswij k, 1975.
 66 Centrale Raad voor de Gezinsverzorging, ibid., p. 16.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>verricht naar een aantal aspecten van de aldaar ingevoerde alpha-h~lp.~'Daar-
uit blijkt dat alpha-helpsters gemiddeld 22 uren in 4 weken werken, hetgeen
onvoldoende is voor een zelfstandig inkomen. Vrijwel alle alpha's hadden dan
ook andere besognes naast hun werk, met name studie of gezin. Deze bezighe-
den genieten kennelijk prioriteit gezien het snelle verloop onder de alpha-
                                                                +
hulpen. Het ziet er naar uit dat het alpha-hulpbestandin 3 jaar geheel vervan-
gen moet worden, terwijl dit in de traditionele hulpverlening zo'n 6 jaar duurt.
Van het alpha-arbeidsaanbod is 36%ouder dan 34 jaar, 23% is alleenstaand of
samenwonend, 23% heeft geen kinderen, de rest wel, vooral in de leeftijd
van 6-14 jaar. Oprnerkelijk i s dat een groot aantal alpha-helpsters een oplei-
ding heeft genoten waarvan men nu niet meteen zou verwachten dat ze daar-
mee op alpha-werk aangewezen zijn (Mavo of hoger). De KGZ concludeert op
grond van deze en andere gegevens dat een alpha-hulp iemand is die bereid
is voor anderen het zware huishoudelijke werk te doen, op voorwaarde dat dit
kan gebeuren dichtbij huis zodat andere belangen, zoals de verzorging van het
eigemgezin en de kinderen of de eigen studie, daardoor niet in de verdrukking
komen. Ondanks deze voorwaarden blijkt het aanbod van de alpha-helpsters
voldoende te zijn om aan de hulpvraag t e voldoen. Er is een duidelijke bereid-
heid tot het verrichten van alpha-arbeid.
Hulp door betaalde krachten
    Er zijn verscheidene redenen aan te geven waarom activiteiten door betaalde
krachten dienen te worden uitgevoerd. Betaling biedt de mogelijkheid om in
grotere mate dan bij vrijwilligerswerk eisen te stellen aan deskundigheid, te
leveren prestatie en te investeren tijd. Er kan behoefte zijn aan de inzet van
verschillende typen betaalde krachten: specifiek deskundigen voor het uitvoe-
rend werk met clienten - met name met deskundigheid die verkregen is door
opleiding en training - niet-specifiek deskundige uitvoerende werkers, begelei-
dende krachten - veelal beschikkend over een specifieke deskundigheid - en
betaalde krachten voor taken op het gebied van organisatie, coordinatie en
administratie. Betaalde krachten voor het uitvoerend werk met clienten lijken
vooral nodig wanneer het gaat om taken die een voortdurende en voor de client
onmisbare inzet vragen en voor taken die een specifiek vakmanschap vereisen.
    In de praktijk zal men soms met grensgevallen te maken hebben, zodat de
meningen verdeeld zullen zijn over de vraag of een betaalde kracht gewenst is.
Vakbonden zullen die wens vaak sneller uiten. Op sommige werkterreinen i s
het nog geheel niet duidelijk of de door opleiding verkregen vakkennis ook tot
betere resultaten in het werk met clienten leidt.
    Op sommige terreinen wordt geexperimenteerd met betaalde krachten voor
het uitvoerende werk die niet beschikken over een specifieke opleiding voor het
werk. Het gaat daarbij vaak om mensen met capaciteiten op grond van aanleg
en ervaring. Bij gespreksgroepen in de geestelijke gezondheidszorg werken
bijvoorbeeld niet-specifiek opgeleide medewerkers samen met geschoolde
therapeuten en het lijkt erop dat dergelijke vormen van samenwerking tot
bevredigende resultaten aanleiding kunnen geven.'j8 Een dergelijke inschakeling
van niet-specifiek geschoolden kan vooral nuttig zijn bij het werk met groepen
uit de samenleving met een geheel eigen cultuur. Zo wordt in de Verenigde
Staten bij de hulpverlening aan etnische minderheden veel gewerkt met 'exoti-
sche' krachten: hulpverleners die traditioneel in de desbetreffende groepering
een helpersrol ~ e r v u l l e n . ~ ~
    Van verschillende kanten wordt erop gewezen dat bij de introductie van
betaald werk vaak plotseling opleidingseisen gesteld worden die het.de vrijwilli-
 67
     Katholieke Gezinszorg Amsterdam, De alpha-hulp bij de K G Z Amsterdam; evaluatie-
nota per juni 1980;Amsterdam, 1980.
 68
     M. A. Bremer-Schulte, Medehelpers in de geestelijke gezondheiszorg; Nijrnegen, De kker
en Van der Vegt, 1974.
 69
     M. Gershon and H.B. Billen, The Other Helpers; Lexington (Mass), Lexington books,
 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>                                               ger die voordien het werk op bevredigende wijze vervulde, onmogelijk maakt de
                                               betaalde functie t e gaan v e r ~ u l l e n .In
                                                                                             ~ ~vele werkvormen (bijvoorbeeld het
                                              open jongerenwerk) wordt er over geklaagd dat de opleidingseisen die de
                                               overheid stelt, veelal indequaat zijn. Ervaring wordt in het werk zelf vaak
                                              belangrijker ge~onden.~'     Het lijkt er dus op dat veel uitvoerend werk, dat
                                               onder andere vanwege de continuiteit betaald dient t e worden, verricht kan
                                              worden door mensen die niet beschikken over een scholing in bijvoorbeeld de
                                               sociaal-agogische sector.
                                                  Specifiek geschoolde deskundigen kunnen wellicht in sterkere mate dan nu
                                               een rol spelen bij het adviseren op de achtergrond en bij het doorgeven van
                                               kennis aan niet-geschoolde krachten en mensen in zelfhulpgroepen. Daarnaast
                                               blijkt er bij organisaties met weinig of geen beroepskrachten behoefte te zijn
                                              aan ondersteuningdoor betaalde krachten voor administratieve en organisatori-
                                               sche taken.
                                                  Uit het vorenstaande blijkt dat zowel ontwikkelingen in de behoeften als
                                               ontwikkelingen in de onbetaalde hulpverlening een rol spelen bij de vraag naar
                                               en de inrichting van de beroepszorg. De omvang van de beroepszorg wordt
                                               echter in sterke mate bepaald door de ontwikkelingen in het arbeidsaanbod en
                                              door de financiele beleidsruimte van de overheid.
                                                  Het tweede bulletin in het kader van het SCPICPB project Personeelsvoor-
                                               ziening kwartaire sector geeft een eerste verkenning van de mogelijke perso-
                                               neelssterkte in.de quartaire sector tot 1990.n Als basis van de vooruitbereke-
                                               ning'is gekozen voor extrapolatie van het gebruik van voorzieningen, rekening
                                               houdend met de ontwikkeling van de bevolking naar omvang en leeftijdsop-
                                               bouw. Een mogelijke ontwikkeling van het arbeidsvolume is hieruit afgeleid op
                                               basis van constante verhoudingen tussen de personeelssterkte en de gehanteer-
                                               de gebruiksindicatoren. De referentieraming van het arbeidsvolume tot 1990 is
                                               in tabel 6.7 weergegeven.
>el 6.7.   Referentieraming van de totale personeelssterkte (x 1000 manjaren)
                                            1977          1980         1985         1990             toenarne         jaarlij kse groei
                                                                                                     1980-1 990       (%) 1980-1990
rarnurale gezondheidszorg
?rige gezondheidszorg
atschappelijke dienstverlening
:iaal-cultureel werk, cultuur
?ecreatie
!rig sociaal-cultureel werk e.a.
ierwijs en onderzoek
titiele sfeer
tnbaar vervoer
mbaar bestuur
aal
 n: SCP/CPB, D e kwartaire sector i n de jaren tachtig; 1980.
                                                  De resultaten moeten uitdrukkelijk worden gezien in het licht van de ge-
                                               maakte veronderstellingen en beperkingen. In dit verband i s het belangrijk er
                                              op t e wijzen dat verondersteld i s dat de verhouding tussen personeel en dien-
                                               sten zich in de toekomst niet zal wijzigen en dat geen rekening i s gehouden met
                                               het huidige overheidsbeleid ten aanzien van de diverse deelsectoren. Hoezeer
                                               het uitgangspunt van een gelijkblijvende verhouding tussen personeel en dien-
                                               sten van betekenis i s voor de uitkomsten van de referentieraming, laat zich
                                               70
                                                   F N V versus NOW; NOW-nieuws, op. cit..
                                                   H.J. van Daal, Open jongerencentra en hun problemen; 's-Gravenhage, N IMAWO,
                                               1978.
                                               72
                                                   SCPICPB, D e kwartaire sector in de jaren tachtig; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
                                               1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>duidelijk illustreren aan de hand van de ontwikkelingen in de achter ons
liggende periode (1972-1 978). De gemiddelde jaarlij kse toename van de
personeelssterkte in manjaren is over die periode voor circa 40% toe t e schrij-
ven aan het verloop van de gebruiksindicatoren die zijn gehanteerd om de
omvang van de dienstverlening weer t e geven. De overige 60% zijn toe t e
schrijven aan factoren als kwaliteitsverbetering c.q. intensiveringvan de dienst-
verlening en verbetering van secundaire arbeidsv~orwaarden.~
    De keuze voor een gelijkblijvende verhouding tussen personeelssterkte en
gebruiksindicatoren leidt tot relatief lage groeicijfers in vergelijking met het
verleden, namelijk 0,4% gemiddeld per jaar tegenover 2,8% voor de periode
1969-1977. Voortzetting van de ontwikkeling in het verleden, dat wil zeggen
over het algemeen een voortdurende intensivering van de dienstverlening, zou
naar schatting een verdubbeling van de geraamde groei betekenen, oftewel
0,8%. De netto-groeivan de werkgelegenheid van 49.000 manjaren tussen 1980
en 1990 wordt dan ook uitdrukkelijk als een referentieraming gepresenteerd.
    De referentieraming van de werkgelegenheid kan worden geconfronteerd met
het arbeidsaanbod van specifiek quartair opgeleiden. Als specifiek quartaire
opleidingen gelden opleidingen in de (para)-medische en sociaal-culturele
sfeer, evenals opleidingen voor onderwijsgevenden, het kunstonderwijs en de
literaire en exacte opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs. In totaal
moet voor de periode 1980-1985 rekening worden gehouden met een speci-
fiek quartair opgeleid arbeidsaanbod van circa 135.000 manjaren. Dit komt
neer op 27.000 manjaren per jaar ofwel een jaarlijkse groei van 4,8%. De groei
van het aanbod van quartair opgeleiden overtreft hiermee duidelijk de vraag. De
grootste verschillen lijken t e verwachten in het onderwijs, gevolgd door de
sociaal-culturele sector en tenslotte de gezondheidszorg. Bezien vanuit het
arbeidsaanbod heeft de beroepszorg in de maatschappelijke dienstverlening en
het sociaal-cultureel werk dus meer dan voldoende groeipotenties.
    Uit het gezichtspunt van werkgelegenheid ziet het beleid zich geplaatst voor
de noodzaak de mogelijkheden van de quartaire sector als werkgelegenheidsin-
strument onder ogen t e zien. Er zijn diverse mogelijkheden om tot verruiming
van de vraag naar arbeid in de quartaire sector t e komen. Arbeidstijdverkorting
en deeltijdarbeid zijn twee mogelijkheden die in hoofdstuk 3 van dit rapport
uitgebreid zijn behandeld. Een derde mogelijkheid is de vraagverruiming via een
stijging van de personeelssterkte per gebruiker of gebruikseenheid. Niet minder
dan 60% van de toename van de quartaire werkgelegenheid was hieraan toe te
schrijven. Ten slotte ligt een mogelijkheid tot verruiming in het openleggen van
nieuwe gebieden van quartaire werkgelegenheid. Naast overwegingen die
betrekking hebben op de harmonie tussen de creatie van arbeidsplaatsen en de
mate waarin een professioneel verzorgingsaanbod uit het oogpunt van verzor-
gingsbehoeften gewenst is, speelt de financiele beleidsruimte een belangrijke rol
als randvoorwaarde bij het hanteren van de quartaire sector als werkgelegen-
heidsinstrument.
    Het rapport De kwartaire sector in de jaren tachtig geeft een globale schat-
ting van de kosten en de financiering van de quartaire sector in 1985 en 1990,
 indien de werkgelegenheid en de exploitatiekosten overeenkomstig de referen-
tieraming met 0.4% zou toenemen. Het aandeel van de sector onderwijs en
onderzoek in de totale exploitatielasten daalt, zowel relatief als absoluut,
terwijl het aandeel van de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverle-
 ning toeneemt. Ondanks deze verschuivingen tussen deelsectoren blijven de
kosten per arbeidsplaats (bij constante lonen en prijzen) vrijwel onveranderd.
 De uitgaven van overheid en sociale verzekering ten behoeve van de quartaire
sector t e zamen nemen toe met circa 0,3%per jaar, dat wil zeggen minder snel
dan de totale kosten. Dit laatste hangt samen met de vermindering van het
 aandeel van de onderwijssector in de totale kosten ten gunste van andere
 73
     SCPICPB, Oe kwartaire sector in de jaren tachtig; op. cit., p. 145.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>sectoren, waar eigen bijdragen een belangrijke rol ~ p e l e n .Dit    ~ ~is onder andere
het geval in de maatschappelijke dienstverlening en het sociaal-cultureel werk.
    Het spreekt vanzelf dat naarmate de overweging veld wint om de potenties
van de quartaire sector voor de werkgelegenheid aan te spreken de financiele
beleidsruimte van doorslaggevende betekenis wordt. Het ligt dan ook voor de
hand om naast de uitbreidingseisen die de hulpvraag stelt, de budgettaire
neutrale mogelijkheden van vraagverruiming na t e gaan, te weten deeltijdarbeid
en arbeidstijdverkorting (zie hoofdstuk 3).
6.2.4 Aanknopingspunten v o o r h e t b e l e i d
    Gelet op het totale spectrum van het vrijwillig initiatief, kan worden gecon-
cludeerd dat de middelen die het beleid kan aanwenden om de expansie aan te
moedigen, per soort van vrijwillig initiatief nogal verschillen.
    Bij zelfzorg dient hoofdzakelijk te worden gedacht aan voorlichting ten
behoeve van het eigen welbevinden en rolvoorbereiding teneinde andermans
taken in het huishouden te kunnen overnemen. Zelfzorg kan in samenhang
worden gezien met de extramurale zorg. Hierbij kan worden gedacht aan het
netwerk van onderlinge hulp, mantelzorg en beroepszorg. Ook zelfhulp kan in
verband met psycho-sociale problemen in samenhang met zelfzorg worden
gezien.
    Als het beleid zou inhaken op de expansiemogelijkhedenvan mantelhulp en
onderlinge hulp, kan dit betekenen dat geanticipeerd wordt op ontwikkelingen
die soms nog in een pril stadium verkeren. Te denken is aan het stimuleren van
grotere samenlevingsverbanden. Spontane opbloei hiervan ondervindt n u nog
vele belemmeringen in de juridische en fiscale sfeer. Het beleid kan echter aan-
sluiting vinden bij gangbare vormen van maatschappelijke dienstverlening en
vernieuwingen. Expansie van mantelhulp en onderlinge hulp lijkt zeer gebaat te
zijn bij het stimuleren van voorzieningen zoals buurtcentra, gemeenschappelijke
ruimtes in flatgebouwen, nieuwe woonvormen, verenigingen en dergelijke. Een
concrete beleidsmogelijkheid is de instelling van bemiddelingsbureaus voor
onderlinge hulp; deze zijn zeer we1 inpasbaar in de huidige voorzieningen voor
het club- en buurthuiswerk en het (wijk)opbouwwerk. Voorts is t e overwegen
om de vrijwilligerscentrales en vrijwilligersvacaturebanken meer ten dienste van
de onderlinge hulpverlening aan te wenden. Deze zijn nu nogal eenzijdig op
bepaalde soorten vrijwilligerswerk gericht.
    Zelfhulpgroepen kunnen positieve veranderingen in het gedrag teweegbren-
gen bij daartoe gemotiveerde mensen. Het wordt mogelijk geacht langs deze
weg een groter aantal mensen met problemen te bereiken dan via uitsluitend
beroepszorg mogelijk is. Er zouden in verschillende regio's en grotere gemeen-
ten instellingen in het leven geroepen kunnen worden die geld en andere
voorzieningen beschikbaar stellen aan zelfhulpgroepen. Ook kan worden
gedacht aan speciale organen of afdelingen van overheidsinstellingen, o m het
beleid ten aanzien van het verschijnsel zelfhulp te ontwikkelen.
    Vrijwilligerswerk in georganiseerd verband biedt perspectief wanneer:
    - het aansluit bij de in opkomst zijnde nieuwe vormen, zoals het op
emancipatie of belangenbehartiging gerichte en politieke vrijwilligerswerk. Men
zou hier van de natuurlijke groeisectoren in het vrijwilligerswerk kunnen
spreken;
    - het incidentele en overbruggende hulpverlening betreft;
    - er sprake is van wederkerigheid.
    Het wederkerigheidsprincipe ,komt vooral tot uitdrukking i n het vrijwilli-
gerswerk dat leden van een vereniging en gebruikers van een voorziening
kunnen verrichten. In t a l van organisaties kan de gebruikersparticipatie aanzien-
lijk worden vergroot. De overheid kan hierbij stimulerend optreden door
 74
      SCPICPB, De kwartaire sector in de jaren tachtig; p. 144. lnrniddels hebben SCP en
 CPB een tweede verkenning van de mogelijke personeelssterkte verricht, waarin een
 aantal varianten zijn opgenomen. Zie: SCPICPB, Planvorming kwartaire sector; SCPcahier
 nr. 25, Rijswijk 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>  middel van wetgeving, subsidiering en voorlichting. Experimenten met partici-
  patievormen zouden gestirnuleerd kunnen worden om op dit gebied duurzame
  ontwikkelingen op gang t e brengen. Nieuwe initiatieven op het gebied van het
  vrijwilligerswerk blijken vaak de eerste reacties te zijn op structurele verande-
  ringen in het behoeftenpatroon.
      Betaald vrijwilligerswerk lijkt vanuit het arbeidsaanbod bezien we1 groeimo-
  gelijkheden te bezitten. Op grond hiervan zou men kunnen overwegen om
  arbeidsvormen vergelijkbaar aan de alpha-hulpverleningook in andere deelge-
  bieden van de maatschappelijkedienstverleningte introduceren. Te denken is
  dan aan werkvormen waar het wederkerigheidsprincipe in mindere mate
  aanwezig is en waar toch min of meer permanente zorg is geboden, zoals
'
  bejaardenoorden. De introductie van alpha-arbeid in bijvoorbeeld bejaarden-
  oorden zou de komende jaren niet ten koste gaan van de huidige omvang van
  de werkgelegenheid in dit werkgebied, maar wellicht we1 ten koste van de groei
  van normale arbeidsplaatsen, welke zal moeten plaatsvinden om aan de nog
  steeds stijgende vraag te kunnen voldoen. Voor- en nadelen zullen echter eerst
  moeten worden afgewogen. Zo zal onderzocht moeten worden welke taken
  zonder gevolgen voor de kwaliteit van de dienstverlening als geheel in alpha-
  verband kunnen worden verricht. Voorts zou onderzocht moeten worden of de
  bereidheid tot het verrichten van alpha-hulpverlening samenhangt met het
  tekort aan arbeidsplaatsen in deeltijd. Een belangrijk spanningsveld is gelegen i n
  de matige arbeidsvoorwaarden. Er is jarenlang voor gestreden om op dit gebied
  een bepaald niveau te bereiken, zowel wat betreft betaling als rechtspositie. Het
  is de vraag of men bereid zal zijn een stapje terug te doen, ook al gaat het om
  een rnarginaal gedeelte van de afhankelijke beroepsbevolking.
      Enige spanning lijkt ook aanwezig waar het gaat om beheersing van de in- en
  uitschakeling van arbeid. Het bevorderen van alpha-hulp is in dit opzicht
  strijdig met het huidige overheidsbeleid ten aanzien van de uitzendarbeid.
  Uitzendarbeid komt overigens vrij algemeen in werkgebieden als bejaarden-
  oorden voor. lntroductie van alpha-arbeid in werkgebieden waar ook vrijwilli-
  gers zonder betaling actief zijn, kan ertoe leiden dat vrijwilligers ofwel gedemo-
  tiveerd raken of eenzelfde betaling zullen gaan verlangen. Betaald vrijwiliigers-
  werk kan de expansiemogelijkhedenvan onbetaald vrijwilligerswerk beknotten.
  Het gaat hier echter vaak om assisterend vrijwilligerswerk in instellingen op
  sterk geprofessionaliseerd gebied, zoals de gezinsverzorging en bejaarden-
  oorden, kortom georganiseerd vrijwilligerswerk dat al even omstreden is als de
  alpha-hulpverlening. Het grootste deel van de vrijwillige hulpverlening functio-
  neert echter niet in concurrentie tot de betaalde hulpverlening.
      Bij zelfhulp, assisterend vrijwilligerswerk in instellingen en betaald vrijwilli-
  gerswerk kan we1 sprake zijn van concurrentie met de betaalde hulpverlening.
  Hier kunnen dus substitutie-effecten optreden. Dit geldt vooral voor het
  uitvoerende betaalde werk, waar professionele deskundigheid geen rol speelt of
  van ondergeschikte betekenis is. Het is hier dat substitutie kan plaatsvinden en
  door velen wordt gevreesd. Expansie van het assisterend vrijwilligerswerk
  in geprofessionaliseerde instellingen kan vooral de groei van de werkgelegenheid
  van de lager geschoolde vrouw gaan beconcurreren. In de sector maatschappe-
  lijke dienstverlening is immers het aantal werkzame vrouwen op alle niveaus
  groot en zijn voorts op alle niveaus veel deeltijdbanen te vinden. Om aan
  onzekerheid op dit punt een eind te maken, verdient het aanbeveling mogelijke
  en feitelijke substitutie tussen betaalde en onbetaalde arbeid in instellingen
  over een zekere tijdsspanne te onderzoeken.
      De overheid heeft op het gebied van aanvullend en assisterend vrijwilligers-
  werk in instellingen vrij veel sturingsmechanismen, onder andere via de geld-
  stroom waarvan professionele instellingen, zoals bijvoorbeeld de gezinsverzor-
  ging, volstrekt afhankelijk zijn. Via de reeds gebaande paden van overleg tussen
  overheid en instellingen kan ook een faciliteitenbeleid ten behoeve van vrijwil-
   ligers relatief gemakkelijk tot stand komen.
      Van diverse kanten wordt echter ook gewezen op de negatieve effecten die
  een verhoogde inzet van assisterende vrijwilligers in geprofessionaliseerde
  instellingen teweeg kan brengen. Zo zal naar verhouding het aantal staf- en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>specialistische functies sneller toenemen, indien de trendmatige groei van het
uitvoerende werk niet met een evenredige groei van het aantal betaalde uitvoe-
rende werkers gepaard gaat. Voorts is het plausibel dat een en ander gepaard zal
gaan met het opschroeven van de opleidingseisen ter accentuering van het
verschil tussen beroepskrachten en vrijwilligers. Als de beroepskrachten in
toenemende mate worden belast met interne coordinatie en het bestand van
vrijwilligers een snel verloop heeft - hetgeen doorgaans het geval is - komt
ook de continui'teit en de kwaliteit van de dienstverlening in het gedrang. De
feitelijke ontwikkelingen wijzen in de richting van aanwakkeren in plaats van
omkeren van de tendens tot professionalisering en bureaucratisering van de
hulpverlening.
    Het vorenstaande geldt ook voor betaald vrijwilligerswerk. Het grote verloop
in het bestand van alpha-hulpverleners in de gezinsverzorging is bekend. Het
feit dat alpha-arbeid reeds enige tijd in de praktijk functioneert, biedt de
mogelijkheid om exacter kennis omtrent substitutie tussen betaalde krachten
en betaalde assisterende vrijwilligers in instellingen op te doen, hetgeen een
noodzakelijke voorwaarde is om een definitief oordeel over deze expansie
van de hulpverlening uit te spreken.
    Bevordering van onbetaalde hulpverlening moet i n elk geval i n samenhang
met de beroepszorg worden gezien. Wellicht dat expansie van zelfzorg, mantel-
hulp en zelfhulp op den duur van invloed zal zijn op het beroep dat gedaan
zal worden op de beroepszorg. Vooralsnog lijken de expansiemogelijkheden op
de meeste terreinen echter afhankelijk van de rol die betaalde krachten in dit
opzicht kunnen en willen spelen. Beleidsmogelijkhedenten aanzien van expan-
sie van het vrijwillig initiatief komen er in de meeste gevallen op neer dat
professionele werkers zich expliciet op de vrijwillige vormen van welzijnswerk
 moeten richten.
    Expansie van het vrijwillig initiatief kan ook niet 10s worden gezien van een
algemene visie op de hulpverlening in een samenleving. In de regel wordt dan
gesproken over de wenselijkheid van een relatieve deprofessionalisering. De
betaalde hulpverlening zou we1 moeten toenemen, maar minder snel dan de
onbetaalde; aan het voortdurend uitdijen van specifieke deskundigheid wordt
 minder belang gehecht. lnderdaad is het op sommige werkterreinen b i j lange
 na niet duidelijk of de door opleiding verkregen vakkennis ook t o t betere
 resultaten in het werk met clienten leidt. Op sommige terreinen kan dan ook
worden overwogen om vaker te werken met betaalde krachten voor het uitvoe-
 rende werk, die niet beschikken over een specifieke opleiding maar we1 gang-
baar worden beloond.
    De in deze paragraaf beschreven enqu6te Nieuwegein; in opdracht van de
WRR, heeft tot het inzicht geleid, dat bezien vanuit het potentiele arbeids-
 aanbod van vrijwilligers, de verwachtingen omtrent de expansiemogelijkheden
 van vrijwillige arbeid niet te hoog gesteld kunnen worden. De mogelijkheden
 om vrijwillig initiatief een grotere functie te geven en meer mensen b i j deze
werkzaamheden te betrekken, lijken een zaak van lange termijn. De emotionele
 betrokkenheid op het vrijwilligerswerk is zwakker voor degenen die al een
 betaalde baan hebben. Met een ontwikkeling in de richting van toenemende
 ervaring met betaald werk voor vrouwen is er een tendens aanwezig die juist
 afleidt van vrijwillige arbeid. Dit betekent dat wellicht toekomstige expansie
 van de vrijwillige arbied met het oog op de hulpvraag gewenst kan zijn, maar
 dat deze expansie als gevolg van een beperkt vrijwillig arbeidsaanbod voorals-
 nog gepaard zal moeten gaan met expansie van de betaalde hulpverlening.
 Immers, er zijn voldoende aanwijzingen dat de hulpvraag de komende jaren
 alleen maar omvangrijker wordt.
     Hiermee is het punt van de behoeften aangeroerd. Geconstateerd is dat het
 proces van behoeftendifferentiatie nog zal voortschrijden. Een mogelijke vorm
 van beheersing zou extra beleidsaandacht voor de zelfzorg kunnen zijn. Hierbij
 kan er aan worden gedacht, de man meer in het op emancipatie van de vrouw
 gerichte beleid te betrekken. Zelfzorg moet echter in samenhang met de
 extramurale betaalde en onbetaalde hulpverlening worden gezien.
     Het is noodzakelijk de behoeftenontwikkeling systematischer te onderzoe-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>ken. Zo kan enerzijds worden voorkomen dat een wildgroei aan voorzieningen
ontstaat en anderzijds dat de voorzieningenstructuur op onderdelen hiaten
vertoont. Een achterblijvende groei of zelfs een beperking van de coll ectieve
voorzieningen ten opzichte van de omvang der maatschappelijkebehoeften zal
in het algemeen een verschuiving teweegbrengen van betaalde naar onbetaalde
arbeid. Gezien de ongelijke kwantitatieve en kwalitatieve verdeling van het
huishoudelijke en verzorgende werk betekent dit een onevenredig zware
afwenteling van werkzaamheden op de vrouw. Hiermee moet rekening worden
gehouden als men wil bezuinigen op de collectieve voorzieningen.
   De bescheiden mogelijkheden om de behoeften t e beheersen roepen de vraag
op naar beheersing van organisaties en van resultaat. Zowel de invloed van de
overheid als van het publiek zijn hier potentieel groter dan in de praktijk tot
uitdrukking pleegt t e komen. Naast de formele sturingsmogelijkheden van de
overheid kan hier worden gewezen op de versterkingvan de gebruikersparticipatie.
   De voortdurende groei van een aantal risicogroepen zoals bejaarden zal ertoe
leiden dat in de komende jaren in toenemende mate een beroep op hulp door
derden zal worden gedaan. Dit kan deels een beroep zijn op het vrijwillig
initiatief, dat op zijn expansiemogelijkheden moet worden verkend.
   Gezien echter de beperkte groeicapaciteit van de vrijwillige hulpverlening
door het beperkte aanbod van vrijwillige arbeid en gezien de structurele beper-
kingen van de huishoudelijke sector om verzorgingstaken op zich te nemen, is
het vooralsnog noodzakelijk om de beroepsmatige hulpverlening uit t e breiden.
Dit zal vooral gelden voor de hulp aan bejaarden.
   Hiermee zal een fors beroep worden gedaan op de financiele beleidsruimte
van de overheid. De beschouwingen hebben echter uitgewezen dat geen andere
oplossing voor het verzorgingsprobleem voldoende draagkracht heeft. Pas op
langere termijn wordt het wellicht mogelijk om het zorgstelsel van onze maat-
schappij meer t e laten steunen op de onbetaalde hulpverlening. Een beleid
gericht op het beter benutten van de kwaliteiten en expansiemogelijkhedenvan
de onbetaalde hulpverlening, zou betrekking moeten hebben op het gehele
spectrum van onbetaalde hulpverlening, dat wil zeggen zelfzorg, mantelhulp en
onderlinge hulp, zelfhulp en de diverse vormen van vrijwilligerswerk. Een
dergelijk beleid zal, gezien het rijpingsproces dat de onbetaalde hulpverlening
nog moet doormaken, echter pas na jaren vruchten kunnen afwerpen.
6.3 Betaalde arbeid onder een alternatief regime
6.3.1 Jongeren met maatschappelijke problemen; maatschappelijke problemen
met jongeren
   De bijzondere aandacht voor de jeugdwerkloosheid i s niet alleen te verklaren
uit de hoge werkloosheidscijfers onder jongeren beneden de 25 jaar, maar ook
uit de vrees voor negatieve neveneffecten van werkloosheid op de jeugd en
de jonge volwassenen. De omvang van de jeugdwerkloosheid is groot en neemt
zowel absoluut als relatief toe. Uit tabel 6.8 blijkt dat in augustus 1981 van de
ruim 400.000 werklozen bijna 50% jonger was dan 25 jaar; in 1977 was het
aandeel van de jeugdige werklozen in de totale werkloosheid van ruim 210.000
nog 40%.
Tabel 6.8. Ontwikkeling van de werkloosheid 1977-1981
                                1977       1978        1979      1980 .     1981
werklozena
  mannen                        145.200    136.400     132.400   159.900    266.824
  vrouwen                        58.400     69.200      77.600    88.000    140.164
  totaal                       203.600     205.800     210.000   247.900    406.988
W.O.jeugdigen
  < 24 jaar                      83.500     88.800      94.300   110.700    201.874
  in procenten                 41          43         45         45         50
Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dearbeidsmarktinaugustus 1981.
a Gegevens met betrekking tot werkloosheid zijn vanaf 1978 op basis van een grens voor
volledige dagtaak van 25 uur per week.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>      Uit tabel 6.9 blijkt dat hetzelfde verschijnsel zich ook bij het aantal langdu-
  rig werklozen voordoet.
  Tabel 6.9. Aantal langdurig werklozen (inschrijvingsduur langer dan 6 maanden) naar
  leeftijdsgroep
                                aantal                               .,  indexcijfer
                                augustus ,80a       augustus '81         augustus '81
  Mannen
  tot 25 jaar
  25 t l m 49 jaar
  50 t l m 64 jaar
  totaal
  Vrou wen
  tot 25 jaar
  25 t l m 49 jaar
  50 t l m 64 jaar
  totaal
  Bron: a Ministerie van Sociale Zaken, De arbeidsmarkt in augustus 1980,'s-Gravenhage,
  1980.
          b Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, De arbeidsmarkt in augustus
   1981,op. cit..
      Alhoewel jongeren een geringe kans hebben op langdurige werkloosheid in
  vergelijking met ouderen, komt ook onder jongeren langdurige werkloosheid
  voor. Mede hierdoor lijkt zich bij jongeren een verandering in de waardenorien-
  tatie ten aanzien van arbeid voor t e doen. De gerichtheid o p arbeid is bij
  jongeren tot 25 jaar over het algemeen minder sterk aanwezig dan bij ouderen;
  tegenover de zwakkere orientatie op arbeid staat een grotere waardering van de
  vrije tijd.75 Desalniettemin blijft er een duidelijke spanning aanwezig tussen de
  mogelijkheden en de aspiraties om werk te verrichten. Deze spanning doet zich
  niet alleen in kwantitatieve zin maar ook in kwalitatieve zin gelden. Als een
  reactie op een hedonistische consumptiemaatschappij i s bij sommige jongeren
  het voorstaan van een soberder levenswijze tot een levenshouding geworden,
  die niet alleen in de consumptie maar ook in de arbeidsaspiraties tot uitdruk-
  king komt.
      Jongeren zonder afgeronde studie verlaten het onderwijs en richten zich op
   ambachtelijke ontplooiing, welke niet direct in de lijn van de gevolgde oplei-
  ding ligt. In Denemarken en West-Duitsland komt dit veelvuldig voor, maar ook
   in Nederland is de belangstelling voor ambachtelijke, milieuvriendelijke en
  kleinschalige bedrijven onder jongeren groeiende. De groeiende werkloosheid
  en de sombere vooruitzichten voor de toekomstige werkgelegenheidskansen
   hebben hierin geen verandering gebracht; het lijkt er dan ook o p dat deze klein-
  schalige werkverbanden een blijvend verschijnsel aan het worden zijn en als een
   nieuwe vorm van werkgelegenheid moeten worden b e s c h ~ u w d . ~ ~
,     In de sociologische literatuur i s de laatste jaren een aantal theorieen ontwik-
   keld, die nader ingaan op de groeiende verwachtingen en verlangens ten aanzien
   van arbeid onder de jongeren. Bell77 noemt de attitude waarin het recht
  op arbeid centraal staat, de opkomende dimensie in het bewustzijn van de
   potentiele beroepsbevolking. Hij wijst erop dat de 'revolution of rising expecta-
  tions' kenmerkend i s geweest voor de westerse samenleving in de afgelopen 25
  jaar, maar dat dit momenteel aan her veranderen i s in de richting van een
   'revolution of rising entitlements'. De verschuiving van verwachtingen naar
   aanspraken treedt weliswaar niet overal tegelijkertijd en in dezelfde mate aan
  "    SCP, Jeugdwerk1oosheid;achtergronden en mogelijke ontwikkeling, Rijswijk, 1980.
   76
       Katernen 2000, Schep je eigen werk; Amersfoort, 2 maart 1981.
   "
       D. Bell: The Cultural Contradictions of Capitalism, N e w York, Basic Books, 1976, p.
  233.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>de dag, maar desondanks gaat het om een algemeen verschijnsel: een claim
wordt gelegd op het recht OP arbeid waarin eigen voorkeuren en kwaliteiten
tot uitdrukking kunnen komen. Sen~~ett'~            stelt dat de ontwikkeling in het
onderwijs de belangrijkste oorzaak is van de rechtsgevoelens, die ook in andere
 levenssferen dan de arbeid naar voren komen, zoals bijvoorbeeld de leus 'wonen
 is een recht'.
     Hier en daar wordt de vraag gesteld of men er goed aan doet jeugdwerk-
loosheid als een afzonderlijk probleem t e beschouwen. Dit gebeurt ook in de
vooruitberekening van de jeugdwerkloosheid tot 1990, die door het Sociaal en
Cultureel Planbureau en het Centraal Planbureau CPB i s verricht.* Enerzijds
wordt in deze studie geconstateerd dat de jeugdwerkloosheid voor een belang-
rijk deel wordt veroorzaakt door het eerste toetreden op de arbeidsmarkt, wat
natuurlijk voor de jeugd typerend is. Anderzijds wordt erop gewezen dat de
oorzaken en de gevolgen van jeugdwerkloosheid niet wezenlijk anders zijn dan
die onder andere groepen. lndien de algemene werkloosheid zou verminderen,
zou ook de jeugdwerkloosheid teruglopen. Op grond van deze overwegingen
 luidt de conclusie van het rapport dat het onverstandig zou zijn de jeugdwerk-
 loosheid sterk van het algemene werkloosheidsprobleem af t e zonderen. Wel
wordt aandacht gevraagd voor de precaire arbeidsmarktpositie van enkele
categorieen jeugdigen, zoals jongeren uit etnische minderheden, gehandicapte
jongeren en jongeren uit gebieden waar de arbeidsmarktsituatie bijzonder
ongunstig is.
     Het algemene beleid ter bestrijding van de werkloosheid poogt oplossingen
voor jongeren tot stand t e brengen, door bijvoorbeeld t e streven naar een
betere aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. De jeugdwerkloosheid i s
echter een probleem met vele aspecten. Een bepaalde categorie jongeren is
alleen nog bereid arbeid t e verrichten buiten de traditionele arbeidsverhoudin-
gen. Deze jongeren zijn werkloos op grond van hun normen en waarden en
worden daarom we1 'cultureel werklozen' genoemd. Tot de cultureel werklozen
worden ook die jongeren gerekend die als gevolg van het erop nahouden van
 riskante gewoonten (zoals het gebruik van hard-drugs) de meeste traditionele
arbeid afwijzen. De vraag kan gesteld worden in welke situatie de betrokkenen
het eerst verzeild zijn geraakt: in werkloosheid of in het gebruik van hard-
drugs? Met andere woorden: werkt werkloosheid bij hen druggebruik in de
hand of werkt druggebruik werkloosheid in de hand? De cultureel werklozen
behoren over het algemeen tot de groep van langdurig werklozen en dienen
voor een groot deel tot de categorie onbemiddelbaren te worden gerekend.sO
     Over het algemeen wordt het toenemend druggebruik onder jongeren ver-
 klaard door sociale onvrede. De relatie tussen onvrede met de huidige inrichting
 en de mogelijkheden van het arbeidsbestel en het zorgwekkende druggebruik
 onder jongeren dient dan ook door het beleid onder ogen t e worden gezien. In
 navolging van de Verenigde Staten wordt ook in ons land in de ontwennings-
therapieen steeds meer gezocht naar mogelijkheden om de client t e laten
deelnemen aan arbeid waarin hij zich werkelijk ontplooien kan. Hulpverlening
aan verslaafden is een zaak die in de nabije toekomst extra aandacht zal vragen.
 Verwacht moet worden dat met name de grote steden van ons land in de
toekomst op veel grotere schaal met de drugproblematiek en alles wat dit met
 zich meebrengt, zoals de verhoogde criminaliteit onder jongeren, t e maken
 krijgen. Een stad als New York, die zeer bepalend is voor de jeugdcultuur in
 grote delen van de wereld, kampt momenteel met naar schatting 164.000
 heroi'neverslaafden en nog eens 35.000 methad~nverslaafden.~~              Hulppro-
gramma's zijn er in 1970 op grote schaal van start gegaan (39 klinieken), maar.
dit heeft het aantal heroi'neverslaafden niet doen teruglopen.
 78
      R. Sennett: The Hidden Injuries o f Class, New York, Vintage, 1973.
 79   SCP, op. cit..
80
      Gewestelijk Arbeidsbureau Amsterdam; Jongerenproject; Werken! Een verouderd
begrip? Amsterdam, 1978.
81
     J. Walker, 'Cold Turkey in Harlem; Heroi'n Addiction is Becoming an Increasing Worry
in Britain. This is the New York Scene'; New Society, 6 March 1980, jaargang 5 4 nr. 909,
p. 498.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>    Kenmerkend voor arbeid in onze tijd is, dat deze in een organisatorisch
verband wordt uitgeoefend. De wijze waarop arbeid is georganiseerd i s vrijwel
overal, bij overheid en bedrijfsleven, hierarchisch met geringe autonomie voor
arbeid op lagere niveaus. Een tweede aspect i s de wijze waarop geproduceerd
wordt. Kleinschaligheid en milieuvriendelijkheid staan als waarden hoog
genoteerd in de samenleving, maar in het economisch proces geniet deze
produktiewijze in verhouding een geringe verspreiding. Kortom, wie volgens de
hier geschetste criteria hoge eisen stelt aan arbeidsorganisatie en produktie-
wijze, heeft goede kans op de arbeidsmarkt niet te vinden wat hij zoekt. Niet
iedereen is bereid zijn eisen aan te passen. Vooral voor jongeren, die nog geen
gezinsverantwoordelijkheid dragen en nog geen bepaalde levensstandaard
hebben te handhaven, kan dit aanleiding zijn zich van de arbeidsmarkt af te
keren. Een permanente onaangepastheid van deze jongeren hoort dan ook
duidelijk tot de mogelijkheden. Van zwaarwegend belang voor de maatschappij
 in zijn geheel zijn de reacties welke de discrepantie tussen de mogelijkheden en
de aspiraties ten aanzien van arbeid onder de cultureel werklozen t e weeg
zal brengen. Uit een onderzoek onder jonge werklozen blijkt dater onder deze
groep, ongeacht hun opleidingsniveau, een zeer sterke tendens aanwezig is om
de schuld van het werkloos zijn niet bij zich zelf, maar bij de maatschappij te
zoeken, hetgeen tot politiek radicalisme kan leiden.82
    De klassieke studies naar de beleving van de werkloosheid wijzen over het
algemeen op de geisoleerde positie van de werkloze, waardoor een individuele
verwerking van het probleem het meest voor de hand ligt. Dat individuele
wanhoop to't een individueel wanhoopsgedrag kan leiden, behoeft nauwelijks
betoog. Vermeld werd a l dat vooral in de Verenigde Staten onder werkloze
jongeren het druggebruik schrikbarend is. I n Europa is van oudsher de orienta-
tie op de politiek verder ontwikkeld, zodat sterker dan in de Verenigde Staten
 met groepsvorming, onder andere in de vorm van politieke radicalisering,
rekening moet worden g e h o ~ d e n .Een  ~ ~ ander type reactie kan sociaal afwij-
zend gedrag zijn, waarbij dan behalve aan alcoholisme en druggebruik, is te
denken aan agressiviteit, diefstal, maar ook aan opzettelijk werkloos blijven.
Alhoewel nog onvoldoende onderzoek naar de relatie tussen werkloos zijn
en deviant gedrag is verricht, levert het bestaande onderzoek we1 sterke aanwij-
zingen voor de aanwezigheid van deze relatie opaE4
    Dit alles pleit ervoor om de categorie van cultureel werklozen anders te
benaderen dan andere jeugdige werklozen voor wie de oplossing moet liggen in
een algemeen beleid ter bestrijding van de werkloosheid. Voor de cultureel
werklozen moet meer gedacht worden aan vormen van arbeid die zijn aangepast
aan deze categorie. Een dergelijke tegemoetkoming aan een speciale categorie
van het arbeidsaanbod zou in het arbeidsmarktbeleid geen uitzondering zijn.
 Men denke hier bijvoorbeeld aan het analoge verschijnsel van de sociale werk-
 plaats voor minder validen.
    De omvang van de groep cultureel werklozen is niet bekend, mede doordat
velen niet als werkzoekenden staan geregistreerd. De we1 geregistreerden vallen
veelal onder de RijksgroepsregelingWerkloze werknemers (RWW). De RWW
ornvat de bijstandsgenietenden, voor wie in principe de plicht tot arbeidsaan-
vaarding geldt. Het aantal RWW-ers bedroeg ultimo 1980 100.000 en wordt
voor 1981 op gemiddeld 120.000 geraamd. Wat de RWW-uitkeringsgenietenden
 met elkaar gemeen hebben, is dat hun kansen op de arbeidsmarkt niet groot
 zijn. Het i s niet eenvoudig om het moeilijk tot niet bemiddelbare gedeelte
 in procenten van het totaalbestand weer te geven, aangezien het percentage
 moeilijke gevallen afhankelijk is van de economische conjunctuur, i n die zin dat
bij een teruglopende economie o&k wBI geschikten langer werkloos zijn, in de
 82
     C. Derber, 'Unemployment and the Entitled Worker. Jobentitlement and Radical
 Political Attitudes among Youthful Unemployed'; Social Problems, 26e jaargang, nr. 1,
 1978, p. 26-37.
 83
     T. Roszak, Opkomst'van een tegencultuur, Amsterdam, Meulenhoff, 1 9 7 1 , p. 11 e.y..
     H.G.M. Daeter, 'Betekenis van de arbeid voor de identiteit van jongeren'; Socialistische
standpunten, 27e jaargang, nr. 3, 1980, p. 169-180.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre> RWW geraken, en derhalve het Procentuele aandeel van de moeilijk bemiddel-
baren neerwaarts drukken. Dit verklaart waarom men in 1972 tot een percen-
tage van 68% moeilijk tot zeer moeilijk bemiddelbaren kwam en in 1977 tot
slechts 23%. De nadien nog sterk gestegen werkloosheidscijfers doen een
verdere daling van het percentage vermoeden, maar hierbij dient we1 t e worden
aangetekend dat hoe meer werkloosheid er is, des t e geringer de reele kansen
voor arbeidsbemiddeling ten behoeve van de moeilijk bemiddelbaren zijn.
 lndien wordt aangenomen dat voor de jongeren het percentage moeilijk bemid-
delbaren gelijk is aan het gemiddelde van 23%, zou dat kunnen betekenen dat
ongeveer 18.000 jongeren moeilijk bemiddelbaar zijn. Dit cijfer lijkt aan de lage
kant, want alleen al de Gemeentelijke Sociale Dienst Amsterdam komt voor
eind 1977 tot 6.000 geregistreerde moeilijk plaatsbaren in de leeftijd van
 18-35 jaar. Let wel, het gaat hier slechts om de geregistreerden. In Amsterdam
schat men het totaal van geregistreerden en niet geregistreerden op het dubbe-
 le.a5 Bij een gemeentelijk onderzoek onder de Haagse jeugd naar druggebruik
en dergelijke bleek dat bijna 60% van de ondervraagden zonder baan niet
 ingeschreven stond als werkz~ekende.~~          Dit cijfer komt redelijk met de schat-
ting voor Amsterdam overeen. Het bovenstaande maakt we1 duidelijk dat met
de ons nu ter beschikking staande gegevens de groep moeilijk bemiddelbare
jeugdigen nauwelijks te kwantificeren valt. Vermoedelijk ligt het in de orde van
 enkele tienduizenden.
 6.3.2     Alrernarieven voor werkgelegenheid en alrernarieve werkgelegenheid
      In een 'alternatief regime' moet gezocht worden naar alternatieve vormen
 van werkgelegenheid die aan een aantal criteria op het gebied van vorming,
 begeleiding, democratisering en organisatie voldoen. Hierbij wordt niet gedacht
 aan het introduceren van nieuwe vormen van werkgelegenheid maar aan het
 uitbreiden van bestaande alternatieven, waarbij twee soorten onderscheiden
 kunnen worden: alternatieven voor werkgelegenheid en alternatieve werkgele-
 genheid.
      Tot de alternatieven voor werkgelegenheid behoren werkzaamheden met
 behoud van een sociale uitkering in bijvoorbeeld hobbywerkplaatsen of het
 vrijwilligerswerk. De werkzaamheden in de hobbywerkplaats zijn in feite
  recreatieve bezigheden. De deelname aan het vrijwilligerswerk door werklozen
 en arbeidsongeschikten is relatief gering. Sinds enige jaren zijn er twee instru-
  menten voor de allocatie van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt van vrijwil-
  ligers die hierin verandering zouden kunnen brengen, t e weten de vrijwilligers-
  vacaturebanken en het werken in projectvorm. De vrijwilligersvacaturebanken
  zijn specifiek ten behoeve van uitkeringsgenietenden in het leven geroepen. De
 doelstellingen omvatten het verhogen van de kans om aan de slag t e komen op
 de reguliere arbeidsmarkt, het op peil houden van het arbeidsritme, het geleide-
  lijk omzetten van vrijwilligersfuncties in normale banen en het leveren van
  bijdrage aan een verschuiving in de arbeidsmoraal.a7 Bij een steekproefsgewijs
 onderzoek bleek 83% van de clientble van de Rotterdamse vrijwilligersvacatu-
  rebank werkloos t e zijn. Onder hen bevond zich een niet te verwaarlozen aantal
                   ~ ~ 18%was schoolverlater. In hoeverre het percentage werk-
 j ~ n g e r e n .Ruim
  lozen overeenkwam met het percentage geregistreerde en ongeregistreerde
 werkzoekenden i s niet duidelijk, maar uit het feit dat meer dan de helft van de
  respondenten het vrijwilligerswerk op de een of andere wijze als een vervanging
  van part-time betaald werk zag, zou men kunnen afleiden dat die overeenkomst
  aanzienlijk was, temeer daar slechts een klein aantal clienten met vrijwilligers-
 werk het betaalde werk dacht t e kunnen compenseren. In hoeverre er een
  doorstroming naar het betaalde circuit overeenkomstig de doelstellingen van de
  85
       Gemeentelijke Sociale Dienst Amsterdam, De 4e sector, mei 1979.
  86
       J. Huurman (Haagse Gerneenteraadsfractie PvdA), Nora werkende jongeren, maart
  1981.
  87
       Vrijwilligersvacaturebank Rotterdam: Verslag van de vrijwilligersvacaturebank over de
 periode 1 September 1979 tot 1 juni 1980, Rotterdam, p. 15.
       De precieze leeftijdsverdeling van de ondervraagde personen is ons niet bekend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>vacaturebank plaatsvond, is niet bekend. Ook landelijk ontbreekt het zicht
vrijwel totaal, mede doordat de vacaturebanken pas zo kort functioneren.
Opvallend in Rotterdam was wel, en dit weerspiegelt het landelijk beeld,
dat er sprake was van een relatieve oververtegenwoordigingvan middelbaar en
hoger opgeleiden, met het accent op de opleidingen ten behoeve van de quar-
taire sector. Bovendien bleek dat meer dan de helft van de respondenten korter
dan een half jaar werkloos was. De vrijwilligersvacaturebanken lijken derhalve
niet in de eerste plaats de hierboven omschreven probleemgroepen van de
cultureel werklozen te bereiken.
     De doelstellingen van het werken in projectvorm komen grotendeels overeen
 met die van de vrijwilligersvacaturebank waar het gaat o m het versterken van de
positie van zwakke arbeidsmarktcategorieen, zij het dat ten opzichte van
 het gangbare betaalde werk enige reserves in acht worden genomen. Men tracht
veeleer de arbeidsmarktpositie t e verbeteren in de richting van alternatieve
 vormen van betaalde werkgelegenheid, in de zin van democratisch, kleinschalig
en milieuvriendelijk. Dit komt ook tot uitdrukking in de doelstelling van het
aftasten der mogelijkheden, c.q. het oprichten van loonvormende cooperatieve
bedrijven. De doelgroep van de projecten omvat werklozen en arbeidsonge-
 schikten, maar binnen deze groep richt men zich in hoofdzaak op de niet-wil-
 lers en niet-kunners, ofwel de cultureel werklozen. Over het algemeen bestaat
de indruk dat de doelgroep redelijk wordt .bereikt. De subsidiering van het
werken in projectvorm kan op twee wijzen geschieden: door de mensen met
 behoud van uitkering t e laten werken of door het beschikbaar stellen van
 arbeidsplaatsen. Wat deze laatste mogelijkheid betreft, kan gewezen worden op
de sinds 1969 in Den Haag ten behoeve van moeilijk plaatsbare jongeren
 functionerende Stichting Werkgroep Experimentele Maatschappij (SWEM).89
 Deze als experiment opgezette werkgroep heeft i n zijn twaalfjarige geschiedenis
 bewezen levensvatbaar te zijn.
     De SWEM functioneert 10s van iedere vorm van arbeidsbemiddeling, of-
 schoon het we1 voorkomt dat moeilijk plaatsbaren door het arbeidsbureau op
 de SWEM worden geattendeerd. Het unieke van de SWEM is dat zij noch door
de gemeente Den Haag, noch door derden financieel ondersteund wordt, maar
dat ondersteuning geschiedt via het reserveren van arbeidsplaatsen in de quar-
taire sector (reiniging, plantsoenendienst, jongerencentra). Men zou dus van
 subsidie in de vorm van arbeidsplaatsen kunnen spreken. De mensen die bij de
 SWEM werken, doen dit uit ideele overwegingen, of omdat zij elders niet aan
 bod kunnen komen. Daarnaast is er een groep schoolverlaters die nog geen
 keuze heeft kunnen maken of nog geen werk heeft kunnen vinden en ten slotte
 is er een groep mensen die een avond- of parttime dagopleiding volgt. Men
 schat het aantal 'Swemmers' dat anders in de uitkeringssfeer terecht zou
 komen, op ongeveer 70%. Dat dit percentage het werken bij de SWEM boven
 een uitkering verkiest, dient vooral te worden verklaard door een drietal
 elementen, te weten het werken naar behoefte, arbeiderszelfbestuuren gelijk
 loon voor iedereen.go Het werken naar behoefte betekent in de meeste gevallen
 werken in deeltijd. Het betekent ook een milde opkomstplicht voor degenen
 die moeite hebben met regelmatige werkdagen. I n de praktijk kent de SWEM
 een arbeiderszelfbestuur. Het Stichtingsbestuur i s een slapend orgaan; de
 algemene ledenvergadering (de werknemers) vormt het hoogste gezag. Deze
 organisatorische structuur, die ook onder de projecten waar met behoud,van
 uitkering gewerkt wordt veelvuldig voorkomt, blijkt een positieve invloed t e
 hebben op de zelfwerkzaamheid. Het gelijke loon ten slotte appelleert aan een
 gevoel van rechtvaardigheid, maar vormt tegelijkertijd een belangrijke prikkel
 om werken bij de SWEM te verkiezen boven niet-werken met een uitkering. Het
  loon ligt ongeveer op het niveau van het minimumloon van een 23-jarige. Deze
 financiele prikkel ontbreekt bij de werklozenprojecten en wordt daar als een
  89
      P. Boucher en Chr. Pieters; Arbeid tussen inkomen e n uitkering; O n twikkelingen rond
  het arbeidsloos bestaan, deel I ; 's-Gravenhage, Ministerie van Sociale Zaken 1980, p. 62.
      Stichting Werkgroep Experirnentele Maatschappij, E n q u l t e onder Swemmers, 1978,
  's-Gravenhage, Archief SWEM.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>  gevoelig gemis er~aren.~'Ons land kent verscheidene projecten die met de
  SWEM vergelijkbaar zijn (bijv. STEW en Meander Amsterdam), maar de SWEM
  is een voorbeeld van een organisatie die geen andere steun ontvangt dan de
  door de gemeentelijke overheid gereserveerde arbeidsplaatsen.
     Voor zover projecten er op gericht zijn uit t e groeien t o t loonvormende
  bedrijven lijkt het vanzelfsprekend de uitkering geleidelijk te stoppen indien zij
  in deze opzet slagen. Op dat moment moet concurrentievervalsingworden
  uitgesloten. Deze problematiek speelt echter ten aanzien van het vrijwilligers-
  werk in zijn totaliteit (zie paragraaf 6.2). Bij een eventuele uitbreiding van de
  quartaire sector dient men derhalve niet alleen een afweging te maken tussen
  uitbreiding via beroepskrachten of via vrijwilligers, maar ook tussen we1 of niet
  werkloze c.q. werkzoekende vrijwilligers. Dit probleem speelt ook wanneer het
  om projecten gaat die gesubsidieerd worden in de vorm van arbeidsplaatsen,
  waar niet met behoud van uitkering, maar voor een loon gewerkt wordt. De
  groei van deze arbeidsplaatsen kan bij een gelijkblijvende omvang van de
  dienstverlening op den duur wellicht remmend werken op de natuurlijke groei
  van de meer traditionele arbeidsplaatsen in de quartaire sector. Subsidiering
  in de vorm van het beschikbaar stellen van arbeidsplaatsen heeft echter voor op
  het systeem van werken met behoud van uitkering dat er geen nieuw subsidie-
  systeem ontstaat, hetwelk bij een op den duur teruglopende werkloosheid weer
  rnoeilijk kan worden opgeheven. Daar komt nog bij, dat het werken tegen loon
  in de door middel van arbeidsplaatsen gesubsidieerde projecten niet het stigma
  van een uitkering met zich brengt.
      De efficiency van de projectvorm ligt zeer waarschijnlijk lager dan bij andere
  werkvormen. De organisatorische structuur vereist meer overleg. Bij het ont-
  breken van een hierarchische structuur dienen de werkers een grote diversiteit       .
  aan taken te verrichten. Daartoe behoren ook taken waarvoor men de geeigen-
  de scholing ontbeert. Dit brengt ongetwijfeld produktiviteitsverlies met zich
  mee. Daar komt nog bij dat mensen die met psycho-sociale problemen worste-
  len (verslavingen) niet geacht kunnen worden onmiddellijk een acceptabele
  prestatie te leveren. Een zekere begeleiding op beide punten wordt dan ook
  over het algemeen wenselijk geacht.g2
     De produktieve houding, de zelfwerkzaamheid die de zelfbeheer-constructie
  van de deelnemers eist, heeft echter zeker ook een aantal positieve kanten,
  namelijk opbouwen van veelzijdige ervaring waaruit nieuwe (arbeidsmarkt)
  perspectieven kunnen voortvloeien, hervinden van zelfvertrouwen, eigenwaarde
  en maatschappelijke verantwoordelijkheid, beperkt beslag op beroepskrachten
  van welzijnsinstellingen, remmende werking op professionalisering en bureau-
  cratisering in de beroepsmatige niet-commerciele dien~tverlening.~~         Voorts
  wordt de voorziening in maatschappelijke behoeften gekoppeld aan de behoef-
  te aan werkgelegenheid en we1 op zodanige wijze dat aan de immateriele
  motieven om arbeid te verrichten in hoge mate tegemoet wordt gekomen.
     Van de overheid mag worden verwacht dat zij, indien zij initiatieven in deze
  richting ontplooit, ook enig inzicht wil houden in de resultaten. Hier ligt voor
  de plaatseljjke overheid een taak weggelegd, waarbij de resultaten van de
. projecten met behoud van uitkering meer dienen te worden beoordeeld op hun
  bijdrage aan de oplossing van de werkloosheid, terwijl de door arbeidsplaatsen
  gesubsidieerde projecten moeten worden gezien in het licht van een andersoor-
  tige werkgelegenheid.
  6.3.3 Aanknopingspunten voor het beleid
     Het op grotere schaal introduceren van alternatieve vorrnen van werkgele-
  genheid ten behoeve van jongeren zou tegelijkertijd een tegemoetkoming zijn
  aan de bestaande druk om langdurig werkloze jongeren te reactiveren, alsook
  "
       L.J.H. Dietz, 'Het werken met behoud van uitkering als instrument van arbeids-
  marktbeleid'; Sociaal Maandhlad Arbeid, september 1980, 35e jaargang, nr. 9, p. 638-
  643.
  92
      GSD, Amsterdam, op. cit., p. 9.
  93
       P. Boucher, Chr. Pieters, op. cit.. p. 74.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>aan de toenemende behoefte aan een andersoortige werkgelegenheid die
veelal onder jongeren opgang doet. De overheid heeft zich bij het ontwikkelen
van initiatieven in deze richting passief opgesteld. Het veel voorkomende
patroon is dat het initiatief wordt genomen door welzijnsinstellingen of door
werkloze jongeren zelf, die de overheid benaderen en druk uitoefenen om steun
te krijgen voor een initiatief. De overheid heeft echter we1 de mogelijkheden
om t o t een actievere rol over te gaan. De quartaire sector bezit de grootste
opnamecapaciteit voor de creatie van alternatief werk i n de vorm van projec-
ten.
     De maatschappelijke behoeften aan dienstverleningen lijken eveneens aanwe-
zig. Zo kwam in paragraaf 6.2 duidelijk naar voren dat bejaarden behoefte
hebben aan een breed spectrum van voorzieningen. De opvattingen die sinds de
 nota Bejaardenbeleid van 1975 in het bejaardenbeleid overheersen, hebben een
verschuiving van de aandacht van intra- naar extramurale zorg teweeggebracht.
 Mede daardoor i s de behoefte toegenomen aan voorzieningen die niet of niet in
voldoende mate in het hulpverleningspakketvan de instanties i n de quartaire
 sector zijn opgenomen. De noodzaak van een gedifferentieerd hulpaanbod
 leidde in de gezinsverzorging tot een aantal experimenten. Op grond van de
 ervaringen welke gedurende een periode van twee jaar met deze experimenten
werd opgedaan, kwam de stuurgroep Experimenten Gezinsverzorging i n 1975
 tot de aanbeveling om alle geteste werkvormen i n de praktijk in te stellen.
 Uiteindelijk heeft dit geleid tot de introductie van een van die vormen, name-
 lijk de alpha-hulpverlening, waarbij huishoudelijke hulp wordt geboden. Een
 ander veelbelovend experiment, namelijk hulp bij zwaardere onderhoudswerk-
 zaamheden, is niet uitgevoerd. Toch blijkt uit ander onderzoek dat aan deze
 vorm van dienstverlening onder bejaarden ook grote behoefte b e ~ t a a t .In       ~~
 Amsterdam gaf 42% van de 3.460 ondervraagde bejaarden t e kennen gebruik t e
 willen maken van een hulpdienst voor klussen en karweitjes in en om het huis.
 Gemeten naar het aantal zelfstandig wonende bejaarden in de hoofdstad zou
 dit betekenen dat bij ongeveer 32.000 bejaardenhuishoudensvraag naar deze
 dienstverleningzou kunnen b e ~ t a a n .Het  ~ ~ ware te overwegen op dit gebied tot
 een 'jong-oud trust' te komen door onderhoudsprojecten ten behoeve van
 zelfstandig wonende bejaarden te bevorderen. Opleidingsniveau en aard van het
 werk behoeven geen onoverkomelijke bezwaren op te roepen. Van de kant van
 de jongeren mag waarschijnlijk op belangstelling worden gerekend, ook omdat
 de emotionele betrokkenheid van jongeren bij de woningproblematiek groot is.
     Denkbaar is ook het onderhoud van sociaal-culturele accommodaties (jon-
 gerencentra). Ook in de intramurale gezondheidsen bejaardenzorg kan voor
 bepaalde onderhoudswerkzaamheden een projectsgewijze aanpak worden
 overwogen. Het is immers een bekend verschijnsel dat i n deze deelsectoren op
 grote schaal gebruik wordt gemaakt van geleende arbeidskrachten, hetgeen op
 de dienstverlening een kostenverhogend effect h e e f ~Natuurbehoud,
                                                                  ~ ~             land-
 schapsbeheer en openluchtrecreatie zijn deelsectoren met nog niet ontgonnen
 groeicapaciteiten.97 Het zogenoemde 'bossenplan' is hiervan een voorbeeld.
  Binnen de (grote) steden zouden de mogelijkheden om projecten in te schake-
  len bij gemeentediensten, zoals reiniging en plantsoenen, adequater kunnen
 worden benut. De werkzaamheden die in projectvorm zouden kunnen worden
 verwezenlijkt, hebben met elkaar gemeen dat aan het opleidingsniveau geen
 hoge eisen behoeven te worden gesteld. Specialistische deskundigtieid is geen
  absolute voorwaarde voor kwaliteit van de dienstverlening.
     Kortom, door het voeren van een actief beleid kan de overheid in de sfeer
  94
      Veldkamp, Onderzoek onder Amsterdamse bejaarden, 1976, zoals aangehaald in GSD
  Amsterdam, op. cit., p. 6.
  95
      GSD Amsterdam, op. cit., p. 5 e.v..
  96
      A.L.Th. Garnier - Stiphout; De uitzendkrachr in her verpleeghuis; Scriptie zieken-
  huisbeleid, verpleeghuis De Eshoeve, 's-Gravenhage, 1980.
  "
      Ministerie van CRM, Wij kunnen er werk van maken! Een studie naar de potentiele
  werkgelegenheid in de beleidssector Natuurbehoud, openluchtrecreatie en sportzaken van
  het Directoraat-Generaal voor Natuurbehoud, Recreatie en Media uitgevoerd door de
  werkgroep WerkgelegenheidlVrijwilligerswerk NRM.; C R M december 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>van de quartaire sector alternatieve vormen van werkgelegenheid creeren, die
ook duidelijk in maatschappelijke behoeften aan bepaalde vormen van dienst-
verlening voorziet. Herintreding van de zogenaamde 'culturele werklozen'
lijkt dan haalbaar.
6.4 Het verzorgersloon
6.4.1 Inleiding
     De gedachte dat het opvoeden van een generatie voor een gehele maatschap-
pij nuttig is en daarom door de overheid bekostigd zou moeten worden, is in de
loop van de 20e eeuw in verscheidene varianten en onder verschillende bena-
mingen gelanceerd: moederloon, gezinsloon, ooievaarsregeling, huishoudloon,
~erzorgersloon.9~     In deze paragraaf wordt een van deze varianten, het verzor-
gersloon, ook we1 ooievaarsregeling genoemd, nader uitgewerkt.
     De ooievaarsregeling is nauw verbonden aan de naam E h r e n f e ~ t .In     ~ ~de
opvatting van T. Ehrenfest-Afanassjewavormt de regeling een onderdeel van
een utopisch maatschappijconcept, dat niet alleen op het gebied van verzorging
en opvoeding maar op tal van andere punten sterk van de huidige maatschap-
pij-inrichting verschilt.loODe ooievaarsregeling is uit deze context gelicht en in
de maatschappelijke discussie een eigen leven gaan leiden. Uiteindelijk is de
ooievaarsregeling uitgekristalliseerd tot een voorstel om te komen tot een
volksverzekering voor kinderen en hun verzorgers. In het voorstel zou iedere
verzorger een goed inkomen krijgen voor het werk, plus een vergoeding voor
consumptiekosten van de kinderen. Deze vergoeding zou afhankelijk moeten
zijn van de leeftijd van de moeder en beperkt moeten blijven tot twee kinderen
in de leeftijdsgroep van 0-15 jaar. Dit alles zou mogelijk gemaakt moeten
worden door een sterke herverdeling van inkomens, zowel verticaal (van hoog
naar laag) als horizontaal (van kostwinner naar niet-kostwinner). Langs deze
weg beoogt de ooievaarsregeling ook een aanzienlijke inkomensnivellering t e
bewerkstelligen.lol
     De ooievaarsregelingonderscheidt zich op drie punten van andere modalitei-
ten met betrekking tot de positie van de vrouw en betaald werk. De economi-
sche onafhankelijkheid van de vrouw/verzorger staat als doelstelling centraal.
Voorts wordt gekozen voor het recht van het kind op verzorging en voor
erkenning van deze arbeid als een volwaardige activiteit. Ten slotte beoogt de
regeling rekening te houden met de zwakke positie van vrouwen op de ar-
beidsmarkt. Door deze drie gezichtspunten vormt een ooievaarsregeling een
breed concept waar het gaat om het voorzien van maatschappelijke implicaties.
Men dient zich er van bewust t e zijn dat ook we1 tegenargumenten worden
geopperd, zoals argumenten tegen het tijdelijk karakter van de regeling (verzor-
gersloon biedt slechts gedurende een bepaalde periode in het leven financiele
onafhankelijkheid) alsook tegen de discontinuyteit in het beroepsleven, welke
een ongunstige invloed heeft op de arbeidsmarktpositie van de vrouw die weer
buitenshuis wil gaan werken.lo2
     Het spreekt vanzelf dat ook van een ooievaarsregeling verschillende modali-
teiten denkbaar zijn. Er bestaat momenteel geen volledig uitgewerkt concept en
een nadere invulling zou derhalve op uiteenlopende wijze kunnen geschieden.
 De variant die in deze paragraaf wordt uitgewerkt, is zo gekozen dat deze past
binnen de gegeven karakteristiek.
''    M. Bruyn-Hundt, 'De kostwinner eruit. Een eerste verkenning'; Economisch Statisti-
sche Berichten, 1 november 1978, 63e jaargang, nr. 3178, p. 1120-1 126.
"
      A. Ehrenfest en J. Pen, 'Ooievaarsregeling'; Hollands Maandblad, September 1972.
 '0°
       T. Ehrenfest-Afanassjewa, 'Relivia; Basic Principles o f an Economic System Under
Which I Would Myself Enjoy Living'; niet gedateerd.
 lo'
       Katernen 2000, Ooievaarsregeling. Een volksverzekering voor wie het kind verzorgt;
Arnersfoort 1979, nr. 5.
lo'   M. Bruyn-Hundt, op. cit., p . 1121.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>6.4.2 Trends en toekomstige ontwikkelingen in huishouden en gezin
     In paragraaf 6.2 werd vastgesteld dat de vrouw nog immer gezien wordt als
degene die primair verantwoordelijk is voor de organisatie en het management
van de huishouding. De geringe mate waarin de man huishoudelijke en verzor-
gende taken op zich heeft genomen, is voor de vrouw een belangrijk obstakel
om buitenshuis te gaan werken en aldus een zelfstandig inkomen t e verwerven.
De ooievaarsregeling is echter niet bedoeld om het huishoudelijk werk, maar
het opvoeden en verzorgen van kinderen t e honoreren. Het is dus van belang
onderscheid t e maken tussen huishoudelijk en verzorgend werk. Met gebruik-
making van tijdsbestedingsonderzoek kan een indruk worden verkregen van de
betekenis die aan de binnendienst van kinderverzorger dient te worden gehecht.
Tabel 6.10 geeft een indruk van de invloed van de aanwezigheid van kinderen
op de totale tijdsbesteding aan huishouden en gezin.
Tabel 6.10. Gerniddelde tijdsbesteding aan de huishoudelijke produktie door individuele
leden van het huishouden en door alle leden te zarnen, per huishoudenstype. (Nederland;
1975; gerniddeld aantal uren per week)
                                                                               - -
Samenstelling                Gemiddelde tijdsbesteding aan huishoudelijke produktie
van het huis-
houden                       man            vrouw          kind B 12 jr.  schatting alle
                                                                          leden
Alleenstaande
Man en vrouw < 4 5 jr.
Man en vrouw > 4 5 jr.
EBn ouder met k.
Twee ouders met 1 k .
Twee ouders met 2 k .
Twee ouders met 3 k.
of rneer
Gemiddeld
Bron: A.C.L. Zuidberg, Het verzorgingsniveau van huishoudens. Onderzoeksrapport no. 4
van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Konsumentenaangelegenheden (SWOKA);
's-Gravenhage, 1981.
      Huishoudens met BBn kind besteden gemiddeld negen uur per week meer aan
de huishouding dan kinderloze paren waarvan de vrouw jonger is dan 45 jaar.
 Huishoudens met twee kinderen slechts vijf uur meer dan huishoudens met BBn
 kind. Opvallend is dat de gemiddelde tijdsbesteding aan huishoudelijke werk-
 zaamheden van het Gnoudergezin bijna het tweevoudige bedraagt van een
 alleenstaande.
      Tabel 6.1 1 geeft meer gedetailleerde informatie met betrekking tot het
 tijdsbeslag van huishoudelijk werk voor de vrouw, in samenhang met de gezins-
 fase en het al dan niet betaald werk verrichten van de vrouw.
      In huishoudens waarvan de vrouw een betaalde werkkring buitenshuis heeft,
 blijkt minder tijd door de vrouw te worden besteed aan huishoudelijke werk-
 zaamheden.lo3 Hieruit valt af te leiden dat de huishoudelijke en verzorgende
 taak ten opzichte van beroepsarbeid een concurrerende bezigheid is; met
 andere woorden, de veronderstelling dat het verrichten van beroepsarbeid door
 de vrouw met gezinsverantwoordelijkheid ten koste kan gaan van de kinderver-
 zorging lijkt hier te worden bevestigd. Voorts valt uit tabel 6.1 1 op te maken
 dat naarmate kinderen ouder zijn, de bijdrage aan de huishouding van hun
 moeder afneemt .(althanswanneer zij niet buitenshuis werkt). Hieruit zou men
 kunnen afleiden dat het geleidelijk verminderen van het verzorgersloon bij het
 opgroeien van de kinderen redelijk is. Tevens blijkt dat bij meer dan twee
 kinderen de huishoudelijke produktie van de moeder niet meer toeneemt. De
  103
        A.C.L. Zuidberg, Het verzorgingsniveau van huishoudens; Onderzoeksrapport no. 4
 van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Konsumentenaangelegenheden (SWOKA),
 's-Gravenhage, 1981, p. 46, e.v..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>Tabel 6.1 1. Gerniddelde tijdsbesteding van de vrouw aan huishoudelijke produktie naar
huishoudenstype, aanwezigheid van kinderen beneden 15 jaar, en het al of niet buitenshuis
werken door de vrouw (Nederland; 1975; gemiddeld aantal uren per week)
Samenstelling en                   Gemiddelde tijdsbesteding aan huishoudelijke produktie
gezinsfase van
het huishouden                     vrouw werkt niet          vrouw werkt buitens.
                                   buitenshuis                huis
Alleenstaande vrouw                34.5                      35.2
Man en vrouw    < 45 jaar          46.9'
Man en vrouw    > 45 jaar          40.9
-
-            -
Vrouw met kind
- onder 15 jr.
- boven 15 jr.
Twee ouders met
 1 kind
- onder 15 jr.                     47.7                       39.8
- boven 15 jr.                     42.1                       35.6
                                 --
Twee ouders met
2 kinderen
- 1 kind onder 15 jr.              50.7
- boven 15 jr.                     50.7
Twee ouders met
3 kinderen
- 1 kind onder 15 jr.              50.4
- boven l5jr.                      39.3
Gemiddeld                          46.6                       36.1
 Bron: A.C.L. Zuidberg, Her verzorgingsniveau van huishoudens, 's-Gravenhage, 1981.
 ooievaarsregeling kan dus wat betreft het tijdsbeslag op de verzorgerlster tot de
 eerste wee kinderen worden beperkt. Bij de bovenstaande gegevens gaat het
 steeds om de totale huishoudelijke produktie.
     Tabel 6.12 illustreert de tijdsbesteding aan de kinderverzorging; deze blijkt
 nogal afhankelijk te zijn van de leeftijd van het jongste kind.
 Tabel 6.12. Deelname respectievelijk tijdsbesteding aan kinderverzorging door gehuwden
 naar geslacht en gezinsvorm (gewogen uren per week)
                            geen kinderen       Jongste kind         Jongste kind
                            in de leeftijd      6 tot en met         0 tot en met
                            tot 15 jaar          14 jaar             5 jaar
 Bezigheden                 Mannen      Vrouwen Mannen    Vrouwen Mannen       Vrouwen
 Baby- of kinder-
 verzorging         uren    3,6        4.5       1,3      2.7        2.5       7,7
 Andere bezig-
 heden met
 kinderen           uren    2.8         2,3      2,O      3.2        3.3       5.4
 Totaal voor
 kinderen           uren    3.3        4,3       2.3      4.8       4.7       12,l
 Bron: SCP, Een Week Tijd 1975, Rijswijk, 1977.
     Het tijdbestedingsonderzoek, waaraan bovenstaande gegevens zijn ontleend,
 geeft tevens inzicht in de kwalitatieve verdeling van het huishoudelijke en
 verzorgende werk.Iw Evenals bij het huishoudelijk werk bemoeien vaders zich
 in hoofdzaak met de meer ludieke kanten van de kinderverzorging: spelen met
 '04
      SCP, Een Week Tijd 1975; Rijswijk, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre>kinderen, voorlezen, met hen weggaan en dergelijke. Kinderen verschonen,
wassen, aankleden en soortgelijke taken laten zij meestal over aan hun echtge-
notes. Het huishoudelijk en verzorgend werk is dus zowel kwantitatief als
kwalitatief ongelijk over de partners verdeeld.
     Over de periode 1965-1975 zijn een aantal trends waar te nemen die in
verband met het bovenstaande van belang zijn. Z o blijkt dat men aan de zorg
voor de kinderen minder tijd i s gaan besteden en voorts dat de man zich in de
loop der jaren meer met de creatieve onderdelen van de huishouding is gaan
bezighouden.lo5 De kinderverzorging blijkt minder dan voorheen een taak te
zijn die uitsluitend aan de moeder wordt toebedacht.lo6 Deze veranderingen
hangen ten dele samen met veranderende opvattingen orntrent opvoeding, doch
worden ook in belangrijke mate bepaald door de toenemende beroepsgericht-
heid van de gehuwde vrouw.
     In de mening van de Nederlanders met betrekking t o t de levensbestemming
van de vrouw i s ook een grotere mate van tolerantie voor buitenshuis werken
opgetreden. In 1965 had 84% van de Nederlanders boven de 18 jaar bezwaar
tegen het buitenshuis werken van gehuwde vrouwen m e t schoolgaande kinde-
ren. In 1970 was dat gedaald tot 44%, maar dit zelfde percentage gold ook nog
in 1978. Er lijkt dus van enige stabilisatie sprake t e zijn. Daarnaast was in 1978
altijd nog circa twee derde van de Nederlandse bevolking van mening dat een
vrouw beter geschikt i s om kinderen op t e voeden dan een man.lo7Volgens een
onderzoek onder jonggehuwden uit 1970 blijken mannen vaker dan vrouwen
een negatief oordeel te hebben over de combinatie van opvoedende taken en
het buitenshuis werken van de gehuwde v r o u ~ . Ook      ' ~ ~ uit recent onderzoek
blijkt dat de combinatie soms ongelukkig wordt gevonden met het oog op de
affectieve relaties van het kind ten opzichte van de ouders.lo9
     Een en ander kan worden beschouwd als een indicatie, dat de ontwikkelin-
gen in het recente verleden niet eenduidig in BBn bepaalde richting wijzen. Er
 lijkt sprake te zijn van een feitelijke ontwikkeling alsook van aspiraties naar
een ruimer gedragsrepertoire. I n deze zin zijn zowel d e verruiming van de
arbeidsmogelijkheden voor de vrouw, waardoor zij een eigen inkomen kan
 verwerven, als een inkomensgarantie zoals de ooievaarsregeling, t e zien als twee
 evenwaardige modaliteiten van leven en werken van gehuwde vrouwen met
 gezinsverantwoordelijkheid.
     In het bijzonder de Emancipatie-Kommissiemaakt zich sterk ten aanzien van
de verruiming voor de vrouw, maar concludeert tegelijkertijd dat het wegnemen
van wettelijke belemmeringen nog geen keuzevrijheid garandeert, wanneer de
organisatie van de verschillende soorten arbeid de keuze blijft beperken:
'Zolang de ongelijkheid binnenshuis de ongelijkheid buitenshuis in stand houdt,
 is keuzevrijheid als instrument t e vrijblijvend om een meer dan incidenteel .
effect te kunnen hebbenl."O Uit vrees dat ongelijke rolpatronen worden
gei'nstitutionaliseerd toont de Emancipatie-Kommissie zich minder enthousiast
over de ooievaarsregeling. Gesteld wordt dat de ooievaarsregeling - evenals het
 verzorgingsloon voor huishoudelijke arbeid - te zeer een symptoom bestrijdt
 van de huidige ongelijkheid, namelijk de financiele afhankelijkheid. Derhalve
 zou de ooievaarsregeling als emancipatie-oplossing zeker op de langere termijn
 niet voldoen.ll1 Niettemin wordt gesteld dat in de betrekkelijk korte periode
waarin door de intensieve verzorging van kinderen geen volledige beroeps-
 uitoefening mogelijk is, inkomensdervingsregelingenvoor de betrokken ouders
 '"    NIMAWO, Huishouden in Holland, 's-Gravenhage, 1980, p. 25 e.v..
 lo6   NIMAWO,ibid.,p.29e.v..
 lo'
       CBS. Leefsituatiesurvey 1977. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1978.
 lo'
       lnstituut voor Psychologisch Marktonderzoek, Problemen onder jonggehuwden;
 Schiedarn, 1970.
 lo9
       Centrum beleidsadviserend onderzoek (Cebeon), Weerstanden tegen emancipatie; een
 verkennend onderzoek door Cebeon in opdracht van de Emancipatie-Kornmissie; Rijswij k,
 Emancipatie-Kornrnissie, 1980.
 110
       Emancipatie-Kommissie, Advies Arbeid; Visie op d e maatschappelijke verdeling van
de betaalde en onbetaalde arbeid over vrouwen en rnannen m e t aanzerten tot concreet
beleid; Rijswijk 1980, p . 70, 71.
 Ill
       Emancipatie-Kommissie, p. 64-65.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>                                                 nodig zijn en voorts dat de inkomensontwikkeling tussen mensen met en
                                                 zonder kinderen gevolgen moet hebben in de sfeer van de inkomensoverdrach-
                                                 ten ten behoeve van kinderen. De gedachte van de Emancipatie-Kommissie
                                                 gaan hierbij uit naar kinderbijslag, bij voorkeur in de vorm van een kinderuitke-
                                                 ring.l12 Hier vindt dan toch een zekere aansluiting plaats met de ooievaarsrege-
                                                 ling zoals deze destijds door Ehrenfest i s voorgesteld. Het oorspronkelijke plan
                                                 van Ehrenfest bevat immers een beloning voor de verzorger/moeder plus een
                                                 kinderuitkering, waarover de moeder kan beschikken.
                                                     Ten einde meer inzicht te verkrijgen in het maatschappelijke draagvlak van
                                                 het denkbeeld van de ooievaarsregeling is in november 1980 een opi-
                                                 nie-onderzoek verricht. De resultaten, die als representatief voor personen van
                                                 18 jaar en ouder in Nederland beschouwd kunnen worden, worden weergege-
                                                 ven in de tabellen 6.13 en 6.14.
 Tabel 6.13. Meningen over een regeling waarbij de vrouw een uitkering krijgt om kinderen op t e voeden, naar geslacht en leehijd, 1980
                                                                                                                                      --
                                           Geslacht                                    Leeftijd
                         Totaal
                                           man           vrouw         18-24          25-34         35--49     50-64         65 jaar
                                                                       jaar           jaar          jaar       jaar          en ouder
                                           i n %van het aantal ondewraagden per categorie
 loor                      32                34            31            42             41            29         27           27
 ioch voor,
 loch tegen                   7                7            7              8             6              6          6            9
 :egen                     61                59            62            60             53            65         67           67
                         -                -              -             -              -            -           -            -
 rotaal                   100              100            100          100            100           100        100           100
 3ron: WRR.
                                                     Tabel 6.1 3 geeft te zien dat van het totaal aantal ondervraagden 32% in enige
                                                 mate positief en 61% in enige mate negatief tegenover de opvoedingsuitkering
                                                 staat. Mannen staan er niet noemenswaardig vaker positief tegenover dan
                                                 vrouwen (34% tegen 31%). Jongere leeftijdsgroepen hebben een aanzienlijk
                                                 positievere mening dan oudere leeftijdsgroepen. Uit tabel 6.14 blijkt dat het
                                                 hoogste welstandsniveau zich het minst positief tegenover het plan opstelt,
                                                 maar groot is het verschil met de andere welstandsniveaus niet. Het hoogste
                                                 opleidingsniveau daarentegen staat we1 aanzienlijk positiever tegenover de
                                                 ooievaarsregeling dan de andere opleidingsniveaus, die elkaar onderling niet
                                                 erg ontlopen.
Tabel 6.14. Meningen over een regeling dat de vrouw een uitkering krijgt o m kinderen op te voeden, naar welstand en opleiding, 1980
                            Welstand                                                   Opleiding
                  Totaal
                            A               B             C             D              hoog          middel-    uitge-       laag
                            (hood                                       (laas)         (h. s.        baar       breid        (Iv,
                                                                                       hbo)          (rn, rnv)  (u, uv)      (Ib, la)
                            i n % van het aantal ondewraagden per categorie
voor               32         29              36           31             32            42             33        33            29
noch voor,
noch tegen          7           8              3            9              7              6             5          8            8
tegen              61         63             61            60            61             52             62        59            63
Totaal            100       100             100           100           100            100           100        100          100
Bron: WRR.
                                                 112
                                                      Emancipatie-Kornrnissie, ibid., p. 110, 111, 112.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre>      Al met al kan voor de ooievaarsregeling - toch een relatief onbekend denk-
beeld - een zekere acceptatie onder de bevolking worden vastgesteld; het
denkbeeld is echter controversieel, gezien het eveneens grote bestand aan
tegenstanders.
      Er is in de literatuur een toenemende aandacht te bespeuren voor de beleving
van huishoudelijke en verzorgende arbeid. De mate waarin men met deze arbeid
tevreden is, wordt daarbij opgevat als een gevolg van de aan- of afwezigheid
van spanning tussen rolopvatting en rolbeleving. Onder vrouwen blijkt deze
spanning tussen beleving en opvatting afhankelijk te zijn van de sociaal-econo-
mische positie. Vrouwen met een hogere opleiding en met een betaalde baan
zijn minder exclusief gericht op de huisvrouwenrol en zijn minder tevreden
met het huisvro~wenbestaan.~~~          Voor vrouwen afkomstig uit een hoger sociaal
milieu geldt het~elfde."~        Een analyse van het leefsituatie-onderzoek 1977 wijst
uit dat vrouwen die het huishouden negatief waarderen, relatief jong zijn, vrij
hoog opgeleid en vaker een part-time baan hebben. Tevens zijn zij onkerkelijk
of gaan weinig naar de kerk indien zij we1 tot een kerkgenootschap behoren.
Vrouwen die plezier hebben in het huishouden, zijn daarentegen wat ouder en
minder hoog opgeleid. Zij behoren vaker tot een kerk en gaan ook vaker naar
de kerk. Zij hebben een groter aantal kinderen gehad en zijn vaker volledig in
hun huishouding ~erkzaam."~Het aantal mannen dat een duidelijk positief of
negatief oordeel heeft over het huishouden is veel kleiner dan het aantal
vrouwen met een uitgesproken oordeel. Bovendien zijn d e bij vrouwen gecon-
stateerde samenhangen bij mannen niet aanwezig, behalve dat een negatieve
waardering van huishoudelijk werk samengaat met de opvatting dat men in
 maatschappelijk opzicht niet machteloos is en met de mening dat men over te
weinig vrije tijd beschikt.
      Het verschil in oordeel tussen mannen en vrouwen hangt samen met de
 omstandigheden dat mannen over het algemeen een beroep uitoefenen dat in
 enigerlei mate overeenstemt met hun opleiding. Vrouwen met een bepaalde
 opleiding nemen vaak de rol van huisvrouw op zich of moeten genoegen nemen
 met een veelal minder aantrekkelijke part-time baan, die dikwijls niet in over-
 eenstemming is met de tijdens de opleiding gewekte beroepsverwachtingen.
 Deze beroepsverwachtingen zijn sterker naarmate de opleiding hoger is. Het
 niet in praktijk kunnen brengen van deze verwachtingen zou bij vrouwen het
 verband tussen opleidingsniveau en houding ten opzichte van het huishoudelijk
 werk kunnen verklaren.l16
      Behalve het keuzeprobleem tussen het huishouden en een beroepsrol i s ook
 de verdeling van verantwoordelijkheden en taken binnen het huishouden een
 spanningsveld van betekenis. Beide partners komen voor keuzeproblemen te
 staan ten aanzien van de rol die zij op zich nemen. Verdiept men zich in de
 motieven waarom men voor huishoudelijk en verzorgend werk zou kiezen dan
 we1 gekozen heeft, dan zijn er zekere verschillen tussen degenen die we1 en die
 geen huishoudelijk werk verrichten. Degenen die huishoudelijk werk verrichten
 voeren als motieven aan: autonomie, zich verdienstelijk maken (belangeloos-
 heid), invloed uitoefenen op het eigen bestaan en gezin, vanuit eigen opvattin-
 gen en de zekerheid van een toereikend gezin~inkomen."~Degenen die niet
 noemenswaardig in het huishouden actief zijn, voeren grotendeels dezelfde
 motieven voor het verrichten van huishoudelijk werk aan. De belangeloosheid
 verdwijnt echter als zelfstandige factor omdat het zich verdienstelijk maken
 wordt vereenzelvigd met het uitoefenen van invloed. In plaats van de belange-
 loosheid verschijnt een factor, die benoemd zou kunnen worden als: het
         C.E. Clason, 'Beroepsarbeid door gehuwde vrouwen; een mogelijkheid tot roldoor-
 breking'. Intermediair, 1977, 13e jaargang, no. 41.
        A. Oakley, Sociology of Housework; New 'fork, Pantheon, 1974.
  115
        C. Jol, 'Leefsituatie-onderzoeken: Wie heeft er genoeg van h e t huishouden?', Sociaal-
 cultureel kwartaalbericht 1980,2e jaargang, nr. 2, p. 7-16.
  116
        C. Jol, ibid., p. 14.
  11'
         Deze gegevens zijn ontleend aan een enquhte, in 1980 gehouden te Nieuwegein in
  opdracht van de WRR.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre>dilemma tussen financiele onafhankelijkheid en opvoedingsgerichtheid. Alles
bijeen verschilt de motivatiestructuur tussen personen die we1 en geen betaald
werk verrichten en tussen mannen en vrouwen toch niet sterk. Als het om
bepaalde redenen gewenst of noodzakelijk zou zijn huishoudelijke werkzaam-
heden t e verrichten zal dit we1 worden aanvaard. De conclusie lijkt dan ook
gerechtvaardigd dat de situationele factoren in de toekomst beslissend zullen
zijn voor de mate waarin de man, als degene die dit volgens de conventionele
rolverdeling niet hoeft t e doen, toch huishoudelijk en verzorgend werk gaat
verrichten.
    Op grond van deze bevindingen zullen voor de rolverdeling in het huishoude-
lijke werk de ontwikkelingen in het betaalde circuit van groot belang zijn.
Hierbij i s t e denken aan de deelnemingskansen voor de vrouw aan betaalde
arbeid en wellicht nog in sterkere mate aan de arbeidsduur van de man; door
zijn relatief lange arbeidstijd kan de man situationeel beperkt worden in zijn
mogelijkheden om zich in het huishouden in t e zetten, terwijl hij daartoe op
grond van zijn motivatie in principe we1 bereid is. Het hierboven aangehaalde
leefsituatieonderzoek lijkt in dezelfde richting t e wijzen. Daarbij kwam immers
naar voren dat een negatieve waardering van het huishoudelijk werk door de
man samenhangt met de mening dat men over t e weinig vrije tijd beschikt.
Algemene arbeidstijdverkorting zal een gelijkere verdeling van taken in het
huishouden kunnen bevorderen. Deze zou echter pas op langere termijn een
omvang kunnen aannemen die partners in gelijke posities kan brengen. In een
dergelijke constellatie verliest de ooievaarsregeling aan betekenis. In de eerste
plaats is er dan minder sprake van exclusieve verantwoordelijkheidvoor huis-
houden en gezin van een van de partners; bovendien is de bevordering van het
verzorgende werk van de vrouw - een hoofdmotief om de regeling t e bepleiten
- dan minder noodzakelijk.
    Gebleken is echter ook, dat de tevredenheid met het huishoudelijke en
verzorgende werk samenhangt met de mate waarin men tevreden i s met de
financiele positie van zich zelf ten opzichte van de partner en van het gezin. Zo
bezien zal de ooievaarsregeling een positieve bijdrage kunnen leveren aan
de arbeidsvoldoening, iets waarbij de t e verzorgen kinderen we1 bij kunnen
varen. Aangezien de ooievaarsregeling ook zal worden gezien als een bijdrage
aan de financiele onafhankelijkheid van het gehele gezin, zal zij niet alleen
gevolgen hebben voor het arbeidsmarktgedrag van vrouwen, maar ook voor dat
van hun partners.
    Voor de ooievaarsregeling zijn vele varianten denkbaar. Deze kunnen zijn
gelegen in de hoogte van de uitkering, in het aantal kinderen voor wie de
regeling zou gelden, alsook in de opbouw van de premie uit uitkering voor
de moeder (het verzorgersloon) en uitkering voor het kind (basispakket directe
consumptiekosten van het kind). Voorts zou de premie kunnen afnemen met
het opgroeien van de kinderen, er kan voor het basispakket meer worden
uitgetrokken met het opgroeien (en meer geld vergen) van het kind en er
kunnen minimum- en maximumgrenzen worden gesteld voor moeder en kind.
6.4.3 Gevolgen van de introductie van een verzorgersloon
    Voor een inzicht in de macro-economischegevolgen van de invoering van een
ooievaarsregeling zijn berekeningen uitgevoerd met het model Secmon-A. De
gepresenteerde effecten geven een indicatie van de mogelijke macro-economi-
sche gevolgen op lange termijn en kunnen aldus van dienst zijn bij het beant-
woorden van de vraag of een ooievaarsregeling van de beschreven omvang in
 hoofdlijnen verenigbaar i s met het functioneren van de Nederlandse economic.
 De introductie van de ooievaarsregeling betekent in de gekozen variant dat
vrouwen na de geboorte van het eerste kind gedurende vijf jaar een volledige
 verzorgersuitkering ontvangen, waarna in een periode van tien jaar de uitkering
vermindert totdat deze volledig vervalt op de dag dat het kind vijftien jaar
wordt. Bij de geboorte van een tweede kind wordt de uitkeringshoogte en de
uitkeringsduur door dit kind bepaald, dat wil zeggen dat de moeder de eerste
vijf jaar na de geboorte van het tweede kind een volledige uitkering ontvangt,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>waarna ook deze in een periode van tien jaar wordt afgebouwd totdat het
tweede kind vijftien jaar wordt. Bij de modelberekening is ervan uitgegaan dat
1,5 miljoen vrouwen voor de uitkering in aanmerking komen. Hiervan ontvan-
gen 885.000 vrouwen een volledige uitkering en 565.000 vrouwen bevinden
zich in de afbouwfase van de uitkering. Om de onzekerheid tot uitdrukking te
brengen ten aanzien van de gevolgen van een ooievaarsregelingvoor de ornvang
van de inkomensoverdracht en het arbeidsaanbod, is met vier varianten gere-
kend: twee mogelijke inkornensoverdrachten en twee mogelijke arbeidsaan-
bodmutaties. De uitkeringshoogte per persoon is globaal gesteld o p respectieve-
lijk bijstandsniveau en bruto minimum-inkomen van een 23-jarige of ouder, dat
wil zeggen ongeveer f 18.000,- en f 25.000,-. Ten aanzien van de mogelijke
inkomensoverdrachten wordt gerekend met een totaal van respectievelijk f 21
en f 29 miljard (prijzen 1980). De rnogelijke arbeidsaanbodmutaties bedragen
respectievelijk -130.000 en +4.000 manjaren. In beide gevallen wordt ervan
uitgegaan dat vrouwen die voor een volledige uitkering in aanmerking komen,
geen betaalde arbeid verrichten en dat herintreding i n het betaalde arbeidspro-
ces geleidelijk plaatsvindt tijdens de afbouwfase. Alleen i n het eerste geval gaan
slechts die moeders betaalde arbeid verrichten die in de huidige situatie ook
betaalde arbeid verrichten. In het tweede geval wordt ervan uitgegaan dat,
rnede door de gewenning aan de inkomsten uit de ooievaarsregeling, moeders
t o t het arbeidsproces zullen toetreden tot op het niveau van het huidige deel-
nemingspercentagevan de gehuwde vrouw zonder kinderen. Ten aanzien van
het overige arbeidsaanbod, bijvoorbeeld van de partners van degenen die een
opvoedersloon ontvangen, wordt verondersteld dat dit hierdoor n i e t wordt
be'invloed (zie echter par. 6.3.2). In alle varianten vindt de financiering van
de inkomensoverdrachten plaats met behulp van een sociaal fonds dat op zich
weer gefinancierd wordt door premieheffing, zoals bij de AOW. De resultaten
van de modelberekeningenworden weergegeven in tabel 6.1 5 in termen van de
procentuele afwijking van de variabelen, ten opzichte van het niveau bij een
 lange termijnontwikkeling waarbij het verzorgersloon niet zou zijn ingevoerd.
 Tabel 6.15. Macro-economische consequenties van de introductie van een venorgersloon
  lnkomensoverdracht per saldo            f 21 miljard             f 29 rniljard
  (prijzen 1980):
 Arbeidsaanbodmutatie                     -130       + 4           -130        + 4
  ( X 1000 manjaren):
A fwijking van de basisprojectie
 i n procenten:
 Volume particuliere consumptie
 Volume bruto-investeringen
 bedrijvena
 Volume exportgoederen
 Volume exportdiensten
 Volume importgoederen en
 diensten
  Volume brutonationaal inkomen
  Loonsom/werknemer in bedrijven
  Reeel loonlwerknemer in bedrijven
  Prijs particuliere consumptie
  I n procen tpunten:
  werkloosheidspercentageb
  Financieringstekort overheidC
  Saldo lopende rekening
  betalingsbalansC
  Bron: WRR.
  a exclusief woningen
  b in % van de beroepsbevolking
  c in % van het netto nationaal inkomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>    De invoering van een verzorgersloon zou een grote invloed uitoefenen op
vrijwel alle economische variabelen. Alhoewel de veranderingen in de economi-
sche variabelen afhankelijk zijn van de aan de desbetreffende variant ten
grondslag liggende veronderstellingen, zijn de verschillen tussen de varianten en
de resultaten niet dermate groot dat geen eensluidende conclusies kunnen
worden getrokken. Door de afwenteling van de verhoogde premiedruk zou de
loonsom per werknemer een stijging ondergaan, hetgeen een opwaartse druk op
de prijzen zou uitoefenen. Doordat de loon- en kapitaalkosten sterker zouden
stijgen dan de prijzen, zou de rendementspositie van het bedrijfsleven worden
aangetast, hetgeen negatieve gevolgen zou hebben voor de ontwikkeling van de
bedrijfsinvesteringen. De exportprijs zou eveneens op een hoger niveau komen
te liggen, waardoor het exportvolume zou afnemen. Door dit alles zou het
totale activiteitenniveau van de Nederlandse economie terug lopen, wat duide-
lijk tot uitdrukking komt in de ontwikkeling van het volume van het bruto
nationaal inkomen. Het lagere activiteitenniveau zou negatieve consequen-
ties hebben voor de ontwikkeling van het particuliere consumptievolume en
mede daardoor tot een geringe verbetering van de lopende rekening van de
betalingsbalans leiden. Het werkloosheidspercentage zou door de introductie
van een verzorgersloon, als gevolg van het verminderde activiteitenniveau,
afhankelijk van de arbeidsaanbodmutatie iets dalen dan we1 sterk stijgen.
    Een groot aantal van de negatieve macro-economischeeffecten die door de
introductie van een verzorgersloon teweeg zouden worden gebracht, wordt
veroorzaakt doordat de toegenomen premiedruk wordt afgewenteld. De
macro-economische gevolgen zouden aanzienlijk gunstiger zijn indien geen
afwenteling van de premiedruk zou plaatsvinden. Dit wordt gei'llustreerd
in hoofdstuk 7 waar voor het basisinkomen berekeningen met een modelversie
van Secmon-A worden gepresenteerd, waarbij geen afwenteling van belasting-
en premiedruk plaatsvindt.
    Het verzorgersloon vormt een aanzienlijke verandering met betrekking tot de
oplossing die onze maatschappij gevonden heeft voor het probleem van het
verzorgen van kinderen, zowel in economisch opzicht (bieden van bestaansze-
kerheid) als sociaal (affectieve relaties). Het uit noodzaak buitenshuis werken
van de gehuwde vrouw in de negentiende eeuw is voor een belangrijk deel
teruggedrongen, waardoor specialisatie van de man in betaald werklkostwin-
ning heeft kunnen plaatsvinden. Hierdoor zijn aan hem ook de meeste statusat-
tributen toegevallen, zoals economische onafhankelijkheid, sociale contacten,
maatschappelijke stijgingskansen. Het opeisen van een zelfde ruim gedragsre-
pertoire door de vrouw die voor de kinderen zorgt, botst met het institutionele
aspect van de rolverdeling tussen man en vrouw. De functie van deze institutio-
nalisering, wordt pas goed zichtbaar als men veranderingen wil aanbrengen
(bijv. buitenshuis gaan werken van de vrouw, introductie van ooievaarsrege-
ling).Il8 Het i s juist vanwege de institutionalisering dat eventuele gevolgen voor
het sociale leven in de toekomst zo moeilijk voorspelbaar zijn. Het gei'nstitu-
tionaliseerde karakter van arbeidsverdeling tussen (huwe1ijks)partners brengt
met zich mee, dat bij doelgerichte verandering er allerlei aspecten en problemen
t e voorschijn komen, waarvan men zich zonder dat instituties aan verandering
onderhevig zijn niet zo bewust is.
    De - om redenen van economische en sociale aard - gewenste geleidelijke
invoering zou sociaal gezien wellicht de minste risico's met zich meebrengen
indien de kinderbijslagregeling hiertoe zou worden uitgebouwd.
    Een ooievaarsregeling houdt een aanzienlijke toeneming in van de over-
drachtsinkomens. Deze overdrachtsinkomens worden gemakkelijk gezien als
een vorm van sociale zekerheid. Het is echter de vraag of hier van sociale
zekerheid gesproken mag worden. Het gaat immers om arbeidsprestaties die tot
nu toe niet, maar voortaan we1 tot de betaalde arbeid gerekend worden. Hier-
door zou aan overdrachtinkomens een nieuwe functie gegeven worden, die
legitimeringsvragenoproept.
118
      Zie voor uitwerking A. Gehlen, Urmensch und Spatkultur; Bonn, Athenaum Verlag,
1964, p. 38.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>     Bij de sociale gevolgen dient ook gerekend te worden met de vergrote
bestedingsmogelijkhedendie er in het algemeen zullen zijn. lmmers veel verzor-
gers (i.c. vrouwen) zouden zonder ooievaarsregeling in het geheel geen inkomen
(anders dan van hun partner) gekregen hebben. Deze verruiming van besteding
biedt uiteraard consumptieve mogelijkheden. Die kunnen ook liggen in de
educatieve en culturele sfeer. Door het verzorgersinkomen dat aan de persoon
van de verzorger gebonden is, zouden veel vrouwen de facto en de jure over
een eigen inkomen gaan beschikken. Deze zelfstandige inkomenspositie is van
emancipatoire betekenis en biedt mogelijkheden om zich t e bekwamen, om als
men uit de kinderen is, zich op de arbeidsmarkt te begeven. Onder invloed van
het verzorgersloon zal ook het consumptiepatroon wijzigingen ondergaan. De
consumptie van gezinnen met kinderen zal toenemen, met name bij de lagere
inkomensgroepen. De hogere inkomensgroepen zonder kinderen zullen hun
bestedingsmogelijkhedenzien verminderen (zie voor een analoge ontwikkeling
de analyse van de inkomensherverdelingseffecten bij het basisinkomen in
hoofdstuk 7). Daar consumptie in onze maatschappij i n veel gevallen een
demonstratief karakter heeft (auto, vakantie, woning en woninginterieur)
vormt dit een belangrijk aspect van de overgang die door een verzorgersloon
bewerkstelligd zou worden. De ingrijpende inkomensherverdeling zou op zich
zelf a1 een bron van spanning kunnen zijn. Dit zou wellicht nog versterkt
worden doordat de verruiming van de mogelijkheden t o t consumptie vooral
zou plaatsvinden bij BBn categorie, namelijk gezinnen met kinderen. Deze
positie zal overigens minder opvallend zijn naar gelang o p den duur het verrich-
ten van betaald werk buitenshuis door de gehuwde vrouw met kinderen regel
wordt. Het inkomen van het gezin is dan immers ingesteld op twee kostwin-
ners.
     Het verzorgersloon zal echter ook problemen die n u als knellend worden
ervaren, tot een oplossing kunnen brengen. Alimentatieverplichtingen ten
gevolge van echtscheiding zullen aanzienlijk verrninderd kunnen worden of
zelfs geheel overbodig worden. Vraagstukken die samenhangen met het niet
nakomen van de verplichtingen ter zake, zullen zich veel minder voordoen; de
positie van de ontvangende en van de betalende partij zal vergemakkelijkt
worden. Er zal immers voor beiden minder inkornensderving optreden. Zulks
 houdt dan uiteraard we1 in dat er een collectivisering plaatsvindt van deze
 lasten. Een dergelijke regeling roept echter vele vragen op met betrekking tot
ethische aspecten, verantwoordelijkheid van individu ten opzichte van gemeen-
schap, alsook vragen met betrekking t o t sociale rechtvaardigheid.
     De ordegrootte van de regeling lijkt op het eerste gezicht zo te zijn dat
 introductie op afzienbare tijd onmogelijk is. De vraag is overigens of een
 invoeringsmogelijkheidop zeer lange termijn thans al onder ogen moet worden
 gezien, ten einde maatregelen te nemen of na te laten die dat lange-terrnijndoel
 zouden frustreren. Daarmee i s dan we1 een zeer fundamentele keuze aangeduid.
 Door allerlei factoren is het vooralsnog niet mogelijk o m in dit soort aangele-
 genheden aanbevelingen t e doen. Er zijn nog teveel ongewisheden over de
 effecten en zekerheden aangaande beperkte acceptatie op dit moment.
 6.4.4 Aanknopingspun ten voor het beleid
     De sociaal-economische repercussies van het verzorgersloon zijn van dien
 aard, dat het stabiel functioneren en de continui'teit van onze economie in
 gevaar zou worden gebracht indien men dit denkbeeld op korte termijn zou
 willen invoeren. De gevolgen voor het functioneren van de arbeidsmarkt
 zijn ingrijpend. De inkomensherverdelingdie als gevolg van invoering van het
 verzorgersloon zou optreden, i s sterk nivellerend: van hoge naar lage inkomens
 en van gezinnen zonder kinderen naar gezinnen met kinderen. De mate van
 aanvaardbaarheid van deze herverdelingvan inkornens zal in hoge mate bepa-
  lend zijn voor de mogelijkheden van realisatie van dit denkbeeld. Vooralsnog
  lijkt die aanvaardbaarheid mede in het licht van de economische problemen
  niet groot. De aanvaardbaarheid van het verzorgersloon kan i n de toekomst
 toenemen indien de opvatting omtrent de rechtvaardigheid van een zelfstandig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>inkomen voor iedereen zich verbreidt. De grote verschillen tussen gezinnen
met een buitenshuis werkende vrouw en die met een niet buitenshuis werkende
vrouw (c.q. partners) zouden dan aanleiding kunnen geven tot de introductie
van een ooievaarsregeling.
    De aanknopingspunten van beleid ter zake van het verzorgersloon zijn
vooralsnog gering; het beleid ZOU zich kunnen beperken tot het voorkomen van
maatregelen die invoering op een later tijdstip zouden kunnen belemmeren. Het
spreekt we1 vanzelf, dat - zo men invoering zou willen overwegen - deze
slechts zeer geleidelijk zou kunnen plaatsvinden. Dit zou dan overigens het
voordeel hebben, dat velerlei sociale en economische effecten, waaronder die
van de arbeidsmarkt, zichtbaar kunnen worden zonder dat de schaal van deze
effecten zodanig is dat verstoringen in economisch of sociaal opzicht plaatsvin-
den.
    Nader onderzoek naar het verzorgersloon is gewenst. Daarbij zou ook
aandacht besteed moeten worden aan mogelijke verschillen in dispositie van
vrouwen met betrekking tot het verrichten van betaald werk buitenshuis en
verzorgend werk voor kinderen. Dergelijk onderzoek kan ertoe bijdragen dat
niet bij voorbaat gekozen wordt voor een ontwikkeling in de richting van b f
algemene arbeidstijdverkorting (met werk buitenshuis van beide partners) bf
invoering van verzorgersloon, twee denkbeelden die niet gemakkelijk met
elkaar verenigbaar lijken.
6.5 Samenvatting en conclusies
6.5.1 Samenvatting
    In de voorgaande paragrafen is een aantal denkbeelden van zeer uiteenlopend
karakter over betaalde en onbetaalde arbeid uitgewerkt. Uitgangspunt hierbij is
geweest een herwaardering van onbetaalde arbeid ten opzichte van betaalde
arbeid met het oog op de betekenis voor het functioneren van de samenleving
als geheel. Onder arbeid is verstaan: elke doelmatige bezigheid, welke weliswaar
door het individu wordt verricht, maar die door derden zou kunnen worden
overgenomen en die de middelen verschaft voor bevrediging van maatschappe-
lijk erkende behoeften.
    Allereerst is ingegaan op denkbeelden omtrent betaalde en onbetaalde arbeid
in de sfeer van de quartaire sector, die hier bij de uitwerking i s toegespitst op
maatschappelijkedienstverlening en sociaal-cultureel werk. Er zijn drie redenen
waarom we1 gepleit wordt voor meer beleidsaandacht voor de onbetaalde
arbeid. Om te beginnen bestaat de mening dat de betaalde arbeid op de ge-
noemde terreinen te vergaand geprofessionaliseerd is, hetgeen een aantal
ongewenste neveneffecten heeft zoals ondoelmatige organisatievormen, te
sterk hierarchische opbouw en monopolisering van de dienstverlening. Daar-
naast wordt de vrees geuit dat betaalde arbeid op zich een beleidsdoelstellingis
geworden, waardoor omwille van de creatie van betaalde arbeidsplaatsen
niet-bestaande behoeften gehonoreerd worden. Ten slotte wordt gesteld dat de
noodzaak om op de collectieve uitgaven t e bezuinigen duidelijk aanwezig is en
dat hierdoor in toenemende mate behoeften op het gebied van de maatschappe-
lijke dienstverlening door de mensen in eigen beheer en voor eigen kosten
vervuld zullen moeten worden. Meer beleidsaandacht voor de betaalde arbeid
wordt daarentegen bepleit op grond van de individualiseringstendens in de
huidige samenleving, waarbij het beschikken over een eigen inkomen centraal
staat. Daarnaast wordt gesteld dat het tekortschieten van de maatschappelijke
dienstverlening bij de voorziening in maatschappelijke behoeften te wijten is
aan een tekort aan gekwalificeerde betaalde hulpverleners.
    De uitwerking van de problematiek van betaalde en onbetaalde arbeid i s
weliswaar toegespitst op maatschappelijke dienstverlening en sociaal-cultureel
werk, maar voor een eerste orientatie heeft een ruimere beschrijving plaats-
gevonden van de huidige situatie. Allereerst i s getracht duidelijkheid t e schep-
pen ten aanzien van de vele betekenissen die aan vrijwillige arbeid worden
toebedacht. Het is verhelderend hierbij onderscheid te maken tussen zelfzorg,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>mantelhulp c.q. onderlinge hulp, zelfhulp en georganiseerd vrijwilligerswerk.
I n de vier onderscheiden vormen van georganiseerd vrijwilligerswerk komt de
pluriformiteit van het vrijwillig initiatief duidelijk naar voren: verenigingswerk
en gebruikersparticipatie, participatie met maatschappelijk doel, participatie via
beleidsbepaling en aanvullend en assisterend vrijwilligerswerk.
    Vervolgens i s aandacht geschonken aan de huidige situatie van de vrijwillige
arbeid. Niet elke bevolkingscategorie neemt in even sterke mate deel aan
vrijwillige arbeid. Gepensioneerden, werklozen en arbeidsongeschiktenverrich-
ten verhoudingsgewijs veel minder vrijwillige arbeid, hetgeen erop wijst dat
vrijwillige arbeid qua individuele beleving vaker een aanvulling op betaald werk
is dan een alternatief daarvoor. Voor gehuwde vrouwen geldt dat vrijwil-
lige arbeid ten opzichte van betaalde arbeid een concurrerende bezigheid is.
Meer mannen zijn vrijwillig actief dan vrouwen. De deelname aan de verschil-
lende deelgebieden van vrijwillig werk weerspiegelt bovendien het traditionele
rollenpatroon. Ook de deelname aan organisatorische en leidinggevende activi-
teiten is onder mannen aanzienlijk hoger. Dit wijst erop dat i n de vrijwillige
arbeid ook de kwalitatieve verdeling van het werk over beide seksen niet gelijk
is. De hoogte van de opleiding en het netto inkornen zijn positief gecorreleerd
met de deelname aan vrijwillige arbeid; de lagere sociale milieus zijn onderver-
tegenwoordigd. Deze conclusie is van belang, omdat de ontplooiing van de
individuele vrijwilliger een van de grondgedachten van het vrijwilligersbeleid is.
Ten aanzien van het vrijwilligersbeleid in wording kan worden geconstateerd
dat dit sterk op het georganiseerde vrijwilligerswerk i s gericht. Naar uit de
deelnamecijfers van de verschillende vormen van vrijwillige arbeid blijkt,
is dit ten onrechte.
     Professionaliseringvan beroepen komt in de quartaire sector veelvuldig voor.
Processen van professionalisering, institutionalisering en bureaucratisering
kennen een zekere wetmatigheid. Door alleen in de getalsmatige verhouding
tussen vrijwilligers en beroepskrachten in het voordeel van de eersten verande-
ringen aan te brengen, t a s t men deze processen niet wezenlijk aan. Het i s zelfs
zeer aannemelijk dat er een averechtse werking van u i t zal gaan. Functionalise-
ring en mediatie zijn processen die we1 tot een zekere beheersing van de profes-
sionalisering kunnen leiden. Evenals in de vrijwillige arbeid, is in de quartaire
sector de verdeling tussen mannen en vrouwen vanuit emancipatoir gezichts-
punt nog niet optimaal. Ten gevolge van gezinsverdunning, gezinsindividualise-
ring, de groei van veel BBnpersoonshuishoudensen het veranderend rolpatroon
tussen man en vrouw heeft een verschuiving plaatsgevonden van activiteiten uit
de huishoudelijke naar de quartaire sector. Omkering van deze trend zou een
taakverzwaring voor de huisvrouw met zich meebrengen.
     Maatschappelijke behoeften zijn onderhevig aan een voortdurend proces van
differentiatie. Dit heeft de groei van de quartaire sector in de hand gewerkt,
waardoor het beheersingsvraagstuk actueel is geworden. Beheersing kan op
drie niveaus plaatsvinden: beheersing van de hulpvraag, van de organisaties en
van de resultaten. Beheersing van de hulpvraag zou inhouden dat de behoeften-
ontwikkeling afgeremd zou worden. Het differentiatieproces maakt dit moei-
 lijk. Vergroting van de zelfzorg is maar een beperkte oplossing omdat de
bevolkingscategorieendie hiertoe het minst i n staat zijn en die derhalve het
 meest op verzorging door derden zijn aangewezen, snel in omvang toenemen.
 Het gaat hier om alleenstaanden en in het bijzonder om bejaarden en Bhouder-
gezinnen. Beheersing van de organisaties heeft vooral betrekking op bewaking
van efficiency en beheersing van de neiging t o t te ver voortschrijdende hierar-
chisering en specialisatie. Beheersing van de resultaten vraagt om een betere
toetsing van de mate waarin aan Wensen van clienten wordt voldaan.
     De expansiemogelijkheden van de diverse betaalde en onbetaalde hulpverle-
 ningsvormen zijn per vorm verschillend. Mantelhulp c.q. onderlinge hulp hangt
 in hoge mate af van de mogelijkheden binnen de huishoudelijke sector. Deze
 blijken structureel beperkt te zijn, wanneer het gaat om de hulpverlening aan
 de genoemde risicogroepen. De zelfhulpbeweging kan zich in een stijgende
 populariteit verheugen, niet in de laatste plaats onder beroepskrachten. De
 belangstelling voor deelname aan zelfhulpgroepen is echter niet in alle sociale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>   milieus even groot. Expansie van onderlinge hulp op vergelijkbare schaal als in
   de Verenigde Staten is door het ontbreken van kleinschalige solidariteitsver-
   banden vrijwel uitgesloten.
      In het georganiseerde vrijwilligerswerk komt de pluriformiteit van het
   vrijwillig initiatief tot uitdrukking. Het op participatie gerichte vrijwilligerswerk
   neemt toe en het bevoogdende vrijwilligerswerk verliest terrein. De huidige
   instrumenten om het georganiseerde vrijwilligerswerk te bevorderen zijn
   onevenredig gericht op de meest omstreden soort van georganiseerd vrijwilli-
   gerswerk, het aanvullende en assisterende vrijwilligerswerk. Bij de verdere
   beleidsvorming moet meer aandacht worden geschonken aan het wegnemen
   van financiele en materiele obstakels voor zowel de individuele vrijwilligers als
   de niet-beroepsmatigeorganisaties waarin zij werken. Van doorslaggevende
   betekenis voor het georganiseerde vrijwilligerswerk in de toekomst is natuurlijk
   de bereidheid om hieraan deel te nemen. Onderzoek heeft uitgewezen dat deze
   bereidheid afhankelijk is van de mogelijkheden om materiele en immateriele
   beloning aan het werk te ontlenen. Het principe van wederkerigheid speelt een
   belangrijke rol. Met een ontwikkeling in de richting van toenemende participa-
   tie in het betaalde werk is een tendens aanwezig die juist afleidt van vrijwilli-
   gerswerk.
       Bij de beroepszorg kan onderscheid worden gemaakt tussen wBI- en niet-spe-
   cifiek deskundigen. Bepaalde terreinen van de maatschappelijke dienstverlening
   lenen zich in principe voor hulp door niet-specifiekdeskundigen. Men krijgt de
   indruk dat wBI- en niet-beroepsmatigevormen van hulpbetoon sterker dan nu
   gericht kunnen worden op onderlinge samenwerking. Gezien de ontwikkeling
   van het arbeidsaanbod zal er sterke druk blijven bestaan om de quartaire sector
   op zijn werkgelegenheidspotenties aan te spreken.
       Het denkbeeld dat vervolgens i s uitgewerkt heeft betrekking op de vooral
,  onder jongeren aangetroffen weerstand tegen de zogenaamde consumptie- en
I
   prestatiernaatschappij en de daaruit voortvloeiende negatieve beleving en
1I waardering van de bestaande betaalde arbeid. Hierdoor dreigt een frictie
   te ontstaan tussen hetgeen men van arbeid verwacht en hetgeen de huidige
i  inrichting van het betaalde werk aan keuzemogelijkheden te bieden heeft. De
 , ervaring in de grote steden leert dat een aantal moeilijk plaatsbare jongeren
   voor de arbeidsmarkt als verloren kan worden beschouwd, omdat zij in het
   huidige arbeidsbestel of we1 niet willen werken (principiele weigeraars), of we1
   niet kunnen werken (problemen door riskante gewoonten, in het bijzonder
   druggebruik, of anderszins). Het denkbeeld van het 'alternatief regime' i s
   daarom uitgewerkt, waarbij aan genoemde bezwaren wordt tegemoet gekomen
   door het introduceren van alternatieve vormen van werkgelegenheid die aan een
   aantal criteria op het gebied van vorming, begeleiding, democratisering en
   organisatie voldoen. Herintreding van deze zogenoemde 'cultureel werklozen'
   lijkt dan haalbaar, waarmee niet alleen tegernoet wordt gekomen aan de be-
   hoefte aan andersoortige werkgelegenheid, maar ook aan de bestaande en
   toenemende druk om economisch niet-actieven, en dan met name langdurige
   werklozen, te reactiveren.
      Het denkbeeld dat als laatste is uitgewerkt, heeft als achtergrond de emanci-
   patiebeweging, die een gelijk aandeel voor vrouwen in de betaalde sector opeist.
   In principe kan aan deze eis op twee wijzen tegemoet worden gekomen. Het
   werk in de betaalde sector kan over meer arbeidsplaatsen verdeeld worden,
   hetgeen resulteert in kortere betaalde arbeidstijden, zodat zowel de betaalde
   arbeid als de arbeid in huishouden en gezin gelijker over mannen en vrouwen
   verdeeld kan worden (zie hoofdstuk 3, Arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en
   educatief verlof).
      Een andere wijze waarop aan de claim van de emancipatiebeweging tegemoet
   kan worden gekomen is het verstrekken van een verzorgersloon. Hierin wordt
   economische onafhankelijkheid als basisvoorwaarde voor de emancipatie
   gezien, maar verbonden met een voorziening voor de verzorging van de eigen
   kinderen. I n de hier uitgewerkte varianten krijgt de moeder voor de eerste twee
   kinderen een inkomen van f 18.000,- respectievelijk f 25.000,- per jaar ter
   beschikking, varierend naar de leeftijd van het kind. Uit het oogpunt van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>sociale institutionalisering betekent de ooievaarsregeling een aanzienlijke
verandering met betrekking tot de bestaande oplossingen voor het probleem
van het verzorgen van kinderen, zowel wat betreft het bieden van bestaansze-
kerheid als betreffende het waarborgen van affectieve relaties. In de huidige
situatie heeft de vrouw veelal een verzorgende taak ten aanzien van kinderen,
waardoor de man zich heeft kunnen specialiseren i n betaald werklkostwinning.
Hierdoor zijn aan de manlkostwinner ook de meeste statusattributen toegeval-
len die voortvloeien uit betaald werk en de daarmee verbonden economische
onafhankelijkheid. De ooievaarsregeling maakt een vergelijkbaar gedrag moge-
lijk voor de vrouw die voor de kinderen zorgt. Eventuele gevolgen hiervan voor
het sociale leven zijn moeilijk voorspelbaar. De noodzaak van voorspelling
vermindert echter indien een vorm gevonden wordt van geleidelijke invoering
waardoor de sociale gevolgen gaandeweg aan het licht kunnen treden. De
samenleving kan zich dan gemakkelijker instellen op de invloed van een derge-
lijke verandering en desgewenst de maatregel bijstellen. De macro-economische
consequenties van de invoeringvan een ooievaarsregelingzijn aanzienlijk. Het
gaat immers om ongeveer anderhalf miljoen vrouwen met kinderen die verzor-
ging nodig hebben. lndien deze groep gehonoreerd zou worden op niveau van
het minimumloon is hiermee al een bedrag van enkele tientallen miljarden
gulden gemoeid. De ooievaarsregeling houdt dus een toenarne in van de over-
drachtsinkomens die in dezelfde orde van grootte ligt als die van een algemeen
basisinkomen. De macro-economische gevolgen zijn hiermee vergelijkbaar,
dat wil zeggen hogere belastingen enlof sociale premies, een enorme inkomens-
herverdelingen, althans in eerste instantie, een sterke reductie van het arbeids-
aanbod.
6.5.2 Conclusies
    De uitwerking van de denkbeelden en verschuivingen is toegespitst op
maatschappelijke dienstverlening en sociaal-cultureel werk. Eerst is nagegaan of
uitbreiding van de dienstverlening met het oog op de toekomstige behoeften-
ontwikkeling gewenst is en vervolgens of zelfzorg dan we1 onbetaalde hulpver-
lening een werkbaar alternatief vormen voor beroepszorg. O p de eerste vraag
kon mede op basis van een case-study een bevestigend antwoord worden
gegeven, op de tweede vraag niet. Een toekomstige uitbreiding van de maat-
schappelijke dienstverlening zal goeddeels in de betaalde arbeid gezocht moeten
worden. Hierbij stuit men overigens op het algemene probleem voor de over-
heid, dat zowei de behoeftenzijde als de werkgelegenheidsmogelijkheden in de
quartaire sector elk een maatstaf vormen, die betekenis heeft voor de beoorde-
ling van de mogelijkheden en wenselijkheden van expansie in de quartaire
sector. Deze 'dubbelfunctie' van de expansie in de quartaire sector maakt de
besturing weliswaar ingewikkelder, maar daarom nog niet onmogelijk. Zowel de
voldoening aan toekomstige behoeften als de introductie van alternatieve
vormen van werkgelegenheid vragen om een actief overheidsbeleid ten aanzien
van de creatie van betaalde arbeidsplaatsen in de sfeer van de quartaire sector.
 De realiseerbaarheid van een dergelijk beleid wordt overwegend bepaald door
 financiele grenzen.
    De bevordering van het georganiseerde vrijwilligerswerk is zeer we1 mogelijk
 en ook nastrevenswaardig, zolang dit geschiedt ten dienste van het vrijwillig
 initiatief en de participatie van de burgers in het maatschappelijke systeem. Het
 ten nutte maken van vrijwillige arbeid, teneinde de groei van de dienstverlening
 in de sfeer van de quartaire sector t e kunnen matigen, vooral met het oog op de
 kosten, i s weinig realistisch. Het bevorderen van de onbetaalde hulpverlening
 zal eerder tot taakaanpassing dan tot taakverrnindering van de beroepsmatige
 quartaire dienstverlening leiden. Het i s nu zo dat de beleidsaandacht onevenre-
 dig uitgaat naar het aanvullende vrijwilligerswerk. Het in toenemende mate
 inzetten van vrijwilligers in de geprofessionaliseerde dienstverlening biedt
 echter weinig perspectieven. Het inbouwen van garanties voor continui'teit en
 kwaliteit van de dienstverlening zal ertoe leiden dat steeds meer eisen aan de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>vrijwilligers en hun werkprestatie zullen worden gesteld, waardoor op den duur
het vrijwillige karakter van het werk te zeer zal worden aangetast.
    De middelen die het beleid kan aanwenden om de expansie aan te moedigen
verschillen nogal per soort van vrijwillig initiatief. Het grootste deel van de
vrijwillige hulpverlening functioneert niet in concurrentie tot de betaalde
hulpverlening. Bij zelfhulp, assisterend vrijwilligerswerk in instellingen en
betaald vrijwilligerswerk kan hiervan we1 sprake zijn.
    Wellicht dat een expansie van zelfzorg, zelfhulp, mantelhulp en hulp in eigen
kring op den duur van invloed zal zijn op het beroep dat gedaan zal worden op
de beroepszorg. Vooralsnog lijken de expansiemogelijkheden op de meeste
terreinen nogal afhankelijk van de rol die betaalde krachten in dit opzicht
kunnen en willen spelen. De denkbare beleidsmogelijkheden ten aanzien van
expansie van de vrijwillige hulpverlening komen in de meeste gevallen er op
neer dat de taakinhoud van een aantal professionele werkers zich meer expliciet
op de ondersteuning van deze vorm van welzijnswerk zou richten.
    Bezien vanuit het potentiele arbeidsaanbod van vrijwilligers mogen de
verwachtingen omtrent de expansiemogelijkheden van vrijwillige hulpverlening
niet te hoog gesteld worden. De mogelijkheid om vrijwillige hulpverlening
een grotere functie te geven en meer mensen bij deze werkzaamheden blijvend
te betrekken, lijkt een zaak van langere termijn.
    Gezien de beperkte groeicapaciteit van de vrijwillige hulpverlening en vanwe-
ge de structurele beperkingen van de huishoudelijke sector om verzorgingstaken
op zich te nemen, is het vooralsnog noodzakelijk om, binnen de beleids-
ruimte die daartoe aanwezig is, de beroepsmatige hulpverlening uit te breiden.
    Het introduceren van een 'alternatief regime' voor zogenaamde 'cultureel
werklozen' is afgezien van mogelijke belemmeringen in de financiele sfeer
aantrekkelijk. Het komt tegemoet aan de behoefte aan andersoortige werkgele-
genheid die vooral onder jongeren opgang doet en aan overwegingen van sociale
aard om langdurig werklozen te reactiveren in het betaalde circuit. Gegeven de
aard van de alternatieve werkgelegenheid en de bijzondere eisen die daaraan
worden gesteld op het gebied van vorming, begeleiding, democratisering en
organisatie, komt vooral betaalde arbeid in de sfeer van de quartaire sector
hiervoor in aanmerking.
    De introductie van een verzorgersloon zal zo vergaande consequenties
hebben in sociaal en macro-economisch opzicht dat alleen een geleidelijke
invoering enige perspectieven biedt. Hoewel gei'ntroduceerd op grond van
emancipatoire overwegingen, zijn er ook van die zijde bezwaren, omdat de
ooievaarsregeling juist de emancipatie van de vrouw zou tegenwerken doordat
deze de vrouw nog meer aan het huishoudelijk werk zou binden. Het is gewenst
in elk geval de mogelijkheid van invoering van een verzorgersloon open te
houden en niet te snel op aprioristische gronden te kiezen tussen een algemene
arbeidstijdverkorting - en daarop gebaseerde gedeelde beroeps- en huishoude-
lijke taken van man en vrouw - en een verzorgersloon. Beroepswerk is immers
niet voor iedereen even interessant. De intrinsieke voldoening i s zeker in lagere
functies vaak gering. Verzorgend werk in het huishouden komt in ieder geval
zelfstandige waarde toe en geeft die intrinsieke voldoening vaak wel. In dit licht
dient de mogelijkheid van een toekomstige ooievaarsregeling open te worden
gehouden.
    Samenvattend kan geconcludeerd worden dat met het uitwerken van de
denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid enkele aanknopingspunten
voor het overheidsbeleid zijn ontwikkeld, waarvan de uitvoering vooralsnog
voornamelijk bepaald wordt door overwegingen in de sfeer van de overheids-
financien. Hiernaast zijn aanknopingspunten voor het overheidsbeleid op korte
termijn geformuleerd op het gebied van verschuivingen tussen betaalde en
onbetaalde arbeid en ten aanzien van het werken onder een alternatief regime
in de sfeer van de quartaire sector. Ten slotte zijn voor het overheidsbeleid op
lange termijn aanknopingspunten voor beleid verkend ten aanzien van het
verzorgersloon.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 7.           HET BASISINKOMEN
7.1 Karakterisering van het denkbeeld
    Zoals in hoofdstuk I is uiteengezet bestaan er denkbeelden met betrekking
tot het verlenen van een basisinkomen aan personen zonder dat van werkplicht
uit hoofde van dit basisinkomen sprake is. Dergelijk basisinkomen kan in
verschillende vormen worden gegeven en eventueel t o t bepaalde categorieen
belanghebbenden worden beperkt. In de discussie over het verlenen van een
basisinkomen of inkomensgarantie komen w e e overwegingen stelselmatig naar
voren.
    De eerste overweging betreft de vraag of er in het bestaande economische
stelsel grenzen gesteld zijn aan de mogelijkheden van het scheppen van inko-
mensgenererende werkgelegenheid. Deze vraag verdient thans bijzondere
aandacht, omdat er aanwijzingen zijn dat de ontwikkelingen met betrekking tot
de economische expansie en de beynvloedbaarheid daarvan door de overheid
minder vanzelfsprekend zijn dan tot voor kort werd aangenomen. Zoals in
hoofdstuk II reeds ter sprake is gebracht, schept de geringe groei van werkgele-
genheid of het geheel achterwege blijven daarvan zeer ernstige problemen.
Alternatieve gedachten over de inrichting van ons arbeidsbestel met betrekking
tot werkgelegenheid dienen daarom t e worden onderzocht.
    De tweede overweging betreft sociale en culturele opvattingen over het
terugdringen van de dominante rol die 'geld verdienen' en 'betaald werk' in
onze maatschappij in zouden nemen. Ook deze overwegingen komen hier nader
aan de orde. Het gaat daarbij immers om zeer specifieke kenmerken van onze
samenleving. We kunnen zelfs we1 zeggen dat onze samenleving zich in zekere
mate gespecialiseerd heeft in het t o t ontwikkeling brengen van dit economisch
(sub)-systeem.Andere systemen hebben in ieder geval een minder prominente
plaats en lijken op hun retour te zijn - zoals het verzorgend en huishouddijk
systeem. Degenen die zich hoofdzakelijk o f uitsluitend toeleggen op werk-
zaamheden in deze laatste sectoren beschikken in het algemeen over minder
geldmiddelen en minder prestige. Dit roept de vraag op of ons dominante
stelsel van inkomensvorming, dat een sterk institutioneel karakter heeft, we1 te
veranderen zou zijn in die zin dat een weg terug mogelijk is.
    Vooralsnog leiden de sociale en culturele overwegingen aangaande de rol van
het huidige arbeidsbestel ook tot de vraag o f het verschaffen van deeltijdarbeid,
c.q. een algemene arbeidstijdverkorting, niet een betere oplossing zou zijn dan
het bieden van een inkomensgarantie zonder werkplicht. We zien immers tege-
lijkertijd dat in het emancipatoire streven de gedachte veld wint dat pas van een
werkelijke gelijkheid tussen man en vrouw sprake is als deze is gerealiseerd
 in de betaalde arbeid, hetgeen gelijkheid inhoudt zowel ten aanzien van de
 positie op de arbeidsmarkt als met betrekking tot inkomen en soCiale zeker-
 heid. Zo wordt 'betaald werk' voor de ene groep een eis die als noodzakelijke
voorwaarde voor gelijkheid tussen man en vrouw wordt gezien, terwijl een
 andere groep binnen onze maatschappij een dergelijke voorwaarde geheel
of gedeeltelijk verwerpt. Om meer duidelijkheid t e brengen i n deze discussie,
wordt in dit hoofdstuk getracht een aantal sociale en economische consequen-
 ties van de introductie van een basisinkomen zonder werkplicht t e schatten.
    Denkbeelden over inkomensgaranties zonder werkplicht zijn niet opgekomen
 onder invloed van de huidige economische recessie. Theobald' pleitte veertien
 '   R.T. Theobald, Gewaarborgd inkomen in een vrije maa tschappij; economische en
 sociale gevoigen van de automatisering; Stichting Werkgroep 2000, Hilversum/Antwerpen,
 Paul Brand, 1967.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>jaar geleden al voor de introductie van een inkomensgarantie, die zou kunnen
zorgen voor het tot stand komen van een samenhang tussen de bestaande
waarden en instituties en de wetenschappelijke, technische en organisatorische
vernieuwingen waarmee het systeem van de vrije markteconomie gepaard gaat.
 Deze auteur signaleerde destijds reeds het probleem van het braakliggen van
arbeidskrachten en het tegelijkertijd bestaan van een verscheidenheid aan
behoeften met name i n de sfeer van de dienstverlening. Door mensen een
gewaarborgd inkomen te bieden - een basisbedrag waarop iedereen recht heeft
- wordt de zorg voor het primaire levensonderhoudweggenomen en worden
 aldus creatieve krachten vrijgemaakt, waardoor mensen in staat worden gesteld
diensten voort te brengen waarin op winst gerichte ondernemingen niet kunnen
voorzien. De gedachten van Theobald zijn een voorbeeld van een markt-
conforme uitwerking van een gewaarborgd inkomen.
     In ons land heeft ~ u i ~ ideeen
                                   e r ~ ontwikkeld met betrekking tot inkomens-
 garanties. Kuiper onderscheidt drie mensbeelden, namelijk het personalistische,
 het collectivistische en het individualistische mensbeeld. In het personalis-
tische mensbeeld is de mens een relationeel wezen dat zijn eigen weg moet
zoeken in afhankelijkheid van en verantwoordelijkheid voor andere mensen.
 Het gaat om een mens met een zekere tweepoligheid, een egopool en een
alterpool, waartussen een spanningsveld bestaat dat door middel van opvoeding
 valt op te heffen en waartussen een relatie kan ontstaan. Hier speelt de arbeid
een belangrijke rol. Arbeid is de schakel in de relatie met de medemens. Door
deelname aan arbeidsprocessen vervult de mens behoeften van anderen, en
worden zijn eigen behoeften door anderen vervuld. Arbeid speelt dus bij de
ontplooiing van de mensen een belangrijke rol en mag daarom volgens deze
zienswijze niet gekoppeld worden aan een financiele noodzaak omdat dat
vervreemding van het eigenlijke doel in de hand kan werken.
     Kuiper meent dat het mogelijk is de arbeid zo te organiseren dat er minder
dwang en vervreemding nodig zijn. Hij beschouwt het als een geringer nadeel
dat gemakzuchtigen niet hoeven te werken, dan dat veel mensen gedwongen
worden tot vervelend werk. Hij ziet dus ook een probleem bij het niet werken,
 maar weegt dat anders af dan men gewoonlijk pleegt t e doen.
     Kuiper ziet als voordelen van de inkomensgarantie:
     - met een gegarandeerd inkomen wordt voorkomen dat zieken en werklo-
 Zen gedwongen worden ter wille van hun uitkering regelmatig hun manco's te
bewijzen;
     - mensen die nog afhankelijk zijn van kostwinners worden minder afhanke-
 lijk en vrijer;
    - bij arbeidsconflicten, over bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden,behoeft
de angst om door ontslag brodeloos t e worden niet meer te bestaan;
     - niemand zal meer vuil werk willen verrichten en de werkgevers zullen
 daar rekening mee moeten houden, bijvoorbeeld door betere arbeidsvoorwaar-
 den te creeren;
     - een gegarandeerd inkomen voor iedereen laat minder ruimte voor loon-
 en inkomensverschillen;
     - de loon- en salarislast voor de ondernemingen neemt af, omdat de
 samenleving als geheel al de last van het basisinkomen draagt;
     - ondernemingen zijn niet meer gedwongen om winsten t e maken met
 arbeid als koopwaar, waardoor minder-validen gemakkelijker aan de slag
 kunnen;
     - als de noodzaak om geld t e verdienen wegvalt, zal dit de gezondheids-
 zorg, de welzijnszorg, de kunst en de wetenschap ten goede komen;
     - de koopkracht van de bevolking blijft door een gegarandeerd inkomen
veel constanter.
     Deze door Kuiper aangemerkte voordelen betreffen een grote verscheiden-
 heid aan zaken en aspecten, die voor het individu een verminderde afhankelijk-
     J.P. Kuiper, Niet meer werken om den brode; in: Werken en niet-werken in een veran-
derende omgeving, red. M . van Gils, Amsterdam, Swets & Zeitlinger BV, 1975.
J.P. Kuiper, Denkoefeningen omtrent arbeid en inkomen; in: Anders met arbeid, Stichting
 Maatschappij en Onderneming, Scheveningen, 1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>heid van het arbeidsinkomen inhouden. Daarbij moet we1 worden opgemerkt
dat de mate waarin dit het geval is, uiteraard sterk bepaald wordt door de
hoogte van het basisinkomen. Voor een beoordeling en precisering van de
voordelen als door Kuiper genoemd, zal het dan ook nodig zijn zich een be-
paald beeld te vormen van hoogte en werking van een basisinkomen. In de
paragrafen 7.1.3 en 7.4 zal hierop nader worden ingegaan.
    In de Nederlandse politieke wereld is er, zij het aarzelend, belangstellingvoor
een inkomensgarantie zonder werkplicht. De PPR heeft d i t in zijn verkiezings-
programma opgenomen en daarbij een relatie gelegd met het tegelijkertijd
verrichten van maatschappelijk nuttige a ~ t i v i t e i t e n . ~
    Ook de Voedingsbond FNV heeft de mogelijkheid van een gegarandeerd
basisinkomen geopperd (zie par. 7.1.3). Albeda heeft als minister in het kader
van een WR R-conferentiegepleit voor meer aandacht voor vrijwillige non-acti-
viteit: 'Therefore I should like to advocate that policy and research should not
be confined solely to reducing non-activity. The alternative of voluntary
non-activity must also be thoroughly scrutinized. Particularly as regards the
~onse~uences'.~      Voorts hebben de kerken zich gemengd i n de discussie. In de
bisschoppelijke vastenbrief 1980 vragen de R.K. bisschoppen in Nederland
aandacht voor de relatie tussen arbeid en inkomen en voor de betekenis van
ontkoppe~ing.~      Ook de Raad van Kerken in Nederland heeft zich uitgelaten
over ontkoppeling van arbeid en inkomen en gewezen op mogelijkheden van
een basisink~men.~
Een werkgroep van het Koninklijk lnstituut voor lngenieurs constateert dat het
huidige stelsel van produktie in veel opzichten belemmerend werkt voor het
creeren van zinvol werk, waardoor het niet meer is aangepast aan de maat-
                                     . " kan hieraan een motief voor een fundamen-
schappelijke o n t ~ i k k e l i n ~ Ook
tele bezinning op de relatie inkomen - arbeid worden ontleend. Om misver-
stand t e vermijden zij opgemerkt dat personen en instanties die opteren voor
enigerlei vorm van ontkoppeling van arbeid en inkomen c.q. invoering van een
basisinkomen, daarmee in het algemeen niet bepleiten of beogen de mens vrij
t e stellen van arbeid. Wel wordt veelal bedoeld de mens minder afhankelijk te
maken van het arbeidsinkomen, minder uitsluitend t e binden aan betaald werk
en een grotere keuze uit betaald en onbetaald werk mogelijk t e maken.
    Ten slotte zij hier nog gewezen op een ander concept dat in verband met
inkomensgaranties we1 genoemd wordt namelijk de negatieve inkomsten-
belasting. Dit i s een fiscaal instrument waarbij het systeem van de positieve
inkomstenbelastingwordt gecombineerd met een systeem van sociale uitkerin-
gen, zodanig dat gehele of gedeeltelijke aanvulling van het inkomen plaats-
vindt tot een sociaal mininum of tot de belastingvrije voet, voor zover het
inkomen van de belastingplichtige daar onder blijft.' Het begrip 'negative
income tax' werd gei'ntroduceerd door ~ r i e d m a n .De       ~ inkomensoverdracht aan
inkomenstrekkers met geen of een laag inkomen wordt dan opgevat als een
negatieve belasting. Naarmate het eigen inkomen toeneemt, vermindert de
overdracht en bij een bepaald inkomensniveau daalt deze tot nul; boven dit
inkomensniveau is een positief belastingbedrag verschuldigd dat toeneemt
     Verkiezingsprogramma Politieke Partij Radikalen, 1 9 8 1 .
    W. Albeda, Innovation in the labour system. Inleiding WRRconferentie, december
 1979.
     Bisschoppelijkevastenbrief nr. 11, 1980, 'De rnens in dearbeid', Zeist, Gregoriushuis,
 1980.
     Raad van Kerken, Over arbeid en inkomen: arbeid moet meer zijn dan inkornen;
 Amersfoort, De Horstink, 1980.
 '   Koninklij k lnstituut voor Ingenieurs, Werk en inkornensverdeling in een ander stelsel;
 's-Gravenhage, 1981.
     C.A. de Kam, P.A. de Graaf, €en basisinkomen voor iedereen: enkele budgettaire en
 verdelingseffecten; studie ten behoeve van dit rapport, p . 22.
     M. Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago 1 9 6 2 .
 Zie ook V. Halberstadt, 'Opmerkingen over sociale zekerheid en negatieve inkomstenbelas-
 ting'; Openbare Uitgaven, jaargang 1969-1 en jaargang 1970-2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>naarmate het inkomen verder stijgt. Het zal duidelijk zijn dat een basisinkomen
een heel andere zaak i s dan een negatieve inkomstenbelasting; de hoogte van
een basisinkomen is immers niet afhankelijk van inkomsten uit andere bron.
Het basisinkomen mag dan ook niet als een variant van de negatieve inkom-
stenbelasting worden opgevat. Een negatieve inkomstenbelasting, waarmee
financiele bijstand wordt verleend volgens objectief vastgestelde normen die
geen inbreuk gedogen van daarboven uitgaande subjectieve behoeften, bewerk-
stelligt niet het hoge niveau van sociale zekerheid dat in Nederland wordt
geboden. In het algemeen wordt de negatieve inkomstenbelastingdaarom voor
een land als Nederland gezien als een stap terug. Het zou ten hoogste een eerste
aanzet tot een welvaartsbeleid kunnen zijn in een land dat geen behoorlijk
stelsel van sociale zekerheid kent.'?
7.1.2 De bestaande relatie tussen inkomen en werkplicht
    De koppeling tussen arbeid en inkomen i s de normale situatie in onze
maatschappij. Deze stelling zal vermoedelijk door velen worden onderschreven
ondanks het feit dat voor iedereen waarneembair is dat er vele uitzonderingen
op deze regel zijn. Gehuwde vrouwen zonder werkkring vormen in Nederland
een categorie van circa 3 miljoen personen. Zij werken we1 maar krijgen niet
direct een inkomen voor hun prestatie; althans hun aanspraken op inkomen
zijn in juridische zin geheel anders dan bij een arbeidsovereenkomst. Echter
ook in geval twee partners het inkomen delen dat BBn van hen uit arbeid
verwerft, bestaan er sociale verschillen in vergelijking met een arbeidsovereen-
komst. In hoofdstuk 2 i s gewezen op de verschillende vormen van vrijstelling
van arbeid zowel binnen als buiten de sfeer van sociale zekerheid. Daarbij i s
met name ook gewezen op de omvangrijke inkomensoverdrachten binnen
gezinnen, waarbij in een aantal gevallen van een adequate tegenprestatie in de
 vorm van arbeid gesproken kan worden.
    De ontwikkeling van de sociale zekerheid heeft echter vooral de aandacht
gevestigd op de inkomensgarantiesdoor overdrachten in de collectieve sfeer,
waardoor de betekenis van de inkomensoverdrachten in het particuliere circuit
(voornamelijk binnen gezinnen) dikwijls veronachtzaamd wordt. Bij het bestu-
deren van een basisinkomen i s het van belang dit verschijnsel in de beschouwing
t e betrekken. lmmers door bepaalde ontwikkelingen in de samenleving valt er
een tendens waar t e nemen om in de sfeer van de inkomensoverdrachten ver-
schuivingen teweeg te brengen van het particuliere naar het collectieve circuit.
Door dergelijke veranderingen blijkt dat de sociale zekerheid een specifieke
oplossing vormt voor bepaalde maatschappelijke problemen en dat er nog
andere mechanismen bestaan die soortgelijke functies zouden kunnen vervul-
len. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer na een echtscheiding voor het levens-
onderhoud van BBn der partners enlof de kinderen een beroep op de sociale
zekerheid (algemene bijstandswet) moet worden gedaan. Ook de tijdsduur van
de verantwoordelijkheid van de ouders voor het levensonderhoud van hun
kinderen wijst op een grensgebied van collectieve en particuliere inkomensga-
ranties en op functionele equivalentie van ouderlijke of echtelijke verantwoor-
delijkheid Bn wettelijke aanspraken op sociale zekerheid. De hier aangehaalde
voorbeelden wijzen echter tevens op een maatschappelijke ontwikkeling die
in het algemeen werkt in de richting van verruiming van de functie van de
sociale zekerheid.
    De sociale zekerheid i s een voorzieningenstelsel dat ook in ons land voor een
belangrijk deel tot stand is gekomen op basis van de verzekeringsgedachte.
Aanvankelijk bestonden er voornamelijk zogenaamde werknemersverzekerin-
gen, die op de equivalentiegedachte gebaseerd zijn, dat wil zeggen dat de
premie afhangt van het risico. Later kwamen de zogenaamde volksverzekerin-
 10
     Zie C.A. de Karn en P.A. de Graat, op. cit.
 Zie ook H.J. Hofstra: Inleiding tot her Nederlands belastingrecht; Deventer, Kluwer, 1980,
 p. 123 alsook Nota Negatieve inkomstenbelasting; bijl. Handel ingen Tweede Karner, zitting
 1970-1971, 11206, nrs. 1-2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>gen tot stand waarin het solidariteitsbeginsel overheerst. De ontwikkelingen die
zich sindsdien hebben voorgedaan, hebben er toe geleid dat de verzekeringsge-
dachte in het stelsel van de sociale zekerheid steeds verder is teruggedrongen.
Veldkamp wijst er in dit verband op dat dit proces zich in drieerlei opzicht
heeft voorgedaan namelijk voor wat betreft de causaliteit tussen premie en
prestatie (uitkering), tussen risico en prestatie en tussen risico en premie."
    Aangaande de causaliteit tussen premie en uitkering stelt Veldkamp dat -
met Ben uitzondering in de AOW - het in de verplichte sociale verzekeringen
voor het recht op uitkering niet beslissend is of een verschuldigde premie
betaald is. Wat betreft de causaliteit tussen risico en uitkering zijn de criteria
door de tijd heen steeds ruimer geworden. De verzekeringscausaliteit wordt nog
eens extra afgezwakt door het regeringsvoornemen om BBn loondervings-
verzekering tot stand t e brengen waarbij ook de Wet Werkloosheidsvoorziening
(WWV) en de Rijksgroepsregeling voor Werkloze werknemers (RWW) wordt
betrokken. Tussen risico en premie i s nauwelijks sprake van causaliteit. Alleen
de ziekengeld- en wachtgeldverzekeringen kennen premiedifferentiatiesdie met
de hoogte van het risico samenhangen. De premiedifferentiatie werkt boven-
dien deels anders uit dan door de wetgever bedoeld, ten gevolge van de loon-
structuur van de desbetreffende onderneming.I2
    Deze ontwikkelingen zijn van belang voor de introductie van een basisinko-
men zonder werkplicht. Sociale zekerheid i s inmiddels immers een institutie
geworden waarbij de aanspraken op uitkeringen niet meer strikt gebonden zijn
aan de in het kader van een verzekering geregelde verplichtingen (premiebeta-
ling) en specifiek gedefinieerde risico's. Het instituut i s erop gericht een be-
paald bestaansniveau t e handhaven, onder meer door het zoveel mogelijk
vervangen van het inkomen bij het wegvallen van de inkomensbron en door
moeilijk t e dragen uitgaven, geheel of gedeeltelijk direct of indirect te vergoe-
den.
    Sociale zekerheid heeft door deze ontwikkeling een verbreding ondergaan
naar categorieen uitkeringsgerechtigden. De aanspraken op sociale zekerheid
nemen toe; de legitimiteit van de aanspraak is - waar het nieuwe pretenties en
aanspraken betreft - moeilijk op grond van wettelijke criteria vast te stellen. I n   .
aanspraken in het kader van de Bijstandswet is dit oordeel in wezen gedelegeerd
aan het college van Burgemeester en Wethouders. De met dit alles samenhan-
gende problematiek van de beheersing van het systeem - het zogenoemde
volumebeleid - is bekend.
    De introductie van een basisinkomen i s in zekere zin de uiterste consequen-
tie van een stelsel van sociale zekerheid. Dit neemt niet weg dat een denkbare
ontwikkeling in deze richting buitengewoon ernstige problemen zou oproepen.
Dat blijkt al uit de reeds bestaande spanningen die t o t uitdrukking komen in de
beeldvorming van de economisch actieven over de niet-actieven.Aldus gesteld
krijgt het vraagstuk het karakter van een dilemma. D i t lijkt t e meer het geval
omdat in het huidige stelsel van sociale zekerheid het basisinkomen voor
bepaalde categorieen reeds i s ingevoerd. Dit is bijvoorbeeld van toepassing op
de verminderde zoekplicht voor oudere werknemers en speciale categorieen,
bijvoorbeeld weduwen. Een dergelijk lichter regime geldt ook voor alleenstaan-
de vrouwen met gezinsverplichtingen. De grote verborgen werkloosheid in het
bestand van arbeidsongeschikten wijst, weliswaar niet formeel maar we1 mate-
rieel, op een vorm van inkomensgarantie zonder werkplicht c.q. beperkte
werkplicht (afhankelijk van de invalideringsgraad).
    Toch i s ondanks deze uitzonderingen op de regel het institutionele karakter
van de koppeling van arbeid en inkomen onaangetast. In hoofdstuk 1 paragraaf
2 i s al in kort bestek uiteengezet wat de specifieke betekenis i s voor het ar-
beidsbestel van deze institutionalisering. De koppeling van arbeid aan inkomen,
 "
      G.M.J. Veldkamp, Afscheid van de sociale verzekeringsgedachte (inaugurele rede
 Leiden); Deventer, 1979.
 12
      N. Douben, Financieringsalternatieven voor de sociale verzekeringen, studie ten
 behoeve van Maken wij er werk van?, Rapport aan de Regering nr. 13, 's-Gravenhage,
 Staatsuitgeverij, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>in de zin dat het verrichten van betaald werk als een noodzakelijke voorwaarde
voor inkomensvetwervingwordt gezien, i s zodanig verbreid en tot gewoonte
geworden dat het veelal geen specifieke motivatie vergt om zich naar deze eis
van de samenleving te voegen. Maar dat houdt tevens in dat afwijkingen van
dergelijk gei'nstitutionaliseerd gedrag in het algemeen niet zo gemakkelijk
getolereerd worden. Zelfs werkloosheid, die toch i n verreweg de meeste geval-
len een gedwongen karakter heeft, wordt door vele werkenden met enige
argwaan bezien.
7.1.3 Varianten van inkomensgarantie
      De Voedingsbond FNV kiest als basisinkomen de bijstandsuitkering voor
zelfstandigen (niveau 1979):f 10.984,80.13Personen beneden 16 jaar krijgen
een vijfde deel van het volledig basisinkomen. Aldus ontstaat het volgende
beeld:
      -   Nederlandse bevolking: 14,l miljoen, waarvan 3,5 miljoen beneden 16
jaar; de niet-thuiswonenden krijgen het volledige basisinkomen (100.000
personen).
      - Het volledige basisinkomen wordt derhalve aan 10,7 miljoen mensen
uitgekeerd hetgeen een totaal bedrag van f 125 miljard (inclusief jeugd basisin-
komen) kost.
      - Het nationaal inkomen bedroeg i n 1979 f 296,3miljard. Na aftrek voor
winsten en overheidsuitgaven resteert f 201,l miljard. Aan basisinkomens
wordt besteed f 125,- miljard. Dan resteert voor de overige inkomensverdeling
f 76,l miljard.
      De Voedingsbond rekent verder voor dat indien iedereen vanaf zijn 16e jaar
zou gaan werken er voor arbeidsinkomens gemiddeld circa f 14.600,- per
persoon beschikbaar zou zijn. De uitwerking van de Voedingsbond is weliswaar
summier maar geeft in ieder geval een indruk van BBn belangrijke repercussie, te
weten het inkomensnivellerend effect. Deze uitwerking moet uiteraard als een
gestileerd voorbeeld worden opgevat; het maakt echter duidelijk op welke
ordegrootten de invoering van een inkomensgarantiebetrekking zou hebben en
welke ingrijpende veranderingen onze maatschappij zou moeten doormaken om
 zich in deze richting te ontwikkelen.
      Het arbeidsloos inkomen - in de zin van de Voedingsbond FNV is overi- -
gens niet onweersproken gebleven. Van de zijde van de FNV is op deze gedach-
te kritiek uitgeoefend. De vertrekpunten van de FNV liggen op het vlak van de
 morele verplichting van een ieder om naar vermogen een produktieve bijdrage
te leveren aan het functioneren van de samenleving. Daarbij wordt gesteld dat
 iedereen ook recht heeft op een redelijk levensonderhoud en dat arbeid het
 middel is om daarin te voorzien. Deze verplichting wordt overigens niet alleen
geldig geacht voor beroepsarbeid, maar evengoed voor de niet minder noodza-
kelijke onbetaalde arbeid. In dit licht wordt het aanvaardbaar geacht dat er op
 mensen morele en financiele druk wordt uitgeoefend om te gaan werken.
      Deze discussie stelt scherp de tegenstellingen in het licht die er bestaan met
 betrekking tot de uitgangspunten tussen arbeid en basisinkomen. De keuze
 voor een basisinkomen vloeit voort uit de notie dat een rijke samenleving (rijk
 in termen van nationaal inkomen per hoofd), die tegelijkertijd niet in staat
 blijkt voldoende arbeidsplaatsen t e bieden, zich zou kunnen ontwikkelen in een
 richting waarbij het voorzien in een minimaal levensonderhoud niet wordt
 afgedwongen door de noodzaak om te gaan werken. Tegenover deze gedach-
 tengang treft men dan de opvatting aan waarbij arbeid in feite de centrale
 waarde is. Het vermogen tot verrichten van arbeid is immers in sterke mate
  identiteitsbepalend voor de mens in de industriele maatschappij. Arbeid voor-
 ziet zowel sociaal als psychisch in meer functies dan alleen inkomensvorming.
      Overigens wijst de FNV in haar nota nog op een aantal andere mogelijke
 repercussies van een arbeidsloos inkomen: recht op inkomen kan nooit het
   l3
       Voedingsbond FNV, Met zijn allen roepen in de woestijn, een tussenrapport over het
  losser rnaken van de band tussen arbeid en inkornen; Utrecht, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>recht op werk voor de werknemer en werkzoekende vervangen; het is zeker niet
zo dat mensen die nu beroepsarbeid zoeken of verrichten even tevreden of zelfs
tevredener zouden zijn met een vrijwillige of huishoudelijke taak; een recht op
 inkomen zou de verschillen tussen mannen en vrouwen die beroepsarbeid
willen verrichten, bestendigen. Voorts i s rekening te houden met de ongewis-
 heid van reacties aan de vraagkant van de arbeidsmarkt met betrekking tot
 openstaande vacatures; zowel verbetering van de kwaliteit van arbeid als
verdergaande automatisering, hogere beloning en verscherping van de efficiency
 zijn mogelijk. De gevolgen van een basisinkomen voor de nationale produktie
 kunnen omvangrijk zijn in de zin dat het nationaal produkt kleiner wordt en
dus het aandeel van het basisinkomen groter. Behoud van het welvaartspeil in
 tijden van prijsstijging van energiedragers zal produktiviteitsverhoging eisen en
 capaciteitsuitbreiding, aldus het FNV. Het basisinkomen vormt klaarblijkelijk
 een controversieel onderwerp. Het is van belang dit op t e merken, omdat bij
 een studie als de onderhavige, realiseerbaarheid van een optie rnede afhankelijk
 is van een stabiel sociaal draagvlak; met andere woorden van consensusvorming.
     De gedachte wordt we1 geopperd om degenen die ondanks intensief zoeken
 naar een baan er niet in slagen in het arbeidsproces terug t e keren, te ontslaan
 van de arbeidsplicht en hun dus op enigerlei wijze de geldende uitkering te
 geven dan we1 een nieuw regime te creeren, dat qua uitkeringsniveau, relatie tot
 de arbeidsmarkt en sociale begeleiding meer op de positie van deze moeilijk
 plaatsbaren is afgestemd. Op dit punt i s het echter niet tot concrete uitwerkin-
 gen gekomen. De gedachte om een basisinkomen voor deze categorie moeilijk
 plaatsbaren of moeilijk bemiddelbaren t e creeren hangt vooral samen met de
 huidige slechte situatie op de arbeidsmarkt. In een dergelijke situatie ligt de
 gedachte voor de hand om ten aanzien van degenen die praktisch zijn uitgeslo-
 ten van het verwerven van een baan, niet of slechts i n verminderde mate
 de eis van werkzoeken en werkaanvaarding te laten gelden. Wel zal het moeilijk
 zijn bij de ambtelijke behandeling degenen die sirnuleren t e onderscheiden van
 de werkelijk moeilijk plaatsbaren.
     Een basisinkomen voor iedereen grijpt dieper in in de bestaande verhoudin-
 gen van het arbeidsbestel dan matiging van de plicht t o t werkaanvaarding en
 zoekgedrag voor speciale categorieen. In het vervolg wordt de beschouwing
 op het basisinkomen toegespitst.
     Het huidige arbeidsbestel kent een vrij strikte koppeling tussen arbeid en
 inkomen; een koppeling die sterk gei'nstitutionaliseerd is en derhalve door de
 meeste mensen als vanzelfsprekend wordt ervaren. De beperkingen van dat
 stelsel dienen evenwel in het oog te worden gehouden:
     - de perspectieven voor loopbaanvorming en arbeidssatisfactie zijn ongelijk
 en vooral afhankelijk van de startpositie ten aanzien van arbeid;
     - de toegang tot betaalde arbeid is niet voor iedereen gelijk; te denken is in
 dit verband vooral aan de problematiek die door de vrouwenemancipatie
 centraal wordt gesteld. Voorts ligt de maatschappelijke waardering van huis-
 houdelijk werk en vrijwilligerswerk op een uiterst laag niveau;
     - de arbeidsinkomens vertonen grote verschillen die deels op conventies
 berusten, waardoor noch de schaarsteverhoudingen van de markt, noch ver-
 schillen in intrinsieke prestaties erin weerspiegeld worden.
     De vraag naar arbeid sluit slechts in beperkte mate aan bij de gevarieerdheid
  in het aanbod hiervan, dat wil zeggen dat er vrijwel geen vraag is naar arbeid die
 streeft naar alternatieve organisatievormen of produktiemethoden.
     Het is mede in dit licht dat door sommigen een ontkoppeling van arbeid en
 inkomen wordt bepleit. 'Hierbij worden bepaalde verwachtingen ontwikkeld en
 gekoesterd, waarvan men zich een \roorstelling dient te vormen om te kunnen
 nagaan of bepaalde varianten aan deze verwachtingen kunnen voldoen. Van een
 algemeen basisinkomen wordt we1 verwacht dat:
     a. daardoor de keuze ten aanzien van de arbeidsduur voor het individu
 ruimer zal worden; men kan dan in de verschillende fasen van het leven gemak-
 kelijker zijn eigen leven inrichten qua arbeid en andere mogelijkheden en
 verplichtingen;
     b. werk waartoe mensen nu nog 'gedwongen' worden omdat zij in hun
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>levensonderhoud moeten voorzien, beter betaald zal worden, geautomatiseerd
zal worden of geheel zal verdwijnen (Kuiper);
    c. het de creatieve krachten van de mensen zal vrijmaken om allerlei maat-
schappelijk nuttige activiteiten t e ontplooien (onder andere Theobald); mensen
zullen in het algemeen meer overeenkomstig hun ambities en mogelijkheden
arbeid kiezen;
    d. er zal meer waardering ontstaan voor onbetaalde arbeid, de inkomens-
verschillen zullen kleiner worden (Voedingsbond FNV);
    e. de scheiding tussen actieven en niet-actieven minder scherp zal worden;
    f. de te verrichten arbeid meer in overeenstemming zal zijn met de 'werke-
lijke' behoeften van de samenleving.
    Het gaat hier blijkbaar om nogal uiteenlopende verwachtingen, die in meer
of mindere mate geassocieerd worden met het bieden van een basisinkomen.
 Behalve verwachtingen op grond van beoogde doelstellingen kunnen er ook
onbedoelde neveneffecten optreden.
    De hierboven genoemde doelstellingen raken waar het de positie van de
overheid betreft, zowel aan haar handelen uit dirigerend als uit constituerend
oogpunt. In dirigerende zin gaat het om beleid ten aanzien van inkomens-
verdeling, functioneren van de arbeidsmarkt, sociale zekerheid (a, b, d, el; in
constituerende zin gaat het om verandering van de invloedssfeer die toekomt
aan het individu ten opzichte van de overheid, aan de marktsector ten opzichte
van de budgetsector, aan de 'sector' van de betaalde transacties ten opzichte
van de onbetaalde (huishoudelijke en vrijwilligers) transacties, aan de eisen van
 het individu ten opzichte van de eisen die uit het oogpunt van het functione-
 ren van systemen gesteld worden.
     In het voorafgaande zijn enkele aspecten van het basisinkomen globaal
behandeld. In de volgende paragrafen worden deze nader uitgediept. Dit
gebeurt evenwel aan de hand van een andere variant dan die van de Voedings-
bond FNV, aangezien deze in de huidige situatie in het geheel geen realistische
propositie leek. Het basisinkomen dat hier nader wordt bezien, wordt geken-
 merkt door de volgende hoedanigheden:
    a. het bedraagt f 5000,- en ligt derhalve ver beneden het minimuminko-
men; dit bedrag lijkt niet al op voorhand volstrekt prohibitief;
    b. het wordt toegekend aan personen van 24 tot 65 jaar; toekenning aan
personen van jongere leeftijd (bijv. vanaf 16 jaar) zou, gezien de jeugdlonen en
sociale zekerheid, problemen kunnen geven in de zin dat het basisinkomen
zou gaan fungeren als een directe ontmoediging om betaald werk t e verrichten.
 Uit sociaal-cultureel oogpunt zou het voorts minder wenselijk geacht kunnen
worden om mensen op jeugdige leeftijd aan t e moedigen tot niet-werken.
 Bovendien wordt met het basisinkomen beoogd een werknemer in staat te
stellen zelf mogelijke varianten in zijn arbeidsleven t e kunnen aanbrengen.
 Het toekennen van een basisinkomen aan jeugdigen die nog geen betaalde
arbeid hebben verricht, zou wellicht dit doel niet dienen;
    C. de grootte van het bedrag en de leeftijdscategorie beperken weliswaar de
algemeenheid van het basisinkomen. De grootte van het bedrag is echter zo
gekozen, dat men er we1 niet zelfstandig van kan leven, maar het toch kan
dienen om samen met een partner, dan we1 in ander verband, tot een andere
keuze t e komen ten aanzien van arbeid.
7.2 De consequenties van een basisinkomen voor de bestaande instituties
7.2.1 Inleiding
    Het denkbeeld om een basisinkomen zonder werkplicht t e bieden zal qua
positie, functie en mogelijke effecten bezien moeten worden in het licht van de
historische ontwikkeling van ons land als een industriele samenleving, die
tevens gekarakteriseerd wordt als een verzorgingsmaatschappij. Dit wil zeggen
dat zowel de verenigbaarheid met het industriele systeem als met het verzor-
gingssysteem de aandacht vergt. Voor zover dit het industriele aspect betreft, is
vooral het functioneren van de arbeidsmarkt van belang. Wat het verzorgings-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>systeem betreft is het noodzakelijk om in grote lijnen de structuur van dit
systeem voor ogen te krijgen, ten einde de consequenties van een basisinkomen
voor deze instituties te kunnen overzien. Daarbij gaat het ons niet zozeer om
het organisatorisch, administratief of juridisch aspect maar vooral om de
institutionele aspecten. Vanuit deze doelstelling zullen in deze paragraaf de
volgende aspecten in kort bestek worden behandeld:
    1. de arbeidsmarkt;
    2. de sociale zekerheid;
    3. de objectsubsidies;
    4. de subjectsubsidies;
    5. de belasting- en premiedruk;
    6. conclusies.
7.2.2 De arbeidsmarkt
    Voor de arbeidsmarkt i s de vraag van belang in hoeverre een basisinkomen
werknemers ontrnoedigt in het aanbieden van hun arbeid. Gezien het feit dat
het basisinkomen nog niet i s ingevoerd hebben we hier met een hypothetische
situatie t e doen. Om toch een beeld te krijgen van de effecten van het basisin-
komen op het arbeidsaanbod moet van materiaal gebruik worden gemaakt dat
betrekking heeft op situaties die in bepaalde opzichten overeenkomst vertonen
 met een stelsel waarin het basisinkomen functioneert. Deze overeenkomsten
zijn echter meestal zwak. De resultaten geven derhalve slechts globale indicaties
orntrent mogelijke ontwikkelingen.
     Het aanbod van arbeid van gehuwde mannen i n de leeftijd van 20 tot 60 jaar
 is in de Verenigde Staten onderzocht door onder andere Hall, Garfinkel (1963),
Cain and Watts (1973) en Garfinkel en Masters (1976).14 Uit deze studies
 komen uiteenlopende resultaten, maar zij tonen in het algemeen toch een klein
 positief substitutie-effect, hetgeen wil zeggen dat een stijging i n de loonvoet zal
 leiden tot een stijging in het aanbod van arbeid. Echter, de loonvoetstijging
 leidt tot een stijging van het reele inkomen waardoor een negatief inkomens-
 effect ontstaat dat groter i s dan het substitutie-effect. Het netto effect bestaat
 uit een vermindering van het arbeidsaanbod.
     De invloed van inkomensgaranties op de keuze om al dan niet t e werken
 staat ook centraal in het New Jersey Negative lncome Tax (NIT)-experiment.
 Dit was een zeer omvangrijk, drie jaar durend experiment bij hoofden van
 huishoudens, die op een bestaansminimum leefden. Globaal gesteld werden in
 het NIT-experiment bepaalde inkomensniveaus gegarandeerd. De eventuele
 inkomsten uit arbeid van de huishoudens werden gedeeltelijk o p de uit te keren
 inkomens in mindering gebracht. In tegenstelling met de verwachtingen bleek
 de negatieve inkomstenbelasting van weinig invloed o p het werkgedrag te
 zijn. De onderzoeksresultaten wezen erop dat de minimum-inkomensgarantie
 voor degenen die in staat waren om te werken in zekere zin een stimulans
 vormden om rneer te werken, 10s van de hoogte van de inkomensgarantie. De
 factoren die verder van invloed waren op het werken zijn: arbeidsverleden,
 l4
      G.C. Cain and H. W. Watts (eds), lncome Maintenance and Labor Supply; Chicago,
 Rand McNally, 1973.
 I. Garfinkel, On Estimating the Labor Supply Effectsof a Negative lncome Tax Program.
 In G.C. Cain and H.W. Watts (eds), ibid..
 J. Garfinkel and S. Masters, lncome and Wage Rate Effects on t h e Labor Supply o f Prime-
 age and Older Males; Madison (Wis.) Institute for Research o n Poverty o f the University
                                  P'
 of Wisconsin, 1974.
 R.E. Hall, Wages, lncome and Hours f Work, in the U.S. Labor Force; i n G.C. Cain and
 H.W. Watts, ibid..
 S. Wright, 'Work Response to lnco e Maintenance: Economic, Sociological and Cultural
 Perspectives'. Social Forces, Jun 1975.
 R.A. Moffit, The Labor Supply Response in the Gary Experiment; in: E.W. Stromsdorfer
 and G. Farkas (eds), Evaluation Studies Review Annual, vol. 5. Sage Publications, Beverly
  HillsiLondon, 1980.
 G. Burtless and J.A. Hausman, 'The Effect of Taxation on the Labor Supply, Evaluating
 the Gary Negative lncome Tax Experiment'; in: E.W. Stromsforfer and G . Farkas, ibid..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>leeftijd, gezondheid, gezinsstructuur, gezlll,,mvang         en -samenstelling, opleiding
en welvaartsniveau.
    Ook in andere landen, waaronder bijvoorbeeld Engeland, zijn dit soort
onderzoeken gehouden. MacKay en Reid (1972) onderzochten het gedrag van
ingenieurs met betrekking tot een werk~oosheidsuitkerin~.~~             Zij constateerden
een gering positief verband tussen duur van de werkloosheid en hoogte van de
uitkering.
    Andere resultaten leveren onderzoeken met betrekking tot het aanbod van
arbeid door vrouwen (onder wie vrouwelijke gezinshoofden) en jonge onge-
huwde werknemers. Naar dit aanbod zijn onderzoeken gedaan door een aantal
van de h i e ~ o o reeds
                   r     genoemde auteurs. Uit de meeste van deze onderzoeken
blijkt we1 dat deze groepen aanzienlijk gevoeliger zijn voor economische
prikkels.
    Uit dit Amerikaanse en Engelse materiaal blijkt derhalve dat in de betrokken
landen mannelijke gezinshoofden in de leeftijd van 20-60 jaar weinig gevoelig
zijn voor arbeidsmarktprikkels. Een stijging in de loonvoet zal leiden tot een
zeer geringe daling in het aantal uren dat gewerkt wordt. Be'invloeding van de
deelnemingspercentages ontbreekt nagenoeg. Een verlaging in de loonvoet ten
gevolge van hogere belastingtarieven zal een stijging in het arbeidsaanbod
teweegbrengen. Hogere gegarandeerde inkomens resulteren in een geringe
daling van het aanbod en van de participatie. Voor gehuwde vrouwelijke
gezinshoofden en jongeren ligt dit anders: voor deze groepen leidt een hoger
gegarandeerd inkomen of hogere belastingtarieven tot een lager arbeidsaanbod.
    Van Wezel vermeldt een tweetal Nederlandse onderzoeken naar de invloed
van de sociale voorzieningen op de bereidheid tot werken.16 Het eerste onder-
zoek, van Van Bijsterveldt, heeft betrekking op vrouwelijke gezinshoofden, die
een bijstanduitkering genieten.'' Uit dit onderzoek bleek dat de arbeidsbereid-
heid van deze bijstand genietende vrouwen op geen enkele manier bei'nvloed
werd door de subjectief ervaren financiele positie van de respondenten. Ander-
zijds is het echter we1 denkbaar - zo stelt Van Wezel - dat het genieten van
een uitkering reeds bestaande belemmeringen om te gaan werken versterkt. Zo
bleek uit het onderzoek van Van Bijsterveldt dat vrouwen ouder dan 40 jaar
vaak vanwege een slechte gezondheid, en vrouwen jonger dan 40 jaar vanwege
de zorg voor jonge kinderen, nalieten om werk t e zoeken. Op zich zelf is het
begrijpelijk dat de moeilijke marktsituatie van deze vrouwen een negatief effect
 heeft op het zoeken naar werk. Het lijkt echter ook waarschijnlijk dat dit
 verminderde zoekgedrag voor een deel moet worden toegeschreven aan de
 mogelijkheid om ook zonder werk in het levensonderhoud t e voorzien.
    Het tweede onderzoek dat Van Wezel vermeldt, werd door hem zelf uitge-
voerd. Een belangrijke beinvloedende variabele bleek hier t e zijn 'de mate
waarin werkloosheid als onbevredigend wordt ervaren'. In tegenstelling tot de
verwachting bleken werklozen met een hogere uitkering de werkloosheid
minder bevredigend t e vinden dan werklozen met een lagere uitkering. Van
Wezel schrijft dit toe aan het feit dat werklozen met een hogere uitkering in het
algemeen ervaring in een baan met intrinsieke werkaspecten hebben.
    Met het oog op de specifieke situatie die zou ontstaan door invoering van
een basisinkomen, i s rekening t e houden met zowel het basisinkomen als met
de hoge marginale belastingtarieven. Het basisinkomen als zodanig zal wat
betreft de participatie op de arbeidsmarkt een negatief effect hebben.18 Wat de
hoge marginale tarieven betreft, lijkt dat minder duidelijk t e zijn. Weitenberg
 IS
     D.J. MacKay and G.L. Reid. 'Recundancy, Unemployment and Manpower Policy';
 The Economic Journal, 82e jaargang, 1972, p. 1256.
 16
     IVAllnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Universiteit van
Tilburg, De verdeling en de waardering van arbeid; serie 'Voorstudies en achtergronden'
nr. V4, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1976.
 "
     0.M. van Bijsterveldt, fen sociale voorziening en haar clienten; een onderzoek naar de
bt7standsverlening aan vrouwelijke gezinshoofden; Tilburg, ISW, 1975.
 18
     A. Zabalzan, Social Security, Lifecycle Savings and Retirement; in: D. Collard: (ed.)
 lncomes/Distribution: the Limits to Redistribution; Bristol, Colston Papers, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>wijst erop dat het negatieve substitutie-effect (vrije tijd wordt goedkoper) ten
dele gecompenseerd kan worden en soms zelfs overschaduwd door de positief
werkende inkomen~effecten.'~         Deze auteur stelt verder dat, uitgaande van de
gebruikelijke veronderstellingen, onder invloed van het dalende reele inkomen
de voorkeur voor vrije tijd zal verminderen en de arbeidsparticipatie zal toene-
men. Ook het aantal arbeidsuren van de reeds werkenden zal als gevolg hiervan
stijgen. Welke van beide effecten echter zal overheersen, acht Weitenberg op
voorhand niet te zeggen. Wel speelt zijns inziens het bereikte welvaartspeil een
belangrijke rol. Hoe hoger dit peil is, des te waarschijnlijker i s het dat het
substitutie-effect het inkomenseffect zal domineren. Tegen deze achtergrond
lijdt het zijns inziens geen twijfel dat een basisinkomen dat gefinancieerd wordt
uit directe belastingen, negatieve effecten zal hebben o p het arbeidsaanbod.
    Bij een basisinkomen van f 5.000,- (hetgeen een relatief klein basisinkomen
is) zal het saldo van terugtrekking uit de arbeidsmarkt wellicht beperkt blijven
tot enkele procenten van het arbeidsaanbod. Aangezien realistische schattingen
- bij gebrek aan empirische gegevens - niet te geven zijn, is er veel voor te
zeggen de terugtrekking veronderstellenderwijs te schatten op een niveau dat
hoog genoeg is om zeer voelbare gevolgen te sorteren voor de werking van de
arbeidsmarkt en de daarmee verbonden economische processen. Daartoe is in
de berekeningen van paragraaf 7.4 gewerkt met een terugtrekking van 250.000
manjaren. Daardoor worden dan de eventuele negatieve effecten niet gemakke-
lijk onderschat.
    Uit het voorgaande overzicht blijkt dat het trekken van conclusies die
specifiek zijn voor een arbeidsbestel met een basisinkomen, zeer moeilijk is. De
kennis van zaken i s nog zeer globaal en de beschikbare onderzoeken hebben
betrekking op uiteenlopende situaties naar plaats en t i j d en zijn derhalve
nagenoeg niet vergelijkbaar. Niettemin lijkt het niet te gewaagd enkele globale
indicaties te formuleren:
    - de mate waarin materiele prikkels functioneel zijn voor de allocatie van
arbeid verschilt sterk naar sociale groep.
    - er zijn zeer summiere aanwijzingen dat het stelsel van inkomensgaranties
het aanbod van arbeid, naar sociale afkomst bezien, verschillend be'invloedt. Op
deze wijze wordt de allocatie voor verschillende groepen op uiteenlopende
wijze bei'nvloed. Wat het arbeidsaanbod betreft is deze bei'nvloeding voor
gehuwde mannen van 20-60 jaar het geringst, wellicht omdat de meeste
mannen in deze leeftijdscategorieverantwoordelijkheid dragen voor een gezin.
    - de specifieke situatie van basisinkomen en hoge marginale tarieven in de
loon- en inkomstenbelastingzal zeer waarschijnlijk leiden tot vermindering van
arbeidsaanbod. Hierbij speelt uiteraard de hoogte van het basisinkomen een
beslissende rol.
7.2.3 Sociale zekerheid
    Binnen het kader van de sociale verzekeringen zijn drie categorieen te
onderscheiden: de demografische verzekeringen, de verzekeringen tegen inko-
 mensderving en de verzekeringen tegen ziektekosten. De demografische verze-
keringen hebben nog het meest het karakter van een inkomensgarantie, zonder
dat daar voorwaarden met betrekking tot arbeid mee verbonden zijn. Het
betreft de AOW, AWW en de diverse kinderbijslagwetten. De inkomensder-
vingsverzekeringen zijn in principe we1 verbonden met het zoeken en aanvaar-
den van passend werk. Voor de verzekeringen tegen inkomensderving ten
 gevolge van omstandigheden in de produktiesfeer is dat een duidelijke zaak.
 De discussie over de normering van 'passend werk' geeft aan dat hier juist een
 moeilijk grensgebied ligt tussen arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Maar ook
 voor de verzekeringen tegen inkomensderving bij ziekte en ongeval (Ziektewet,
 l9
      J. Weitenberg, Over de grenzen van de verdelingspolitiek; in: P.J. Eygelshoven, L.J. van
 Gemerden (red.), lnkomensverdeling en openbare financien, Opstellen voor Jan Pen;
 UtrechtIAntwerpen, 1981.
 Weitenberg wijst hier op het werk van R. Musgrave: The theory of public finance; hoofd-
 stu k 1 1, New York, 1959.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>Wet Arbeidsongeschiktheid en Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) gelden
maatstaven voor werkhervatting, respectievelijk voor het verrichten van werk
naar de mate dat men niet arbeidsongeschikt is (invalideringsgraad).Ten slotte
zijn er de verzekeringen tegen ziektekosten (Ziekenfondswet, Algemene Wet
Bijzondere ziektekosten). Hierbij gaat het om specifieke behoeften; er worden
geen bestedingsmogelijkheden beschikbaar gesteld, maar verstrekkingen (voor-
zieningen in natura).
    De zogenaamde demografische verzekeringen (AOW, de AWW en kinderbij-
slagwetten) lijken nog het meest op een basisinkomen in die zin dat het recht
op uitkering niet afhankelijk i s van een arbeidsplicht. Voor de AOW zou men
kunnen zeggen dat dit per definitie het geval is. De inkomenssuppleties die
echter daarnaast van overheidswege worden verstrekt, geven aan dat er met het
introduceren van een leeftijdsgrens voor post-activiteit de behoeften mede
maatgevend zijn geworden. In deze zin is er sprake van een inkomensgarantie
waarbij zelfs verschillen in behoeften tussen individuen in acht worden geno-
men. De AWW is wellicht het duidelijkste voorbeeld van een inkomensgarantie
zonder werkplicht, aangezien deze wet recht geeft op een uitkering tot het 65e
jaar. Onder omstandigheden kan dit betekenen, dat men een langdurige tijd
over een arbeidsloos inkomen - van weliswaar beperkte omvang - kan be-
schikken.
    De structuur van de sociale verzekeringen, zoals die zich in ons land ontwik-
keld heeft, i s niet zodanig dat er sprake is van een rigide verzekeringssysteem,
waarin rechten en plichten sterk geformaliseerd zijn. Het is veeleer zo dat
dit verzekeringssysteem in bepaalde opzichten reeds gekenmerkt wordt door
het bestaan van enkele inkomensgaranties die in uiteenlopende vormen en
onder verschillende condities worden geboden. Ter illustratie diene het volgen-
de:
    a. De voorziening van de oude dag in de vorm van de algemene ouder-
domswet neemt een belangrijke plaats in het stelsel van sociale zekerheid in. In
 1978 werd 27% van de uitgaven voor de sociale zekerheid in het kader van de
AOW uitgekeerd. De snelle groei van deze verzekering wordt niet alleen veroor-
zaakt door de demografische ontwikkeling, maar eveneens door de stijging van
het uitkeringsniveau. De ouderdomsvoorziening kan als een basisinkomen
worden opgevat. Eerder is reeds gewezen op een ander aspect, namelijk dat
de suppleties die aan bejaarden worden gegeven in het kader van de Algemene
 Bijstandswet, wat betreft het aantal personen en de omvang van het bedrag niet
zonder betekenis zijm2' Ook specifieke behoeften worden in aanrnerking
genomen, zodat dus niet slechts inkomen gewaarborgd wordt maar ook een
bepaald bestedingsniveau.
    b. De Algemene Bijstandswet heeft zich zowel ten aanzien van bejaarden als
van anderen sterk ontwikkeld. Het bedrag aan uitkeringen via de ABW i s in de
 periode 1973-1980 toegenomen van 2,5 tot 6 miljard gulden. Voor 1983
wordt deze uitkering op 8,l miljard geraamd. Het aantal periodieke uitkeringen
voor thuiswonenden lag in het begin van de jaren zeventig op een niveau van
circa 230.000 en is sindsdien gestabiliseerd op circa 160.000 (tot 1979). Voor
de bejaarden beweegt zich het niveau sinds het begin van dit decennium tussen
de 100.000 en 125.000; het aantal uitkeringen in de Rijksgroepregeling Werk-
 loze werknemers (uitkering volgens ABW-normen) is in tien jaar gestegen van
 10.000 tot 100.000. Dit laatste cijfer i s echter terug te voeren op de stijging
van de werkloo~heid.~~
    c. Met de punten a en b samenhangend is de ontwikkeling rond de ver-
 vroegde uittreding. Deze is van dien aard dat de leeftijdsgrens van het actieve
deel van de bevolking zich naar beneden verlegt. We zien daardoor dus een
 zekere uitbreiding van het regime voor de post-actieve periode.
    d. In ons land is het verschil tussen loon en uitkering in het algemeen
 geringer dan in het buitenland; voor de laagst betaalden kan het voorkomen dat
 het verschil tussen loon en uitkering slechts enkele procenten is. Overigens
     Vergelijk par. 7.1.2.
 21
     Sociaal en Cul tu reel Planbureau, Sociaal-Cultureel rapport 1980; 's-Gravenhage,
 Staatsuitgeverij, 1980, tabel 5.1 en 5.3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>hebben we hier met een ingewikkelde materie t e doen, indien ook gebruik
wordt gemaakt van zogenaamde inkomensafhankelijke uitkeringen. In het
algemeen kan gesteld worden dat de desbetreffende regelingen niet zodanig zijn
opgezet dat hierin een sterke financiele prikkel tot terugkeer op de arbeids-
markt is ingebouwd.
    e. De regulatie als hierboven bedoeld kan overigens we1 met dwang gepaard
gaan. Het zoeken en aanvaarden van passend werk kent een duidelijke norme-
ring die in de jurisprudentie is vastgelegd. Deze houdt echter niet in dat in de
eerste plaats met behulp van verschillen tussen loon en uitkering getracht wordt'
het functioneren van de arbeidsmarkt te verbeteren.
    f. De facto bestaan er typen van inkomensgarantie, aangezien er ook in de
wetten op de arbeidsongeschiktheid rekening wordt gehouden met de moge-
lijkheden van de betrokkene op de arbeidsmarkt (de zogenoemde verdisconte-
ring van de werkloosheid). Op deze wijze heeft zich een vorm van inkomensga-
rantie ontwikkeld die niet alleen berust op arbeidsongeschiktheid.
    g. Voor bepaalde categorieen zijn er afzonderlijke regelingen die het karak-
ter van een inkomensgarantie bezitten, zoals bijvoorbeeld via de sociale werk-
plaats in het kader van de Wet Sociale werkvoorziening. Hierbij gaat het om het
scheppen van besfaansmogelijkheden voor mensen die o p de arbeidsmarkt
moeilijk een plaats vinden. Aldus zijn arbeid en de garantie van inkomen op een
specifieke wijze gecombineerd.
    In het licht van deze tendenties kan worden vastgesteld, dat inkomensgaran-
ties ook tijdens de actieve periode zich in een aantal vormen hebben ontwik-
keld. Het is denkbaar en wellicht wenselijk dat er voor bijzondere categorieen
- bijvoorbeeld de moeilijk bemiddelbaren - een verdere ontwikkeling in de
richting van inkomensgarantie zonder werkplicht optreedt. Dit i s althans niet
noodzakelijkerwijs in tegenstelling met de differentiatie die al in het bestel
is opgetreden.
    Het introduceren van een basisinkomen zou echter, gezien de huidige struc-
tuur van de sociale verzekeringen, op aanzienlijke problemen stuiten. Het
stelsel heeft zich immers bij uitstek ontwikkeld in de richting van specificatie
naar behoeften en categorieen. Zo biedt de AWW deels een basisinkomen
zonder werkplicht; ook de A B W voorziet soms in een basisinkomen van tijde-
lijke aard. Gebleken i s dat de WAO elementen bevat van een basisinkomen. De
verenigbaarheid van een basisinkomen voor iedereen met de structuur van het
huidige sociale verzekerings- en voorzieningenstelsel is niet groot. Twee richtin-
gen van verdere ontwikkeling laten zich denken, namelijk de introductie van
een basisinkomen voor iedereen met vele voorzieningen om deze t e verenigen
met het huidige bestel Bn een verdergaande differentiatie in het huidige bestel
voor bepaalde categorieen.
7.2.4 Objectsubsidies
     De bestaande verzorgingsmaatschappij wordt behalve door het stelsel van
sociale zekerheid ook gekenmerkt door de levering van goederen en diensten,
zoals onderwijs, gezondheidszorg, cultuur, openbaar vervoer en dergelijke, door
de overheid. Het aanbod van deze diensten vindt veelal plaats beneden de
kostprijs en de verdeling pleegt onafhankelijk van de inkomenspositie van de
gebruikers plaats te vinden. Als zodanig verschillen deze overheidsuitgaven van
de zogenaamde inkomensafhankelijke uitgaven, waarbij een subjectieve maat-
staf als verdelingscriterium wordt gehanteerd. In deze paragraaf zijn uitsluitend
objectsubsidies aan de orde.
     Het is vooral vanwege de zeer grote omvang en de versnelde ontwikkeling die
 heeft plaatsgevonden, dat hier in kort bestek gewezen wordt o p de betekenis
van deze invloed van de overheid op de consumptie en bestedingspatronen van
de burgers. Om de gedachte te bepalen: ongeveer f 68,8miljard van de f 84,3
  miljard aan rijksoverheidsuitgaven in 1977 kan als bijdragend tot het tertiaire
 inkomen worden b e s c h ~ u w d . ~ ~
 11
      Zie: Sociaal en Cultureel Planbureau, Profijt van de overheid in 1977;'s-Gravenhage,
 Staatsuitgeverij, 1981, p. 46 voor een overzicht van definities.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>   Tabel 7.1 geeft een indruk van de omvang van deze uitgaven naar onder-
scheidene soorten. Op grond van deze tabel kan inzicht worden verkregen in de
omvang en de verdeling van deze overheidsuitgaven.
Tabel 7.1.   Toegerekendeen totale overheidsuitgaven naarsubsectoren in miljarden guldens
                                            toegerekend
                                            totaal    Rijk        soc.      belasting
                                    totaala           Gemeenten   verz.     uitgaven
quartaire    gezondheidszorgb
sector       maatschappelijke
             dienstverleningC
             cultuur en
             recreatied
             onderwijs
             justitie
             openbaar vervoer
             openbaar bestuur
buiten       volkshuisvesting
quartaire    studietoelagen
sector       k.a en k.b
             overig (AAW e.a.)
             Totaal                 77.8    39.3      26.4         10.9     2.0
Bron: SCP, Profijt van de overheid in 1977; op. cit. p. 4 9 .
a Ontleend aan SCPICPB (p. 143) voor wat betreft de quartaire sector: n.b. door ver-
schillen in afbakening kunnen hogere bedragen voorkomen onder 'toegerekend' dan onder
'totaal'.
b Excl. AWBZ~erstrekkingenaan personen die buiten het huishoudbegripvallen ( f 5 mld.).
c Incl. bijstand aan bejaarden in bejaardenoorden ( f 1,2 mld.).
d Incl. radio en t.v. ( f O,3 rnld.).
    Deze overheidsuitgaven zijn sterk gei'nstitutionaliseerd. De verdeling is niet
noodzakelijkerwijs in overeenstemming met de oorspronkelijk gekozen doel-
stellingen. Analyse van de tertiaire inkomensverdelingwerpt in ieder geval licht
op de feitelijke verdeling. In het algemeen lijkt het zo t e zijn dat er bij de
burgers snel gewenning ontstaat aan de door de overheid geleverde goederen en
diensten, waardoor het veelal moeilijk is zowel in bestuurlijk als in politiek
opzicht veranderingen aan te brengen in de omvang van deze uitgaven.
    De relevantie van de aandacht voor deze overheidsuitgaven voor inkomensga-
ranties is met name gelegen in de eventuele mogelijkheden om bij de invoering
van een basisinkomen tot vermindering over t e gaan van deze door de overheid
aangeboden goederen en diensten. Het spreekt we1 vanzelf dat dit pas zou
mogen plaatsvinden als de mogelijke effecten daarvan in termen van de tertiaire
inkomensverdeling enigszins duidelijk zijn. De ratio voor een dergelijke reductie
kan gelegen zijn in zowel rechtvaardigheidsoverwegingen als in financierings-
overwegingen. Dit laatste -geldt t e meer naar gelang het basisinkomen een groter
deel van het nationaal inkomen zou opsouperen.
    In tabel 7.2 wordt voor een aantal overheidsuitgaven de gecumuleerde
verdeling naar secundaire inkomensdecielen gegeven.
    De overheidsuitgavenblijken niet evenredig over de secundaire inkomensde-
cielen verdeeld. De tabel geeft aan dat de inkomens vanaf modaal (zevende
deciel) ongeveer de helft van alle gebonden overheidsuitgaven ontvangen,
terwijl de minimum- en bejaardeninkomens (decielen 2 en 3 en respectievelijk 4
en 5) veel minder ontvangen. Het eerste deciel vormt een uitzondering. De 10%
der huishoudens die zich daarin bevinden, ontvangen 20% van de uitgaven in de
tertiaire sfeer. Dit vloeit voort uit het feit dat kinderen van 18 jaar en ouder,
ook al wonen zij thuis of zijn zij inkomensafhankelijk, als aparte huishoudens
worden beschouwd. Deze groep z i t voor een groot deel in het eerste deciel.
82% van de hoofden van huishoudens in het eerste deciel is ongehuwd, 76% is
tussen 18 en 26 jaar en 67% studeert. Vandaar dat de overheidsuitgaven in dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>be1 7.2. Gecumuleerde verdeling van overheidsuitgavenen inkomsten naar secundaire inkomensdecielen (1977)
                                                 decielen
                                   totaal
 deling van huishoudens (%I
gaven (mln.)
 kshuisvesting
derwijs
enbaar vervoer
latschappelijkedienst-
lening
tuur en recreatie
:ondheidszorg
!rige uitgaven
aal
,deling over decielen (%)
jrag per huishouden Igld.)
:omsten (mln.)
 asting in de volks-
isvesting
 jere belastingen
 aal
 deling over decielen (%)
 hag per huis-
  den (gld.)
 do (mln.)
 jrag per huishouden (gld.)
 ltal personen per
  shouden
 m: SCP, Profijt van de overheid in 1977; p. 296.
                                              deciel zo hoog zijn. Van het totaal der overheidsuitgaven van 30 miljard gaat
                                              6 miljard naar dit deciel; daarvan is 5.5 miljard voor de sector onderwijs.
                                                 In de tertiaire inkomensverdeling komt tot uitdrukking welke categorie
                                              burgers in welke mate profijt hebben van de financierende en subsidierende
                                              overheid, welke invloed plaatsvindt door gebondenheid aan het object van
                                              financiering of subsidiering. Uit deze sumrniere gegevens blijkt we1 van welke
                                              omvang en importantie deze overheidsinvloed is. Het is een ontwikkeling die
                                              profijt betekent voor de burgers zonder dat zij daarvoor i n toereikende mate
                                              over eigen particuliere bestedingsmogelijkheden hoeven t e beschikken. Het
                                              bieden van inkomensgaranties is een vorm die juist we1 voor de individuele
                                              burger de particuliere bestedingsmogelijkhedenbeoogt te verruimen, zij het om
                                              wille van een ruimere keuze van mogelijke arbeid.
                                                 Bij de uitwerking van het basisinkomen is in BBn van beide - nog te behande-
                                              len - subvarianten rekening gehouden met een financieringsmogelijkheid
                                              waarbij een verplaatsing van overheidsbestedingen plaatsvindt van de hierboven
                                              genoemde sectoren naar het basisinkomen. Daaruit kan dan blijken hoe het
                                              economische en sociale leven verandert als er wijziging optreedt in bestedingen
                                              van overheid n66r individuele burgers.
                                              7.2.5 Subjectsubsidies
                                                  lndien individuele goederen en diensten beneden een kostendekkende prijs
                                              worden aangeboden, zijn de tegemoetkomingen meestal algerneen in die zin dat
                                              zij gelijk zijn ongeacht het subject dat er gebruik van maakt. lndien echter
                                              de mogelijkheid om van deze voorzieningen gebruik te maken afhankelijk
                                              wordt gesteld van het inkomen van het subject, is er sprake van een situatie
                                              waarin we1 wordt gesproken van een inkomensprijs. Het gaat dan meestal om
                                              regelingen aangaande verkrijging van goederen en diensten, waarbij de hoogte
                                              van het inkomen van het subject maatgevend is voor de prijs.
                                                 Deze zogenaamde inkomensafhankelijke regelingen zijn de laatste jaren in
                                              aantal toegenomen. Genoemd kunnen worden de individuele huursubsidie, de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>rijksstudietoelagen, de tegemoetkoming in studiekosten, de school- en cursus-
gelden, het retributiestelsel gezinsverzorging, het retributiestelsel kinderdagver-
blijven, de bejaardenziekenfondsverzekering en de niet-incidentele bijzondere
bijstand. De betekenis van deze inkomensafhankelijke regelingen is vanuit het
oogpunt van inkomensgaranties van belang. Het bestaan en de omvang van
dit type regelingen wijst er immers op dat onze samenleving met het oog op de
verdeling van goederen en diensten een bepaalde weg is gegaan, die nogal
afwijkt van andere denkbare wegen zoals bijvoorbeeld het bieden van een
gegarandeerd basisinkomen. Ter kenschetsing van de betekenis van de inko-
mensafhankelijke regelingen zullen hier enkele aspecten nader worden toege-
licht.

Tabel 7.3 geeft aan het aantal personen dat van de diverse regelingen gebruik
pleegt te maken (kolom 1), de duur van het gebruik (kolom 3) alsook het
aantal gebruikers boven het zogenaamde eerste draaipunt; dit begrip zal hierna
nog worden toegelicht.

Tabel 7,3. Frequentie en duur van het gebruik van inkomensprijsregelingen

Regeling Aantal Duur?
totaal boven

eerste

draaipunt
[HS _: individuele huursubsidie 370.000 130.000 vrij grote spreiding
RST - : rijksstudietoelage 100.000 60.000 gemiddeld ca. 5 jaar
TS : toelage studiekosten 280.000 75.000 totca.5 jaar
SCG : school- en cursusgeld 320.000 260.000 2 jaar
GZV : gezinsverzorging b b zeer grote spreiding
KD _: kinderdagverblijven 6.000 b tot ca. 2 jaar
NBB : bijstandsuitkeringen 55.000 b nagenoeg permanent
BZV : bejaardenziektekosten 800.000 430.000 nagenoeg permanent
RR2P: reductieregeling ziektekosten 55.000 55.000 nagenoeg permanent

Bron: Rapport Inkomensprijzen, Ministerie van Financiën, Tweede Kamer, zitting 1979—
1980, 15833, nrs. 1-2, p. 62.

a Zeer globale indicatie

b Onbekend

Uit het aantal gebruikers per regeling blijkt dat de inkomensafhankelijke
regelingen in ieder geval qua volume van aanzienlijke betekenis zijn. In totaal
gaat het om bijna 1,2 miljoen deelnemers; de cumulatie van gebruik is daarbij
in het algemeen gering. Met deze regelingen is een totaal begrotingsbedrag
(exclusief de laatste post, te weten reductieregeling ziektekosten) gemoeid van
f 2,77 miljard (1978).

Bij algemene gratis of goedkope verstrekking is het primaire doel stimulering
van het gebruik van het desbetreffende goed. De mate dat het doel wordt
bereikt, hangt af van de elasticiteit van de vraag naar het goed. De beoogde
welvaartsbevorderende werking van de voorziening gaat wel ten koste van de
bestedingen die onmogelijk worden door de noodzaak de desbetreffende
overheidsuitgave te financieren. Inkomensafhankelijke regelingen hebben
dezelfde stimuleringsdoelstelling maar zijn beperkt tot een bepaald inkomen.

Ten einde de betekenis binnen ons verzorgingsstelsel te kunnen beoordelen,
lijkt het juist de aandacht te vestigen op de structuur en mogelijke effecten van
deze regelingen. De regelingen bestaan uit een tariefstelsel en omvatten het
inkomen waarbij de eigen bijdrage begint toe te nemen (het zogenaamde eerste
draaipunt), het inkomen vanwaar die bijdrage maximaal is en het tempo waarin
en de wijze waarop daartussen de eigen bijdrage toeneemt of — anders gezegd —
de subsidie afneemt (zie tabel 7.4).

In tabel 7.4. genoemde cijfers, die betrekking hebben op bruto inkomens van
werknemers in 1978, zijn afgeleid uit de oorspronkelijke regelingen. In deze re-
gelingen doen zich verschillen voor, onder andere in het gehanteerde inkomens-
begrip. Het bruto minimum loon beliep op 1 oktober 1978 op jaarbasis

234
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>Tabel 7.4. Draaipunten. uitgedmkt in bruto-inkomen; werknemers
                                    Eerste draaipunt           Tweede draaipunt
lHSa
RST~
TSC
SCG
GZV
KD
NBB
                                        - -
Bron: Rapport Inkomensprijzen, op. cit., p. 57.
a C F M hoofdstuk 6 bij een huur van 18% van het tabelinkomen
b EBn studerend kind
c CFM hoofdstuk 6, uitsluitend directe studiekosten
f 22.100,-. Behalve bij de rijksstudietoelagen en de tegemoetkoming in de
studiekosten ligt het eerste draaipunt rond dit inkomen. Met betrekking tot het
tweede draaipunt bestaat er veel minder uniformiteit. Hierdoor lopen de
zogenoemde inkomenstrajecten tussen de draaipunten nogal uiteen (tabel 7.4).
Een kort inkomenstraject blijkt gepaard te kunnen gaan met zowel een groot
subsidiebedrag (rijksstudietoelage) als met een relatief klein subsidiebedrag
(individuele huursubsidie). Dit verhoudingscijfer geeft een indicatie van het
gemiddelde marginale tarief in termen van bruto-inkomen, dat in de diverse
regelingen is verwerkt.
Tabel 7.5. lnkomenstraject tussen de draaipunten
                          l nkomens             Subsidie                ( 2 ) in pct.
                         traiect                verschil                van (1)
                          (1)                    (2)                    (3)
 I HS
R ST
TS
SCG
GZV
 KD
 BZV
 Bron: Rapport Inkomensprijzen, op. cit., p. 59.
a exclusief vervangende kinderbijslag
     Dit vestigt de aandacht op een tweede belangrijk aspect van de inkomens-
 prijzen, namelijk de marginale druk die verbonden is met veranderingen in de
 subsidie naar gelang iemands inkomen toeneemt. Deze marginale belasting- en
 premiedruk schommelt bij inkomens tussen f 20.000,- en f 50.000,- rond
 45% en neemt bij hogere inkomens verder toe. Het kan zelfs voorkomen dat
 het marginale tarief tot boven 100%stijgt.
     Het verschijnsel van extreem hoge marginale tarieven door de cumulatie van
 belasting- en sociale premieheffing is in ons land bestudeerd door Hol en
 Mensonides. Zij stelden vast dat zulks voor circa 100.000 gezinnen betekent
 dat een eventuele inkomensstijging (loonsverhoging) geheel o f nagenoeg geheel
 teniet wordt gedaan door de vermindering van de subsidie die in het kader van
 een inkomensafhankelijke regeling wordt ~ n t v a n ~ e n           . ~ ~situatie is proble-
                                                                  Deze
 rnatisch en in het verband met het bieden van een basisinkomen relevant. Het is
 immers denkbaar dat een basisinkomen zodanig wordt gekozen dat een aantal
 inkomensafhankelijke regelingen overbodig zou worden.
 23
      Ministerie van Financien, Rapport Inkomensprijzen, o p . cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>7.2.6 Belasting- en premiedruk
     De sterke groei van de collectieve uitgaven is gepaard gegaan met een sterke
toename van de belasting-enpremiedruk. In hoofdstuk 2 is er reeds op gewezen
dat deze stijging van premies en belastingen weerstanden heeft opgeroepen.
Hieruit kunnen nadelige gevolgen voor het arbeidsbestel ontstaan als men de -
als t e zwaar ervaren - financieringslast van de collectieve voorzieningen tracht
t e ontlopen. Dit kan zich onder andere uiten in het afwentelen van deze
last en het buiten de belasting- en premiesfeer houden van voor heffing in
aanmerking komende bronnen en activiteiten.
     De afwenteling van de financieringslast van collectieve voorzieningen wordt
in een bepaalde visie in belangrijke mate verantwoordelijk gesteld voor het
niveau van de huidige werkloosheid. Volgens deze opvatting wordt de belasting-
en premiedruk op de lonen afgewenteld op de winstinkomens, waardoor de
winstmarges krimpen, de investeringen afnemen en de werkgelegenheid wordt
aangetast. Op deze wijze wordt een indirecte relatie gelegd tussen het niveau
van de collectieve uitgaven en de ~ e r k ~ e l e ~ e n h eStevers
                                                                 i d . ~ ~ wijst op de
spiraalwerking van dit afwentelingsmechanisme: afwenteling leidt tot werk-
loosheid, waardoor de collectieve uitgaven stijgen, hetgeen vervolgens weer tot
grotere werkloosheid leidt, e n z o v o ~ r t . ~ ~
     Dit afwentelingsmechanismewordt op gang gebracht doordat de belasting-
en premieplichtigen niet bereid zijn hogere lasten t e dragen. Er gaat derhalve als
het ware een conflict tussen de verschillende bestedingscategorieen achter
schuil. Men is niet bereid zijn particuliere consumptie in t e perken ten gunste
van extra collectieve voorzieningen. De afwenteling van belasting- en premie-
druk wordt veelal afgemeten aan de sterke stijging van de arbeidsinkomens-
quote. Hoewel de omvang van de collectieve sector in de gehele westerse
wereld sterk is toegenomen (zij het in vrijwel alle landen in geringere mate dan
 in Nederland), blijkt de sterke stijging van de arbeidsinkomensquote in ons land
een tamelijk uniek verschijnsel.
     Om uiteenlopende redenen i s de afwentelingstheorie sterk bekritiseerd. Zo
spreekt Kramer van een toevalstreffer met betrekking tot de statistische onder-
bouwing van de omvang van de afwenteling in het Vintaf l l - m o d e ~ Driehuis   .~~
constateert dat de vakbeweging in bepaalde perioden we1 degelijk terughou-
dend in haar looneisen is geweest, waardoor afwenteling zeer onwaarschijnlijk
 ~ i j k t . ~Wemelsfelder
               '            wijst erop dat de winstinkomens ook door andere oorza-
ken onder druk zijn komen te staan en dat de verslechterde internationale
concurrentiepositie van Nederland in dit verband aandacht ~ e r d i e n t . ~ ~
     De genoemde, voor een deel onderling strijdige opvattingen laten weinig
ruimte voor duidelijke conclusies. Waar vrijwel geen verschil van mening over
bestaat is dat afwenteling plaatsvindt; over de omvang van dit verschijnsel
 lopen de meningen sterk uiteen. Waarschijnlijk zal bij een stijgende belasting-
en premiedruk de afwenteling toenemen.
     Naast afwenteling bestaat nog een andere mogelijkheid om zich te onttrek-
ken aan de financieringslast van de collectieve voorzieningen en we1 door
ontduiking of ontwijking. Door ontduiking van de betaling van belastingen en
premies ontstaat het zogenaamde zwarte circuit. Het geldvolume dat in dit
circuit in omloop is, kan overigens bij een volgende transactie weer in het
'witte' circuit terechtkomen.
 l4
       Zie: Centraal Planbureau, Een macro-model voor de Nederlandse economie op middel-
lange termijn, (Vintaf 11); Occasional Paper nr. 12, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1977.
SER-Commissie Ontwikkeling Nationale Economie. Advies inzake het sociaal-economisch
beleid op langere termijn; 's-Gravenhage, 1979.
 ''    Th.A. Stevers, 'Is het overheidsbeleid endogeen?' Economisch Statistische Berichten,
 27 oktober 1976,62e jaargang, nr. 3076, p. 1037.
 l6    P. Kramer, 'Twijfels rond de afwenteling in het model Vintaf II', Economisch Statis-
 tische Berichten, 21 novernber 1979,64e jaargang, nr. 3231, p. 1221.
 " W. Driehuis, 'Inflation, wage bargaining, wage policy and production structure theory
 and empirical results for the Netherlands', De Economist, 122e jaargang, nr. 4, 1975.
       J. Wemelsfelder, De arbeidsinkomensquote en afwentelingstheorie, Economisch Statis-
 tische Berichten, 15 augustus 1979.64e jaargang, nr. 3217, p. 808.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>     Een zwarte transactie is vanuit verschillende gezichtspunten nadelig. Niet
alleen worden op deze wijze aan de fiscus op illegale wijze inkomsten onthou-
den, maar ook in economische zin kunnen er problemen ontstaan. Nadelige
economische effecten doen zich bijvoorbeeld gevoelen, wanneer hierdoor
oneerlijke concurrentie wordt aangedaan aan degenen die zich we1 aan hun
wettelijke verplichtingen houden (zwartwerken, leveranties zonder BTW).
     Het ontduiken van verplichte betalingen is volgens Van Bijsterveld onder
andere een uiting van de ingewikkeldheid van het huidige bela~tin~stelsel.~~
Over de omvang van het zwarte circuit lopen de opvattingen sterk uiteen. Van
Bijsterveld geeft enkele resultaten van empirisch onderzoek:
     - uit een steekproefsgewijze controle van de boeken bij ondernemers bleek
dat 34% zich niet schuldig had gemaakt aan fraude. Bij de overigen werd fraude
geconstateerd en we1 in 23% van de gevallen voor bedragen boven f 10.000,-.
     Bij niet-ondernemers bedroeg het frauderingspercentage nog geen 3%.
     - de achterhaalde fraude bij de inkomstenbelasting bedroeg in 1975 f 900
miljoen bij een totale inkomstenbelastingontvangst van f 6.100 m i ~ j o e n . ~ ~
     Het verschijnsel van belastingfraude is uiteraard zorgwekkend. Naar de
structuur en de verdeling daarvan over de verschillende belastingen en over de
belastingplichtigen bezien, blijken zich grote verschillen voor t e doen. Afwente-
ling en fraude leggen beperkingen op aan belastingverhogingen. lndien een
basisinkomen zou zijn ingevoerd, is het niet uitgesloten dat de werking van het
fiscale systeem nog verder wordt bemoeilijkt, respectievelijk de fraude ver-
sterkt. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer men zich naast het basisin-
komen zwart inkomen verwerft.
7.2.7     Conclusies
     Met behulp van de beschrijvingen van een aantal ontwikkelingen met betrek-
 king tot het arbeidsaanbod, de sociale zekerheid, de overheidsuitgaven voor de
 zogenoemde 'merit' goederen en de inkomensafhankelijke regelingen, kan
 een beeld worden verkregen van de wijze waarop een basisinkomen zich ver-
 houdt tot de arbeidsmarkt en tot de verzorgingsstaat. Daarbij zijn de volgende
 punten van belang:
     - invoering van een basisinkomen zal, zeker i n combinatie met hoge
 marginale tarieven in de loon- en inkomstenbelasting, leiden tot een verminde-
 ring van het arbeidsaanbod. De orde van grootte daarvan kan men slechts
 globaal schatten. Of ernstige distorsies op de arbeidsmarkt zullen optreden
 onder invloed van een basisinkomen, lijkt vooral ook afhankelijk te zijn van de
 hoogte van het basisinkomen. Wat betreft de verenigbaarheid van werking van
 de arbeidsmarkt en bestaan van een basisinkomen, kan slechts worden opge-
 merkt dat hier een spanningsvolle relatie zal blijven bestaan.
     - voor de post-actieven heeft zich een ontwikkeling voorgedaan van een
 zekere cultivering van het 'ontslagen zijn van de werkplicht'. Inkomenssupple-
 ties in het kader van de Bijstandswet en de werking van inkomensafhankelijke
 regelingen zijn zeer verbreid. Deze situatie roept o p zich zelf de vraag op of
 dergelijke specifieke regelingen niet door BBn algemene, voor ieder geldende,
                                                                                            -
 regeling te vervangen zouden zijn. In de in paragraaf 7.5 uitgewerkte varianten
 is overigens niet specifiek op ingewikkelde problemen ingegaan;
     - met betrekking tot personen in de actieve leeftijd heeft zich een sluipen-
 de ontwikkeling voorgedaan waarbij sprake is van een matiging van de werk-
 plicht. Zulks blijkt uit de introductie van VUT-regelingen, maar vooral uit het
 gebruik van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen om degenen die door
 werkloosheid bedreigd worden, op t e nemen. Voorts is van betekenis dat het
 bijzonder moeilijk is arbeidsongeschikten, naar de mate van hun restcapaciteit
 tot werken, aan een baan te helpen. Het is blijkbaar erg moeilijk om de norm te
 handhaven van het verrichten van betaald werk o m in eigen onderhoud te
  29
      W.J. van Bijsteweld, Aangepaste versie van her verslag van een onderzoek naar de aard
 en de omvang van de belastingfraude; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
  30
      W.J. van Bijsteweld, ibid., p. 147, 166-167.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>voorzien. Dit ondanks het sterke institutionele en imperatieve karakter ervan.
Er komt hier een rationalisering op gang ten aanzien van het onder de norm
blijven, al geldt voor de valide werkers de norm van werkaanvaarding onver-
kort. De spanningen tussen actieven en niet-actieven, die tot uitdrukking
komen in beeldvorming ten aanzien van niet-actieven, betekenen wellicht zelfs
een verscherping van de waakzaamheid bij actieven. De voordelen van non-acti-
viteit binnen ons stelsel van sociale zekerheid zijn materieel zo groot, dat een
aan zich zelf verleende vrijstelling gernakkelijk tot afgunst kan leiden. In deze
zin is een sluipende ontwikkeling zowel in de legitieme als de illegitieme sfeer
wellicht fnuikend doordat dergelijke vrijstellingen tot nieuwe ongelijkheid
leiden;
    - de invloed van de objectsubsidies - waardoor allerlei goederen en dien-
sten om niet of beneden kostprijs worden aangeboden, zoals onderwijs, cultuur
- op de tertiaire inkomensverdeling is aanzienlijk; er treden zelfs aanmerkelijke
denivellerende effecten op;
    - de subjectsubsidies hebben een buitengewoon ingewikkelde situatie doen
ontstaan, waarvan de effecten in termen van inkomensverdeling in het alge-
meen we1 nivellerend zijn. Er treden echter, onder invloed van de marginale
druk van belasting en sociale premies en inkomensprijzen, effecten op die
wellicht een remmende invloed hebben op sparen en die de arbeidsmotivatie
kunnen doen afnemen.
    Het is tegen de hier geschetste achtergrond van sociale zekerheid, overheids-
voorzieningen en functies van de arbeidsmarkt, dat een basisinkomen zou
dienen te functioneren. Het lijkt zo te zijn dat invoering van een basisinkomen
het noodzakelijk zou maken het stelsel van sociale zekerheid en de hier behan-
delde overheidsvoorzieningen verder te onderzoeken en de onverenigbaarheden
met het basisinkomen op te heffen. Hierbij kunnen doelmatigheidsvragen van
grote betekenis zijn. Er i s echter ook van begin af aan rekening mee te houden
dat principiele en kwalitatieve veranderingen kunnen optreden die van directe
betekenis zijn voor de invloedssfeer van de overheid, voor het aanbod van door
de overheid gefinancierde diensten en voor de verdeling van bestedingsmoge-
lijkheden van de burgers. Met andere woorden: de samenleving kan onder
invloed van een basisinkomen in diverse andere opzichten aanzienlijke verande-
ringen ondergaan. Het spreekt we1 vanzelf dat hiermee ook belangrijke politie-
ke vragen aan de orde worden gesteld.
7.3 Basisinkomen en de betrokkenheid bij de maatschappij
    De vraag dringt zich op, in hoeverre een basisinkomen verenigbaar is met de
inkomensvorming uit arbeid, die in onze samenleving in zo'n sterke mate i s
gei'nstitutionaliseerd. Hier liggen grote problemen. Het is nauwelijks mogelijk
redelijke prognoses te maken van de repercussies die kunnen ontstaan bij
introductie van een basisinkomen. De mate waarin mensen zich genoodzaakt
voelen zich aan de bestaande normering met betrekking tot de inkomensvor-
ming uit arbeid te houden, verschilt immers sterk. Globale indicaties van
verschillen in gerichtheid op het werk vindt men in de onderstaande meningen
over arbeid en vrije tijd. Hieruit blijkt dat van mensen met een full-time baan
circa 20% zodanig op hun werk zijn georienteerd, dat zij daarin de meeste
voldoening vinden en dit ook belangrijker vinden dan vrije tijd. Tabel 7.6 geeft
hierover gedetailleerde informatie.
    Deze cijfers wijzen overigens ook uit dat de exclusieve orientatie op vrije tijd
een ongeveer even grote proportie van de bevolking betreft. Wellicht is nog het
belangrijkste dat de meeste mensen niet zo uitdrukkelijk bf op arbeid bf op
vrije tijd georienteerd zijn.
    Een aanwijzing voor de uiteenlopende betrokkenheid op arbeid vindt men
voorts in de resultaten van onderzoek naar de zogenaamde rantsoeneringshypo-
these. Deze hypothese houdt in dat het recht op arbeid en de plicht tot arbeid
- gegeven een gebrek aan arbeidsplaatsen - niet voor alle subgroepen gelijk is.
Hoewel er vooral onder invloed van de emancipatie van de vrouw veranderingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre>Tabel 7.6. Meningen over arbeid en vrije tijd in 1963,1975, 1977 en 1979
(in procenten)
a. de belangrijkste
interesses liggen i n
de vrije t i j d *
(zeer) mee eens
rnee eens, noch rnee oneens
(zeer) rnee oneens
b. wat het meest vol-
doening geeft*
het werk
werken en vrije t i j d even veel
de vrije tijd
c. het werk is belangrijker
dan de vrije t i j d *
(helemaal) mee eens
rnee eens, noch rnee oneens
(helemaall rnee oneens
d. het werk zal in de
toekomst meer vrije t i j d laten
ja
misschien
nee
e. heeft men voldoende
vrije t i j d
ia
 nee
 Bron : SCP, Sociaal en cultureel rapport 1980, p. 2 16.
     Vraag gesteld aan mensen m e t een full-time baan.
 gaande zijn, bestaan er toch algemeen aanvaarde normen die aangeven voor
 welke subgroepen het recht en de plicht tot werken groter is dan voor anderen
 (bijv. gehuwde vrouwen). Vooral mannen van middelbare leeftijd hebben een
 hoge participatiegraad en als deze mannen niet werken is het waarschijnlijk dat
 ze zoeken naar ~ e r k . ~Vervolgens
                                  '        blijkt nog dat in de categorie mannen een
 duidelijke rangorde valt aan t e brengen al naar gelang het opleidingsniveau.
 Binnen de leeftijdsgroepen geldt in het algemeen dat d e participatiegraad en het
 zoekgedrag het hoogste zijn voor de groepen met een middelbare- en hogere
 opleiding en het laagst voor de groepen met basis- en lagere op~eiding.~'
     De normatieve betekenis van de relatie arbeid - inkomen pleegt ook sterker
 in het licht te worden gesteld van aspiraties als ontplooiing en sociale stijging.
 Naar gelang nu de feitelijke beleving van deze mogelijkheden hierbij achter-
 blijft, zal zulks wellicht tot vermindering leiden van de indentificatie van
 betrokkenen met het bestaande arbeidsbestel. Tabel 7.7 geeft voor een aantal
 beroepsgroepen de mening over ontplooiingsgelegenheid weer; niet alleen zijn
 er aanzienlijke verschillen tussen beroepsgroepen, maar er is ook op het totaal
 een bestand van 16% (9 plus 7 procent) dat het werk als negatief ervaart uit het
 oogpunt van ontplooiing.
     Dit normatieve aspect van aspiraties met betrekking t o t ontplooiing, promo-
 tie, sociale stijging en vooruitkomen in het algemeen k a n ook nog voor deze
 verschillende facetten nader uiteen worden gelegd, ten einde aan t e geven
 3'
       IVA/lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek, op. cit., 1976.
 ''    CBS, Arbeidskrachtentelling, 1977, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
 I V A , op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre>Tabel 7.7.    Meningen over ontplooiingsgelegenheidop het werk naar beroep respondent
                            % Zeer                                 % Zeer
                               posi-                                  nega-   Totaal
                               tief                                   tief
Bedrijfshoofdenl
directeurenl
zelfstandige
beoefenaars van
vrije beroepen
Zelfstandige
boeren en
tuinders
Hogere
employ6s
Middelbare
employCs
Lagere
employees
Arbeiders
Meewerkende
gezinsleden
Beroep onbekend
Totaal
Bron: IVA, ' Verdeling en waardering van arbeid'; op. cit..
i n welke mate deze norrnen o o k beleefd worden en i n de arbeidsorganisatie
realiseerbaar worden geacht. H e t Sociaal en Cultureel rapport 1980 geeft o p
diverse plaatsen aanwijzingen daarvoor, die veelal ontleend zijn aan onderzoe-
ken van de afgelopen decennia i n ons land.
    V o o r de totale werkende bevolking geven de volgende zes aspecten de
aanzienlijke verschillen aan die optreden tussen een maatschappelijk ideaal met
betrekking t o t arbeid en de feitelijke situatie i n de arbeidsorganisatie.
Tabel 7.8. Het voorkomen van enkele aspecten van het werk binnen bedrijfstakken, afge-
meten aan de totale werkende bevolking
                       totaal landbouw delf-        bouw    handel trans- bank overige
                       in % en           stoffen,                  port          dienst-
                              visserij   industrie                               ver-
                                         openbare                                lening
                                          nuts-
                                         bedrijven
lawaai op het werk     29     -          +         -        -      +       -   -
geen goede
promotie-
mogelijkheden          54     0          +          -       +      +       -   -
geen goede kans
op beter: inkomen      56     +          +          0       +      -        -    -
geen ontplooi-
ingsmogelijk-
heden                  23
onvoldoende bij
kunnen houden
van ontwikke-
lingen op vak-
gebied                 26     +                     -       -      -       0   -
onvoldoende
kennis en
e~aring                 6     0          -          +       -      -        +    0
Bron: SCP, Sociaal en Cultureel rapport 1980; tabel 4.9.
+ = Meer dan algemeen percentage (meer ongunstig)
- = Minder dan algemeen percentage (meer gunstig)
 0 = Algemeen percentage
</pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>      Voorts is in de jaren 1958, 1975 en 1979 gevraagd naar het oordeel over de
'kansen om vooruit t e komen'. Dit oordeel bleef in deze periode nagenoeg
gelijk en we1 positief bij circa 46% en negatief bij 54%. D i t i s een aanzienlijk
bestand aan mensen dat het moet stellen zonder uitzicht op een algemeen
gewaardeerd perspectief in onze maatschappij. Dit hoeft overigens niet te
betekenen dat alle betrokkenen hieronder in dezelfde mate lijden. Andere
cijfers indiceren een vrij algemene tevredenheid over wat men in het leven
bereikt heeft (ruim 80%) terwijl anderszins twee derde van de bevolking zegt
zich gelukkig t e voelen. Daarentegen zijn de verwachtingen om in de toekomst
prettiger werk t e krijgen niet bijzonder hoog gestemd. Er is zelfs een negatieve
ontwikkeling sinds 1975. Toen verwachtte 20% van de mensen met een beroep,
huisvrouwen en huisvrouwen met een nevenberoep prettiger werk, in 1979
slechts 10%; de antwoorden voor 'waarschijnlijk wel' bedroegen respectievelijk
21 en 17%, 'waarschijnlijk niet' 20 en 21% en 'neen' respectievelijk 39 en
52%.33 Deze cijfers geven aan dat discrepanties optreden tussen algemene
aspiraties met betrekking tot arbeid en de feitelijke verwachtingen; deze
feitelijke verwachtingen zijn wellicht ook medebepalend voor de mate van
 identificatie met het arbeidsbestel. Een ontwikkeling in de richting van inko-
 mensgaranties zonder werkplicht trekt in zekere zin een wissel op het handha-
 ven van bestaande gevoelens van betrokkenheid. Het huidige arbeidsbestel en
de arbeidsmarkt functioneren binnen de feitelijke gedragsnormen en deze
 vormen wellicht een voorwaarde voor dit functioneren. Voorts is op andere
 plaatsen in dit rapport (hoofdstuk 2) gewezen op de spanning die in bepaalde
 opzichten bestaat tussen actieven en niet-actieven. Een verscherping van deze
 tegenstellingen zou een proces in gang kunnen zetten dat moeilijk beheersbaar
 is en waarvan de afloop niet is t e voorspellen. Daarnaast dringt zich evenwel het
 besef op dat de mogelijkheden van werknemers om zich met het bestaande
 arbeidsbestel t e identificeren zeer verschillend zijn. Hierdoor wordt de vraag
 opgeroepen hoe bij deze verscheidenheid het huidige arbeidsbestel toch nog
 tamelijk stabiel kan functioneren. Het is deze vraag die van groot belang is bij
 het beoordelen van de mogelijkheden van introductie van een inkomensgarantie
 zonder werkplicht.
       De vraag aangaande de stabiliteit van het arbeidsbestel in de westerse demo-
 cratisch-industriele maatschappij is indringend behandeld door Klages.% Hij
  richt daarbij vooral de aandacht op het conflictpotentieel dat in onze huidige
  maatschappij aanwezig is en dat toeneemt door veranderingen met betrekking
 tot het prestatieprincipe. Het centrale punt in zijn gedachtengang is de span-
  ning die gemakkelijk kan optreden tussen de 'objectieve' werkelijkheid van het
 sociale systeem en de 'subjectieve' levenssituatie. Gegeven een sterke profilering
 van het prestatieprincipe dringt zich de vraag op, hoe mensen hun eigen identi-
 t e i t ten opzichte van deze norm ontwikkelen, alsook welke reactiepatronen
 daarbij tot stand komen.
       Klages onderscheidt de volgende typen:
      - een prestatiegericht type; mensen met een hoog aspiratieniveau en een
  instrumentele gerichtheid van het handelen. Dit type is het beste uitgerust voor
  een succesvol leven in de industriele maatschappij;
      - meelopers en slachtoffers van het prestatiebeginsel; dit type verloochent
  de arbeidsmoraal van de prestatiemaatschappij niet maar berust in het feit dat
  het arbeidsbestel deze eisen stelt;
       - het type dat op een gebrekkige wijze het prestatieprincipeaanvaardt; de
  ontwikkeling van de persoonlijke identiteit van dit type mensen vindt min of
  meer onafhankelijk van de sociale identiteit plaats, waardoor de persoonlijke
  identiteit onvoldoende op de beroepssituatie is gericht;
       - het type dat op de traditie georienteerd is; t e denken is aan degenen bij
  wie gezin en arbeidsplaats een eenheid vormen, zoals boeren en kleine zelfstan-
  digen.
  "      Sociaal en Cultureel Planbureau, op. cit., tabel 11.6.
   34
         H. Klages, Berufswahl und Berufsschicksal; empirische Unrersuchungen zur Frage der
  Berufsumschichrung, Koln, Westdeutscher Verlag, 1959.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>    De in het begin van deze paragraaf vermelde gegevens over de betrokkenheid
van individuen bij het verrichten van betaalde arbeid maken duidelijk dat deze
betrokkenheid nogal verschillend is. Het lijkt zeer aannemelijk dat de sterke
concentratie op arbeid en arbeidsbestel ook veel teleurstelling en onvrede met
zich meebrengt. Het is niet iedereen gegeven zijn leven overeenkomstig het
prestatieprincipe in t e richten; zo men dat we1 beoogt is de kans op t e kort
schieten reeel aanwezig. Ook voor degenen die principieel terzijde staan, zijn er
ernstige identiteitsproblementen gevolge waarvan er ook grote maatschappe-
lijke vraagstukken en crises kunnen ontstaan zoals extreme politisering, anti-
parlementarisme, geweld als middel om een ontoereikend proces van maat-
schappelijke verdeling te corrigeren (kraken).
    Voor de vier onderscheiden typen zijn anomiepotentieel, ontwikkelingsten-
dens en onrusteffect als volgt te typeren.
Tabel 7.9. Conflictpotentieel bij een verseheidenheid aan orientaties
                              anomie           ontwikkelings-         anomie/
                              potentieel       tendens                onrusteffect
1 . prestatiegeorienteerd         -            stagnatiel             licht positief
                                               verrnindering
2. traditioneel                -I+             verrnindering          positief
     berusting                     +           groei                  neutraal tot
                                                                      positief
3. opportunistisch               ++            groei                  duidelij k
     aangepast                                                        positief
4. utopisch-idealistisch       +++             groei                  sterk positief
     geengageerd
     identiteitsloos          ++++             groei                  zeer sterk
                                                                      positief
 Bron: WRR, sarnengesteld aan de hand van H. Klages, op. cit..
    Het anomiepotentieel duidt op latente spanningen die - gegeven deze
identiteitstypen - in het arbeidsbestel aanwezig zijn; de ontwikkelingstenden-
tie verwijst naar vergroting of verkleining van de aantallen in de toekomst; de
effecten duiden op de sterkte bij manifest worden van het anomiepotentieel.
    Het aldus geschetste beeld werpt licht op wat Klages noemt de verdrongen
discrepantie tussen objectieve systeemwerkelijkheid en subjectieve levenssitua-
tie. De diverse identiteiten maken het mogelijk voor het desbetreffende indivi-
du om het gevoel van eigenwaarde en zelfrespect op peil t e houden of t e
herstellen ook al haalt hij de in het vigerende systeem heersende norm niet. In
deze zin zijn het 'sociale' oplossingen, althans niet voor het individu specifieke
oplossingen. Dit concept vestigt we1 de aandacht op het wankel evenwicht dat
er bestaat in het arbeidsbestel.
    De aanduiding anomie-potentieel wijst op een constellatie waarbij voor de
verschillende identiteitstypen latente conflictmogelijkheden aanwezig zijn. Dit
potentieel is vatbaar voor activering onder invloed van maatschappelijke
onbvikkelingen of overheidsbeleid; heeft deze activering plaatsgevondendan i s
daarmee een moeilijk voorspelbare en moeilijk beheersbare situatie ontstaan.
De vraag i s of dit conflictpotentieel enigermate zichtbaar is t e maken naar aard
en intensiteit. De hier beschreven typen reageren op uiteenlopende wijze op
problemen in het arbeidsbestel en hun eigen arbeidssituatie.
    Volgens verscheidene onderzoeken behoort de moderne industriele werkne-
mer in het algemeen tot het type van de aangepasten, dat wil zeggen dat zij
enerzijds loyaal en anderzijds kritisch zijn. In ons land heeft zich dit conflict-
potentieel onder andere een uitweg gezocht in de aandrang tot versterking van
zeggenschap en wijziging van de industriele verhoudingen. Het meest pregnant
heeft dit gestalte gekregen in de activiteit en publikaties van de industriebond
 FNV (0.a. Fijn is anders). Het antagonisme blijft voelbaar, maar eerder als een
potentie dan als een permanente bedreiging. Naast deze meer gethematiseerde
vorm van aanpassing i s er ook rekening t e houden met individuele teleurstelling
van aanvankelijke verwachtingen, welke besloten ligt in een systeem dat sterke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>aspiraties oproept maar door beperking in 'beloning' (positie, sociale stijging,
financiele beloning) teleurstelling haast onvermijdelijk rnaakt. Verrnindering
van primair inkomen ten gevolge van economische achteruitgang vormt een
gevoelig punt voor dit type; door deze factor kunnen de conflictpotenties
gemakkelijk geactiveerd worden.
    Het berustende type wordt gekenmerkt door apathie. D i t type vormt wel-
licht de kern van de 'zwijgende meerderheid'. Het heeft latente gevoelens van
onvrede, die geactiveerd kunnen worden voor zover beeldvorming omtrent
bepaalde categorieen (zoals 'luie werklozen', gastarbeiders, 'profiteurs van
sociale zekerheid', 'jeugdigen') functioneert om 'schuldigen' aan t e wijzen.
    De geengageerden en de identiteitslozen vormen types met een hoog con-
flictpotentieel. Het manifest worden van deze latentie lijkt echter eerst moge-
lijk te worden wanneer machtsvragen en veranderingen van de maatschappelijke
orde als zodanig aan de orde zijn. Voorts lijkt activering afhankelijk van sterk
leiderschap. Als voor de oplossing van sociaal-economische vraagstukken naar
nieuwe beleidsinstrumentenen verandering van instituties moet worden omge-
zien zal ook het conflictpotentieel van dit type aan maatschappelijke relevantie
winnen.
    ldentiteitslozen beschikken over een zeer ruirne gedisponeerdheid om
conflicten aan te gaan. Anders dan bij de andere typen - waar het om specifie-
ke disposities gaat - zijn zij aanspreekbaar vanwege ressentimenten, een neiging
tot rebellie, vluchtgedrag, impulsief overtreden van spelregels. Wellicht is het zo
gesteld dat voor het activeren van deze potenties de aard van de aanleiding
minder relevant is, althans dat deze niet zo specifiek hoeft te zijn om dit type
 in beweging te brengen.
    Naar de toekomst gezien zijn er duidelijk ontwikkelingen die van belang zijn
voor deze constellatie aangaande conflict en onrust. Zo zullen de geringe
economische expansie en beperkingen in de werkgelegenheid gemakkelijk
frustrerend inwerken op degenen die bij uitstek satisfactie ontlenen aan ook
 voor anderen zichtbare prestaties - het demonstratief succesvol zijn. Maar ook
 het handhaven van een op presteren gericht ideaal van arbeid zonder voldoende
arbeidsplaatsen te bieden zal voedsel geven aan de diverse typen van ontmoedi-
 ging, die in het voorafgaande aan de orde zijn gesteld. Jeugdwerkloosheid in het
 bijzonder zal de noodzakelijke orientatie op het beroepsleven verder belemme-
 ren en daarmee vervreemding ten opzichte van arbeid bewerkstelligen en wel-
 licht tot sociale en politieke radicalisering aanleiding geven.
     Het uitwijken naar inkomensgaranties zonder werkplicht zal wellicht niet
 zozeer de prestatiegeorienteerden raken als we1 degenen die weliswaar nog sterk
 gericht zijn op het prestatiebeginsel, maar die toch om uiteenlopende redenen
 hebben afgehaakt - de aangepasten en de berustenden.
     Uit het vorenstaande blijkt dat het arbeidsbestel ondanks aanzienlijke
 verschillen met betrekking tot de identificatiemogelijkheden die rnensen ten
 opzichte ervan hebben, toch redelijk stabiel pleegt te functioneren. Tegelijker-
 tijd zijn er aanzienlijke latente spanningen in het bestel aanwezig. Deze span-
 ningen kunnen onder invloed van autonome ontwikkelingen (bijv. toeneming
 van werkloosheid) dan we1 beleidsinterventies (vergroting van inkomensver-
 schillen, bieden van verdergaande inkomensgaranties) een rneer manifest
 karakter krijgen.
    Tegen deze achtergrond is getracht gegevens te verkrijgen over de mening van
 de bevolking over bepaalde vormen van inkomensgaranties. I n de openbare
                    -
 meningsvorming zoals die tot stand komt in discussies over het sociaal-
 economisch beleid - doen zich ten aanzien van verdergaande inkomensgaran-
 ties duidelijke tegenstellingen voor. Hoe waardevol en noodzakelijk deze
 discussie ook is, zij pleegt veelal niet gevoerd t e worden vanuit de percepties
 van het publiek in het algemeen. Nu is het voor dit onderwerp allerminst zo dat
 beleid op een opportunistische wijze gevoerd zou kunnen worden op grond van
 publieke opinie. Veronachtzaming van de publiekspercepties is echter evenmin
 verdedigbaar en zou het reele gevaar met zich meebrengen, dat grenzen die
 gelegen kunnen zijn in de aanvankelijke meningen van de bevolking niet in acht
 worden genomen. Het is in dit licht dat hier de belangrijkste gegevens uit een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>in opdracht van de WR R verrichte enquete naar voren worden gehaald.35 Ter
inleiding op de vraagstelling van de enquite werden de ondervraagden gecon-
fronteerd met de huidige problemen ten aanzien van de werkloosheid, de
behoeften van sommige werkzame personen om er een poosje tussenuit te gaan
en met de overweging van een ontkoppeling van arbeid en inkomen als de
werkgelegenheid steeds schaarser zou worden.
     Een betrekkelijk lichte variant van inkomensgarantie zonder werkplicht
betreft een jaar betaald verlof. De opinie daarover is betrekkelijk gunstig.
 Tabel 7.10.   Meningen over de introductie van een jaar betaald verlof naar geslacht, 1980
                                                   met behulp van het aantal ondervraagden
                                                   totaal        man           vrouw
voor                                                 49           51             47
 noch voor noch tegen                                14            12            15
 tegen                                               37           37             38
 Bron: WRR.
     In de leeftijdsgroep 25-49 jaar ligt de belangstelling duidelijk boven het
gemiddelde, namelijk 41% ('helemaal voor' en 'voor'). Voorts treden er ver-
schillen op naar opleidingsniveau: de hoger opgeleiden kiezen met 43%, de
 lager opgeleiden met 32% voor deze mogelijkheid. Opgemerkt kan voorts
worden dat de tegenstand vrij aanzien,lijk is (29%); deze ligt bij de hoogste
welstandsgroep op 25% en bij de laagste op 25%. Voor het zelf gebruik maken
van een dergelijke regeling kiest 41%. Ook wat dit betreft liggen de leeftijds-
groepen van 25-49 jaar duidelijk boven het gemiddelde (50%); een zelfde score
 geldt voor de hoger opgeleiden. Ongeveer de helft van deze belangstellenden
 stelt zich voor deze tijd te gebruiken voor vakantie, reizen, hobbies en sport.
 Overigens richt zich de tijdsbesteding op uiteenlopende zaken als studie,
 gezin, vrijwilligerswerk, huis en tuin. De meesten zouden qua inkomen niet
 meer dan 20% willen derven bij gebruikmaking van een dergelijke regeling. De
 ontvankelijkheid bij werknemers voor een jaar betaald verlof i s klaarblijkelijk
 vrij groot; de gerichtheid op scholing en vorming is echter beperkt. Zulks hoeft
 wellicht niet t e betekenen dat deze gerichtheid op scholing onder invloed van
 verdergaande meningsvorming en economische ontwikkeling op een laag niveau
 zal blijven.
     Een geheel andere variant van inkomensgarantie zonder verplichting tot het
 verrichten van betaald werk is het bieden van een uitkering aan de vrouw om
 haar kinderen op t e voeden. Elders in dit rapport wordt hierop verder ingegaan
  (hoofdstuk 6, par. 4). Deze betrekkelijk nieuwe gedachte kan toch op een niet
 zo geringe ontvankelijkheid bogen.
  Tabel 7.11 Meningen over een regeling dat de vrouw een uitkering krijgt om kinderen
  op te voeden, 1980
                                                    in % van het aantal ondervraagden
                                                    totaal        man           vrouw
  voor
  noch voor, noch tegen
  tegen
  Bron: WRR.
  35
      N V vlh Nederlandse Stichting voor Statistiek, Verdeling Arbeid, studie in opdracht
  van de WRR, 's-Gravenhage, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>     Ondanks heel duidelijke tegenstand tegen deze gedachte i s het toch klaar-
blijkelijk ook weer niet zo dat de verbreidheid van dit denkbeeld t e veronacht-
zamen is.
     Een volledige inkomensgarantie zonder werkplicht vormt uiteraard een zeer
zware variant in het assortiment van mogelijkheden dm de koppeling tussen
arbeid en inkomens losser t e maken. De opinies hierover geven in eerste instan-
tie het volgende beeld:
Tabel 7.12. Meningen over een volledig basisinkomen, 1980
                                                                          p~
                                                 in % van het aantal ondervraagden
                                                 totaal        man          V~OUW
voor
noch voor noch tegen
tegen
Bron: WRR.
      De voorkeur voor deze variant hangt niet erg samen met verschillen in
opleiding, welstand of leeftijd, echter met dien verstande dat de tegenstanders
onder ouderen en hogere welstandsgroepen duidelijk sterker vertegenwoordigd
zijn. De intentie om van een dergelijke regeling gebruik t e maken bestaat bij
28%. Hier treden we1 verschillen op tussen jongeren (18-24: 36%) en ouderen
(50-64 jaar:26%) en lagere welstandsgroepen (36%)en hogere welstandsgroe-
pen (18%). Qua gewenst uitkeringsniveau geldt een sterke bezetting van de
frequentieklasse f 1.500,- tot f 1.750,- per maand. Binnen deze klasse valt
ook het minimumloon. Wat de verwachtingen van het gebruik betreft is 62%
van de ondervraagden van mening dat dit tussen 1 en 25% zal liggen; 30% denkt
dat het zelfs hoger dan 25% zal zijn.
     Van het starten van experimenten door de overheid met 'betaald verlof' i s
46% voorstander, 35% tegen en 19%weet het niet. Voor een inkomen zonder
werkplicht zijn deze percentages 28%, 55% en 17%.
      Uit deze gegevens komt het volgende beeld naar voren:
     - een periode van betaald verlof staat nog het gunstigst genoteerd: 49% is
immers tot de voorstanders te rekenen, terwijl de tegenstanders relatief nog het
kleinst in aantal zijn. Een zekere ontvankelijkheid bij een deel van de bevolking
kan niet worden ontkend.
     - er is sprake van duidelijke controverses; dit zou erop kunnen wijzen dat
eventuele introductie van dergelijke maatregelen nog een langdurig sociaal
gewenningsproces vereist, gesteld a l dat een desbetreffend beleid economisch
en maatschappelijk effectief zou kunnen zijn.
7.4 Het basisinkomen: een uitwerking
      De implicaties van een algemeen basisinkomen kunnen wellicht het best
verkend worden door de eerder geformuleerde propositie zowel conceptueel als
wat betreft de economische en sociale gevolgen uit te werken. Het gaat dan om
een algemeen basisinkomen van f 5.000,- voor alle 24-65 jarigen, te finan-
cieren uit verhoging van de loon- en inkomstenbelasting. Gezien de complexi-
t e i t van het economische en sociale leven in het algemeen en van het arbeidsbe-
stel in het bijzonder i s het uiterst moeilijk t e schatten wat de repercussies van
een dergelijke invoering zullen zijn. Enkele daarvan laten zich misschien voor
ogen stellen:
     a ) inkomensverdeling; deze zal sterk bei'nvloed worden. Het gaat immers
om het beschikbaar maken van een nominaal bedrag van f 36 miljard op een
looninkomen in 1980 van f 186 miljard. Aangezien er vele niet-actieven in de
huidige economische zin voor in aanmerking komen - i.c. niet-buitenshuis
werkende gehuwde vrouwen - zal een aanzienlijke overdracht van inkomens
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>  plaatsvinden van actieven naar niet-actieven. Daarbij gaan tevens overdrachten
  plaatsvinden van huishoudingen van alleenstaandenlactievennaar huishoudin-
  gen waar BBn actieve de kostwinnersfunctie vervult voor tenminste BBn gezinslid
  (partner) en waar elk dan een basisinkomen krijgt. Deze sociale verandering
  wordt weliswaar beoogd maar uit de optredende nivellering zouden aanzienlijke
  sociale spanningen kunnen voortvloeien.
      b) arbeidsmarkt; in het algemeen is wellicht t e rekenen met ontmoedigin-
  gen in het arbeidsaanbod. Uit de literatuur is genoegzaam bekend dat personen
  met een kostwinnersfunctie veel minder gevoelig zijn voor veranderingen in
  financiele prikkels dan zij die deze functie niet hebben. Het fiscale regime dat
  gaat gelden boven het niveau van het basisinkomen en beneden het niveau waar
  de nivellerende invloed van de - vereiste - toename van de belastingdruk zich
  doet voelen, zal mede bepalen in hoeverre het toetreden tot de arbeidsmarkt
  wordt versterkt of verzwakt. Bij ernstige tekorten op de arbeidsmarkt wordt
  we1 de gedachte geopperd een sociale dienstplicht t e overwegen. Te bedenken is
  echter dat dan niet langer voldaan wordt aan de opzet, namelijk om de opties
  met betrekking tot het inrichten van het eigen leven t e vergroten en de keuze-
  mogelijkheden ten aanzien van arbeid t e verruimen.
      c) arbeidsverhoudingen en arbeidsorientatie; hoewel ons arbeidsbestel
  redelijk stabiel lijkt te functioneren, i s het toch vrij kwetsbaar in tijden van
  overgang, zoals bij economische crisis (jaren dertig) en aanpassing aan lage groei
  thans blijkt. De politieke stabiliteit kan dan in het geding raken.
      d) grondrechten; een recht op inkomen kan gemakkelijk leiden tot een de
  jure of de facto verzwakken van de aanspraken op arbeid, die voor de mens in
  de industriele maatschappij in hoge mate identiteitsbepalend is.
      De macro-economischeeffecten van de invoering van een basisinkomen zijn
  berekend met behulp van het model Secmon-A. Deze modelberekeningen
   hebben geen ander doel dan een indruk t e geven van de lange-termijneffecten
  van de invoering van een basisinkomen. De gepresenteerde effecten geven een
   indicatie van de mogelijke gevolgen en kunnen aldus van dienst zijn bij het
  beantwoorden van de vraag of een basisinkomen van de beschreven omvang in
   hoofdlijnen verenigbaar i s met het functioneren van de Nederlandse economie.
   Om de onzekerheid tot uitdrukking t e brengen ten aanzien van de gevolgen van
  de introductie van een basisinkomen voor het arbeidsaanbod en voor het
  bestaande stelsel van inkomensoverdrachten, is in eerste instantie met vier
- varianten gerekend: twee mogelijke arbeidsaanbodreducties en twee mogelijke
   uiteindelijke inkomensoverdrachten. De mogelijke arbeidsaanbodreducties
   bedragen respectievelijk 250.000 en 300.000 manjaren. Ten aanzien van de
   mogelijke uiteindelijke inkomensoverdrachten wordt er in het ene geval van
   uitgegaan dat het bestaande stelsel van inkomensoverdracht in stand blijft,
   zodat de extra inkomensoverdracht f 36 miljard (prijzen 1980) bedraagt. In het
  andere geval wordt verondersteld dat door de introductie van een basisinkomen
  een aantal bestaande inkomensoverdrachten in de sfeer van onderwijs, sport,
  cultuur, gezondheidszorg en dergelijke komen t e vervallen, zodat per saldo een
  extra inkomensoverdracht resteert ter grootte van f 25 miljard (prijzen 1980).
   In alle varianten vindt de financiering van de inkomensoverdracht plaats
  door een verhoging van de loon- en inkomstenbelastingop zodanige wijze dat
   het financieringstekort van de overheid in procenten van het netto nationaal
   inkomen geen wijziging ondergaat. De resultaten van de modelberekeningen, in
   termen van de procentuele afwijking van de variabelen ten opzichte van het
   niveau bij een lange-termijnontwikkeling zonder basisinkomen, worden weerge-
   geven in tabel 7.12.
      De invoering van een basisinkomen zou een grote invloed uitoefenen op
   vrijwel alle economische variabelen. Alhoewel de veranderingen in de economi-
   sche variabelen afhankelijk zijn van de aan de desbetreffende variant ten
   grondslag liggende veronderstellingen, zijn de verschillen tussen de varianten in
  de resultaten klein genoeg om eensluidende conclusies t e trekken. De verhoging
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>Tabel 7.13. Macro-economische gevolgen van de introductie van een basisinkomen
                                                                      -
inkomensoverdracht per saldo
 (prijzen 1980):                   f 36 miljard             f 2 5 miljard
                                                                         --- --
arbeidsaanbodreductie
 ( X 1000 mensjaren):              -250         -300        -250            -300
afwijking van de basis-
projectie in procenten:
volume particuliere consumptie
volume bruto investeringen
bedrijven a
volume export goederen
volume export diensten
volume import goederen
en diensten
volume bruto nationaal
inkomen
loonsom/werknemer in
bedrijven
reele loonlwerknemer
in bedrijven
prijs particuliere
consumptie
in procentpunten:
werkloosheidspercentageb
financieringstekort
overheid c
saldo lopende rekening
betalingsbalans c
Bron: W R R .
a exclusief woningen
b in %van de beroepsbevolking
c in % van het netto nationaal inkomen
van de inkomensoverdrachten aan gezinnen zou enerzijds leiden tot een verho-
 ging van het beschikbaar inkomen en anderzijds via de verhoging van de loon-
 en inkomstenbelastingtot een verlaging daarvan. Door de afwenteling van de
 verhoogde belastingdruk zou de loonsom per werknemer een stijging onder-
 gaan, hetgeen een opwaartse druk op de prijzen zou uitoefenen. Doordat de
 loon- en kapitaalkosten sterker zouden stijgen dan de prijzen, zou de rende-
 mentspositie van het bedrijfsleven worden aangetast, hetgeen negatieve gevol-
 gen zou hebben voor de ontwikkeling van de bedrijfsinvesteringen. De export-
 prijs zou eveneens op een hoger niveau komen t e liggen, waardoor het export-
 volume zou afnemen. Door dit alles zou het totale activiteitenniveau van de
 Nederlandse economie teruglopen, hetgeen duidelijk tot uitdrukking komt in
 de ontwikkeling van het volume van het bruto nationaal inkomen. Het lagere
 activiteitenniveau zou negatieve consequenties hebben voor de ontwikkeling
 van het particulier consumptievolume en mede daardoor tot een geringe
 verbetering van de lopende rekening van de betalingsbalans leiden. Het werk-
 loosheidspercentage zou door de introductie van een basisinkomen aanzienlijk
 dalen, zij het dat door het verminderde activiteitenniveau de omvang van de
 werkloosheidsvermindering minder groot is dan de initiele arbeidsaanbodreduc-
 tie.
     Een groot aantal van de negatieve macro-economische effecten die door de
 introductie van het basisinkomen teweeg zou worden gebracht, wordt veroor-
 zaakt doordat de toegenomen belasting- en premiedruk wordt afgewenteld.
 Om dit te illustreren zijn de vier genoemde varianten ook doorgerekend met
 een andere modelversie van Secmon-A, die zodanig is geprogrammeerd dat geen
 afwenteling van belasting- en premiedruk plaatsvindt. De verhoging van de
 loon- en inkomstenbelasting leidt in dat geval niet tot een stijging van de
  loonsom per werknemer in bedrijven. De resultaten van deze modelversie zijn
 weergegeven in tabel 7.14.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>Tabel 7.14. Macro-economische gevolgen van de introductie van een basisinkomen indien
geen afwenteling van belasting- en premiedruk plaatsvindt
inkomensoverdracht per saldo
(prijzen 1980):                     f 36 miljard            f 25 miljard
arbeidsaanbodreductie
(X 1000 mensjaren):                 -250         -300       -250         -300
a fwijking van de basis-
projectie in procenten:
volume particuliere
consumptie
volume bruto investeringen
bedrijven a
volume export goederen
volume export diensten
volume import goederen
en diensten
volume bruto nationaal
inkomen
loonsomlwerknemer in
bedrijven
reele loonlwerknemer
in bedrijven
prijs particuliere
consumptie
in procentpunten:
werkloosheidspercentageb
financieringstekort
overheid c
saldo lopende rekeningen
betalingsbalans c
Bron: WRR.
a exclusief woningen
b in % van de beroepsbevolking
c in %van het netto nationaal inkomen
    De macro-economische gevolgen van de introductie van een basisinkomen
 zouden duidelijk gunstiger zijn, indien geen afwenteling van de belasting- en
premiedruk zou plaatsvinden. Ook hier geldt weer dat de verschillen tussen de
varianten in de resultaten klein genoeg zijn om duidelijke conclusies te trekken.
 Door de reductie van het arbeidsaanbod en de daardoor ontstane schaarste op
de arbeidsmarkt zouden zowel het reele loon als de loonsom per werknemer
enigszins toenemen. Dan zou ook het prijspeil iets hoger komen. De toename
                                     -
van de exportprijs zou ook hier zij het in veel geringere mate - voor een
terugval van het exportvolume zorgen. Het activiteitenniveau van de Neder-
 landse economie zou iets afnemen, waardoor ook het volume van de particu-
 liere consumptie daalt. Het verminderde activiteitenniveau zou te zamen met
de - zij het in geringe mate - aangetaste rendementspositievan het bedrijfsle-
ven toch nog in vrij sterke mate het bruto-investeringsvolumein negatieve zin
bei'nvloeden. Door de afgenomen import zou de betalingsbalans iets verbeteren.
 De werkloosheid ten slotte zou nog verder afnemen dan in het geval dat de
toegenomen belasting- en premiedruk we1 afgewenteld zou worden.
7.4.2 Budgettaire en verdelingseffecten ,
     lntroductie van een basisinkomen zou uiteraard niet alleen macro-economi-
sche effecten hebben maar ook gevolgen voor de inkomensverdeling. Deze
gevolgen zijn afzonderlijk berekend, dat wil zeggen de door Secmon-A aangege-
ven macro-economischeeffecten zijn niet verdisconteerd. Er is gebruik gemaakt
van-een in opdracht van de WR R door het Centrum voor onderzoek van de
economie van de publieke sector opgesteld rapport.36 In dit rapport is gewerkt
 "    C.A. de Kam, P.A. de Graaf, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>met het gegevensbestand van het 'Woningbehoeftenonderzoek 1977' en met
het rekenmodel Gentax, om de effecten aan te geven van een basisinkomen
voor enkele standaard inkomenseenheden (minimum, modaal, tweemaal
modaal en viermaal modaal inkomen).
     Met een algemeen basisinkomen van f 5.000,- en met als uitkeringsgerech-
tigden alle Nederlanders van 24 tot 65 jaar is, zoals al eerder gesteld, een bedrag
gemoeid van f 36 miljard, dat in eerste aanleg gefinancierd wordt door een
gelijktijdige verhoging van de loon- en inkomstenbelasting. De vermoedelijke
opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting (incl. dividendbelasting) bedraagt
over 1980 f 4O,35 miljard. Na invoering van het algemeen basisinkomen neemt
ook de heffingsgrondslagvan de loon- en inkomstenbelasting toe, in beginsel
met f 36 miljard. Daardoor treden er wijzigingen op in de opbrengsten van de
premies sociale verzekeringen en van de loon- en inkornstenbelasting. Boven-
dien worden het basisinkomen en de belastingvrije voet qua niveau gelijkge-
steld. lndien rekening wordt gehouden met deze middelenderving door de
optrekking van de belastingvrije voet voor de gehuwde vrouw, kan de door
tariefverhoging te realiseren benodigde extra opbrengst van de loon- en inkom-
stenbelasting bij benadering gesteld worden op f 25 miljard, namelijk f 36
miljard kosten basisinkomenprogram minus f 4 miljard meeropbrengst premie
volksverzekeringen, minus f 7 miljard meeropbrengst loon- en inkomstenbelas-
ting. Bij de economische en fiscale uitwerking van het basisinkomen i s ook
gewerkt met een tweede variant, waarbij f 11 miljard bespaard wordt door een
vermindering van overheidsbestedingen in de sfeer van financiering en subsi-
diering ten behoeve van onderwijs, sport, cultuur en gezondheidszorg. De
benodigde extra opbrengsten van de loon- en inkomstenbelasting bedragen
dan f 14 miljard.
     Uit de omvang van de benodigde extra opbrengst van loon- en inkomstenbe-
 lasting kan een bijbehorend tarief worden afgeleid, waarbij wordt uitgegaan van
 een verhoging met een gelijk aantal %-punten van alle schijfpercentages, totdat
 de benodigde meeropbrengst is gehaald. Verhoging van alle schijfpercentages
 met 1%-punt levert f 1,35 miljard op. Derhalve dienen de schijfpercentages (in
 1980) over de hele linie met 19%-puntente worden verhoogd, om te bereiken
 dat de opbrengst van loon- en inkomstenbelasting met de benodigde f 25
 miljard toeneemt. De schijfpercentages liepen in 1980 van 18% op tot 72%.
 Een budgettair neutrale financiering van het basisinkomen via verhoging van de
 loon- en inkomstenbelastingtarieven zou in 1980 een tarief vergen dat (bij
 gelijkblijvende belastingvrije sommen, met uitzondering van de belastingvrije
 som van de gehuwde vrouw) marginale percentages kent die lopen van 37% tot
 91%. De tweede variant vergt een verhoging van elk schijfpercentage van het
 tarief met 1 1%-punt.
     Bij de berekeningen i n dit rapport worden derhalve twee alternatieve tarie-
 ven voor de loon- en inkomstenbelastinggehanteerd, die beide leiden tot een
 budgettair neutrale financiering van het algemeen basisinkomen.
     Variant 1: alle schijfpercentages van het tarief van de loon- en inkomstenbe-
 lasting worden verhoogd met 19%-punt;
     Variant 2: alle schijfpercentages van het tarief van de loon- en inkomstenbe-
 lasting worden verhoogd met 11%-punt, in combinatie met bezuinigingen
 op publieke voorzieningen tot een bedrag van f 11 miljard.
     De verdelingseffecten van invoering van een algemeen basisinkomen kunnen
 worden gesimuleerd met behulp van standaardmodelberekeningen. De bereke-
 ningen gelden voor 1979 en zijn uitgevoerd voor w e e typerende huishoudin-
 gen, te weten:
     -   gehuwde werknemers (marktsector) met twee kinderen jonger dan 16
 jaar;
     - ongehuwde werknemers (marktsector), jonger dan 35 jaar.
     In de tabellen 7.15 en 7.16 worden de resultaten weergegeven. Hieruit blijkt
 dat invoering van een algemeen basisinkomen bij de gehanteerde veronderstel-
  lingen en uitgangspunten zal leiden tot een sterkere inkomensherverdeling.
  Deze herverdeling gaat in de eerste plaats ten koste van de hogere inkomens en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>komt ten goede aan de lagere inkomensniveaus. Voorts vindt een aanzienlijke
herverdeling plaats ten glunste van huishoudens met twee (gehuwde) partners,
ten koste van alleenstaanden.
Tabel 7.15. Wijzigingen in netto inkomen na invoering van een basisinkomen, gehuwde
werknemen 1979 (in gld.)
                                                                                       -
bruto loonniveau                     minimum       modaal      2x modaal    4x modaal
brutoloon                              22.736       31.500       63.000        126.000
netto arbeidsinkomena                  21.I47       26.955       45.730         70.091
wijziging in netto inkomen
na invoering basisinkomen            +   6.139     + 4.627     +   1.442    - 13.941
(variant 1) b
wijziging in netto inkomen
na invoering basisinkomen            +   7.150     +  6.040    + 2.133      -    5.439
(variant 2) c
Bron: C.A. de Kam, P.A. de Graaf: Een basisinkomen voor iedereen: enkele budgettaire
en verdelingseffecten; Leiden, 1981.
a Incl. f 2.567 wegens kinderbijslag voor twee kinderen jonger dan 16 jaar;
b Basisinkomen f 4.700 voor iedere Nederlander van 24 tot 65 jaar; verhoging van de
schijfpercentages van het tarief van de loon-linkomstenbelasting met 19%-punt.
c Basisinkomen f 4.700 voor iedere Nederlander van 24 tot 65 jaar; verhoging van de
schijfpercentages van het tarief van de loon-linkomstenbelasting met 11%-punt in com-
binatie met bezuinigingen op de publieke uitgaven tot een bedrag van f 11 miljard
(prijzen 1980)
Tabel 7.16. Wijzigingen in netto inkomen na invoering van een basisinkomen, jongere
ongehuwde werknemers 1979 (in gld.)
bruto loonniveau                      minimum      modaal      2x modaal    4x modaal
brutoloon                               22.736       31:500      63.000        126.000
netto arbeidsinkomen                    16.854       22.21 1      39.625        62.783
wijziging in netto inkomen
na invoering basisinkomen             -      22    -   1.505    - 7.609      - 19.986
(variant 1) a
wijziging in netto inkomen
na invoering basisinkomen             +   1.375    +     475    - 3.467      - 10.918
basisinkomen (variant 2) b
       -    -  -
Bron: C.A. de Kam, P.A. de Graaf, op. cit..
a Incl. f 2.567 wegens kinderbijslag voor twee kinderen jonger dan 16 jaar;
b Basisinkomen f 4.700 voor iedere Nederlander van 24 tot 65 jaar; verhoging van de
schijfpercentages van het tarief van de loon-linkomstenbelasting met 19%-punt.
c Basisinkomen f 4.700 voor iedere Nederlander van 24 tot 65 jaar; verhoging van de
schijfpercentages van het tarief van de loon-linkomstenbelasting met 11%-puntin com-
binatie met bezuinigingen op de publieke uitgaven tot een bedrag van f 11 miljard
(prijzen 1980)
    Bij dit programma voor een basisinkomen i s voorts nog in aanmerking te
 nemen dat degenen die jonger zijn dan 24 jaar en de ouderen boven 65 jaar we1
 geconfronteerd worden met hogere tarieven van de loon- en inkomstenbelas-
 ting, maar in de hier gekozen opzet geen aanspraak maken op het basisinko-
 men. Door additionele fiscale maatregelen zouden deze nadelen echter te
 ondervangen zijn zonder de werkingssfeer van het basisinkomensprogramma te
 hoeven uitbreiden.
 7.4.3 Overigeaspecten
    Naast de fiscale, de budgettaire en verdelingseffecten zijn er vanzelfsprekend
 nog andere facetten die in acht genomen zouden moeten worden bij invoering
 van een basisinkomen. Het voert t e ver om hierop in dit bestek uitvoerig in te
 gaan. Vermeld zij dat een basisinkomen een zeer grote taakverzwaring voor de
 belastingdienst zou betekenen. Dit zou vooral voortvloeien uit de aanslagen die
 moeten worden opgelegd als een gehuwde vrouw behalve een basisinkomen ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>nog andere inkomsten heeft. Zij dient dan immers - bij een basisinkomen - in
alle gevallen een aanslag in de inkomstenbelastingt e ontvangen, terwijl thans in
veel gevallen de loonbelasting tevens de eindheffing is. Overigens zou een
oplossing mogelijkerwijs gevonden kunnen worden door het basisinkomen door
werkgevers te doen uitbetalen onder inhouding van voorheffingen. Dit systeem
zou echter haaks staan op de huidige ontwikkeling, waarbij werkgevers juist
niet langer zijn ingeschakeld bij uitbetaling van de kinderbijslag. Een variant is
denkbaar door de inhoudingstabellen voor de loonbelasting en premie-volksver-
zekering af te stemmen op het ontvangen van een basisinkomen, dat werkne-
mers zelf aanvragen. Maar ook hieraan zijn complicaties verbonden.
7.5    Evaluatie en aanknopingspunten voor beleid
     De resultaten van de analyse hebben duidelijk gemaakt dat denkbeelden
omtrent inkomensgaranties zonder werkplicht te maken krijgen met een uiterst
complexe samenhang van structuren en ontwikkelingen. Uitvoerbaarheid en
compatibiliteit met het vigerende systeem zijn moeilijk te onderzoeken; moge-
lijkheden om op grond van analyse van empirisch materiaal uitspraken te doen
ontbreken vrijwel. De centrale vraag i s evenwel niet of het algemeen basisinko-
men als concept rijp i s voor beleidvoering op korte termijn. Het gaat er om of
een ontwikkeling in de richting van inkomensgaranties een bijdrage kan leveren
t o t vernieuwing van het arbeidsbestel en de werkgelegenheid en of die oplossing
verenigbaar i s met het functioneren van de arbeidsmarkt en de sociale zeker-
heid. In dit perspectief kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt.
7.5.1 Economische aspecten
     Met betrekking t o t de werkgelegenheid kan het volgende gesteld worden. De
mate waarin het arbeidsaanbod zich uit de arbeidsmarkt terugtrekt onder
invloed van een algemeen basisinkomen is moeilijk aan te geven. Gewerkt i s
met een veronderstelling dat een volumevermindering van 250.000 A 300.000
manjaren zal optreden. De prijs hiervoor i s echter hoog door het verminderde
activiteitenniveau in bedrijven, hetgeen resulteert in een vermindering van .
werkgelegenheid van circa 5%. Uit het oogpunt van werkgelegenheidspolitiek
lijkt invoering van een algemeen basisinkomen een geforceerd en niet toerei-
kend middel, althans een middel dat ook veel nadelige neveneffecten met zich
meebrengt in economische zin. Eventuele invoering van een basisinkomen zou
in elk geval geleidelijk moeten plaatsvinden ten einde al te grote distorsies in de
economie te voorkomen en aanpassing aan de economische consequenties van
een meer genivelleerde inkomensverdeling mogelijk te maken. Daardoor zou
men wellicht de repercussies voor de arbeidsmarkt kunnen leren kennen. Een
dergelijke invoering zou echter toch besluitvorming op politiek niveau vereisen,
die doorgaans stoelt op heersende inzichten aangaande deze (en ook sociale en
culturele) aspecten. Hierdoor i s er sprake van een dilemma: er is een besluit
nodig om invoering - ook een geleidelijke en voorlopige - mogelijk t e maken,
terwijl een dergelijk besluit pas genomen zou mogen worden als de gevolgen
van invoering enigermate geschat kunnen worden. Bovendien zou een geleide-
lijke invoering bedoelde gevolgen op middellange termijn wellicht slechts in
beperkte mate zichtbaar maken. Te verwachten is immers dat pas wanneer
een basisinkomen een niveau heeft van rond de vijfduizend gulden (hetgeen
voor een basisinkomen toch minimaal geacht moet worden) die effecten
optreden die men bij een besluit tot invoering zou willen kennen.
     Een algemeen basisinkomen zal leiden tot een sterke inkomensherverdeling.
 Deze herverdeling gaat in de eerste plaats ten koste van de hogere inkomens en
komt ten goede aan de lagere inkomens. Voorts vindt een aanzienlijke herver-
deling plaats ten gunste van huishoudens met ( w e e ) gehuwde partners van wie
slechts Ben betaalde arbeid verricht ten koste van alleenstaanden. (Vooronder-
stelling daarbij is, dat de belastingvrije voet voor de gehuwde vrouw wordt
opgetrokken van f 2.000,- tot het bedrag van het basisinkomen, t e weten
f 5.000,-; anders zou het basisinkomen voor degene die overigens geen inko-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>men heeft niet een basisinkomen zijn.) De aangegeven nivelleringseffecten zijn
van een zodanige orde van grootte dat van een ingrijpende maatschappelijke
verandering gesproken moet worden. Het laat zich aanzien dat het denkbeeld
van het basisinkomen in de publieke opinie en de sociaal-economische politiek
vooral getoetst zal worden op dit aspect van inkomensnivellering. Hierbij zal
ook de potentiele daling van de belastingopbrengst, ten gevolge van de nivelle-
ring en de progressie in de loonbelasting, een belangrijk aspect vormen, ook
met het oog op de financiele ruimte van de collectieve sector. Dit zal wellicht
ook betekenen dat mogelijke voordelen verbonden met het bestaan van een
basisinkomen op de achtergrond raken. De weg in de richting van een basisin-
komen en daarmee naar een fundamentele verandering van het arbeidsbestel
in deze zin kan alleen al daardoor geblokkeerd worden. Wanneer invoering van
een basisinkomen een faire kans zou moeten krijgen, dient een dergelijke
impasse t e worden vermeden. Tegenover de sterke herverdeling zouden de
mogelijke voordelen zichtbaar gernaakt moeten worden, zoals differentiatie in
consumptieve levensstijl, verruiming van mogelijkheden om kleine produktie-
en consumptiehuishoudingen op te zetten, meer keuzemogelijkheden met
betrekking tot arbeid (duur per dag, periode per jaar), ruimere mogelijkheden
van combinatie van arbeidstijden en inkomen met een partner. De mogelijke
risico's die er in sociaal en cultureel opzicht zeker ook zijn, dienen uiteraard
ook hierbij t e worden betrokken.
    Ten aanzien van de loonvorming zullen zich specifieke vraagstukken doen
gevoelen voortvloeiend uit de spanning tussen het niveau van het inkomen uit
arbeid en het basisinkomen.
    Deze zullen een zekere analogie vertonen met de huidige spanningen tussen
het minimuminkomen uit arbeid en de sociale uitkeringen voor zover deze
gekoppeld zijn aan dit minimum (alsook tussen inkomen uit arbeid en sociale
uitkeringen die daarvan zijn afgeleid maar die volgens sommigen een t e klein
verschil ermee vertonen, bijvoorbeeld 80%WW). De spanningen in een arbeids-
bestel met basisinkomen zouden onder omstandigheden groter kunnen zijn. De
modelsimulaties laten een sterke opwaartse druk op het reeel loon van werk-
nemers in bedrijven zien. Dat geeft al aan dat er sterke tendenties zijn om zich
t e compenseren voor de hogere belasting- en premiedruk ten gevolge van het
basisinkomen. Slechts indien deze afwenteling kan worden voorkomen, zullen
ook de overige distorsies tot redelijke omvang kunnen worden teruggebracht
en zal ook het inboeten aan economische groei beperkt kunnen blijven tot
verlies van slechts enkele procentpunten. Het beheersen van deze afwenteling
lijkt alleen mogelijk door een stringente loon- en inkomenspolitiek. Wellicht is
geleide loonpolitiek zelfs een noodzakelijke voorwaarde voor de introductie en
handhaving van een basisinkomen. Als dit zo is, dient deze loonpolitiek we1
gebaseerd te zijn op een duidelijke visie met betrekking tot de allocatie van
arbeid via de arbeidsmarkt. Zou dit niet gebeuren, dan is de kans erg groot
dat de arbeidsmarkt niet alleen als inkomensverdelingscriterium grotendeels
wegvalt, maar dat tevens de allocatie van arbeid door middel van netto-loonver-
schillen onmogelijk wordt gemaakt.
    Overigens i s de gedachte op zich niet zo vreemd, dat het vergaand herverde-
 len van het nationaal inkomen onafhankelijk van de arbeidsprestatie, zoals bij
 het basisinkomen het geval is, niet goed mogelijk is zonder ook verdeling
 van de arbeidsinkomens t e beheersen. Het deel van het nationaal inkomen dat
 via arbeidsprestatie en arbeidspositie verdeeld kan worden, is dan immers
 aanzienlijk minder geworden. Neemt de wedijver hierom toe, dan kan bij vrije
 loonvorming worden voorzien dat de arbeidsinkomens zullen uitlopen op
 het basisinkomen. Dit kan gebeuren door het laatste minder t e compenseren
 voor de inflatie die voor een belangrijk deel veroorzaakt wordt door reacties in
 de loonvorming op de hogere fiscale en premielasten.
    De combinatie van basisinkomen en hoge marginale tarieven zal voorts
 wellicht leiden tot de versterking van zogenaamde informele markten. Weiten-
 berg spreekt van informele markten als de transacties zich onttrekken aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre>publieke heffingen. Hij onderscheidt daarbij het in eigen beheer uitvoeren van
bepaalde werkzaamheden (doe-het-zelf-sector),het afwikkelen van transacties
met gesloten beurzen (reele ruilsector) en het uitvoeren van transacties tegen
geld, maar zonder dat de verschuldigde belasting wordt afgedragen (zwart
              Hoge marginale tarieven bewerkstelligen het uiiwijken naar informe-
le markten. Het rendement op geslaagde fraudepogingen wordt namelijk groter
en tevens lijkt de pakkans kleiner t e worden naarmate meer subjecten zich
hieraan schuldig maken, aldus Weitenberg. Als men ervan uitgaat dat het
huidige uitwijkgedrag niet alleen een gevolg is van verminderd normbesef, maar
ook van de hoogte van de marginale tarieven, dan is inderdaad een toeneming
van uitwijken naar informele markten te verwachten. Weitenberg wijst erop,
dat de heffingsgrondslag van de publieke heffingen daarrnee opdroogt, hetgeen
zou nopen tot nog hogere heffingspercentages.
7.5.2    Her arbeidsbestel
    De verhouding tussen actieven en niet-actievenbinnen de recruteringsbevol-
king i s zeker een relevant aspect met betrekking t o t het basisinkomen. Door de
grote inkomensoverdracht en de te verwachten nivellering kunnen er namelijk
gemakkelijk spanningen optreden of bestaande spanningen worden versterkt.
Dit zal zeker het geval zijn zolang er geen specifieke legitimering is ontwikkeld
en verbreid voor het basisinkomen. Irnmers, de afbakening van betaald en
onbetaald werk is in onze rnaatschappij vrij sterk en draagt een institutioneel
karakter. Weliswaar zijn er aanzetten om hierin verandering te brengen. Deze
opvattingen zijn evenwel nog niet algemeen. Met andere woorden, het sociale
draagvlak of we1 de consensus voor een basisinkomen lijkt vooralsnog zwak.
Overigens is het echter we1 zo, dat het basisinkomen nu juist beoogt t e bewerk-
stelligen dat het scherpe onderscheid Bn de scheiding tussen actieven en niet-ac-
tieven vermindert doordat betaalde beroepsarbeid in mindere mate inkomens-
en statusbepalend is.
    Gemeten aan de heersende werkplicht en gereglementeerde vrijstelling i s het
 duidelijk dat het basisinkomen gunstige voorwaarden schept om zich gedistan-
 tieerder ten opzichte van betaald werk te gedragen. Ook hier zij gewezen op
 legitimeringsvragen. Het basisinkomen zal echter deels zijn eigen rechtvaardi-
 ging scheppen, doordat in het sociale leven nieuwe zinvolle combinaties gestalte
 zullen krijgen. In het algemeen lijkt dit van belang als men alternatieve, pro-
 duktieve of consumptieve huishoudingen wil inrichten. Wat de consumptieve
 gezinshuishoudingen betreft wordt het onder invloed van het basisinkomen
 voordeliger om met meer personen een huishouden t e vorrnen dan alleenstaand
 te zijn. De produktieve huishoudingen van personen zullen wellicht stimulering
 ondervinden van het basisinkomen, omdat daardoor de financiering vergemak-
 kelijkt wordt. De omvang van alternatieve produktiehuishoudingen is nu
 reeds aanzienlijk. Cijfers uit West-Duitsland wijzen op 11 B 12.000 projecten
 waarin te zamen 80.000 deelnemers werkzaam zijn. 40% daarvan draait op
 eigen inkomsten, van de overige 60% wordt de helft gesubsidieerd door kerk en
 overheid; de andere helft i s qua financiering afhankelijk van de persoonlijke
 inkomens der b e t r ~ k k e n e n . ~ ~
    De aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt lijkt rnoeilijk te
 prognostiseren. Er ontstaat immers een nieuwe situatie, waarin de regelmatig-
 heden van het verleden niet hoeven op te treden. Ten gevolge van het basisin-
 kornen kunnen echter bepaalde tendenties worden versterkt - zoals verlenging
 van zoekgedrag van werklozen, kieskeuriger worden bij werkaanvaarding,
 vermijden van evident onaangenaam werk. Hierdoor kan de situatie weer
 intreden van een grote openstaande vraag bij eveneens relatief grote werkloos-
 heid. Deze laatste zou deels gemaskeerd kunnen worden door de mogelijkheden
 "   J. Weitenberg, op. cit..
 "
     Zur alternativen Kulrur in der Bundesrepublik Deurschland, rapport van de Bundes-
 minister fiir Jugend, Familie und Gesundheit nr. 211-2007, april 1981, p. 15.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 251 ======================================================================

<pre>om zich met een basisinkomen tijdelijk terug te trekken van de arbeidsmarkt
(verborgen werkloosheid).
   De werkingssfeer van financiele prikkels zal onder invloed van twee factoren
staan, t e weten het basisinkomen zelf en de gemiddelde en marginale belasting-
druk, die boven het basisinkomensbedraggaat gelden.
7.5.3 Andere maatschappelijke kaders
    Een beoordeling van de mogelijkheden van een basisinkomen vereist dat deze
modaliteit ook wordt bezien in het licht van andere maatschappelijke kaders
die het functioneren van onze samenleving mee bepalen. Het gaat er dan om of
een basisinkomen verenigbaark met structuur en ontwikkelingen op het terrein
van onderwijs, sociale zekerheid en dergelijke.
    In het algemeen lijkt het zo t e zijn dat bestaande tendenties in het onderwijs
(veralgemenisering van doelstellingen, integratie, differentiatie) door een
basisinkomen enigszins versterkt zouden worden. Terugkoppelingen uit de
arbeidsmarkt zullen eerder zwakker dan sterker worden. lmmers ten aanzien
van arbeid zullen mensen meer hun eigen voorkeuren volgen dan zich richten
op het planmatig voorbereiden van een beroepsleven. Wel zou de behoefte aan
volwasseneneducatie kunnen stijgen; de noodzaak tot 'bijverdienen' voor de,
gehuwde vrouw zal afnemen, behalve voor de hogere inkomens want die gaan
er op achteruit (in variant I al bij tweemaal modaal en bij variant II boven
tweemaal modaal). Er zal dus meer tijd zijn om zich toe t e leggen op andere
zaken dan arbeid. Ook hier zouden nieuwe 'markten' voor onderwijs gevonden
kunnen worden.
    De sociale zekerheid is uiteraard op allerlei wijzen verweven met de functies
van een basisinkomen. Het basisinkomen verdraagt zich slecht met de huidige
structuur van de sociale verzekeringen, waarin een sterk accent ligt op specifi-
catie naar behoeften en categorieen. In dit stelsel zouden vele aanpassingen
nodig zijn. Zoals ook al eerder in dit hoofdstuk is uiteengezet zou een basisin-
komen kunnen leiden tot vermindering van bepaalde voorzieningen zoals
inkomensafhankelijke regelingen (studietoelagen, subjectsubsidies voor kinder-
dagverblijven). Dit i s eveneens een ingewikkelde materie die nadere bestudering
zou behoeven. Voorts zou de financiering van een basisinkomen enigszins
worden verlicht als de burger een groter deel zou gaan betalen van de diensten
die de overheid beneden kostprijs aanbiedt (onderwijs, cultuur, sport, enz.). In
de tweede financieringsvariant van het basisinkomen i s ervan uitgegaan dat de
overheid aldus f 1 1 miljard zou kunnen besparen. De toeneming van particu-
liere bestedingsmogelijkheden ten gevolge van het basisinkomen zal vooral
toevallen aan de inkomensgroependie ook het meest profiteren van de voor-
zieningen die de overheid beneden kostprijs pleegt aan t e bieden. Op het eerste
gezicht lijkt zich dus een vestzak-broekzak situatie voor t e gaan doen als het
basisinkomen ingevoerd zou zijn. In werkelijkheid zouden er echter we1 nieuwe
ongelijkheden ontstaan, omdat binnen deze inkomensgroepen nog aanzienlijke
verschillen bestaan in intensiteit van gebruik van deze door de overheid gefi-
nancierde voorzieningen. De gelijktijdige introductie van het profijtbeginsel zou
derhalve de voordelen van het basisinkomen voor sommige gezinnen we1 en
voor andere niet teniet doen, afhankelijk van de voorkeuren voor welzijns-
diensten dan we1 voor consumptieve goederen en diensten, zoals die op de
markt worden aangeboden.
    Ook hier zouden voor de overheid belangrijke beleidsproblemen liggen. Haar
sturingsmogelijkheden nemen immers bij een basisinkomen af ten gunste van de
individuele consumptieve preferenties van de burgers. Dit is nog sterker het
geval als ter financiering van het basisinkomen overheidsbestedingen in de
collectieve sector verminderd worden.
    Ook de emancipatie van de vrouw ondervindt de invloed van een basisinko-
 men. Het basisinkomen werkt niet specifiek ten voordele van de vrouw, maar
de gehuwde vrouw - met name de niet buitenshuis werkende - krijgt we1 het
voordeel van een belastingvrij basisinkomen. Anders dan een algemene arbeids-
tijdverkorting, die arbeidskansen van onder andere vrouwen beoogt t e vergro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 251 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 252 ======================================================================

<pre>ten, verruimt het basisinkomen de arbeidsmarkt niet. Er treedt een verminde-
ring van economische activiteit op, met vermindering van werkgelegenheid. Het
wordt dus ook moeilijker voor vrouwen om via deelnerning aan betaalde arbeid
te komen tot inkomensvorming en economische zelfstandigheid.
7.5.4  Toekomst
   Wie vraagt naar de aanknopingspunten voor beleid krijgt te maken met een
scenario waarin vele moeilijkheden moeten worden overwonnen. Toch mag
men op grond van de resultaten van studie niet stellen dat invoering van een
basisinkomen in onze samenleving onmogelijk is. Waarschijnlijk is echter een
economie die een sterke economische groei vertoont, beter in staat een derge-
lijke modaliteit toe te laten. Bij lage of negatieve groei zijn de repercussies
dermate ernstig - vanwege de verergering der sociale en economische proble-
men - dat het basisinkomen geen serieuze optie vormt voor de oplossing van
problemen. Te bedenken i s evenwel dat de toekomstige ontwikkeling bij
uitstek gekenmerkt zou kunnen worden door 'jobless growth'; een economi-
sche groei dus met relatief weinig werkgelegenheid. Onder deze omstandigheid
zou de introductie van een basisinkomen plausibel kunnen worden. De maat-
schappij beschikt dan immers we1 over de revenuen, maar niet over voldoende
arbeidsplaatsen om deze als het overwegende verdelingscriterium van inkomen
te gebruiken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 252 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 253 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 8. CONSUMPTIE EN WERKGELEGENHEID
8:l     Inleiding en probleemstelling
     Historisch gezien is de aandacht voor de relatie tussen consumptie en werk-
gelegenheid niet nieuw. De meeste westerse landen hebben na de Tweede
Wereldoorlog een Keynesiaans beleid gevoerd, dat wil zeggen: ten einde volle-
dige werkgelegenheid te bereiken werden de bestedingen - consumptie, inves-
teringen dan we1 overheidsuitgaven - gestimuleerd door verlaging van de
belastingen enlof vergroting van de overheidsuitgaven, terwijl in perioden van
excessieve expansie de economie via de bestedingskant werd afgeremd. De
relatie tussen consumptieve bestedingen en werkgelegenheid wordt in het
 Keynesiaanse denken centraal gesteld.
     Ook in Nederland was tot in de jaren zeventig het opvoeren van de consump-
tieve bestedingen van groot belang in het beleid om de werkloosheid op te
lossen. In de jaren zeventig bleek echter het Keynesiaanse beleid niet voor een
ongestoorde welvaartsgroei t e kunnen zorgen. Met de publikatie in augustus
 1974' van de CPB-analyse van de werkloosheid veranderde de overheidsvisie op
de problematiek. In de CPB-analysewerd naast een conjuncturele Keynesiaanse
component een structurele component in de werkloosheid onderscheiden,
die werd toegeschreven aan de te sterke stijging van de arbeidskosten. Loonma-
tiging werd in deze opvatting een belangrijk element van het werkgelegenheids-
beleid. Maatregelen om de werkgelegenheid te verbeteren door het vergroten
van de consumptie verdwenen naar de achtergrond.
     In het orientatieterrein 'consumptie en werkgelegenheid' wordt de beleids-
matige relatie tussen beide economische grootheden weer opgepakt. Wel is de
 invalshoek anders. Waar in het Keynesiaanse denken de relatie tussen de
werkgelegenheid en het volume van de consumptie centraal staat wordt in dit
orientatieterrein de relatie tussen de werkgelegenheid e n het consumptie-
patroon onderzocht. Hierbij wordt onder consumptie verstaan de particuliere
consumptie, dat wil zeggen het verbruik voor niet-produktieve doeleinden van
 in het binnenland geproduceerde of ingevoerde goederen en diensten door
gezinshuishoudingen. Dit houdt in dat de collectieve goederen en het gebruik
van de buiten de markt- en budgetsector tot stand gekomen produktie van
gezinshuishoudingen, zoals de arbeidsinspanning van de huisvrouw, diensten
 van de familie of buren, vrijwilligerswerk en dergelijke hier buiten beschouwing
blijven.
     Bij het onderzoek naar de relatie tussen consumptiepatroon en werkgelegen-
 heid wordt hier met name aandacht geschonken aan de mogelijkheden voor het
 voeren van een consumptiebeleid. Onder consumptiebeleid wordt verstaan
 een beleid gericht op het bei'nvloeden van het particuliere consumptiepatroon
 met als oogmerk een optimaliseringvan maatschappelijk geformuleerde doel-
 stellingen2, waarbij in het kader van deze studie de werkgelegenheid centraal
 staat.
     Het ontwikkelen van een consumptiebeleid in bovengenoemde zin vereist
  inzicht in de ontwikkeling van de consumptie in tweeerlei opzicht. In de eerste
 plaats is inzicht nodig in de veranderingen in de consumptie en het consumen-
  '   H. den Hartog en H. Tjan, Investeringen, lonen, prijlen en arbeidsplaatsen, eenjaar-
 gangenmodel met vaste coefficienten voor Nederland, CPB occasional paper 2, %Graven-
 hage, 1974.
      Onder maatschappelijk geforrnuleerde doelstellingen worden verstaan: de doelstellingen
  van de sociaal-econornische politiek (volledige en volwaardige werkgelegenheid, evenwich-
  tige economische groei, evenwichtige betalingsbalans, stabiel prijsniveau, redelijke inko-
  rnensverdeling) en de doelstellingen van het beleid gericht op de facetten h i l i e u , grond-
  stoffen en energie, ruirntelijke ordening en internationale arbeidsverdeling).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 253 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 254 ======================================================================

<pre>tengedrag als zodanig. In de tweede plaats is een beeld nodig van de gevolgen
van die veranderingen voor de werkgelegenheid om het belang van een con-
sumptiebeleid aan t e geven; beide aspecten van de consumptieve ontwikkelin-
gen worden nader uitgewerkt respectievelijk in de paragrafen 8.2 en 8.3.
     In paragraaf 8.2 worden de ontwikkelingen in het consumptiepatroon
behandeld. In eerste instantie gebeurt dit op een beschrijvende wijze waarbij
een indeling van de consumptie in drie categorieen wordt gehanteerd: voedings-
en genotmiddelen, duurzame consumptiegoederen, overige goederen en dien-
sten. Beschreven worden de ontwikkelingen in de periode 1920-1980. Na deze
globale bes~hrijvin~   over een lange tijdsperiode volgt een meer gedetailleerde,
die vanwege het beschikbare datamateriaal beperkt is gebleven tot een recente
periode: 1969-1979. In de consumptie worden dan negen bestedingscatego-
rieen onderscheiden. De ontwikkelingen in het aldus omschreven consumptie-
patroon worden statistisch geanalyseerd waardoor een inzicht wordt verkregen
in de bijdrage van de onderliggende determinanten in de verklaring van het
consumentengedrag.
     In paragraaf 8.3 vindt een analyse van de relatie consumptiepatroon -
werkgelegenheid plaats voor een tweetal perioden: 1970-1975 en 1975-1985.
Om deze relatie t e kwantificeren zijn de consumptiepatronen van 1970 en
 1985 vergelijkbaar gemaakt met gegevens van 1975, dat wil zeggen de con-
sumptiepatronen voor beide jaren zijn omgerekend alsof ze in 1975 zouden
gelden. Met gebruikmaking van een input-output tabel en sectorale werkgele-
genheidscoefficienten (= aantal werknemers per miljoen gulden produktie) zijn
de gevolgen van de veranderingen in het consumptiepatroon voor de werkgele-
genheid bepaald. Berekend zijn dus in feite de effecten voor de werkgelegen-
heid van ceteris-paribus veranderingen in het consumptiepatroon.
     Nadat aldus het belang van een t e voeren consumptiebeleid is aangegeven
wordt in paragraaf 8.4 aandacht besteed aan enkele theoretische aspecten van
een dergelijk beleid. Gesteld wordt daar dat in het algemeen er een grote
terughoudendheid heerst ten aanzien van overheidsinvloed op de particuliere
consumptieve bestedingen en dat een t e sterke bemoeienis met de vrijheid van
de consument als niet legitiem wordt ervaren. Weliswaar voert de overheid een
beleid dat gericht is op onder andere de bescherming en voorlichting van de
consument en wordt de consumptie bei'nvloed op basis van 'merit' c.q. 'deme-
rit'-overwegingen met bijvoorbeeld subsidies en/of belastingen, maar toch lijkt
aan de consumptievrijheid een zodanige mate van autonomie t e worden toege-
kend, dat de consumptie weinig op haar effecten voor arbeid en werkgelegen-
heid pleegt t e worden onderzocht en getoe'tst.
     In het orientatieterrein 'consumptie en werkgelegenheid' echter neemt een
dergelijke toetsing juist een centrale plaats in. Uitgangspunt daarbij i s dat
arbeid en consumptie beide als een vorm van menselijke ontplooiing be-
schouwd kunnen worden. Met het be'invloeden van de consumptie ten gunste
van de werkgelegenheid wordt in feite de betekenis van arbeid voor de mense-
lijke ontplooiing versterkt ten opzichte van de consumptie. Beperking van de
consumptievrijheid die een aldus gevoerd consumptiebeleid met zich zou
kunnen brengen, lijkt in dit licht bezien geoorloofd.
     Een nadere concretisering van de probleemstelling, die zich in de eerste
paragrafen op een vrij hoog abstractieniveau bevindt, vindt plaats in paragraaf
8.5. In deze paragraaf komen aanknopingspunten voor het beleid aan de orde.
Nagegaan wordt hoe het beleid van de overheid op reeds bestaande beleidster-
reinen, waar de invloed van de overheid op de consumptie reeds aanzienlijk is,
kan worden geoptimaliseerd door de bevordering van de werkgelegenheid als
een specifieke doelstelling t e introduceren. In concreto vindt dit plaats voor de
volgende beleidsterreinen:
     1. volkshuisvesting
    2. verkeer en vervoer
    3. toerisme
     Naast een algemene orientatie op elk terrein vindt een inventarisatie plaats
van de voor elk terrein specifieke problematiek en wordt aandacht geschonken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 254 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 255 ======================================================================

<pre>aan het bestaande overheidsbeleid. Vervolgens worden enkele aanknopingspun-
ten voor een consumptiebeleid geformuleerd om aan te geven op welke wijze
een be'invloeding van de desbetreffende consumptieve verbeteringen kan
bijdragen tot een verbeterde werkgelegenheidssituatie.
    Bij de volkshuisvesting spitst zich dit toe op de vraag op welke wijze de
overheid de consumptie van woondiensten kan bei'nvloeden ten einde de
volkshuisvesting beter t e doen functioneren en de werkgelegenheid in de
bouwnijverheid te bevorderen. Daarbij wordt aandacht besteed aan het functio-
neren van de woningmarkt en met name aan de 'doorstromingsproblematiek',
aan het huur- en subsidiebeleid en aan de financieringsproblematiek van de
woningbouw.
    Bij het verkeer en vervoer wordt het bestaande overheidsbeleid, dat uit een
oogpunt van negatieve externe effecten gericht is op een beperking van de groei
van de mobiliteitsbehoefte en op een stimulering van een verschuiving van
particulier autovervoer naar openbaar vervoer, als uitgangspunt genomen.
Nagegaan wordt of en in hoeverre een intensivering van het overheidsbeleid in
deze richting kan bijdragen tot het creeren van werkgelegenheid in met name
het openbaar-vervoersysteem.
    Bij het toerisme ten slotte worden de mogelijkheden en de wenselijkheid
onderzocht om het binnenlands toerisme in Nederland te bevorderen en het
uitgaand toerisme te beperken, met het doel de reisverkeersbalans te verbeteren
en zo de werkgelegenheid in de toeristische sector t e stimuleren.
    De laatste paragraaf van dit hoofdstuk biedt allereerst een samenvatting van
paragraaf 8.1 t l m 8.5. Vervolgens vindt een evaluatie plaats van drie aankno-
pingspunten voor het beleid op basis van een aantal criteria - consumptie-
vrijheid, instrumentarium en urgentie - en in het licht van sociaal-economische
doelstellingen en doelstellingen van het facettenbeleid. Op basis hiervan worden
ten slotte enkele conclusies getrokken over de beleidsmatige betekenis van het
denkbeeld 'consumptie en werkgelegenheid'.
 8.2 Ontwikkelingen in het consumptiepatroon
8.2.1 Inleiding
    Wanneer het begrip 'consumptie' ruim wordt opgevat, wordt er onder
 verstaan: de aanschaf en het gebruik van schaarse goederen en diensten ter
 bevrediging van behoeften. Als zodanig vallen hieronder:
    a. de door de private sector geproduceerde en gedistribueerde goederen en
diensten;
    b. de quasi-collectieve goederen en diensten: openbaar vervoer, onderwijs
 en dergelijke;
    c. de in de huishoudelijke sector geproduceerde goederen en diensten:
 arbeidsinspanningvan de huisvrouw, produkten uit de volkstuin, vrijwilligers-
werk en dergelijke.3
    In het orientatieterrein 'consumptie en werkgelegenheid' staat centraal het
 vraagstuk van de be'invloeding van het particuliere consumptiepatroon ter
bevordering van de werkgelegenheid. Onder 'consumptiepatroon' wordt ver-
staan: de verdeling van consumptieve bestedingen over verschillende goederen
en diensten. Tot consumptieve goederen en diensten worden in dit kader dan
ook alleen die goederen en diensten gerekend die beslag leggen op de beste-
dingen van de consument; produkten van de huishoudelijke sector blijven
geheel buiten beschouwing. De hantering van deze beperkte inhoud van het
 begrip 'consumptie' heeft het voordeel dat gebruik gemaakt kan worden van
 statistische registratie door het CBS dat een zelfde begripsinhoud hanteert in de
 Nationale Rekeningen. Hierdoor kunnen de veranderingen in het consumptie-
 patroon statistisch geanalyseerd worden en kan tevens een beeld worden
    Soms wordt als vierde grow onderscheiden de zuiver collectieve goederen en diensten:
bijvoorbeeld politie, defensie, justitie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 255 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 256 ======================================================================

<pre>verkregen van de gevolgen van die veranderingen voor de werkgelegenheid in
de bedrijvensector.
8.2.2 Beschrijving van de ontwikkelingen
   De volume-ontwikkeling van de consumptieve bestedingen per hoofd van de
bevolking wordt weergegeven in figuur 8.1. Hieruit blijkt dat tot omstreeks
1950 de bestedingen per hoofd vrij constant zijn gebleven, tussen 3500 en
4000 gulden (prijzen 1975). Na 1950 vindt er snelle toename plaats tot onge-
veer 10.000 gulden in 1979 (prijzen 1975). Om een indruk te geven van lange-
termijnontwikkelingen wordt het consum,ptiepatroon ingedeeld in drie catego-
rieen4:
   - voedings-'en genotmiddelen
   - duurzame consumptiegoederen
   - overige goederen en diensten
Figuur 8.1. Consumptieve bestedingen per hoofd van de bevolking 1921-1939 en
1948-1980 (gld.; constante prijzen 1975)
Bron: WRR
    Een nadere omschrijving van deze categorieen:
   - voedings- en genotmiddelen: kruidenierswaren, zuivelprodukten, aardappelen,
groenten, fruit, vlees, vis, tabakswaren, dranken.
   - duurzame consumptiegoederen: textiel, kleding, schoeisel, huishoudelijke en wo-
ninginrichtingsartikelen, personenauto's.
   - overige goederen en diensten: brandstoffen, elektriciteit, gas, water, woningdiensten
(huren), bestedingen i n hotels, cafbs en restaurants, diensten van verrnakelijkheidsinstellin-
gen, verkeersdiensten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 256 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 257 ======================================================================

<pre>    Van het aldus gedefinieerde consumptiepatroon zijn gegevens beschikbaar
vanaf 1921, zij het met een onderbreking voor de periode 1940-1948.'
    De snelle stijging van de consumptieve bestedingen is, zoals uit figuur 8.2
duidelijk blijkt, gepaard gegaan met grote veranderingen i n het consumptiepa-
troon. Voor de Tweede Wereldoorlog waren de veranderingen in het consump-
tiepatroon miniem. Het aandeel van de duurzame consumptiegoederen ver-
toonde een lichte trendmatige stijging, dat van de beide andere categorieen
een lichte trendmatige daling. Grote veranderingen in het consumptiepatroon
ontstaan eerst na 1950.
    In de jaren vijftig blijft het aandeel van de voedings: en genotmiddelen in de
totale consumptieve bestedingen ongeveer constant, dat van de duurzame
consu,mptiegoederenneemt toe met ongeveer vier procentpunten, dat van de
overige goederen en diensten neemt in dezelfde mate af. I n de jaren zestig i s
met name de sterke daling van het aandeel van de voedings- en genotmiddelen
opvallend, een daling met ongeveer tien procentpunten van 35 naar 25 van de
totale consumptieve bestedingen.
 Figuur 8.2. Ontwikkeling van het volume-aandeel van drie bestedingscategorieenin het
totaal van de consumptieve bestedingen 1921-1939 en 1948-1980.
                                                                 duurzame
                                                                 consumptiegoederen
                                                                 voedings- en
                                                                 genotmiddelen
                                                           -
                                                     tijd
 Bron: WRR.
     Voor de constructie van deze gegevens is gebruik gemaakt van:
 A.P. Barten, Het verbruik door gezinshuishoudingen in Nederland 1921- 1939 en 1948-
  1962; N . E . H . 31 augustus 1966;
 CBS, Nationale Rekeningen, diverse jaren.
 J.C. van Ours, Ontwikkelingen in her consumptiepatroon; voorstudie ten behoeve van dit
 rapport.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 257 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 258 ======================================================================

<pre>     Het aandeel van de duurzame consumptiegoederen neemt in de jaren zestig
ongeveer even snel toe als in de jaren vijftig, terwijl dat van de overige goederen
en diensten een ontwikkeling vertoont die tegengesteld is aan die van de jaren
vijftig. In de jaren zeventig lijkt een zekere stabilisatie in de ontwikkelingen van
het consumptiepatroon op te treden. Het aandeel van de duurzame consump-
tiegoederen blijft ongeveer constant, dat van de voedings- en genotmiddelen
neemt iets af, terwijl dat van de overige goederen en diensten nog iets toe-
neemt.
     De verklaring van de ontwikkelingen in een macro-consumptiepatroon is
gebaseerd op micro-consumentengedrag. De wijze waarop een consument een
bepaald consumptiepakket samenstelt, wordt afhankelijk geacht van verschil-
lende factoren: het totaal van zijn bestedingen, de prijzen van de goederen en
diensten waartussen hij een keuze moet maken, de sociale klassefreferentie-
groep alsmede de omvang en samenstelling van het huishouden waartoe hij
behoort, zijn persoonlijkheidskenmerken, de hoeveelheid vrije tijd waarover hij
beschikt, externe invloeden (reclame, informatie). In het algemeen wordt
onderscheid gemaakt tussen economische en niet-economische determinanten.
     Tot de economische determinanten behoren inkomen en prijzen. In plaats
van het inkomen wordt ook we1 het bestedingstotaal als determinant be-
schouwd. Dat het bestedingstotaal het consumptiepatroon sterk bei'nvloedt,
 kon al afgeleid worden uit de globale beschrijving van de ontwikkelingen in de
 periode 1920-1980. De verklaring van de invloed van het bestedingstotaal op
 macro-niveau is wederom gebaseerd op analyse van micro-gedrag. Het aantal
goederen dat in principe beschikbaar i s voor de individuele consument, is groot.
 Voor het merendeel van de goederen zal hij echter eerst belangstelling hebben
wanneer zijn bestedingsmogelijkhedeneen bepaalde grens, een drempelwaarde,
overschrijden. Bij een laag bestedingsniveau is de consumptie van een individu
 beperkt tot een aantal goederen. Met het toenemen van de bestedingsmogelijk-
 heden worden Ben voor Ben nieuwe goederen in het consumptiepakket opge-
 nomen. Ook op macro-niveau doet dit verschijnsel zich voor: met het toene-
 men van de gemiddelde bestedingsmogelijkhedenverandert het consumptiepa-
troon. De constatering van dit verschijnsel gaat terug tot 1857 toen de Duitse
statisticus Ernst Engel op basis van de analyse van budgetonderzoeken een
 aantal 'wetten' afleidde. Een van deze wetten geldt nog steeds: de uitgaven
 aan voedingsmiddelen nemen toe met het inkomen van het gezin, maar minder
dan proportioneel. Dergelijke goederen, waarvan het aandeel in het consump-
tiepatroon bij toegenomen bestedingen afneemt, worden 'noodzakelijke'
 goederen genoemd. Goederen waarvan het aandeel in dat geval toeneemt,
worden 'luxe' goederen genoemd.
     De invloed van een prijsverandering op de consumptie van een bepaald goed
 ligt, uitzonderingen daargelaten, erg voor de hand. Een prijsdaling heeft een
consumptievergrotingtot gevolg en vice versa. Dit impliceert dat een wijziging
 van de prijsverhoudingen tussen goederen een verandering in het consumptiepa-
troon tot gevolg heeft. De uiteindelijke verandering in het consumptiepatroon
ten gevolge van bijvoorbeeld de prijsverhoging van Ben goed is een gecompli-
ceerde zaak. De consumptie van het desbetreffende goed zal afnemen, die van
'complementaire' goederen (bijv. autolbenzine) eveneens, terwijl die van substi-
tuten (bijv. autolopenbaar vervoer) zal toenemen.
     Tot de niet-economische determinanten behoort een complex van sociale en
culturele factoren. In een w RR-voorstudie6worden er tien genoemd: toege-
 nomen sociale zekerheid, vergrote recreatie-vrijheid, hogere levensverwachting,
 onderwijsexplosie, verschuiving van hand- naar hoofdarbeid, toeneming eigen
bezit, toegenomen mobiliteit, toegenomen democratisering, toegenomen
esthetisering, toegenomen individualisering. Een andere belangrijke factor is de
toegenomen vrije tijd waardoor onder andere doe-het-zelf activiteiten gestimu-
 leerd worden.
      Vakgroep Planning en Beleid/Sociologisch lnstituut Rijksuniversiteit Utrecht, Kon-
 sumptieverandering in maatschappelijk perspecfief; serie 'Voorstudies e n achtergronden',
  nr. V 10, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 258 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 259 ======================================================================

<pre>     Op macro-niveau spelen daarnaast factoren als de demografische ontwikke-
ling en de inkomensverdelingeen rol. Blijkens een rapport van de SER' zijn de
gevolgen van de demografische ontwikkeling voor het consumptiepatroon
echter van ondergeschikt belang.
8.2.3 Analyse van de ontwikkelingen
      Bij de analyse van de ontwikkelingen in het consumptiepatroon in de perio-
de 1969-1979 is een onderscheid gemaakt tussen negen bestedingscatego-
rieen8 (zie ook: bijlage 8.1).
      Uit tabel 8.1 blijkt dat in genoemde periode de categorieen 'vervoer' en
'ontspanning' het snelst gegroeid zijn, gevolgd door de categorie 'buitenland'
 (vnl. toeristische bestedingen van Nederlanders in het buitenland). Opvallend i s
verder dat de bestedingen per hoofd aan 'kleding' reeel zijn afgenomen.
Tabel 8.1. Ontwikkeling van de reele bestedingen per hoofd v o o r negen consumptie-
categorieen i n de periode 1969-1979 (groei i n % per jaar)
   1.  Voeding
   2.   Kleding                      -
   3.   Huur
   4.  Meubelen
   5.  Medische verzorging
   6.  Vervoer
   7.  Ontspanning
   8.  Overig
   9.   Buitenland
10. Totaal                             2 3
Bron: CBS, Nationale Rekeningen, 1978 en 1979, '5-Gravenhage, 1979 en 1980.
      De statistische analyse sluit aan bij de theoretische beschouwingen in para-
graaf 8.2.2. Er worden drie determinanten onderscheiden: totaal van de beste-
dingen, prijzen en niet-economische factoren. Modeltechnisch worden deze
factoren gei'ntroduceerd in de vorm van bestedingselasticiteiteng, prijselastici-
teiten1° en residuele trends. (Het residu van de bestedingsontwikkeling dat
onverklaard blijft door bestedings- en prijsontwikkelingen, wordt verondersteld
zich trendmatig t e ontwikkelen.)
      Het probleem bij een tijdreeksanalyse van consumptieve bestedingen is, dat
 inkomen en prijzen over het algemeen een zelfde opgaande ontwikkeling
vertonen, zodat het analytisch moeilijk is om de afzonderlijke invloeden van
deze factoren op het consumptiepatroon te onderscheiden. Daarom wordt bij
een tijdreeksanalyse vaak gebruik gemaakt van a priori gegevens met betrekking
tot bestedings- en prijselasticiteiten, waarbij voor wat betreft de bestedings-
 elasticiteiten uiteraard uitgegaan wordt van budgetonderzoek. Hier wordt
 gebruik gemaakt van het CBS-budgetonderzoek 197411975; de op basis hiervan
geschatte bestedingselasticiteiten worden weergegeven in tabel 8.2.
      Voor de invloed van de prijsontwikkelingen op de ontwikkelingen in het
consumptiepatroon is gebruik gemaakt van elasticiteiten van relatieve prijzenll
  '   Sociaal- Economische Raad, Rapport inzake demografische ontwikkelingen en particu-
 liere consumptie; 's-Gravenhage, 1978.
      Voor een uitvoerig verslag van de statistische analyse: zie J.C. van Ours, op. cit..
      Onder de bestedingselasticiteit van een goed wordt verstaan: d e procentuele toename
 van de bestedingen aan een goed b i j ken 1% stijging (ceteris paribus) van de totale beste-
 dingen. Algemeen geldt: b i j een noodzakelijk goed is de bestedingselasticiteit kleiner dan
 6611; b i j een 'luxe' goed groter dan BQn.
  lo
       Onder prijselasticiteit van een goed wordt verstaan: de procentuele toename van de
 bestedingen aan een goed b i j een 1% stijging (ceteris paribus) van d e prijs van dat goed.
  " relatieve prijs van goed A = prijs van goed A
                                        pr'ls totale consurnptiepakket;
  prijs van goed A      = waarde van goed A in lopende prijzen
                           waarde can goed A i n constante prijzen (hier: prijzen 1975)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 259 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 260 ======================================================================

<pre>weergegeven in een publikatie van Van Beeck en Den Hartog12. Voor 17
bestedingscategorieenworden hierbij de relatieve prijselasticiteiten in twee
perioden gegeven namelijk 1929-1960 en 1951-1960. Hieruit blijkt dat
prijselasticiteiten in de tijd gezien vrij stabiel zijn; verondersteld is daarom dat
ze ook voor de hier onderzochte tijdsperiode 1969-1979 nog gelden. De
relatieve prijselasticiteiten, teruggebracht tot de negen bestedingscategorieen
worden eveneens weergegeven in tabel 8.2.
Tabel 8.2. Bestedingselasticiteiten en elasticiteiten van relatieve prijzen voor negen
bestedingscategorieen
                                   Bestedingselasticiteita       elasticiteit van deb
                                                                 relatieve prijs
 1. Voeding
2. Kleding
3. Huur
4. Meubelen
5. Medische verzorging
6. Vervoer
7. Ontspanning
8. Overig
9. Buitenland
a Bron: WRR
b Bron: Van Beeck, Den Hartog, Consumption Forecasts for the Netherlands, in:
Europe's Future Consumption, 's-Gravenhage, Centraal Planbureau, 1964.
    Uitgaande van de in tabel 8.2 weergegeven elasticiteiten zijn de in tabel 8.1
weergegeven ontwikkelingen in het consumptiepatroon in de periode 1969-
 1979 geanalyseerd. Daarbij is dus de invloed van de niet-economischefactoren
als residuele trendontwikkeling geschat. In tabel 8.3 worden de resultaten van
de schattingen samengevat.
Tabel 8.3. Resultaten van de statistische analyse; jaarlijkse groeipercentages van de per
capita consumptieve bestedingen i n de periode 1969-1979 'verklaard' door een drietal
factorena
                                   bestedings-         prijzen               niet-economische
                                   totaal                                    factoren
1.  Voeding
2.  Kleding
3.  Huur
4.  Meubelen
5.  Medische verzorging
6.  Ve~oer
7.  Ontspanning
8.  Overig
9.  Buitenland
Bron: WRR.
    Bij de interpretatie van de resultaten is met name de invloed van de niet-
economische factoren - geschat als residuele trend - interessant. Opvallend is
de sterke negatieve residuele trend ten aanzien van de categorieen 'meubelen'
en 'kleding' en in de periode 1969-1974 van de categorie 'buitenland'. Een
sterke residuele trend in positieve zin bestond blijkens de statistische analyse
voor de categorieen 'medische verzorging', 'vervoer' en 'ontspanning'. De
interpretatie van deze resultaten kan slechts voorlopig van karakter zijn en
wordt vergemakkelijkt door in algemene zin een drietal oorzaken te onder-
scheiden voor het ontstaan van een residuele trend:
    1. srnaakveranderingen: door mode-ontwikkelingen, reclame, informatie en
''   J.G. van Beeck, H. den Hartog, Consumption Forecasts for the Netherlands, in:
Europe's Future Consumption, 's-Gravenhage, Centraal Planbureau, 1964.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 260 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 261 ======================================================================

<pre>dergelijke ontstaan veranderingen in de smaak van de consument die doorwer-
ken in het bestedingspatroon. De reden van de veranderingen i s direct gelegen
in het consumptievlak;
    2. veranderingen in leefgewoonten: door wijzigingen in de leefgewoonten
                      -
van de consument bijvoorbeeld kleinere gezinnen, meer vrije tijd - ontstaan
veranderingen in het bestedingspatroon die minder direct dan de hiervoor
genoemde verbonden zijn met de consumptie;
    3. gedwongen veranderingen: een gedeelte van de consumptieve bestedin-
gen heeft een min of meer gedwongen karakter, bijvoorbeeld ziekenfondstarie-
ven, huren.13
    Voor de bestedingscategorie 'voeding' i s de residuele trend licht negatief
(-0,3% per jaar). Dit kan waarschijnlijk toegeschreven worden aan smaakver-
anderingen van de consument. Binnen deze bestedingscategorie zijn de ontwik-
kelingen sterk uiteenlopend; zo i s de residuele trend voor de subcategorie
'melk, kaas en eieren' sterk negatief met -2,5%/jaar, terwijl die voor de subca-
tegorie 'alcoholhoudende dranken' sterk positief is met +2,4%ljaar.
    Bij de bestedingscategorie 'kleding' is de residuele trend negatief waarvoor
een verklaring gezocht moet worde'n in het vlak van een verschuiving van de
smaak van de consument van duurdere naar goedkopere kleding wellicht onder
invloed van veranderende leefgewoonten.
    Ook voor de bestedingscategorie 'huur' is de residuele trend negatief. Een
verklaring van de negatieve residuele trend ligt wellicht in de zwakke doorstro-
ming naar duurdere huisvesting die normaal plaatsvindt bij stijgend inkomen.
 De bestedingen aan 'huur' zouden misschien sneller gestegen zijn, als woon-
ruimte gemakkelijker beschikbaar was geweest en een duidelijker relatie had
bestaan tussen woonlasten en woongenot (zie ook paragraaf 8.5.2 volkshuisves-
ting).
    De sterk negatieve residuele trend voor 'meubelen' duidt wellicht op een
verandering in consumentenvoorkeur.
     Uitgaven aan medische voorzieningen zijn voor een groot deel 'gedwongen'
uitgaven: verplichte ziekenfondspremies en dergelijke.
     De residuele trend bij de categorie 'vervoer' is eveneens positief. In de eerste
plaats kan er sprake zijn van een smaakverandering: aan het 'mobiel-zijn' wordt
de voorkeur gegeven boven andere consumptieve bestedingen. In de tweede
plaats kan er sprake zijn van een verandering in leefgewoonten: de toegenomen
suburbanisatie s t e l t hoge eisen aan de mobiliteit doordat de woon-werk-afstand
groter is geworden. Binnen de categorie 'vervoer' is de residuele trend overigens
niet uniform: die van het openbaar vervoer bijvoorbeeld i s sterk negatief:
-3,5%/jaar (zie ook: paragraaf 8.5.3 verkeer en vervoer).
     De oorzaak van de positieve residuele trend ten aanzien van de categorie
'ontspanning' is tweeledig. De smaak van de consument is verschoven in de
 richting van met name de subcategorie 'apparaten en toebehoren', hetgeen
versterkt is door de toename van de vrije tijd.
     Over de oorzaak van de positieve residuele trend bij de categorie 'overig' valt
 weinig t e zeggen door het restpost-karaktervan deze categorie: een verschui-
 ving als gevolg van een verandering in de smaak van de consument lijkt waar-
 schijnlijk.
     De uitgaven van Nederlanders in het buitenland (met name toerisme) zijn
 vanaf 197411975 snel toegenomen, waarschijnlijk door een veranderende
 consumentenvoorkeur, hetgeen tot uitdrukking komt i n de verandering in de
 residuele trend. In de periode 1969-1974 was deze negatief, in de periode
 1974-1979 daarentegen positief (zie ook: paragraaf 8.5.4 toerisme).
 l3
      Naast genoemde drie oorzaken ontstaan er veranderingen die buiten het bei'nvloe-
 dingsgebied van de individuele consument zich op macro-gebied voordoen. Hierbij kan
 gedacht worden aan veranderingen in de inkomensverdeling, bevolkingssamenstelling
 etcetera. Deze factoren spelen geen of bijna geen rol in het bestedingspatroon van de
 individuele consument doch worden we1 'meegenomen' wanneer de analyse in 'per capi-
 ta'-termen plaatsvindt, zoals hier het geval is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 261 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 262 ======================================================================

<pre>8.2.4     Toekomstige ontwikkelingen
    Het verkrijgen van een inzicht in de toekomstige ontwikkeling van het
consumptiepatroon i s geen eenvoudige zaak. Zelfs over de globale richting
waarin het consumptiepatroon zal veranderen bestaan in de literatuur tegenge-
stelde meningen.
    Fuchsl4 is van mening dat de consument zich in de toekomst relatief meer
diensten zal verschaffen. Hij baseert deze mening op micro-economischonder-
zoek naar de relatie tussen de aanschaf van diensten en de inkomensontwikke-
ling: de inkomenselasticiteit van diensten is groter dan BBn.
    Ook Be1115 i s van mening dat in de toekomst aan collectieve dienstenvoor-
ziening de voorkeur zal worden gegeven boven de individuele consumptie van
goederen. Mede door de sterke toename van het bezit van duurzame consump-
tiegoederen en het groeiende tijdsbeslag dat hun onderhoud vergt, zal vrije tijd
in de toekomst steeds kostbaarder worden. De consument zal daarom goederen
kopen die betrekkelijk weinig van zijn vrije tijd vergen en verhoudingsgewijs
meer van zijn inkomen; hij zal zich bijvoorbeeld op diensten of onderhouds-
beurten abonneren.
    Gershuny16 komt juist tot een tegengestelde conclusie. De lage produktivi-
teitsontwikkeling in de dienstensector heeft een sterke prijsstijging t o t gevolg
waardoor de consument diensten substitueert voor duurzame i3nsumptiegoe-
deren. Hij komt tot deze conclusie op basis van vergelijkingen tussen t.v-toestel-
len/bioscoopgebruik, aanschaf van wasmachines/uitbesteden aan wasserijen en
dergelijke. De consument koopt dus goederen en gaat vervolgens zichzelf met
deze goederen de diensten verschaffen die hem anders waren geleverd. Parallel
hieraan wordt ook meer gedaan aan zelf schilderen, timmeren en metselen maar
ook aan elektriciteits- en loodgieterswerk. Gershuny ontwikkelt daarmee de
visie dat we op weg zijn naar een nieuw tijdperk, waarin in toenemende mate
sprake zal zijn van 'autarkie' van de huishoudingen. Twee gebieden laten
volgens Gershuny een ander beeld zien, namelijk de onderwijssector en de
medische sector, voornamelijk doordat er nog geen 'hard-ware' t e koop is die
substitueerbaar is voor de huidige dienstverlening. Zodra dit het geval is - de
moderne micro-elektronika lijkt in staat ook op dit terrein een bijdrage te
leveren - zal ook hier een proces op gang komen van meer zelf doen.
    Voor een goed begrip dient erop gewezen te worden dat zowel de aanpak
van Fuchs en Bell als die van Gershuny een partieel karakter heeft; Fuchs
baseert zich op inkomensontwikkelingen, Bell op de ontwikkelingen van vrije
tijd als schaars goed en Gershuny op prijsontwikkelingen. De uiteindelijke
 richting waarin het consumptiepatroon zal veranderen, wordt bepaald door een
samenspel van determinanten: inkomensontwikkelingen, prijsveranderingen en
 preferentieverschuivingen.
    In de in de vorige sub-paragraaf gehanteerde analysemethode komt dit
samenspel tussen determinanten tot uitdrukking. Echter, gezien de gemaakte
veronderstellingen biedt deze statistische analyse-methodevoor een extrapola-
tie van consumptieve ontwikelingen te weinig houvast. Voor de kwantificering
van de toekomstige ontwikkelingen in het consumptiepatroon is daarom
gebruik gemaakt van projecties uitgevoerd in het kader van het WRR-project
'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie'.17 Bij deze projecties is het
consumptiepatroon onderverdeeld in 40 bestedingscategorieen en is de con-
 '*  V.R. Fuchs, The Service Economy; New York, National Bureau of Economic Re-
search, 1968.
 l5
     D. Bell, The Coming of Post-industrial Society; London, Heineman, 1974.
 l6
     J.I. Gershuny, 'Post-industrial Society; the Myth of the Service Economy', Futures,
April 1977. Zie ook: 'Working paper' ten behoeve van de werkconferentie IProblems and
developments in the field of labour policy', gehouden door de WRR op 13 en 14 december
197-      's-Gravenhage.
 17
     J.C. van Ours, Binnenlandse consumptieve bestedingen van de gezinshuishoudingen in
 1985 en 1990; in: serie 'Voorstudies en achtergronden' nr. V 20: Raming van de finale
bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 1985, 's-Gravenhage, Staatsuit-
geverij, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 262 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 263 ======================================================================

<pre>sumptieve vraag verdeeld over 28 bedrijfstakken die ten behoeve van de in
paragraaf 9.4 beschreven exercities zijn uitgesplitst t o t een niveau van 33
sectoren. Voor een overzichtelijke weergave zijn hier zowel consumptie-
patroon als consumptieve vraag gecomprimeerd tot respectievelijk 8 catego-
rieen en 8 sectoren (zie bijlagen 1 en 2). Bij de oorspronkelijke projectie is
uitgegaan van diverse scenario's met betrekking tot de economische groei,
waarvan er hier twee gebruikt zullen worden, namelijk respectievelijk jaarlijks
1 en 2% reele groei van de binnenlandse consumptieve bestedingen, gerekend
vanaf 1977 (aanduiding respectievelijk scenario 1 en 2). De verdeling van de
binnenlandse consumptiecategorieen i s weergegeven in tabel 8.4.
Tabel 8.4. Verdeling van de binnenlandse consumptieve bestedingen van gezinshuishou-
dingen in 1985, bij twee groeiskenario's en in 1975 tin % gebaseerd op bestedingen in
constante prijzen 1975):
                                  1975                1985'             groeiscenario
1.   Voeding
2.   Kleding
3.   Huur
4.   Meubelen
5.   Medische verzorging
6.   Vervoer
7.   Ontspanning
8.   Overig
     Totaal                       100.0               100,O             100,O
Bron: WRR
     Blijkens bovenstaande tabel vindt er in de tijd gezien een afname plaats van
het aandeel i n het totaal van de consumptieve bestedingen van de eerste vier
categorieen: voeding, kleding, huur en meubelen. Medische verzorging en
'overig' blijven qua aandeel ongeveer constant, terwijl de categorieen vervoer en
ontspanning in de tijd gezien een steeds groter aandeel krijgen. Economische
groei - in de vorm van een toename van de bestedingen - heeft eveneens
invloed op het consumptiepatroon. Met toenemende groei nemen de budget-
aandelen van huur, medische verzorging en ontspanning toe, terwijl die van
kleding en meubelen afnemen. Op het budgetaandeel van de overige catego-
rieen heeft de economische groei nagenoeg geen invloed.
8.3 Analyse van de relatie consumptiepatroon-werkgelegenheid
8.3.1     Inleiding
     De structuur van de particuliere consumptie is van invloed op de allocatie
van de produktie over de verschillende bedrijfstakken. lmmers een verschuiving
 in het consumptiepatroon impliceert een verandering i n de samenstelling van de
consumptieve vraag naar goederen en diensten die weer consequenties heeft
voor de produktie hiervan. Uitgaande van de sectorale verschillen in arbeids-
 produktiviteit en importquote is de relatie tussen consumptiepatroon en
werkgelegenheid eenvoudig in te zien: wanneer een gedeelte van de consump-
tieve vraag verschuift van arbeidsextensieve naar arbeidsintensieve produktie-
 processen, zal dit gunstig uitwerken voor de werkgelegenheid in de bedrijven-
sector. Wanneer een gedeelte van de consumptieve vraag verschuift van sectoren
 met een hoge irnportpenetratie naar sectoren met een lage importpenetratie,
wordt de binnenlandse produktie en daarmee de werkgelegenheid bevorderd.
     Naast de particuliere consumptie zijn ook determinanten als het aanbod van
 produktiefactoren, prijzen, internationale concurrentieverhoudingen en derge-
 lijke van invloed op de allocatie van de produktie over de verschillende bedrijfs-
takken. Om de afzonderlijke invloed van veranderingen in het consumptiepa-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 263 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 264 ======================================================================

<pre>troon op de werkgelegenheid te kwantificeren, wordt het consumptiepatroon
van een bepaald jaar vergelijkbaar gemaakt met de consumptie in een ander
jaar.
    Onderstaand worden in eerste instantie de jaren 1970 en 1975 bestudeerd.
 Het consumptiepatroon van 1970 in termen van consumptieve vraag per
bedrijfstak i s hiertoe omgerekend naar het niveau van 1975. De verschillen
tussen de consumptiepatronen 1970 en 1975, beide in prijzen 1975, kunnen
dan beschouwd worden als verschillen in finale consumptieve vraag als gevolg
van de verschuiving in het consumptiepatroon. Met gebruikmaking van de
input-output tabel 1975 en sectorale werkgelegenheidscoefficienten kunnen
de gevolgen van de veranderingen in de finale vraag voor produktie en werkge-
legenheid bepaald worden.
     De op deze wijze bepaalde werkgelegenheidseffecten beschrijven dus niet de
werkelijke ontwikkeling van de werkgelegenheid, aangezien daarin ook andere
factoren een rol spelen. Zij mogen slechts geinterpreteerd worden als effecten
ten gevolge van een ceteris paribus-veranderingin het consumptiepatroon
tussen 1970 en 1975. Een dergelijke analyse vindt eveneens plaats voor de
periode 1975-1985, ook met gebruikmaking van de input-outputtabel 1975
en de sectorale werkgelegenheidscoefficienten en invoerquoten van dat jaar.
    Voor de werkgelegenheidsontwikkeling in Nederland i s in principe alleen de
binnenlandse consumptieve vraag van belang, consumptieve bestedingen van
 Nederlanders in het buitenland zijn daarom buiten het consumptiepatroon
gelaten.18 De verdeling van de consumptieve vraag naar bedrijfstakken wordt
vrij gedetailleerd in de analyse betrokken; er wordt uitgegaan van 33 bedrijfs-
takken die evenwel voor de overzichtelijkheid hier worden gecomprimeerd tot
8 sectoren (zie bijlage 8.2). De gevolgde berekeningsmethoden worden weerge-
geven in bijlage 8.3; de bij de berekeningen gebruikte werkgelegenheidscoeffi-
cienten en invoerquoten worden - in geaggregeerde vorm - weergegeven in
tabel 8.5.
Tabel 8.5. Werkgelegenheidscoefficienten (aantal werknemers per mln. gld. produktie)
en invoerquoten (mln. gld. invoer per mln. gld. produktie) in 1975.
                                      werkgelegenheids-        invoerquote
                                      coefficient
   1. Primaire sector
  2. Voeding en genot
  3.   Gevoelige sector
  4.   Intermediaire sector
  5.   Kapitaalgoederensector
  6.   Overige nijverheid
  7.   Cornmerciele diensten
  8.   Overige diensten
 10. Totaal
 Bron: WRR
     Hieruit blijkt onder andere dat de werkgelegenheidscoefficienten van de
voedings- en genotmiddelensector en de intermediaire sector aan de lage kant
en die van de beide dienstensectoren aan de hoge kant zijn. Een verandering in
de produktie van de twee eerstgenoemde sectoren zal dus een veel geringer
werkgelegenheidseffect hebben dan een verandering in de twee laatstgenoemde
sectoren. De invoerquoten van de primaire sectoren en de beide dienstensecto-
 ren zijn laag, hetgeen impliceert dat een verandering in de produktie van deze
sectoren een betrekkelijk geringe invloed op de import zal hebben.
      ~ a ~ n e in
                 e rdeze paragraaf gesproken wordt van consumptiepatroon, wordt in feite
 bedoeld 'binnenlands consurnptiepatroon'. Voor de periode 1970-1975 is dit onderscheid
 niet van belang aangezien in deze periode het aandeel van de bestedingscategorie'toerisme'
 in het totaal van de bestedingen niet veranderd is. Voor de periode 1975-1985 bestaat
 hierover geen zekerheid aangezien met betrekking tot de toekornstige bestedingsontwikke-
 ling van de categorie 'toerisme' geen kwantitatieve gegevens bekend zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 264 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 265 ======================================================================

<pre>8.3.2     De analyse
     De verschuivingen in de verdeling van de binnenlandse consumptieve vraag
over de sectoren bestaat i n feite uit twee componenten: de verschuiving in de
consumptieve vraag over de sectoren (structuureffect) en de verschuiving in de
verhouding binnenlandse produktielimport per sector (rnarktaandeeleffect).
     Met gebruikmaking van de in bijlage 8.3 weergegeven methodiek is berekend
dater in de periode 1970-1975 in totaal f 2,7 mld. (prijzen 1975) aan con-
sumptieve bestedingen naar het buitenland is gegaan, hetgeen een produktieda-
ling van f 5.1 mld. tot gevolg had.lg De hierdoor veroorzaakte veranderingen in
de werkgelegenheid zijn weergegeven in tabel 8.6.
Tabel 8.6. Veranderingen in de werkgelegenheid ten gevolge van wijzigingen in de con-
sumptieve vraag 1970-1975 (manjaren); als gevolg van:
                                  marktaandeel-     structuur-           totaal
                                  effect            effect
1.   Primaire sector
2.   Voeding en genot
3.   Gevoelige sector
4.   lntermediaire sector
5.   Kapitaalgoederensector
6.   Overige nijverheid
7.   Commerciele diensten
8.   Overige diensten
     Totaal
Bron: WRR
     Als gevolg van een verlies aan binnenlands marktaandeel neemt i n elke sector
en met name in de industriele sector de werkgelegenheid af; in totaal met bijna
 55000 manjaren. Opvallend is dat meer dan de helft van d i t werkgelegen-
 heidsverlies afkomstig is uit de gevoelige sector (textiel, kleding, leder en
schoenen e.d.).
     De gevolgen van de structuurverschuiving zijn over het totaal bezien positief
 met ruim 13000 manjaren. Dit is voornamelijk te danken aan de stijging van de
 werkgelegenheid in de 'overige diensten'-sector met bijna 55000 manjaren. Met
 uitzondering van de kapitaalgoederensector, die een lichte stijging met ruim
 1000 manjaren laat zien, zijn de werkgelegenheidseffecten i n de overige secto-
 ren negatief.
     Wanneer marktaandeel: en structuurverschuiving te zamen worden genomen,
 is het totaaleffect negatief. Door de verschuivingen i n de structuur van de
 consumptieve vraag neemt de totale werkgelegenheid in de bedrijvensector af
 met ruim 40.000 manjaren. Opvallend is dat i n 7 van de 8 sectoren de werkge-
 legenheid afneemt, te zamen met ongeveer 95000 manjaren waarvan ruim
 50000 in de gevoelige sector. Deze afname wordt slechts gedeeltelijk gecom-
 penseerd door een toename van de werkgelegenheid met bijna 55000 manjaren
 in de 'overige dienstenf-sector.
     De gevolgen van de veranderingen in het consumptiepatroon voor de beta-
 lingsbalans zijn tweeledig. Enerzijds nemen de importen aan consumptiegoede-
 ren toe door een verschuiving van de consumptieve vraag naar het buitenland.
 Anderzijds nemen de importen aan grondstoffen en halffabrikaten af ten
 gevolge van produktiedalingen. Het eerste effect (+2,7 rnrd. gld.) i s groter dan
 het tweede effect (-1,9 mrd. gld.), waardoor het totale betalingsbalanseffect
 negatief wordt, namelijk -0,8 mrd. gld.
     Ook voor de periode 1975-1985 zijn dergelijke berekeningen gemaakt; de
 gevolgen van de veranderingen in het consumptiepatroon hangen dan af van het
 gekozen groeiscenario. De afname van de binnenlandse consumptieve vraag in
  l9
       De binnenlandse marktaandelen van en de verdeling van de consumptieve vraag over be
 acht sectoren in 1970. 1975 en 1985 zijn weergegeven in bijlage 8 . 4 .
</pre>

====================================================================== Einde pagina 265 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 266 ======================================================================

<pre>de periode 1975-1985 varieert van 6.1 tot 6,6 mrd. gld. (prijzen 1975).
Dit heeft een produktiedaling tot gevolg varierend van 10,5tot 11,3 mrd. gld..
De gevolgen die dit heeft voor de werkgelegenheid, worden weergegeven in
tabel 8.7.
Tabel 8.7. Verschuivingen i n d e werkgelegenheid ten gevolge van verschuivingen in h a t
consumptiepatroon i n de periode 1975-1985 b i j verschillende groeiscenario's (manjaren);
als gevolg van:
                                        rnarkt-         structuur-           totaal
                                        aandeel         effect               b i j groei-
                                        effect          b i j groei-         scenario
                                                        scenario
 1. Prirnaire sector
2. Voeding en genot
3. Gevoelige sector
4. lnterrnediaire sector
5. Kapitaalgoederensector
6. Overige nijverheid
 7. Cornrnerciele diensten
8. Overige diensten
                                        -- -     -
     Totaal                              -95950      23560        29925 ,72390       -66025
 Bron: WRR
    De werkgelegenheidsverliezen ten gevolge van het verlies aan binnenlands
 marktaandeel bedragen ruim 95000 manjaren, die slechts gedeeltelijk terugge-
 bracht worden door gunstige effecten als gevolg van de structuurverschuivin-
 gen. Afhankelijk van het groeiscenario lopen de werkgelegenheidsverliezen
 uiteen van 60000 tot 72000 manjaren.
    Ten gevolge van de eerder gesignaleerde produktiedaling daalt de invoer van
 grondstoffen en halffabrikaten met 2,5B 2.6 mrd. gld. Wanneer in aanmerking
 wordt genomen dat de directe invoer van consumptiegoederen is toegenomen
 met 6,l B 6,6 mrd. gld. wordt het totale negatieve betalingseffect 3,6B 4,O
 mrd. gld. (prijzen 1975).
    Wanneer de resultaten in BBn tabel worden samengevat, ontstaat het volgen-
 de beeld:
 Tabel 8.8. Gevolgen van verschuivingen in h e t consumptiepatroon, t e n gevolge van
 marktaandeel-, structuur- en totaaleffect 197011975 en 197511985 gemiddeld per jaar
 Produ ktie (rnrd. gld.
 prijzen 1975)                 -  0,9    -0,9      -0.1         -0.2    -1.0         -1.1
 Werkgelegenheid
 (1000manjaren)                -10,5     -9.6        2,5          2,6   -8,O         -7.0
 Betalingsbalans
 (rnrd. gld.
 prijzen 1975)                 -0,2      -0,3        0,l        -0.1    -0,l          -0.4
 Bron: WRR.
 8.4 Theorie van een consumptiebeleid
 8.4.1 Inleiding
     Bij het voeren van een consumptiebeleid richt de overheid zich op het
  be'invloeden van het particuliere consumptiepatroon met als oogmerk een
 optimalisering van maatschappelijk geformuleerde doelstellingen. Ten aanzien
 van een dergelijke overheidsinvloed bestaat in het algemeen een grote terug-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 266 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 267 ======================================================================

<pre>houdendheid, aangezien een te sterke bemoeienis van de overheid met de
vrijheid van de consument veelal als niet-legitiem wordt ervaren. Een mogelijk
inperken van de consumptievrijheid dient daarom gesteld te worden tegenover
het creeren van werkgelegenheid. Dit betekent dat consumptie en werkgelegen-
heid op de een of andere manier onder BBn noemer gebracht moeten worden.
Een mogelijkheid daartoe biedt de uitwerking van het begrip 'behoeften'.
8.4.2 Behoeften
     Behoeften worden opgevat als een complex van primaire drijfveren, verlan-
gens, wensen, aspiraties en intenties van de mens tot het verrichten van bepaal-
de handelingen. Het wetenschappelijk benaderen van behoeften leidt tot het
systematiseren ervan. Fromm20 maakt bijvoorbeeld onderscheid tussen 'syn-
thetische' en 'humane' behoeften. Met de eerste bedoelt hij de behoeften die
door de industrie en haar reclameexperts gewekt worden met het oog op het
vinden van een afzetgebied voor winstgevende produkten. De andere noemt hij
'humane' behoeften in de zin dat deze de groei en de vreugde van de mens
dienen.
     Ook wordt vaak een zekere rangschikking in de behoeften aangebracht, een
behoeftenhierarchie. Aangenomen wordt dan dat de behoeften een zodanige
relatie ten opzichte van elkaar hebben dat een redelijke mate van vervulling van
een 'lagere' behoefte voorwaarde is voor het ontstaan van een 'hogere'. De
bekendste behoeftenhierarchie is die van Maslow. Deze onderscheidt van 'laag'
naar 'hoog':
     - fysiologische behoeften: voeding, kleding, slaap, sexualiteit;
     - behoefte aan veiligheid: onderdak, bescherming tegen dreiging, zekerheid
van werk;
     - sociale behoeften: ergens bij horen, liefde voor anderen;
     -    ego'istische behoeften: erkenning, status, zelfstandigheid, kennis;
     - behoefte aan zelfverwerkelijking: leveren van prestaties, creatief zijn.
     Als leidraad in het denken over behoeften is een dergelijke hierarchie zeker
interessant. De materie is daarom niet minder controversieel: enerzijds wordt
naar een empirische onderbouwing van een Maslow-hierarchiegezocht, terwijl
ze anderzijds theoretisch moeilijk geaccepteerd wordt.
     De fysiologische behoeften worden we1 als basisbehoeften aangemerkt,
omdat deze behoeften eigen zijn aan de mens maar ook aan het dier, ongeacht
de graad van ontwikkeling en de culturele omgeving. Overigens lopen de
 meningen uiteen of ook andere behoeften tot de basisbehoeften van de mens
 moeten worden gerekend in de zin dat deze zich onafhankelijk van tijd en
 plaats en van zijn persoonlijkheid voordoen.
     Afgezien hiervan kan gesteld worden dat menselijke behoeften vooral ook in
 sterke mate door maatschappelijke factoren tot stand komen. Deze maatschap-
 pelijke factoren behoren tot een constellatie van factoren die de omgeving voor
 de mens als behoeftig wezen vormen, zoals de natuurlijke factoren (klimaat,
 bodem), maatschappelijke factoren (arbeidsbestel, consurnptiemaatschappij),
 specifieke sociale factoren (referentie- en levensstijlgroepen) alsmede techni-
 sche ontwikkelingen. In het licht hiervan lijkt het moeilijk, zo niet onmogelijk,
 om behoeften op een hierarchische wijze t e ordenen, of i n hun herkomstnaar
 basis- en omgevingscomponenten anders dan conceptueel te onderscheiden. Er
 vindt immers sociaal gezien door opvoeding, vorming en sociaal verkeer interna-
 lisering van waarden en normen plaats ten gevolge waarvan empirisch-analytisch
 de structuur van de individuele behoeften nauwelijks naar herkomst t e herlei-
 den is. Zulks neemt niet weg dat er sterk gerichte processen zijn - zoals recla-
 me - die beogen bepaalde gedragingen t e bewerkstelligen en die ook hun
 stempel drukken op individu en maatschappij uit het oogpunt van consumptie.
  20
       E . Fromm, De revolutie van de hoop, naar een humanisering van de technocratische
  samenleving; Utrecht, Bijleveld, 1978.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 267 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 268 ======================================================================

<pre>   Het denken over behoeften in het kader van het vraagstuk van consumptie
en werkgelegenheid brengt de noodzaak met zich van een breed behoeftencon-
cept. De ontwikkelingen in de westerse industriele maatschappij hebben
immers geleid tot een duidelijke verzelfstandiging van zowel arbeid als van
consumptie. Onze samenleving kan terecht gekenschetst worden als een con-
sumptiemaatschappij maar ook als een Prestatiemaatschappij. Dit betekent dat
het doel van produktie onder invloed van de sociale ontwikkeling, niet alleen
maar gericht is op consumptie. Door het ontstaan van een complex arbeids-
bestel heeft het presteren in arbeid een autonome betekenis gekregen, zowel als
kenmerk van onze maatschappij als in het individuele leven van de mensen. Dit
wil zeggen dat arbeid niet alleen een nood- en plichtkarakter heeft maar even-
zeer een behoeftenkarakter. De mensen hoeven zich hiervan niet noodzakelij-
kerwijs bewust t e zijn. Immers, veelal blijkt dat arbeid pas in zijn sociale
functies wordt onderkend als men geen arbeid meer verricht (werkloosheid,
pensioen).
   Arbeid als behoefte wil zeggen dat mensen werk willen hebben, ook al
werken ze niet altijd graag. Op een andere plaats in dit rapport (par. 7.4) wordt
uitvoeriger ingegaan op de verschillen die er zijn in behoeften aan en orientatie
op arbeid in onze maatschappij.
   Arbeid vervult in de hooggeihdustrialiseerde maatschappij in ieder geval een
belangrijke functie in de menselijke behoeftenbevrediging. Er heeft zich een
sterke institutionalisering voorgedaan, hetgeen voor het dagelijkse leven bete-
kent dat het verrichten van betaald werk als een vanzelfsprekendheid wordt
gezien. Deze tendens pleegt vandaag de dag in omvang en intensiteit toe t e
nemen; met name de emancipatie van de vrouw werkt sterk in die richting (zie
par. 2.5). Door deze ontwikkelingen gaan consumptie en arbeid - als autono-
me sociale verschijnselen - steeds meer gelijkwaardig worden en kan de status
van de ene vorm van behoeftenbevredigingniet zonder meer ondergeschikt
worden gemaakt aan de andere, zoals thans in het denken over werkgelegenheid
nog we1 het geval is. lmmers aan de consumptievrijheid lijkt een zodanige mate
van autonomie t e worden toegekend dat hierdoor de consumptie veel minder
op haar effecten voor werkgelegenheid pleegt t e worden onderzocht en ge-
toetst. In een tijd van hoogconjunctuur waarin een situatie van volledige
werkgelegenheid benaderd wordt, kan dit alleszins acceptabel zijn. Wanneer
echter, zoals op het ogenblik geldt en ook voor de toekomst lijkt te gaan
gelden, de werkgelegenheidssituatie problematisch is, lijkt een bezinning over
de verhouding tussen consumptievrijheid en werkgelegenheid in het kader van
de menselijke behoeftenbevrediging op zijn plaats.
8.4.3 Consurnptie
   De verdeling van de particuliere consumptieve bestedingen over de verschil-
lende goederen en diensten - het consumptiepatroon - is theoretisch een
neerslag van de consumptieve behoeften. Het denken over het begrip consump-
tievrijheid heeft hiermee twee aspecten. In de eerste plaats kan de vraag gesteld
worden in hoeverre consumptieve behoeften autonoom dan we1 opgedrongen
zijn. In de tweede plaats kan de vraag gesteld worden hoe de transformatie van
consumptieve behoeften naar consumptiepatroon plaatsvindt. Consumptieve
behoeften worden bei'nvloed door een veelheid van factoren waarbij met name
sociale en culturele factoren van belang zijn, die kunnen worden opgevat als
relatief autonoom in vergelijking met intervenierende factoren als reclame
en marketing, die een gerichte verandering beogen.
   Over het al dan niet autonome karakter van consumptieve behoeften binnen
een bepaalde sociaal-culturele omgeving bestaat een veelheid aan meningen.
Aan de ene kant van het spectrum van meningen staat de visie dat de behoeften
van de consument autonoom zijn en niet worden bei'nvloed door reclame en
agressieve verkooptechnieken, omdat op de lange duur noch vindingrijke
verkoopkunst noch overtuigingskracht in staat zijn om de menselijke natuur t e
veranderen. Aan de andere kant van het spectrum van meningen staat de
opvatting dat de grote ondernemingen zo machtig zijn dat ze de behoeften van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 268 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 269 ======================================================================

<pre>de consument naar eigenbelang kunnen scheppen. Een tussenliggende visie, die
de werkelijkheid waarschijnlijk het dichtst benadert, is de opvatting dat de
consumentenpreferenties - als uiting van de behoeften van de consument                 -
weliswaar niet het aanbod van goederen bepalen, maar dat binnen een bepaald
aanbod de consument blijk kan geven van bepaalde voorkeuren. Deze laatste
visie hangt nauw samen met de opvatting dat de consumenten hun eigen
behoeften niet geheel kennen en nog moeilijker tot een juiste voorstelling
kunnen komen van wat ze binnen afzienbare tijd zullen prefereren. Het consu-
meren is daarmee getransformeerd van een behoeftenbevredigingsproces naar
een keuzeproces. Dit keuzeproces komt tot stand binnen een kader dat bepaald
wordt door natuurlijke, sociale, culturele en commerciele factoren. De wijze
waarop de consument tot zijn keuze komt, hangt met name af van de factor
informatie. De consument is vaak onvoldoende toegerust om het bestaande
aanbod kwalitatief te kunnen beoordelen, de van producentenzijde verstrekte
informatie is vaak onvolledig en soms misleidend. Daarnaast ontbreekt vaak een
inzicht in het totale marktaanbod. De informatie die via de reclame de consu-
ment bereikt, is primair overredend van aard. De vrijheid van de consument om
tot een keuze te komen is daarom relatief. Op Europees niveau (Europese
ministerraad) zijn als doelstellingen van een consumentenbeleid geformu-
leerdZ1:
   - een afdoende bescherming tegen de gevaren die de gezondheid en de
veiligheid van de consumenten kunnen bedreigen;
   - een afdoende bescherming tegen gevaren die de economische belangen
van de consument schade kunnen toebrengen;
   - raadgevingen, bijstand en schadevergoeding en zulks met passende
middelen;
   - voorlichting aan en vorming van de consument;
   - raadpleging en vertegenwoordiging van de consument bij de voorberei-
ding van beslissingen die hem betreffen.
   Samenvattend kan gesteld worden dat de verdeling van de consumptieve
bestedingen over verschillende goederen en diensten bei'nvloed wordt door een
veelheid van factoren. De gerichte bei'nvloeding kan negatief voor de consu-
ment uitwerken, reden waarom van overheidswege een beleid wordt gevoerd
om de consument te beschermen en voor te lichten. Het begrip 'consumptie-
vrijheid' verliest daarmee een deel van zijn inhoud. Tegen deze achtergrond
wordt hier bei'nvloeding van de consumptie ten einde de werkgelegenheid te
stimuleren bezien.
8.4.4     Consumptiebeleid
    Naast het in de vorige subparagraaf aangeduide consumentenbeleid, dat zich
met name richt op de bescherming en de voorlichting van de consument, wordt
in de literatuur het begrip consumptiebeleid onderscheiden, dat meer betrek-
king heeft op de betekenis en de gevolgen van het consumeren. Over de inhoud
van het begrip consumptiebeleid bestaan uiteenlopende meningen.
    De lnterdepartementale Commissie voor Consumentenzaken stelt in haar
jaarrapport van 1974-197522: 'Het consumptiebeleid beoogt op een meer
systematische wijze de betekenis van het consumentengedrag i n het econo-
 misch maatschappelijk gebeuren te onderkennen en i n de beleidsvorming te
betrekken. Dit met het doel om een ontwikkeling van de consumptie t e berei-
ken die aan de beleidsdoelstellingenZ3is aangepast'. Daarbij mogen of kunnen
volgens de ICC aan de vrijheid van de consument grenzen worden gesteld om
 "    Interdeparternentale Cornrnissie voor Consurnentenzaken, Jaarrapport overheidsbeleid
 consumentenaangelegenheden 1979-1980; Tweede Karner, zining 1980-1981, 16400
 hoofdstuk X I I . nr. 39.
"
     lnterdepartementale Commissie voor Consurnentenzaken, Jaarrapport overheidsbeleid
consumentenaangelegenheden 1974- 1975; Tweede Kamer, zitting 1975-1 976, 13600
Hoofdstuk X I I I , nr. 6.
23
     Doelstelingen van het sociaal~economisch  beleid, welzijnsbeleid, ruimtelijke-ordenings-
beleid, rnilieubeleid e.d..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 269 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 270 ======================================================================

<pre>doeleinden op andere terreinen t e verwezenlijken. Als voorbeelden van maatre-
gelen van overheidswege die de consumptie rechtstreeks beinvloeden, worden
genoemd: het woningverdelings- en huursubsidiebeleid in samenhang met het
volkshuisvestingsbeleid, het verhogen van de energieprijzen, het streven naar
een beperkter gebruik van de personenauto in relatie met de bevordering van
het openbaar vervoer en van de langzame vervoermiddelen, het heffen van
alcohol- en sigarettenaccijns en het voorschrift tot gebruik van jodium in
broodzout. In het jaarrapport van 1976-1977 van de ICC* wordt als doelstel-
ling van het consumptiebeleid geformuleerd: 'Het consumptiebeleid beoogt
het tot stand brengen van voorwaarden ter bevordering van optimale behoef-
tenbevrediging door middel en als gevolg van de aanschaf en het gebruik van
goederen en diensten, een en ander in wisselwerking met de doelstellingen van
het sociaal-economischeen het facettenbeleid.'
     In de KC-jaarrapporten van latere datum wordt over het 'consumptiebeleid'
 niet langer gerept en beperkt men zich tot het 'consumentenbeleid'.
     In de nota 'consument en c o n ~ u m p t i e wordt
                                                  ' ~ ~ als hoofddoelstelling van het
consumptiebeleid genoemd: 'het verbeteren van de mogelijkheden om door
 middel van consumptie behoeften te bevredigen'. Deze formulering impliceert
een duidelijke afwijking ten opzichte van de in de eerste ICC-rapporten gehan-
teerde definitie. Waar in deze rapporten duidelijk sprake was van een wissel-
 werking tussen consumptiebeleid en andere beleidsdoelstellingengaat de nota
'consument en consumptie' ervan uit dat het consumptiebeleid geen zelfstandig
 instrument zal kunnen zijn ter realisering van buiten de consumptie vallende
doelstellingen. Expliciet wordt gesteld: 'Wanneer vanuit bijvoorbeeld werkgele-
genheidsoverw.egingen overwogen zou worden maatregelen te nemen in de sfeer
 van de consumptie, dan is dergelijk beleid te beschouwen als werkgelegenheids-
 beleid en niet als consumptiebeleid. Er is daarbij consumptiebeleid in het
geding voor zover het er om gaat in de besluitvormingsfase een duidelijk beeld
 t e laten hebben van de effecten van de voorgestelde werkgelegenheidsmaatre-
 gelen op de mogelijkheden om door middel van consumptiebehoeften te
 bevredigen en de waardering van dat beeld in te brengen in het afwegingsproces
 met betrekking tot die specifieke werkgelegenheidsmaatregelen'.
     lnteressant zijn de commentaren van een aantal organisaties op genoemde
 nota met betrekking tot een te voeren consumptiebeleid.
     De Consumentenbond is van mening dat consumptie veelal als niet meer dan
 een afgeleide van de traditionele doelstellingen van het sociaal-economisch
 beleid beschouwd wordt en pleit ervoor dat consumptiebeleid een aparte,
 duidelijk onderkende en erkende doelstelling van het sociaal-economisch
 beleid zal worden. Hij pleit daarbij voor een consumptie-effect-rapportage: het
 op systematische en objectieve wijze beschrijven van de t e verwachten gevolgen
 voor de consumptie van een overheidsbeslissing.
     Konsumentenkontakt stelt in zijn commentaar dat het van groot belang i s
dat de consumenteninvalshoek een duidelijke en betere plaats krijgt in het
totale sociaal-economischebeleid. Naar het oordeel van Konsumentenkontakt
 kan hieraan op een meer expliciete wijze vorm worden gegeven door de con-
 sumptiedoelstelling als een aparte zesde doelstelling van het sociaal-economisch
 beleid te formuleren.
     De FNV ondersteunt in haar commentaar de in het ICC-jaarrapport van
  1976-1977 geformuleerde doelstelling van het consumptiebeleid omdat daarin
 impliciet de integratie van het consumptiebeleid in het sociaal-economische
 beleid werd bepleit, terwijl expliciet de wisselwerking tussen de doelstellingen
 van het consumptiebeleid en andere beleidsdoelstellingenwerd erkend. Evenals
  Konsumentenkontakt bepleit de FNV de toevoeging van een aparte consump-
 tiedoelstelling aan de doelstell jngen van het sociaal-economischebeleid, zodat
 de maatregelen die ter realisering van andere doelstellingen (een schoon milieu,
       Interdepartementale Commissie voor Consumentenzaken, Jaarrapport overheidsbeleid
 consumentenaangelegenheden 1976- 1977; Tweede Karner, zitting 1977-1 978, 14800,
  hfdst. XI1 I, nr. 7.
       Consument en consumptie, een terreinverkenning; Tweede Kamer, zitting 1978-1 979,
  15716, nr. 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 270 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 271 ======================================================================

<pre>een verminderd energieverbruik of verbetering van de werkgelegenheid) worden
overwogen, steeds worden getoetst aan de doelstelling van het consumptiebe-
leid en omgekeerd.
     VNO en NCW spreken in hun commentaar in plaats van consumptiebeleid
van 'consumptiestructuurbeleid' omdat het volgens deze organisaties gaat om
de structuur (aard, omvang en samenstelling) van de consumptie. De aanleiding
om tot een consumptiestructuurbeleid t e komen, ligt volgens VNO en NCW
niet bij de consumptie maar bij concrete sociaal-economische doelstellingen,
waarbij twee aspecten naar voren komen:
     - werkt de consumptiestructuur verstorend wat betreft de verwezenlijking
van sociaal-economische doelstellingen?
     - kan vanuit de consumptiestructuur een bijdrage worden gegeven ter
verwezenlijking van deze doeleinden?
     Beide organisaties zijn van mening dat een inperking van de consumptievrij-
heid slechts geoorloofd i s wanneer zonder een dergelijke inperking de doelstel-
lingen van het sociaal-economische beleid in onaanvaardbare mate worden
aangetast. Het consumptiestructuurbeleid omvat volgens VNO en NCW vooral
twee zaken:
     1. het overzien van de samenhang tussen - en het afwegen van de aard, de
omvang en de wijze van - consumptie enerzijds en het sociaal-economische
gebeuren anderzijds;
     2. de belangenbehartiging met betrekking tot het consumptieklimaat, dat
wil zeggen de zorg voor een optimale ontplooiing van de indirecte consumptie-
vrijheid binnen een sociaal-economische context.
     Samenvattend kan gesteld worden dat in de gedachtengang omtrent het te
voeren consumptiebeleid van maatschappelijke organisaties in uiteenlopende
mate de ideeen ondersteund worden die in de eerste ICC-rapporten naar voren
worden gebracht en die in latere overheidsrapporten niet meer aanwezig zijn.
 Er ,bestaat met andere woorden een zekere maatschappelijke consensus over de
noodzaak om een consumptiebeleid te voeren in wisselwerking met het soci-
aal-economisch beleid en het facettenbeleid. Binnen het orientatieterrein
'consumptie en werkgelegenheid' ondersteunt de WRR deze gedachtengang. De
 Raad kiest voor de oorspronkelijke ICCdefinitie van consumptiebeleid:
     Het consumptiebeleid beoogt het tot stand brengen van voorwaarden ter
bevordering van optimale behoeftenbevrediging door middel en als gevolg van
de aanschaf en het gebruik van goederen en diensten, een en ander in wissel-
werking met de doelstellingen van het sociaal-economische-enhet facettenbe-
 leid.26
     Gegeven de probleemstelling van het orientatieterrein ligt de nadruk bij de
uitwerking op de relatie tussen consumptie en werkgelegenheid. Aangezien
echter de andere doelstellingen van het sociaal-economisch beleid en de doel-
stellingen van het facettenbeleid hiermee niet uit het oog verloren mogen
worden, is een selectief beleid gewenst. Een instrument als bijvoorbeeld een
 heffing op produkten op basis van de arbeidsintensiteit waarmee deze produk-
ten geproduceerd worden, zou t e BBnzijdig gericht zijn op het werkgelegen-
 heidsvraagstuk. Het instrumentarium dat bij een consumptiebeleid gehanteerd
 kan en mag worden, is dus niet a priori vast te stellen en zal afhangen van de
 specifieke omstandigheden waaronder het beleid wordt toegepast. In de vol-
 gende paragraaf wordt dit nader uitgewerkt wanneer enkele specifieke beleids-
terreinen onder de loep worden genomen.
 8.5 Aanknopingspunten voor het beleid
 8.5.1 Inleiding
     Ter concretisering van het denkbeeld 'Consumptie en werkgelegenheid'
 worden in deze paragraaf enkele beleidsterreinen waarbij de invloed van de
  l6
       Interdepartementale Commissie voor Consurnentenzaken, Jaarrapport overheidsbeleid
 consurnen tenaangelegenheden, 1976- 1977, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 271 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 272 ======================================================================

<pre>overheid op de consumptie reeds aanzienlijk is, onder de loep genomen: de
volkshuisvesting, het verkeer en vervoer en het toerisme. Deze beleidsterreinen
zijn mede gekozen omdat aan de consumptie op deze gebieden een kleine
importquote enlof een hoge arbeidsintensiteit verbonden is. De consumptieve
uitgaven op deze gebieden zijn aanzienlijk zoals blijkt uit tabel 8.9.
Tabel 8.9. Consumptieve uitgaven in 1978 (in mrd. gld. en i n % ten opzichte van het
totaal).
                                            mrd.     gld.          %
1. Huur
2. Verkeer en vervoer
3. Toerisme
4. Andere
    W.V. voeding
         kleding
         meubelen
         medisch
    Totaal
Bron: CBS, Nationale Rekeningen 1979, 's-Gravenhage, 1980.
        NRIT, Toerisrischeplanning, Breda, 1981.
    Het consumptiebeleid beoogt het tot stand brengen van voorwaarden ter
bevordering van optimale behoeftenbevrediging door middel en als gevolg van
de aanschaf en het gebruik van goederen en diensten, een en ander in wissel-
werking met de doelstellingen van
    De uitgaven aan volkshuisvesting, verkeer en vervoer en aan toerisme bedroe-
gen in 1978 elk ongeveer 10% van de totale consumptieve bestedingen.
    Bij de concretisering van de centrale probleemstelling van dit orientatieter-
rein op elk van de genoemde gebieden wordt zoveel mogelijk aangesloten bij
bestaande uitgangspunten van het overheidsbeleid. Uitgaande hiervan worden
de mogelijkheden onderzocht om extra werkgelegenheid t e creeren.
    Bij de uitwerking van de mogelijkheden van een consumptiebeleid op het
gebied van de volkshuisvesting wordt de relatie tussen woonconsumptie en
werkgelegenheid onderzocht; de uitwerking spitst zich toe op de vraag of een
woonlastenbeleid een beter functionerende volkshuisvesting kan bewerk-
stelligen en of daarmee werkgelegenheid in de bouwnijverheid gecreeerd kan
worden. Hierbij wordt enige aandacht besteed aan het functioneren van de
woningmarkt, het huur- en subsidiebeleid en aan de financieringsproblematiek
van de woningbouw. Daarnaast worden met name mogelijkheden aangegeven
om daadwerkelijk een woonlastenbeleid te voeren.
    Bij de uitwerking van een consumptiebeleid op het gebied van verkeer en
vervoer wordt onderzocht of en in hoeverre beleid, gericht op het bevredigen
van onvervulde mobiliteitsbehoeften en het inperken van negatieve neven-
effecten van het vervoerssysteem, kan bijdragen tot het creeren van additionele
werkgelegenheid. Met name spitst zich dit toe op een verbetering van het
openbaar vervoerssysteem. Zowel bij volkshuisvesting als bij verkeer en vervoer
worden de macro-economische consequenties van de voorstellen ten aanzien
van een consumptiebeleid doorgerekend met behulp van een econometrisch
model van M ~ l l e r . ~ '
    Bij de uitwerking van een consumptiebeleid op het gebied van het toerisme
worden de mogelijkheden en de wenselijkheden onderzocht om het binnen-
lands toerisme te bevorderen, om daarmee het uitgaande toerisme af te remmen
en werkgelegenheid in de toeristische sector te stimuleren.
 ''  F. Muller, P.J.J. Lesuis en N.M. Boxhoorn, Een multisecrormodel voor de Nederlandse
economie in 23 bedrijfstakken; serie 'Voorstudies en achtergronden' nr. V 15, %-Graven-
hage, Staatsuitgeverij, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 272 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 273 ======================================================================

<pre>8.5.2     Volkshuisvesting
    Volkshuisvesting omvat het beheer en het gebruik van woonruimte en het ,
onderhoud en de ver- en nieuwbouw van woningen. Volgens internationale
afspraken wordt een woning niet beschouwd als een duurzaam consumptie-
goed, maar als een investeringsgoed, een produktiemiddel. Degene die een
woning huurt, maakt gebruik van woondiensten; degene die een woning bezit
en bewoont, produceert daarmee woondiensten ten eigen bate. Wonen is
daarom een consumptieve activiteit.
    De verantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van de volkshuisvesting
 is groot. Naast de verantwoordelijkheid voor het afstemmen van de bouwpro-
duktie op de woonbehoeften van de Nederlandse bevolking, is de overheid
ook bijvoorbeeld via het huur- en subsidiebeleid verantwoordelijk voor de
 verdeling van de woonlasten, zowel tussen bewoners onderling als tussen
bewoners en overheid.
    Waar aan de ene kant consumptieve aspecten aan de volkshuisvesting ver-
bonden zijn, zijn er aan de andere kant via het produktieproces in de bouwnij-
verheid ook niet onaanzienlijke werkgelegenheidsaspecten. De uitwerking van
 het consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting spitst zich dan ook
toe op het onderzoeken van de relatie tussen de consurnptie van woondiensten
en de werkgelegenheid in de bouwnijverheid. Met 'consumptie van woondien-
sten' worden woonlasten in engere zin bedoeld; bijkomende kosten voor het
gebruik van de woning zoals stookkosten, servicekosten, onroerend-goedbelas-
ting en dergelijke blijven buiten beschouwing. Doordat de invalshoek die van de
consumptie is, wordt hier aan het produktieproces in de bouwnijverheid slechts
 in geringe mate aandacht besteed.
    Bij de uitwerking van een en ander wordt voor een deel gebruik gemaakt van
een voorstudie van de Nationale W~ningraad.~~       Op de volkshuisvestingsvraag-
stukken zijn ook andere visies mogelijk en aanwezig. In dit rapport staat niet
de vraag centraal welk volkshuisvestingsbeleidware te voeren; de bedoeling is
vooral om de relatie tussen woonconsumptie en werkgelegenheid zichtbaar te
maken.
8.5.2.1    Orientatie
    De bouwnijverheid neemt in de Nederlandse economie een belangrijke plaats
in met in 1980 ongeveer 7% van de totale bruto toegevoegde waarde van de
bedrijvensector. De werkgelegenheid in de bouwnijverheid bedroeg in 1980
ongeveer 440.000 manjaren, ruim 11% van de totale werkgelegenheid in de
bedrijvensector.
    De bouwnijverheid produceert investeringsgoederen met een relatief lange
levensduur waardoor de voorraad bouwwerken groot i s in vergelijking met de
jaarlijkse produktie ervan. Zo bedraagt de woningvoorraad momenteel ongeveer
5 miljoen woningen, met daartegenover een produktie in 1980 van 100.000.
 Relatief kleine veranderingen in de gewenste voorraad kunnen hierdoor grote
consequenties hebben voor het gewenste produktieverloop. De produktie van
bouwwerken heeft daarnaast een grote gevoeligheid voor wisselingen in de
economische bedrijvigheid. Hierdoor fluctueert de werkgelegenheid in de
bouwnijverheid sterk, hetgeen duidelijk blijkt uit figuur 8.3.
      Nationale Woningraad, Woonconsumptie in de tachtiger jaren; Alrnere, 1981. Deze stu-
 die is gemaakt in opdracht van d e W R R .
</pre>

====================================================================== Einde pagina 273 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 274 ======================================================================

<pre>Figuur 8.3. De ontwikkeling in het arbeidsvolume in de bouwnijverheid 1 9 6 4 t l m 1981
(in 1000 manjaren)
arbeidsvolurne
(1000 manjaren)
                                                                ___)
                                                                    tijd
Bron: Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan, diverse jaren.
    Ongeveer 35% van de werkgelegenheid in de bouwnijverheid is verbonden
aan de bouw en het onderhoud van woningen. De overige werkgelegenheid is
verbonden aan de utiliteitsbouw, de grond- water- en wegenbouw en de bouw-
installatiebedrijven.
    De aard van de werkzaamheden in de bouwnijverheid brengt met zich een
 relatief lage mechanisatiegraad van het produktieproces. Ondanks verschuiving
van werkzaamheden naar de voorfase van het bouwproces blijft de ontwikke-
 ling van de produktiviteit in de bouwnijverheid achter bij de overige nijverheid.
 De loonkosten per eenheid produkt zijn dan ook in de bouwnijverheid sneller
gestegen, waardoor de bouwkostenstijging trendmatig uitgaat boven de algeme-
ne prijsontwikkeling.
    De ontwikkeling van de woningbouw wordt in sterke mate bepaald door het
overheidsbeleid. Het beleid in de jaren zestig was gericht op een zo hoog
 mogelijke woningbouwproduktie; hetgeen gepaard ging met een ruime toepas-
sing van nieuwe technieken en methoden: het aandeel van de systeembouw in
de bouwproduktie steeg sterk. In vier jaar steeg de woningproduktie van
80.000 in 1963 naar 127.000 in 1967. Mede door de toenemende kritiek op de
 kwaliteit van de nieuwbouw (te veel hoogbouw, uniformiteit e.d.) nam de
 produktie weer af tot een niveau van 117.000 in 1970. In de jaren zeventig
werd als uitgangspunt voor het bouwbeleid de 'maatschappelijk erkende
behoefte' genomen, een begrip dat langzamerhand i s uitgebreid tot iedereen
van achttien jaar en ouder die zelfstandig wenst te wonen. In het begin van de
jaren zeventig werd het bouwprogramma opgevoerd tot een topproduktie van
 155.000 woningen in 1973. Daarna nam de produktie weer snel af tot een
 niveau van 105.000 5 110.000 woningen. In 1980 werden nog 100.000 wonin-
 gen gebouwd.
    Zoals gezegd staan in Nederland thans bijna 5 miljoen woningen. Twee
 miljoen woningen zijn van eigenaarlbewoners, waarvan 600.000 van voor de
 Tweede Wereldoorlog. In 1980 werden ongeveer 40.000 nieuwe koopwoningen
 gebouwd. Twee miljoen woningen zijn eigendom van non-profitinstellingen:
woningcorporaties (1,5 miljoen) en gemeenten (0.5 miljoen). Van de twee
 miljoen is 75% gebouwd na de Tweede Wereldoorlog. In 1980 kwamen onge-
 veer 60.000 nieuwe huurwoningen in de sociale woningbouw gereed. Andere
 particuliere instellingen (institutionele beleggers) beheren 300.000 huurwonin-
 gen. In 1980 lieten zij 6.000 huurwoningen bouwen. Ongeveer 15 jaar geleden
 waren deze instellingen eigenaar van eveneens 300.000 huurwoningen. Het
 behoort tot hun beleid huurwoningen na korte tijd af t e stoten: de laatste 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 274 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 275 ======================================================================

<pre>jaar evenveel als zij lieten bouwen. De laatste categorie woningbezitters i s die
van de particuliere personen. Zij zijn eigenaer van 450.000 huurwoningen.
 Direct na de Tweede Wereldoorlog waren dater 1.1 miljoen. De oorzaak van
deze drastische vermindering is sloop van de slechte woningen geweest en
verkoop op grote schaal, soms aan de bewoners. Het merendeel van deze
woningen staat in stadsvernieuwingsgebieden.
    Een beeld van de ontwikkeling van de consumptie van woondiensten wordt
geschetst in figuur 8.4.
Figuur 8.4. De consumptie van woondiensten, inclusief en exclusief subsidies, in procenten
van het nationaal inkomen 1960-1978
   %
                                                                inclusief
                                                                woonsu bsidies
 4,5
                                                                exclusief
                                                                woonsubsidies
                 I   I    I    I  I    I   1    I   1    1    I     I   I  I   1  1   I   1
         1960      1962     1964     1966     1968     1970       1972    1974   1976   1978
 Bron: J . B. S . Conijn, De financiering van de investeringen in bouwwerken, Amsterdam,
 Economisch lnstituut voor de Bouwnijverheid, 1980.
    Als aandeel in het nationaal inkomen bleef de consumptie van woondiensten
 exclusief woonsubsidies met 4 i 4.5% in de jaren zestig vrij stabiel. In de jaren
 zeventig steeg deze consumptie als aandeel in het nationaal inkomen snel. Ook
 de woonsubsidies namen in de jaren zeventig duidelijk toe, zodat de totale
 consumptie van woondiensten als aandeel in het nationaal inkomen snel is
 gestegen van 4.6% in 1970 naar 6,6% in 1978.
    Aan het begin van de jaren tachtig zijn de problemen i n de woningbouw en
 in de volkshuisvesting bijzonder groot. Er bestaat een ornvangrijk tekort aan
 woningen. Het EIB heeft de vraag naar de nieuwbouw van woningen geraamd
 op 120.000 per jaar29,een aantal dat nodig is om de op dit moment bestaande
 tekorten aan woningen in de loop van de jaren tachtig in te lopen. Daarnaast
 bestaat er in de woningvoorraad een kwalitatieve achterstand waardoor er een
 grote behoefte aan renovaties is. Hiervoor is een bedrag nodig van f 79 mrd.
 (prijzen 1977) in de periode tot het jaar 2000.30 Ondanks
  de grote behoefte aan onderhoud, ver- en nieuwbouw van woningen, i s de
 produktie van de bouwnijverheid aan het begin van de jaren tachtig afgenomen
 en de werkloosheid onder bouwvakkers toegenomen.
     Voor een groot deel zijn de problemen in de woningbouw inherent aan
 specifieke kenmerken van de volkshuisvesting: het functioneren van de wo-
 ningmarkt, het huur- en subsidiebeleid en de financieringsproblematiek bij de
 nieuwbouw van woningen. Achtereenvolgens wordt hieronder aan elk van
 deze onderdelen kort aandacht besteed.
     Het functioneren van de woningmarkt is niet optimaal:
    - het aantal deelmarkten is broot; ze onderscheiden zich onder andere naar
 regio, kwaliteit en woningeigendom;
 29
      Economisch lnstituut voor de Bouwnijverheid, De bouwnijverheid in de tachtiger
jaren; eindverslag van het aandeel van her E l 8 in her Structuuronderzoek Bouwnijverheid;
 Amsterdam. 1980.
      P.J. Van den Broek, De ontwikkeling van de woningkwaliteit, Amsterdam, Econo-
 misch lnstituut voor de Bouwnijverheid, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 275 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 276 ======================================================================

<pre>    - toegang tot en inzicht in de markt is moeilijk t e verkrijgen;
    - aanbieders reageren door lange voorbereidingsprocedures en door de aard
van het goed zeer vertraagd en moeizaam op gewenste kwaliteiten;
    - er is een groot gat tussen 'maatschappelijk erkende behoeften' en koop-
krachtige vraag;
    - de omvang van de nieuwbouw van woningen is klein in verhouding met
het woningbestand, waardoor het woningaanbod traag reageert op veranderin-
gen in de woningvraag.
     Eveneens problematisch bij het functioneren van de woningmarkt zijn de
verschillen in de huur/kwaliteitsverhouding van de woningen. Voor woningen
van gelijke kwaliteit worden zeer uiteenlopende huren betaald, terwijl het
verschil in huren tussen woningen met een verschillende kwaliteit in geen
verhouding staat tot het kwaliteitsverschil. In dit geval wordt we1 van een
'verstoord huurpatroon' gesproken. Mede als gevolg hiervan wordt het door-
stromingsproces in het woningbestand - een proces waarbij de bewoners met
een zekere regelmaat naar duurdere en betere woningen verhuizen - belem-
merd. Huurders die best bereid zouden zijn meer t e betalen, verhuizen niet
omdat het woongenot niet evenredig aan de hogere lasten toeneemt. Dit heeft
twee ernstige consequenties. In de eerste plaats i s het huidige bouwprogramma
niet afgestemd op de behoeften van de urgente vragers maar op de bouw van
woningen met het grootste doorstromingsrendement. In de tweede plaats is de
woonruimteverdeling over de inkomensgroepen scheefgetrokken: enerzijds
verdient ongeveer BBn derde van de huurders van een goedkope woning een
 modaal of bovenmodaal inkomen, terwijl anderzijds de helft van de huurders
 met een lager inkomen een naar verhouding te dure woning bewoont. Een
 groot deel van deze laatste groep ontvangt individuele huursubsidie. De over-
 heid treedt namelijk daar waar de woningmarkt tekortschiet corrigerend op om
de woonlasten in overeenstemming te brengen met het inkomen. Als gevolg van
 het stagnerende doorstromingsproces zal deze groep huurders en daarmee de
 omvang van de individuele huursubsidie nog verder toenemen.
     Sinds 1974 is het uitgangspunt van het huur- en subsidiebeleid de 'volkshuis-
 vestingsprijs'. Dit impliceert dat de vraaghuur van een nieuwe woningwetwo-
 ning zodanig moet zijn dat een werknemer met een modaal inkomen niet meer
 betaalt dan een norm-huurquote, zonder dat hij een beroep hoeft t e doen op de
 individuele huursubsidie. Het verschil tussen de vraaghuur en de kostprijshuur
wordt overbrugd met een zogenaamde objectsubsidie. Voor bewoners met een
 inkomen lager dan het modale worden eveneens normquoten vastgesteld.
 lndien de vraaghuur leidt tot een hogere huurquote, wordt het verschil over-
 brugd met een zogenaamde subjectsubsidie. In 1975 werd de traditionele
 kostprijshuurberekening vervangen door de zogenaamde 'dynamische kostprijs-
 huur'. Deze kostprijshuur is zodanig gesteld dat alle kosten gedurende de gehele
 exploitatieduur van de woning worden gedekt; in tegenstelling tot het oude
 systeem wordt daarbij rekening gehouden met een jaarlijkse stijging van de
 huur. In de praktijk betekent dit een lagere aanvangskostprijshuur. Er ontstaan
 dan weliswaar exploitatietekorten - 'liquiditeitstekorten' - maar deze worden
 door de toekomstige huurverhogingen in een later stadium gecompenseerd door
 exploitatie-overschotten.
     Zonder de voor- en nadelen van het dynamische kostprijssysteem uitputtend
 te behandelen, kan geconstateerd worden dat de introductie hiervan twee
 belangrijke gevolgen heeft gehad. In de eerste plaats verdwenen door de intro-
 ductie van de dynamische kostprijshuur de exploitatiewinsten. Dit was voor de
 institutionele beleggers aanleiding zich uit de woningbouw terug t e trekken,
 waardoor de bouw van premiehuurwoningen verder terugliep. In de tweede
 plaats worden genoemde liquiditeitstekorten door de overheid 'voorgeschoten'
 ten laste van de begroting van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimte-
 lijke Ordening. Volgens het EIB31 zullen deze liquiditeitstekorten blijven
 31
      J.B.S. Conijn, De financiering van de investeringen in bouwwerken; Amsterdam,
 Economisch lnstituut voor de Bouwnijverheid, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 276 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 277 ======================================================================

<pre>groeien totdat ze beslag leggen op ongeveer Bin derde van het bedrag van
woningwetleningen, hetgeen bij de huidige financieringswijzeten koste zal gaan
van de aantallen nieuw t e bouwen woningen.
    Het aandeel van de uitgaven voor volkshuisvesting in het totaal van de
rijksuitgaven is, met uitzondering van een periode in het midden van de jaren
zestig, in de loop van de tijd vrij constant gebleven op een niveau van 8 B 9%.
 De samenstelling is in de loop van de tijd gewijzigd; mede onder invloed van het
stagnerende doorstromingsproces is het aandeel van de huursubsidies in de
jaren zeventig snel toegenonien. In de laatste jaren is door de snelle groei
van de liquiditeitstekorten het aandeel van de woningwetleningen eveneens
toegenomen, zoals blijkt uit tabel 8.10.
 Tabel 8.10. Uitgaven ten behoeve van en inkomsten wegens volkshuisvesting (mrd. gld.)
 Uitgaven (ministerie van
 Volkshuisvesting en
 Ruimtelijke Ordening)                1979            1980            1981
 Woningwetleningen                      3.6            4.1              4.9
 Objectsubsidies huuwoningen            1.6            1.7               13
 Subjectsubsidies                       0,9            0.9               1,1
 Objectsubsidies koopwoningen           0.5            0.5              0.5
 Overige subsidies                      1,1            1.2               1.3
 Totaal
                            -
 Inkomsten (ministerie van
 Financien)                           1979            1980            1981
 Rente woningwetleningen                2,9            3.3               3,5
 Aflossing woningwetleningen            0.2            02                03
                                      -              -                -
 Totaal                                 3.1            3.5               3,8
 Bron: Nationale Woningraad, Maak meer werk van wonen, op. cit..
     Beide ontwikkelingen, de groei van de huursubsidies en die van de liquidi-
 teitstekorten, beperken de financiele ruimte voor de overheid om de woning-
 bouw t e stimuleren, ondanks de toegenomen overheidsinkomsten uit de
 vol kshuisvesting.
     Voor de financiering van de woningbouw bestaan vier financieringsbronnen,
 namelijk:
     - (w0ning)hypotheken;
     - beleggingen van institutionele beleggers;
     - eigen geld van particuliere eigenaars;
     -   rijksleningen.
     Kenmerkend voor de financiering van de volkshuisvesting is de grote afhan-
  kelijkheid van externe financieringsmiddelen. Dit maakt deze sector in hoge
  mate kwetsbaar ten aanzien van de beschikbaarheid daarvan. Hierbij zal de
 woningbouw moeten concurreren met alternatieve aanwendingsmogelijkheden.
  Behalve rendementsoverwegingen spelen twee andere factoren een grote rol:
     - de omloopsnelheid van het vermogen: in de woningsector i s de termijn
 van vermogensvastlegging aanzienlijk langer dan in veel andere sectoren;
     - de flexibiliteit in het leningbeleid: woningbouwfinanciering is een
  projectfinanciering.
     Het tijdstip waarop bouwinitiatieven worden genomen, is bepalend voor de
  vraag naar financieringsmiddelen. Dit betekent dat de condities van de kapi-
 taalmarkt op dat moment als gegeven gelden voor de initiatiefnemer. Met name
 de rente is een zeer belangrijke kostenpost in de exploitatie van woningen. Om
  aan de fluctuaties van de rentestand op de kapitaalmarkt (en daarmee in de
  woonlasten) t e ontkomen, wordt van vele kanten gepleit voor de instelling van
  een financieringsfonds. Ten aanzien van de woningwetleningen wordt ook vaak
  gepleit voor een niet-relevant-verklarenbinnen de rijksbegroting omdat deze
  leningen t e zijner tijd terugvloeien in de staatskas. Hieraan is het bezwaar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 277 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 278 ======================================================================

<pre>verbonden dat deze uitgaven zich dan aan de prioriteitenafweging binnen
de begroting onttrekken en niet worden getoetst aan de omvang van het
begrotingstekort.
    Naast de problemen inherent aan de specifieke karakteristieken van de
volkshuisvesting speelt nog een aantal factoren een rol. Door het teruglopen
van de bouw van woningwetwoningen is bijvoorbeeld het aandeel van de
koopsector in het woningbouwprogramma in de jaren zeventig toegenomen
en daarmee de kwetsbaarheid voor ongunstige economische ontwikkelingen.
Met de sombere inkomensverwachtingen en door de hoge rente op de kapi-
taalmarkt i s er een daling in de bouw van koopwoningen opgetreden. De
mogelijkheden om de terugval in de koopsector ongedaan t e maken door een
vergroting van het aanbod van huurwoningen zijn, zoals al eerder is gesteld,
beperkt. In de eerste plaats zijn de mogelijkheden om de uitgaven van her
ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening t e laten stijgen,
beperkt vanwege de algemene financieringsproblematiek van de overheidsuitga-
ven. In de tweede plaats dreigen de woonsubsidies en de bijdragen met betrek-
king tot de liquiditeitstekorten die door dit ministerie worden verstrekt,
bijzonder sterk t e stijgen waardoor de ruimte voor stimulering van de woning-
bouw beperkt is.
8.5.2.2 Consumptiebeleid
    Gegeven de aard van de hierboven weergegeven problematiek kan van een
consumptiebeleid niet verwacht worden dat alle problemen waarin de volks-
huisvesting verkeert opgelost kunnen worden; we1 kan een consumptiebeleid
een bijdrage tot de oplossing van de problemen leveren. Zoals in het vooraf-
gaande is geconstateerd, is de stagnatie van de doorstroming een belangrijke
oorzaak van de problemen in de volkshuisvesting. Veel mensen wonen daardoor
relatief goedkoop in verhouding met hun inkomen terwijl anderen juist relatief
duur wonen en daarom vaak individuele huursubsidie ontvangen. De bijdrage
van een consumptiebeleid aan de oplossing van de volkshuisvestingsproblema-
tiek wordt gezocht in maatregelen die de particuliere consumptie van woon-
diensten doen toenemen mede ter bevordering van de doorstroming; consump-
tiebeleid in deze i s dus een w~onlastenbeleid.~~         Ter verduidelijking: de op-
brengst van de beoogde verhoging van de woonlasten dient uiteraard ten goede
t e komen aan de volkshuisvesting om werkgelegenheid t e creeren en niet ter
ontlasting van de overheidsfinancien. Bij het voeren van een consumptiebeleid
zijn een aantal vragen van belang:
    - zijn de mogelijkheden voor een woonlastenverhoging aanwezig en is die
rechtvaardig?
    - op welke wijze zou deze zijn beslag moeten krijgen zodat ook de door-
stroming wordt bevorderd?
    - aan welke randvoorwaarden moet voldaan zijn, wil een woonlastenverho-
ging leiden tot investeringen in de bouwnijverheid en daarmee tot de creatie
van werkgelegenheid?
    - wat zijn de macro-economischeconsequenties van een op een dergelijke
wijze gevoerd consumptiebeleid?
    Achtereenvolgens zal aan elk van deze vragen hieronder aandacht worden
besteed.
    Zoals al eerder naar voren gebracht, is de verdeling van de woonlasten over
de bevolking scheef en wonen veel mensen relatief goedkoop in verhouding met
hun inkomen terwijl anderen juist duur wonen. Hoge woonlasten vindt men
vooral bij de lagere inkomensgroepen in de huursector, in het bijzonder bij
diegenen die kort geleden verhuisden en die wonen in woningen van na 1965.
Hoge woonlasten vindt men ook bij recente kopers (vooral de hogere inko-
mensgroepen). Bij een woonlastenbeleid, zowel in de huur- als de koopsector,
 "   €en woonlastenbeleid heeft ten aanzien van bijvoorbeeld een woningdistributie het
voordeel dat het selectiever werkt en in principe alle bewoners treft en niet alleen degenen
die verhuizen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 278 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 279 ======================================================================

<pre>dient in verband met de grote verschillen in woonlasten versus inkomen aan-
dacht t e worden besteed aan de verdelingseffecten van de lastenverhogingen:
met name met de hoge woonlasten van de lagere inkomensgroepen en de
recente kopers moet rekening worden gehouden.
     Blijkens een aantal onderzoeken zijn de mogelijkheden voor een woonlasten-
verhoging in zowel de huur- als de koopsector a a n ~ e z i g In      . ~de
                                                                          ~ huursector
blijkt dat ruim 60% van de bewoners een lagere huurquote (kale huur als
percentage van het netto-inkomen) heeft dan 13%. Ook u i t een huurenquete
van het CBS kwam naar voren dat het in Nederland niet ontbreekt aan goed-
kope huurwoningen: het gemiddelde huurniveau bedroeg in juli 1979 f 244,-
per maand. In figuur 8.5 wordt de relatieve frequentieverdeling van de huren
weergegeven.
Figuur 8.5.    Relatieve frequentieverdelingvan de huren op 1 juli 1979, in guldens per maand
frequentie
(%)
          28 -
          24 -
          20 -
          16 -
          12 -
           8 -
           4 -
                                        LLLlLa-
                                        I 300 350 400 450 500 550 600 huur
 Bron: CBS, Maandstatistiek van deprczen, mei 1980.
     Hieruit blijkt dat 42% van de in totaal 2.7 miljoen huurwoningen op 1 juli
 1979 een huur had van maximaal f 200,- per maand, de in het kader van de
 individuele huursubsidie geldende huurhoogte van het minimum inkomen.
 Op grond van deze gegevens is het aannemelijk dat althans een deel van de
 laagste inkomensgroepenverhoudingsgewijs nog t e weinig huur betaalt. In de
 koopsector blijkt dat gemeten naar de bruto hypotheeklasten en rekening
 houdend met de rente-aftrek bij zeer veel eigenaar-bewoners de lasten betrekke-
 lijk laag zijn. Bijna 35% van de eigenaar-bewoners heeft geen hypotheeklasten
en bijna 30% een hypotheeklast kleiner dan 12%van het besteedbaar inkomen.
     Hiervoor was uitsluitend sprake van woonlasten in enge zin. In de actuele
discussie zijn ook de woonlasten in brede zin betrokken. Voor huurders gaat
 het hierbij onder andere over servicekosten, stookkosten en onroerendgoed-
 belasting en voor bewonersleigenaren vooral over de gevolgen van de hoge
 rentestand, de stookkosten en eveneens de onroerendgoedbelasting die men als
 bewoner en als eigenaar krijgt opgelegd. De zeer forse stijging van de woonlas-
 ten in brede zin'waarmee grote groepen thans worden geconfronteerd, vormt
 een ernstige bedreiging voor een beleid gericht op het vergroten van de con-
 sumptie van woondiensten in enge zin. Woonlastenverhoging zal daarom veel
 weerstand oproepen te meer daar dit het geval zal zijn in een periode waarin
  33
      Sociaal en Cultureel Planbureau, Profijt van de overheid in 1977, 's-Gravenhage,
 Staatsuitgeverij 1981.
 A. Kuylen, Prioriteiten in het wonen; Tilburg, lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk
 Onderzoek, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 279 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 280 ======================================================================

<pre>inkomensmatiging onvermijdelijk lijkt. Een rechtvaardiging van een beleid
gericht op het verhogen van individuele woonlasten in enge zin ligt niettemin in
twee overwegingen:
    1. Het huurbeleid en het subsidiebeleid in huur- en koopsector hebben
geleid tot een herverdeling van inkomens die niet werd beoogd en thans ook
niet als rechtvaardig wordt beleefd door grote groepen van de bevolking.
    2. Het op dezelfde wijze behandelen van de nieuwe vragers op de woning-
markt als de grote massa van zittende bewoners vergt zoveel aanvullende
overheidsmiddelen dat de bereidheid om dit op t e brengen er niet is, zodat
een beleid dat de lusten en lasten eerlijker wil verdelen we1 moet worden
gericht op een verzwaring van de lasten van degenen die thans een relatief
gering deel van het inkomen aan wonen besteden.
    Een woonlastenbeleid dient dus aan een aantal voorwaarden t e ~oldoen.~"         In
de eerste plaats dient een dergelijk beleid zowel op de huur- als de koopsector
betrekking t e hebben. In de tweede plaats dient het beleid zodanig ingericht t e
worden dat degenen die al hoge woonlasten moeten dragen, niet extra zwaar
belast worden. In de derde plaats dient de woonlastenverhoging vooral op de
woningvoorraad betrekking te hebben, om t e voorkomen dat de vraag naar
nieuwbouw en de doorstroming van woningvoorraad naar nieuwbouw sterk
afnemen.
    De wijze waarop een woonlastenbeleid zijn beslag kan krijgen, zal verschil-
lend zijn voor huursector en koopsector. Een woonlastenbeleid in de huursec-
tor kan op twee wijzen gerealiseerd worden. In de eerste plaats kunnen de
huren verhoogd worden, waarbij gestreefd wordt naar een harmonisch huurpa-
troon, aangevuld met een systeem van individuele huursubsidies. In de tweede
plaats kan een huurbelasting worden ingevoerd voor met name de hogere
inkomensgroepen.
    In het geval van een beleid gericht op het realiseren van een harmonisch
huurpatroon, aangevuld met een stelsel van individuele huursubsidies, worden
de woonlasten verhoogd tot maximaal het niveau van de norm-huurquote.
Door de huurverhogingen worden objectsubsidies in de woningvoorraad afge-
broken; ook de inkomsten van verhuurders nemen toe bij de woningen waar-
voor geen objectsubsidie meer verleend wordt. De doorstroming wordt in het
geval van de huurharmonisatie bevorderd doordat doorstromingsbarri&resin de
vorm van prijs/kwaliteitsverschiIlen verminderen. De doorstromingsbarri&res
worden nog verder verminderd indien de individuele huursubsidie c.q. de
normhuurquoten gerelateerd worden aan de kwaliteit van de woonsituatie. Bij
een hogere woonkwaliteit wordt dan - rekening houdend met de samenstelling
van het huishouden - een lagere huursubsidie verstrekt. Problematisch hierbij
is dat dan een objectieve kwaliteitsindex nodig is voor elke woning die, aange-
zien de kwaliteit van een woonsituatie meer van de subjectieve ervaring af-
hangt, vrijwel altijd omstreden zal zijn. Bovendien zijn de perceptiekosten
van een dergelijk systeem hoog. Bij een harmonisatiebeleid is de vraaghuur van
nieuwbouw in principe bepalend voor de huurontwikkeling in de voorraad. Een
probleem hierbij is welke maatstaf voor de hoogte van de harmonisatiehuur
gebruikt moet worden. Hier doen zich globaal genomen twee mogelijkheden
voor:
    1. de vraaghuurontwikkeling wordt bepaald door de bouwkostenontwikke-
ling;
    2. de vraaghuurontwikkeling wordt bepaald door de inkomensontwikke-
ling: bijvoorbeeld de volkshuisvestingsprijs.
    De volkshuisvestingsprijs waarbij een zodanig huurniveau van nieuwe wonin-
gen wordt nagestreefd dat een modaal werknemer niet m66r betaalt dan de
normhuurquote, is formeel sinds 1974 het uitgangspunt van het huur- en
subsidiebeleid, maar is feitelijk slechts korte tijd gehanteerd. lndien de inko-
mensontwikkelingachterblijft bij de bouwkostenstijgingzal de tweede moge-
lijkheid leiden tot een sterke stijging van de subsidielast, waardoor minder
34
     J. van der Schaar, Sectorvormingsbeleid en beheersvormen; in: Gebouwde omgeving:
gebruik, beheer en inrichting; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 280 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 281 ======================================================================

<pre>ruimte zal bestaan voor subsidiering van nieuwe investeringen. Aangezien dit
perspectief voor de toekomst dreigt te gelden, lijkt het vasthouden aan een
volkshuisvestingsprijs onmogelijk en wordt de eerste mogelijkheid, het afstem-
men van de vraaghuurontwikkeling op de bouwkostenontwikkeling, relevanter.
    Een andere manier om een woonlastenbeleid t e voeren i s de introductie van
een huurbelasting. Een huurbelasting i s een heffing o p huishoudingen die,
gezien hun inkomen of de kwaliteit van de woonsituatie, te weinig huur beta-
len. Een huurbelasting zal veelal op de hogere of midden-inkomensgroepen
drukken, dan we1 op degenen die ten opzichte van de grootte van het huishou-
den zeer ruim wonen. De gevolgen van de introductie kunnen tweeledig zijn:
een verhuizing of het accepteren van hogere woonlasten voor de huidige
woning. In het eerste geval wordt het 'doorstromingsproces' bevorderd met alle
positieve effecten van dien ten aanzien van de omvang van de individuele
huursubsidies. In het tweede geval komen de hogere huuropbrengsten ten
goede aan de overheid. De inning van de huurbelasting kan plaatsvinden via de
verhuurder, door de belastingdienst of door een afzonderlijk volkshuisvestings-
fonds. Hiervoor is het noodzakelijk dat van elke huurder de huur en het inko-
men bekend zijn, hetgeen hoge perceptiekosten met zich mee zou brengen met
name voor loontrekkenden met een inkomen onder de grens voor de inkom-
stenbelasting. Als alternatief wordt dan ook we1 voorgesteld alleen degenen met
een inkomen boven deze grens te confronteren met een huurbela~ting.~s
    De voordelen van een huurbelasting boven een huurharmonisatie zijn: de
grotere selectiviteit aangezien de verdelingseffecten van een huurharmonisatie
tamelijk onzeker zijn, de niet of nauwelijks toegenomen subsidie-afhankelijk-
heid van de lagere inkomensgroepen en het voorkomen van eventuele extra
winsten bij de verhuurders. De nadelen van een huurbelasting in vergelijking
met een huurharmonisatie zijn: het niet of nauwelijks verdwijnen van de
doorstromingsbarri6res voor de lagere inkomensgroepen en de uitvoeringspro-
blemen, die bijzonder groot zijn. Over het algemeen wordt aangenomen dat op
langere termijn een stelsel van een harmonisch huurpatroon en individuele
huursubsidie de voorkeur verdient boven een lagere-hurenpolitiek met een
huurbela~ting~~,    doordat de doorstromingsbarri6res i n sterke mate verminderd
worden en het stelsel veel eenvoudiger is toe te passen. Volgens de Nationale
Woningraad3' heeft het overheidsbeleid gericht op het harmoniseren van huren
de afgelopen jaren weinig effect gesorteerd, maar is het bestaande instrumenta-
rium geschikt te achten voor het op korte termijn (3 t o t 5 jaar) wegwerken van
niet gerechtvaardigde verschillen tussen de feitelijke huur en de minimaal
 redelijk t e achten huur. In deze periode zou bijvoorbeeld tijdelijk een huurbe-
 lasting voor de midden- en hogere inkomens als complementair instrument
gehanteerd kunnen worden.
    Ten aanzien van de woonlastenverdeling in de koopsector bestaat zo weinig
empirisch onderzoek dat het vooralsnog onmogelijk is om een woonlastenbe-
 leid te voeren waarbij per individu of huishouden de woonlasten gerelateerd
worden aan de kwaliteit van de woning of het inkomen. In de koopsector is
dan ook slechts een globale en algemene sturing van het woonlastenniveau
 mogelijk. Het ligt dan voor de hand om het huurwaardeforfait te verhogen
 aangezien bij stijgende huren de fictieve inkomsten u i t verhuur ten aanzien van
 de eigen woning toenemen. Een verhogen van het huurwaardeforfait betekent
dat de extra woonlasten bij alle eigenaren van koopwoningen naar draagkracht
 worden toebedeeld.
    Een verhoging van de woonlasten voor de consument kan ruimte creeren
 voor een stimulering van de bouwnijverheid ten einde de werkgelegenheid
 aldaar t e bevorderen. Voorwaarde hiervoor is we1 dat - zoals al eerder betoogd
 - de verhoging van de woonlasten vooral op de woningvoorraad betrekking
 heeft: als zij vooral de nieuwbouw zou betreffen, zou deze door een dergelijke
 verhoging immers juist worden bemoeilijkt. Een direct verband tussen de
 35
     Groep 3016. Wonen moet en kan, Rotterdam, Stad en Landschap, 1981.
 36
     J. van der Schaar, op. cit..
 37  Nationale Woningraad, op. cit..
</pre>

====================================================================== Einde pagina 281 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 282 ======================================================================

<pre>hoogte van de woonlasten en de werkgelegenheid in de bouwnijverheid is niet
aanwezig, zodat aan een aantal randvoorwaarden voldaan moet zijn, wil de
voorgestelde sturing van de consumptie zinvol zijn. Bij het voorgestelde huur-
harmonisatiebeleidkomt een deel van de inkomsten niet terecht bij de over-
heid, zodat een aanvullend beleid noodzakelijk is. De extra huurinkomsten
geven de verhuurders meer financiele armslag voor instandhouding en verbete-
ring van het woningbezit; om dit t e waarborgen kan een verscherpt aanschrij-
vingsbeleid gevoerd worden. Een andere mogelijkheid is het fiscaal belasten van
de verhuurders. De overige inkomsten uit het huurharmonisatiebeleid - bij-
voorbeeld door de afbraak van objectsubsidies - en de inkomsten uit een
huurbelasting en het verhoogde huurwaardeforfait komen we1 ter beschikking
van de overheid. De gelden die toevloeien naar de overheid door de voorgestel-
de maatregelen, dienen gereserveerd te worden voor onderhoud, ver- en nieuw-
bouw van woningen. Thans i s dit niet het geval, de opbrengsten van de volks-
huisvesting vloeien via het ministerie van Financien naar de staatskas. Genoem-
de randvoorwaarden zijn dan ook van begrotingstechnische aard; er kan bij-
voorbeeld gedacht worden aan het creeren van een volkshuisvestingsfonds.
In het kader van de probleemstelling van dit orientatieterrein gaat het te ver om
hier uitgebreid op in t e gaan. Waar het om gaat is dat de gelden die verkregen
worden door de woonlasten voor de consument te verhogen, aangewend
worden voor de creatie van werkgelegenheid in de bouwnijverheid.
   De macro-economischeconsequenties van het voorgestelde consumptiebeleid
hangen mede af van de kwantitatieve vormgeving van dit beleid: wordt alleen
een huurharmonisatiebeleid gevoerd of worden ook de normhuurquoten
verhoogd, en zo ja, in welke mate, hoe hoog moet de huurbelasting worden,
hoeveel moet het huurwaardeforfait stijgen, moet tijdelijk een combinatie van
huurharmonisatie en huurbelasting toegepast worden? Omdat een dergelijke
kwantiatieve vormgeving hier t e ver zou gaan, gegeven het karakter van de
onderhavige uitwerking die slechts gericht is op het zichtbaar maken van
de relatie tussen woonconsumptie en werkgelegenheid, wordt hier een voor-
beeld uitgewerkt waarbij verondersteld wordt dat uit de verhoging van de
woonconsumptie een bedrag van f 2 miljard (prijzen 1981) gei'nvesteerd kan
worden. Dit betekent een forse verhoging van de woonlasten; gemiddeld
genomen zouden de woonlasten stijgen met ongeveer 1% punt van de totale
consumptieve bestedingen. Uitgaande hiervan zijn berekeningen uitgevoerd met
behulp van het econometrische model van Muller. Verondersteld is dat vanaf
1981 de bruto-investeringenbestemming woningbezit jaarlijks met f 2 miljard
(prijzen 1981) omhoog gaan. De extra consumptie van woondiensten gaat ten
laste van de overige consumptieve bestedingen van gezinnen. Aangenomen
wordt dat de investeringen geheel door de overheid gefinancierd worden, zodat
de kapitaaloverdrachten van de overheid eveneens met f 2 miljard toenemen.
Als randvoorwaarde i s gesteld dat het financieringstekort van de overheid in
procenten van het netto nationaal inkomen niet mag veranderen, waartoe een
extra heffing plaatsvindt van de directe belastingen, die evenredig over de
verschillende inkomensgroepen verdeeld wordt. Enkele van de resultaten
worden weergegeven in tabel 8.1 1.
Tabel 8.1 1. Economixhe gevolgen van het voorgestelde consumptiebeleid op het gebied
van de volkshuisvesting; 1985
                                               mutatie ten opzichte
                                               van de basisprojectie
Reele bruto toegevoegde waarde bedrijven       0.1 7%
Reele bruto investeringen bedrijven    .       3.12%
Gemiddelde prijsstijging                       0.03%
Werkgelegenheid                                9 2 0 0 manjaren
Saldo betalingsbalans                          f 105 mln. (prijzen 1985)
Bron: WRR.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 282 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 283 ======================================================================

<pre>     Hieruit blijkt dat indien tijdig met het voorgestelde consumptiebeleid zou
zijn begonnen, in dit voorbeeld in 1985 de reele bruto toegevoegde waarde
bedrijven in geringe mate en de reele bruto investeringen iets meer zouden zijn
toegenomen. Ook de inflatie en het saldo op de betalingsbalans zouden iets zijn
toegenomen. De werkgelegenheid in 1985 zou zijn toegenomen met ruim 9000
manjaren. Bij de berekening van de werkgelegenheidseffecten is verondersteld
dat er geen prijs- of andere compensaties worden gegeven voor de voorgestelde
optrekking van de woonlasten, met andere woorden de aantasting van het
beschikbare gezinsinkomen wordt niet gecompenseerd door afwenteling. Een
consumptiebeleid vraagt hier dus om een strak overheidsbeleid om deze afwen-
telingsprocessen te voorkomen.
     Alhoewel de macro-economischeconsequenties sterk af zullen hangen van de
kwantitatieve vormgeving van een consumptiebeleid op het gebied van de
volkshuisvesting lijkt de conclusie houdbaar dat, indien afwentelingsprocessen
voorkomen kunnen worden, met een dergelijk beleid dat mede gericht is op het
beter doen functioneren van de volkshuisvestingsprocessen in het algemeen en
het bevorderen van de doorstroming in het bijzonder, een werkgelegenheid
gecreeerd kan worden in de orde van grootte van tienduizend manjaren.
8.5.3     Verkeer en verwoer
     In de jaren zeventig i s de mobiliteit van de consument sterk toegenomen,
 hetgeen blijkt uit de snelle groei van de bestedingen aan verkeer en vervoer,
 namelijk jaarlijks reeel met 6.8% per hoofd van de bevolking. Deze sterke
 stijging van de mobiliteit kwam geheel voor rekening van de personenauto. De
 groei van het autogebruik heeft ongetwijfeld bijgedragen t o t een verrijking van
 het bestaan en heeft voor velen nieuwe ontplooiingsmogelijkheden geschapen.
 Maar het massaal autogebruik heeft ook een aantal problemen veroorzaakt of
 vergroot. In stedelijke gebieden eist de auto veel ruimte op (parkeervoorzienin-
 gen, autowegen). Buiten de stad worden natuur en landschap door autosnelwe-
 gen aangetast. Daarnaast brengt het autogebruik meer milieuvervuiling en
 geluidshinder met zich en een groter verbruik van energie en grondstoffen dan
 bijvoorbeeld het openbaar vervoer. Verder heeft het autogebruik negatieve
 externe effecten in de vorm van onveiligheid en ongevallen en ten slotte heeft
 het geleid t o t het onstaan van het probleem van de vervoersongelijkheid ten
 nadele van de 'vervoersarmen': zij die geen auto ter beschikking hebben.
     Met name vanwege de negatieve externe effecten voert de overheid thans een
 beleid gericht op een beperking van de groei van de mobiliteitsbehoefte en op
 een stimulering van een verschuiving van particulier autovervoer naar openbaar
 vervoer. Bij verkeer en vervoer wordt het denkbeeld consumptie en werkgele-
 genheid geconcretiseerd door na te gaan of en in hoeverre er, uitgaande van
 bovengenoemd overheidsbeleid, werkgelegenheid geschapen kan worden.
 Allereerst vindt een orientatie plaats op het gebied van het personenvervoer
 waarbij aandacht wordt besteed aan de positie van de overheid. Vervolgens
 worden mogelijkheden om werkgelegenheid in het personenvervoer t e scheppen
 inhoudelijk uitgewerkt, waarbij gebruik wordt gemaakt van een in opdracht van
 de W R R uitgevoerde ~ t u d i e . ~Er
                                      * worden enkele conclusies getrokken.
 8.5.3.1     Orientatie
     De snelle ontwikkeling van het personenvervoer en de verschuivingen daarin
 blijken uit tabel 8.12, waar een beeld in fysieke eenheden wordt geschetst.
  ''   G. Hupkes, Werkgelegenheid en personenvervoer: een maximum scenario; Utrecht,
  Adviesgroep voor verkeer en vervoer. december 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 283 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 284 ======================================================================

<pre>Tabel 8.12. Ontwikkeling van het aantal reizigerskilometers in het personenvervoer
(in miljarden)
Personenauto                         41 ,O       77.4          95.1         101.7
Openbaar vervoer                      13,9       13.4           14,O          13.7
Overig                                12.6       10.3            9,1           9.o
                                     -          -             -              -
Totaal                               67.5       101,l         1 18,2        1 24.4
Bron: CBS, Statistisch Zakboek 1980, 's-Gravenhage, 1980.
     Van 1965 tot 1978 verdubbelde het aantal afgelegde reizigerskilometers
bijna, namelijk van 67,5 miljard naar 124.4 miljard.
     De sterke stijging kwam geheel voor rekening van de personenauto. Het
aantal personenauto's in Nederland is in genoemde periode dan ook bijna
verdrievoudigd, van 1.5 miljoen naar ruim 4 miljoen. Aan het eind van de jaren
zeventig nam het openbaar vervoer dus nog slechts 10% van het totale perso-
nenvervoer voor zijn rekening. In paragraaf 8.2 is deze ontwikkeling statistisch
geanalyseerd. Hier bleek dat de snelle groei te verklaren was uit de hoge waarde
van de inkomenselasticiteit van ruim 1,5 en uit een positieve residuele trend
van bijna 2% per jaar. In tabel 8.13 worden de resultaten van een meer gedetail-
 leerde analyse weergegeven.
 Tabel 8.13. Enkele karakteristieken voor de bestedingscategorie 'verkeer en vervoer' voor
 de periode 1969-1979
                              per capita         relatieve            niet-economische
                              reele beste-       prijsont-            factoren
                              dingsgroei         wikkeling            (%/jaar)
                              (%ljaar)           (%ljaar)
  1. Voertuigen               7.8                -0,7                   3,o
 2. Uitgaven in verband
      met gebrui k voertuigen 7.5                  0,o                  3.6
 3. Vervoersdiensten          1.6                  0.3                -3.5
4. PTTdiensten                7,5                -1.8                   0.7
 Totaal verkeer en vervoer    6.8                -0.4                   1.8
 - -    -
 Bron: WRR.
     Duidelijk uitspringend in de bestedingscategorie verkeer en vervoer die
 gekenmerkt wordt door snelle groei, dalende relatieve prijzen en positieve
 residuele trend, is de sub-categorie vervoersdiensten (voornamelijk openbaar
 vervoer) met langzame groei, stijgende prijzen en negatieve residuele trend. De
 voorkeur van de consument is in de analyseperiode duidelijk verschoven van
 het openbaar vervoer naar de personenauto.
     Een inzicht in de oorzaken van de sterk toegenomen mobiliteit van de
 consument wordt vergemakkelijkt door een aantal soorten verplaatsingen te
 onderscheiden: zakelijke verplaatsingen, woon-werkverkeer, klantenverplaat-
 singen (winkelen en dergelijke), vakantielrecreatie verkeer en sociaal verkeer.
  Belangrijke oorzaken voor de toegenomen mobiliteit blijken dan de suburbani-
 satie, die de woon-werk-en klantenverplaatsingendoet toenemen, en factoren
  als de toename van de vrije tijd, de vergroting van de welvaart en dergelijke die
  het vakantielrecreatie- en het sociale verkeer doen toenemen. Een belangrijke
  verklaring waarom de toegenomen mobiliteit geheel voor rekening van de
  personenauto is gekomen, ligt in het vlak van de kostenfactoren, die in het
  voordeel van het autogebruik werken. Niet alleen in de waarneming van de
 consument is de auto goedkoper, doordat alleen de variabele kosten van het
  autogebruik worden afgewogen tegen de kosten van het openbaar vervoer. oak
  feitelijk is de auto vaak goedkoper bijvoorbeeld doordat met meer personen
 wordt gereisd of doordat een gedeelte van de totale kosten wordt gedekt door
</pre>

====================================================================== Einde pagina 284 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 285 ======================================================================

<pre>bijdragen van de werkgever. Daarnaast spelen ook de kenmerken van de ver-
voersystemen een belangrijke rol. Het nut dat een consument aan een vervoer-
systeem ontleent, kan beschouwd worden als een optelsom van partiele nuttig-
heden, waarbij het goed is twee groepen behoeften t e onderscheiden waarin
vervoerssystemen kunnen voorzien:
    - vervoersbehoeften: beschikbaarheid, verplaatsing, comfort, alternatieve
tijdsbesteding, snelheid en dergelijke;
    - erkenningsbehoeften: sociale positie, identiteit, sportiviteit en dergelij-
ke.39
    Met name bij de tweede groep, die van de sociaal-psychologische behoeften,
lijkt het openbaar vervoer moeilijk met de auto te kunnen concurreren. Een
mogelijke aanwijzing dat de concurrentiepositie van het openbaar vervoer wat
dit betreft de laatste tijd is verbeterd, is de toename van het openbaar vervoer-
gebruik vanaf medio 1978. Naast mogelijke oorzaken als de sterke stijging van
de benzineprijs en de stagnerende inkomensontwikkeling, kunnen daarbij ook
sociaal-psychologischefactoren een rol gespeeld hebben, zoals de afnemende
statussymbool-waarde van het autobezit en de verminderde 'sportieve' waarde
van het autorijden.
    Zoals reeds in de inleiding gesteld, heeft de groei van het autogebruik een
groot aantal problemen met zich gebracht: ruimtegebruik, milieuvervuiling,
energiegebruik etcetera. In tabel 8.14 worden ter illustratie de luchtveront-
reining door en het energieverbruik van de personenauto en het openbaar
vervoer met elkaar vergeleken.
Tabel 8.14. Energieverbruik en luchtverontreiniging van de personenauto en het open-
baar vervoer in 1978
                     energieverbruik      luchtverontreiniging
                     (1 0' Jlreizigerskm) (gramlreizigerskm)
                                          CO      CxHy     NOx    Ae      SO2    Pb
Personenauto         1.8                  11,50 1,29       1.46   0,03    0,04   0.01
Openbaar vervoer     1.1                    0.60 0,07      0.76   0.05    0.21   0.00
 Bron: Nationale verkeers- en vervoersrekening 1978, '5-Gravenhage, 1980.
    Hieruit blijkt dat het energieverbruik in 1978 voor het openbaar vervoer
 bijna 40% lager was dan voor de personenauto. De luchtverontreiniging door
 het openbaar vervoer was in 1978 aanzienlijk minder voor koolmonoxyde,
 koolwaterstoffen, stikstofoxyden en loodverbindingen, daarentegen meer
 voor aerosolvormende deeltjes (roet en stof) en zwaveloxyden.
    lndien de verschillende vuilsoorten tegen elkaar worden afgewogen volgens
 de normen die hiervoor door het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhy-
 giene worden gehanteerd, dan blijkt de personenauto 2,5 maal zo veel lucht-
 verontreiniging per reizigerskilometer te veroorzaken als het openbaar vervoer.
    De invloed van de overheid op het verkeers- en vervoerssysteem is veelzijdig.
 Het streven van de overheid is gericht op het voeren van een integraal verkeers-
 en vervoersbeleid, waarbij als hoofddoelstelling wordt gehanteerd:
    'Het tegemoet komen aan de vraag naar vervoer van personen en goederen
 uitsluitend voor zover de bijdrage aan het welzijn van de gemeenschap per saldo
 positief is en we1 op een zodanige wijze dat:
    - de totstandkoming van een gewenste ruimtelijke structuur wordt bevor-
 derd en de schade aan de landbouw, het natuurlijk milieu en het landschap
 zoveel mogelijk wordt vermeden;
    - de verkeersveiligheid wordt bevorderd;
    - zoveel mogelijk voldaan wordt aan de eisen die aan het woon- en leef-
 milieu worden gesteld, onder meer met betrekking t o t parkeerhinder, uitworp
 van luchtverontreinigende stoffen, geluidshinder en visuele hinder;
 39
     J.M.F. Box, J.M. Dirken, A.P.H. Hermans, 'Automobilisten en benzinebesparing',
 Economische Statistische Berichten, 14 februari 1979.64e jaargang nr. 3192,p. 160 e.v.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 285 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 286 ======================================================================

<pre>     - een gewenste sociaal-culturele en -economische ontwikkeling wordt
bevorderd;
     - het gebruik van schaarse grondstoffen wordt beperkt;
     - het beslag op de overheidsmiddelen wordt beperkt tot een niveau dat
verantwoord i s binnen het totale regeringsbe~eid.'~
     Op het gebied van verkeer en vervoer treedt de overheid dus op in de rol van
medeproducent (als leverancier van infrastructuur en als subsidiant van open-
baar vervoer) en als be'invloeder van consumentenbeslissingen, dit laatste zowel
direct (door geboden en verboden), als indirect (door bewustmaking, voorlich-
ting, demonstratieprojecten e.d.).
     De financiele betrokkenheid van de overheid bij het verkeers- en vervoer-
systeem i s hierdoor groot. In 1977 bedroegen de heffingen ten bate van de
algemene middelen 5,3 miljard4', terwijl in 1978 de uitgaven ten behoeve van
het wegverkeer 6.2 miljard en ten behoeve van het openbaar vervoer 2,5 miljard
bedr~e~en         Over
                    . ~ ~de kosten van de externe effecten van het verkeers- en
vervoersysteem i s weinig bekend, behalve over de kosten van verkeersongeval-
len; voor 1978 worden deze voor de personenauto geschat op ongeveer 1
miljard en voor het openbaar vervoer op 65 miljoen. Van de uitgaven door de
overheid ten behoeve van het openbaar vervoer in 1978 bestond 2 miljard uit
exp~oitatietekorten.~~
     Afweging van de elementen van de hoofddoelstelling van het integrale
verkeers- en vervoersbeleid leidt tot een tweeledige beleidsstrategie:
     1. beperking van de groei van de mobiliteit met nadruk op de beperking van
het autogebruik met name in de stedelijke gebieden en in het bijzonder in de
spitsuren;
     2. relatieve toeneming van het gebruik van andere vervoerswijzen: fiets,
openbaar vervoer.
     Tussen beide elementen van deze beleidsstrategie i s een duidelijke samen-
 hang aanwezig. Van beperkende maatregelen ten aanzien van het autogebruik
wordt in het algemeen verwacht dat ze het gebruik van het openbaar vervoer
 zullen stimuleren. Het grote probleem hierbij is dat de vermoedelijke stijging
van het openbaar vervoergebruik zich voornamelijk tijdens de spitsuren zal
 voordoen, waardoor het exploitatietekort van het openbaar vervoer verder zal
 toenemen.
     Bij het toepassen van het beleidsin~trumentariurn~~         dient hiermee rekening
 te worden gehouden. In het algemeen worden drie categorieen beleidsinstru-
 menten ten aanzien van bovengenoemde sturing van het personenvervoer-
 systeem onderscheiden:
      1. instrumenten van ruimtelijke ordening;
     2. financiele instrumenten;
     3. fysieke instrumenten.
     ad 1: Door een betere afstemming c.q. integratie van gebieden voor wonen,
werken, recreatie en dergelijke kan de mobiliteitsbehoefte beperkt worden.
     ad 2: Een verplaatsing met het openbaar vervoer i s vaak geen aantrekkelijk
alternatief, omdat door voor- en natransport naar haltes, wachten, overstappen
en dergelijke de totale verplaatsingstijd veelal groter is dan met de auto. De
concurrentiepositie van het openbaar vervoer kan langs twee wegen verbeterd
worden. Enerzijds kan de verplaatsingstijd van het openbaar vervoer verkort
worden door:
  40
       Meerjarenplan personenvervoer 1980- 1984; Tweede Kamer, zitting 1979- 1980,
  15885, nr. 2.
  41
       Heffingen ten bate van de algernene rniddelen: rnotorrijtuigenbelasting 0.9 rniljard,
  bijzondere verbruiksbelasting op de verkoop van nieuwe auto's 1,4 rniljard, benzine en
 dieselolie-accijns: 3.0 miljard, totaal 5.3 rniljard.
  42
       Nationale verkeers- en vervoersrekening 1978; 's-Gravenhage, 1980.
  43
       Volgens de rneerjarenrarningen (miljoenennota 1981) zullen de uitgaven voor 'verkeer
  en waterstaat' in 1981 9.1 miljard bedragen, waarvan 1.2 rniljard voor 'wegen en infra-
  structuur openbaar vervoer' en 2,5 miljard 'bijdragen verliezen openbaar vervoer'.
  44
       Zie ook lnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,Personenvervoer: beinvloe-
 den, besturen, betalen; 's-Gravenhage, 1977.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 286 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 287 ======================================================================

<pre>    -    verbetering van parkeerplaatsen bij haltes en stations;
    -    vrije banen, voorrangsverkeersregels voor het openbaar vervoer;
    -    verbetering van de onderlinge afstemming van dienstregelingen;
    -    vergroting van de frequentie enlof de fijnmazigheid van het openbaar
vervoer.
    Anderzijds kan de verplaatsingstijd van de personenauto verlengd worden
door verkeersbeperkende maatregelen als inrijverboden, snelheidsbeperkingen
en dergelijke of infrastructurele maatregelen zoals een beperking van de wegen-
aanleg. Nog een mogelijkheid i s een vermindering van het aantal parkeer-
plaatsen; tussen parkeergelegenheid en autogebruik blijkt een nauwe samen-
hang t e bestaan, vermindering van het een leidt tot vermindering van het ander.
    ad 3: De consument weegt bij de keuze van de wijze van vervoer veelal de
variabele kosten van het autogebruik af tegen de tarieven van het openbaar
vervoer en ontleent bovendien een gedeelte van het prestige dat aan het bezit
van een auto verbonden is, aan de hoge vaste kosten van die auto. Een ver-
schuiving in de kostenstructuur bij de auto van vaste naar variabele kosten kan
daarom gunstig zijn voor het openbaar vervoer. Een verschuiving van vaste naar
variabele kosten zou bijvoorbeeld gerealiseerd kunnen worden door de belas-
tingen en de wettelijk verplichte verzekeringen op de auto in de benzine-accijns
onder t e brengen. (Dit kan slechts worden gerealiseerd indien er geen al t e forse
verschillen met de brandstofprijzen in de buurlanden ontstaan.) Zoals al eerder
gesteld, geldt voor het openbaar vervoer dat de capaciteit in de spitsperiode in
sterke mate bepalend is voor het kostenniveau. Spreiding van het passagiers-
aanbod is daarom zeer belangrijk hetgeen bevorderd kan worden door toepas-
sing van gedifferentieerde tarieven: hoge tarieven in de spitsuren, lage daarbui-
ten.
    Een gecombineerde toepassing van bovengenoemde instrumenten zou niet
alleen een selectief autogebruik maar ook een selectief gebruik van het open-
baar vervoer kunnen bevorderen.
8.5.3.2 Consumptiebeleid
    De centrale probleemstelling i s of, uitgaande van het bestaande overheidsbe-
leid dat gericht is op een beperking van de groei van de mobiliteit en op een
stimylering van een verschuiving van particulier autovervoer naar openbaar
vervoer, werkgelegenheid bij het personenvervoer gecreeerd kan worden.
     In tabel 8.15 wordt een indicatie gegeven van de werkgelegenheid die mo-
menteel reeds samenhangt met het personenvervoer.
Tabel 8.15. Arbeidsplaatsen die samenhangen met het personenvervoer in 1978 (x 1000)
                                      primair         secundair      totaal
auto + motorfiets                     103,s          47,s            151,3
langzaam verkeer                       14.5            8.o             22.5
openbaar vervoer                       57.3            7.7            65.0
W.V.stads- en streekvervoer                   22.4
      spoorwegen                              16.9
      overige                                 18.0
luchtvaart                             21 ,O           0.7             21.7
                                     -                -              -
totaal                                196.3           64.2           260.5
Bron: G. Hupkes, op. cit..
     Hieruit blijkt dat in 1978 de met het personenvervoer samenhangende
 primaire werkgelegenheid 196.000 arbeidsplaatsen bedroeg, de secundaire
 64.000; t e zamen 260.000 oftewel 5.3% van de totale beroepsbevolking. Bijna
 60% van deze werkgelegenheid is verbonden met het auto- (en motor-
 fiets-)systeem, terwijl het openbaar vervoer 25% voor zijn rekening neemt.
     Uit de gegevens van tabel 8.14 blijkt dat het openbaar vervoer in 1978
 slechts 10% van het totale personenvervoer verzorgde, waaruit onmiddellijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 287 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 288 ======================================================================

<pre>afgeleid kan worden dat de arbeidsintensiteit van het openbaar-vervoersysteem
beduidend groter i s dan van het autosysteem. Een en ander valt exact af te
lezen uit tabel 8.16, waaruit blijkt dat de arbeidsintensiteit van het openbaar-
vervoersysteem ruim twee maal zo groot is als van het a u t ~ s ~ s t e e m . ~ ~
Tabel 8.16. Arbeidsintensiteit van de verschillende vervoersystemen (arbeidsplaatsen per
mln. personenkilometer)
auto + motorfiets
langzaarn verkeer
openbaar vervoer
W.V.stadsvervoer
     streekvervoer
      spoorwegen
      taxi
luchtvaart
gemiddeld
 Bron: G. Hupkes, op. cit..
    Het in opdracht van de W RR door Hupkes uitgevoerde onderzoek bestaat uit
een inventarisatie van de werkgelegenheidseffecten verbonden aan een tienjarig
programma gericht op het voorzien in onvervulde mobiliteitsbehoeften en het
inperken van negatieve neveneffecten van het vervoerssysteem.
    Het sturend ingrijpen van de overheid, voortvloeiend uit het programma, is
gelegitimeerd geacht door het bestaan van knelpunten in het vervoerssysteem.
Achtereenvolgens zijn vier soorten knelpunten onderzocht: de leefbaarheid, de
onveiligheid, de energievoorziening en de onvervulde mobiliteitsbehoefte.
    Uit deze knelpunten is een programma afgeleid van 25 afzonderlijke projec-
ten, waarmee zowel primaire als secundaire arbeidsplaatsen gecreeerd kunnen
worden. Primaire arbeidsplaatsen zouden kunnen worden gecreeerd door
projecten op het gebied van: nascholing rijbewijshouders, groepstherapie
van hardnekkig agressieve verkeersdeelnemers, antislipcursus, rijvaardigheids-
keuring voor automobilisten, autokeuring, verbetering auto-ontwerp (op het
gebied van veiligheid, brandstoffenverbruik, uitlaat- en geluidsuitworp), auto-
matische autogordels, exploitatie van spoorwegen, stads- en streekvervoer,
busfabricage, taxi, vervoer gehandicapten. Secundaire arbeidsplaatsen worden
achtereenvolgens gecreeerd bijldoor: verkeersdienst Rijkspolitie, Gemeentepo-
IitielRijkspolitie, parkeercontrole, wegsleepdienst, opstellen verkeerscirculatie-
plannen, aanpassing bebouwde omgeving, fietspaden, ongevallenconcentratie-
punten, infrastructuur spoorwegen, bestrijding geluidshinder.
    Het programma kost jaarlijks f 5,3 miljard (prijzen 1978) en levert uiteinde-
lijk ruim 71.000 arbeidsplaatsen op. Het actieprogramma leidt ook tot de
uitstoot van arbeidsplaatsen in ziekenhuizen en garagebedrijven door het
kleinere aantal ongevalsslachtoffers en in de autobranche door enige verande-
ring in het mobiliteitspatroon. In totaal vervallen daardoor naar verwachting
bijna 6000 arbeidsplaatsen. Dit bespaart uitgaven ter grootte van f 1,4 miljard.
 Er resteert dus een financieringstekort van f 3,9 miljard, waarvan f 3,5 miljard
ten laste van de overheid.
    Voorts i s een scenario voor het verkeers- en vervoersysteem uitgewerkt
waarbij zich een storing voordoet in de olie-aanvoer. De overheid neemt dan
maatregelen om de gevolgen hiervan over alle categorieen olie- en motorbrand-
stofverbruikers te verdelen. Daar er een herorientering ten aanzien van het
autosysteem op gang komt, gaan er in totaal 29.000 arbeidsplaatsen verloren,
zodat er per saldo - dus uitgaande van het totale actieprogramma - aan extra
werkgelegenheid nog 42.500 arbeidsplaatsen overblijven. Het jaarlijks financie-
ringsbedrag dat van de overheid gevergd wordt bij het uitvoeren van het actie-
programma - f 3.5 miljard (prijzen 1978) - wordt in geval van een oliecrisis
45
     De gemiddelde bezettingsgraad in 1975 was bij de personenauto 45% en bij de trein
39%.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 288 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 289 ======================================================================

<pre>nauwelijks gereduceerd. De gezinnen besparen echter ruim f 5 miljard gulden.
In het geval van een olieschaarste zou het actieprogramma zich zelf dus kunnen
financieren, indien het mogelijk zou zijn de besparingen van de gezinnen over
te hevelen naar de overheid. Het instrumentarium voor het overhevelen van de
bij de consument vervallende uitgaven naar de werkgelegenheidsprojecten
is evenwel gebrekkig; bovendien zouden zo alle lasten van de uitbreiding van
het openbaar-vervoersysteem worden afgewenteld op de autogebruiker. De
mogelijkheid van het zich voordoen van een olieschaarste kan dan ook we1 als
argument worden gebruikt om een strategische reserve in het openbaar vervoer
op te bouwen, doch niet als argument dat daardoor de financieringsproblema-
tiek van het openbaar vervoer verminderd zou worden. Dit geldt te meer daar
de opbouw van zo een strategische reserve vooraf en niet na acute olieschaarste
dient t e gebeuren.
     Gezien de omvang van het door de overheid t e financieren bedrag is de
uitvoering van het gehele programma politiek geen haalbare kaart en is in dit
rapport een selectie uit de aangeboden programma's gemaakt. Aangezien in een
consumptiebeleid ter zake van verkeer en vervoer het openbaar vervoer min of
meer centraal staat, is een aantal projecten dat hierop betrekking heeft, er
uitgelicht. Evenals bij het volkshuisvestingsbeleid is ook hier niet het ontwerp,
een ander verkeers- en vervoersbeleid, in het geding, maar gaat het om het
zichtbaar maken van de relatie tussen verkeers- en vervoersbeleid en werkgele-
genheid.
     De uitgelichte projecten betreffen spoorwegen, stads- en streekvervoer en
taxi.
     De mogelijkheden om indien gewenst het spoorvervoer in ons land drastisch
uit te breiden, zijn begrensd. Zo stuit een algehele verdubbeling van het Interci-
tynet (1.500 km) af op de stationscapaciteit, waarvan uitbreiding in de breedte
door de ligging in de bebouwing in veel gevallen uiterst bezwaarlijk is. Wel i s
het rnogelijk bepaalde flessehalzen in de infrastructuur door middel van vrije
 kruisingen, tunnels in plaats van beweegbare bruggen, viersporige baanvlakken
en dergelijke op te heffen. Daarnaast zijn nieuwe spoorlijnen mogelijk; dergelij-
 ke verbindingen hebben boven de IC-netverdubbeling nog het voordeel, dat
woon- en werkgebieden die ver van het bestaande spoowegnet zijn ontstaan,
ontsloten worden. Voorts zijn maatregelen denkbaar in de treindienst: een
 zekere frequentieverhoging, rijtijdversnelling, treinverlenging, dubbeldeksrijtui-
gen, 'haasje-over'bediening van stations (de eerste trein stopt in A en C, de
tweede in B en D, enzovoort). Het laatste maakt de vestiging van nieuwe
stations die anders niet kunnen worden geopend, mogelijk. Het verhogen van
de frequentie en de reissnelheid doet behalve de capaciteit ook de kwaliteit van
de aangeboden dienst toenemen. Het laatste is ook het geval met de grotere
 betrouwbaarheid van de dienstregeling door het verdwijnen van infrastructurele
 knelpunten. Dit alles werkt vervoeraantrekkend.
     Het invoeren van de eenrnansbediening in het stedelijk en regionaal openbaar
 vervoer was indertijd door de grote aantallen ermee gemoeide arbeidsplaatsen
 een zeer effectieve rationalisatiemaatregel. Men kan zich afvragen of de tijd niet
 i s aangebroken de klok een stukje terug te zetten. De motieven hiervoor zijn
 het terugdringen van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid van chauffeurs,
 het voorkomen van agressie en vandalisme tijdens de rit, de betere controle op
 zwartrijden, korter oponthoud bij haltes, betere begeleiding en informatie van
 passagiers. Naast het op een deel van de ritten inzetten van conducteurs, die
 onder andere de kaartverkoop overnemen, wordt voor zowel stads- als streek-
 vervoer een frequentieverhoging er;l een netuitbreiding voorgesteld, waarmee
 twee belangrijke wervende eigenschappen worden verbeterd.
      De taxi is in Nederland een onderontwikkeld vervoerssysteem. Er zijn in
 verhouding tot de ons omringende landen weinig taxi's en ze hebben relatief
 hoge tarieven. De Nederlander neemt in de regel alleen een taxi als het niet
 anders kan. Hij bestelt dan per telefoon of loopt naar de taxistandplaats. Op
 het trottoir wachten tot er een langs komt, zoals elders gebruikelijk, wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 289 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 290 ======================================================================

<pre>weinig of nooit gedaan. De kans dat er een lege taxi langskomt, i s daarvoor te
klein. Het lijkt mogelijk, de taxi uit zijn uitzonderingspositie te halen. Het
wettelijke kader is een aantal jaren geleden verruimd, zodat verhuur per zit-
 plaats (i.p.v. per hele wagen) en trottoiraanroep mogelijk zijn. Er zijn echter,
 naar analogie van vergelijkbare buitenlandse steden, ongeveer tweemaal zoveel
taxi's nodig om de trottoiraanroep levensvatbaar te maken. Een hogere bezet-
tingsgraad en een lager tarief zou daarvan het gevolg zijn.
    Een samenvattend beeld van de werkgelegenheidsgevolgen en de kosten van
de besproken openbaar-vervoersprojecten worden weergegeven in tabel 8.17.
Tabel 8.17. Primaire werkgelegenheid en jaarlijkse kosten in de exploitatiesfeer van een
drietal openbaarvewoersprojectena
                                    arbeids-     jaarlijkse kosten (rnln. gld. 1978)
                                    plaatsen
                                    (x 1000)     gezinnen       overheid       totaal
spoorwegen                           23          125             135            260
stads- en streekvervoer             15.2         345             835           1180
taxi                                 4.5         145              35             180
                                    -            -              -              -
 totaal                             22.6         615            1005           1620
 Bron: G. Hupkes, op. citt.
a In de sfeer van de infrastructuur van de spoorwegen kunnen 3000 arbeidsplaatsen ge-
schapen worden tegen jaarlijkse kosten voor de overheid van f 330 rnln. (prijzen 1978).
    Hieruit blijkt dat er ruim 22.000 arbeidsplaatsen gecreeerd kunnen worden.
Hiermee is een jaarlijks bedrag gemoeid van ruim f 1,6 miljard, waarvan f 1.0
miljard ten laste van de overheid. Dit betekent ten opzichte van 1978 een
toename met 50%. De gevolgen van het uitvoeren van de actieprogramma's
voor het mobiliteitspatroon van de consument zijn onzeker; wat dit betreft zijn
slechts de volgende kwalitatieve uitspraken mogelijk:
    - verhoging van het aandeel van het openbaar vervoer op grond van verbe-
teringen in het voorzieningsniveau. Het gaat daarbij vooral om meer ritten van
mensen die geen auto ter beschikking hebben en in zekere mate om ritten
van mensen die voor bepaalde verplaatsingen het openbaar vervoer boven de
auto prefereren;
    - verhoging van het aandeel van het langzame verkeer, met name dat van
de fiets, wegens verbetering van de kwaliteit en de kwantiteit van de infrastruc-
tuur en van de verkeersveiligheid. Dit gaat vooral ten koste van verplaatsingen
per auto en in geringe mate van die per openbaar vervoer.
    Het enige wat vastgesteld kan worden is dat de uitgaven van de consument
voor openbaar vervoer door de voorgestelde projecten met ruim f 0,6 miljard
zullen toenemen, hetgeen een stijging met ruim 25% betekent.
    Ten aanzien van de economische gevolgen van het drietal openbaar-vervoer-
projecten zijn berekeningen uitgevoerd met behulp van het econometrische
model van Muller. Verondersteld is hierbij dat de extra uitgaven van de gezin-
nen ter grootte van f 615 mln. (prijzen 1978) ten koste gaan van de overige
consumptieve bestedingen (met uitzondering van het woningbezit) en dat de
extra uitgaven van de overheid (een extra bijdrage in de exploitatieverliezen
ten bedrage van f 1005 mln. in prijzen van 1978) gefinancierd worden uit een
verhoging van de directe belastingen, evenredig verdeeld over de verschillende
inkomensgroepen. Als extra voorwaarde is gesteld dat het financieringstekort
van de overheid (in procenten van het netto nationaal inkomen) niet mag
veranderen. Enkele van de resultaten worden weergegeven in tabel 8.18.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 290 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 291 ======================================================================

<pre>Tabel 8.18. Economische gevolgen van een drietal openbaarvervoerprojecten in 1985
                                                 mutatie ten opzichte
                                                 van de basisprojectie
Reele bruto toegevoegde waarde bedrijven         + 0.06%
Reele bruto investeringen bedrijven              + 0.23%
Gemiddelde prijsstijging                           0.00%
Werkgelegenheid                                  + 11.400 rnanjaren
Saldo betalingsbalans                           + 143 mln.   (prijzen 1985)
Bron: WRR.
   Hieruit blijkt dat, indien tijdig met voorgestelde openbaarvervoerprojecten
was begonnen, in 1985 de reele bruto toegevoegde waarde en de reele bruto
investeringen van bedrijven iets zouden zijn toegenomen evenals het saldo van
de betalingsbalans; de inflatie zou nauwelijks worden bei'nvloed. De werkgele-
genheid in I985 zou zijn toegenomen met ruim 1 1.000 manjaren.
   Evenals bij de berekening van de werkgelegenheidseffecten van een con-
sumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting is ook hier verondersteld
dat geen afwentelingsprocessen plaatsvinden: De aantasting van het beschikbaar
gezinsinkomen door de verhoogde directe belastingen, noodzakelijk om de
toegenomen exploitatieverliezen in het openbaar vervoer te financieren, wordt
niet gecompenseerd door afwenteling. Ook hier vraagt een consumptiebeleid
om een strak overheidsbeleid ter zake van de afwentelingsprocessen.
   Dat de extra uitgaven van de gezinnen voor het openbaar vervoer ten koste
gaan van de overige consumptieve bestedingen, betekent dat verondersteld
wordt dat ongeveer 10% van dit bedrag ten koste gaat van het particuliere
vervoer. Dit betekent dat het particuliere vervoer door de concurrentie van het
verbeterde openbaar-vervoersysteem verondersteld wordt iets af te nemen,
maar ook dat over het geheel genomen de mobiliteit van de consument veron-
dersteld wordt toe te nemen. Er wordt dan dus slechts ten dele aan de doelstel-
lingen van het overheidsbeleid ter zake tegemoet gekomen. Door het hanteren
van het in het orienterende gedeelte genoemde beleidsinstrumentarium kan dit
bijgesteld worden. Een groter deel van de extra uitgaven van het openbaar
vervoer zou dan door de gezinnen betaald worden ten koste van het particuliere
vervoer; een kleiner deel ten laste van de overheid. Alhoewel de werkgelegen-
heidsconsequenties van de verschillende mogelijkheden          -   afhankelijk van de
mate waarin een verschuiving tussen particulier en openbaar vervoer zal plaats-
         -
vinden uiteen zullen lopen, lijkt de conclusie houdbaar dat, indien afwente-
lingsprocessen kunnen worden voorkomen, een consurnptiebeleid op het gebied
van verkeer en vervoer, dat uitgaat van het bestaande overheidsbeleid, per saldo
een werkgelegenheid kan opleveren in de orde van grootte van tienduizend
manjaren.
8.5.4 Toerisme
   Toerisme kan worden beschouwd als het economische aspect van de recrea-
tie: indien een recreant gebruik maakt van goederen en diensten die hem in
staat stellen kortere of langere tijd buiten zijn eigen woonomgeving t e verblij-
ven, i s er sprake van toerisme. Over het algemeen worden drie categorieen
toeristisch-recreatieve bestedingen onderscheiden, namelijk: vakanties (vier of
 meer overnachtingen), kortere verblijven (Ben tot vier overnachtingen) en
dagtochten. Verder worden ook drie categorieen besteders onderscheiden:
   a. Nederlanders in Nederland : binnenlands toerisme
   b. Buitenlanders in Nederland : inkomend toerisme
   c. Nederlanders in het buitenland : uitgaand toerisme.
    In de jaren zeventig heeft zich op toeristisch gebied een aantal ontwikkelin-
 gen voorgedaan die de interesse voor de economische betekenis van dit gebied
 hebben doen toenemen. Tegenover de sterk gestegen toeristische uitgaven
van Nederlanders in het buitenland stond geen sterke toename van de uitgaven
 van buitenlandse toeristen in Nederland, hetgeen resulteerde in een steeds
</pre>

====================================================================== Einde pagina 291 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 292 ======================================================================

<pre>negatiever wordende reisverkeersbalans. Doordat door deze ontwikkelingen per
saldo koopkracht wegvloeide naar het buitenland, zijn veel arbeidsplaatsen in
Nederland verloren gegaan. De uitwerking van het consumptiebeleid op het
gebied van het toerisme speelt hier uiteraard op in en is gericht op het onder-
zoeken van de mogelijkheden en de wenselijkheden om het binnenlands toe-
risme te bevorderen, om daarmee het uitgaand toerisme af te remmen en de
werkgelegenheid in de toeristische sector te stimuleren. Consumptiebeleid op
toeristisch gebied is dan gunstig voor de werkgelegenheid in de toeristische
sector, zonder dat elders in Nederland werkgelegenheid verloren gaat zoals
bijvoorbeeld we1 het geval zou zijn bij een consumptiebeleid op het gebied van
de volkshuisvesting en het openbaar vervoer. Bijkomende voordelen van de
toeristische sector zijn de hoge arbeidsintensiteit en de hoge multiplier, waar-
door niet alleen in de directe maar ook in de indirecte sfeer veel werkgelegen-
heid gecreeerd kan worden.
8.5.4.1 Orientatie
    Het internationale reisverkeer is in de jaren zeventig sterk gegroeid. De
bestedingen aan toerisme bedragen thans ongeveer 5% van de waarde van de
totale wereldhandel. Het aantal vakanties van Nederlanders bedroeg in 1966
6,l miljoen en is sindsdien sterk toegenomen tot 11,4 miljoen in 1980, waarbij
het aandeel van de zomervakantie terugliep van 93% naar 81%. Vooral de
vakanties naar het buitenland namen toe. In 1966 ging nog 60% van de Neder-
landers in eigen land op zomervakantie, in 1980 was dit 42%. De importen van
reisverkeer (bestedingen van Nederlanders in het buitenland) stegen dan ook
van f 1.2 miljard in 1966 naar f 9.7 miljard in 1 9 8 0 . ~Daartegenover
                                                                  ~              stond
echter dat de stroom buitenlandse toeristen naar Nederland in de jaren zeventig
stagneerde. De exporten van reisverkeer bleven vanaf 1973 op een constant
nominaal niveau van ongeveer f 2,8 miljard. Hoewel het natuurlijk valt te
waarderen dat zoveel Nederlanders letterlijk hun horizon konden verwijden,
leidde de grote reislust we1 tot een grote verslechtering van de reisverkeerba-
lans. In 1965 vertoonde deze nog een positief saldo, in 1975 bedroeg het tekort
f 1,4 miljard, terwijl het tekort in 1980 opgelopen was tot f 6,O miljard.
    Een kwalitatief inzicht in de achtergronden van de geschetste ontwikkelin-
gen kan ontleend worden aan de sterkte-zwakte-analyse, uitgevoerd in de Nota
toeristisch b e ~ e i d .Daar
                          ~ ~ worden een aantal factoren in het eigen land ge-
noemd die de toenemende trek van Nederlanders naar het buitenland bei'nvloe-
den: hoge bevolkingsdichtheid, beperkt toeristisch potentieel, hoog welvaarts-
niveau, toenemende scholing, toenernende buitenlandse reiservaring, klimaat,
prijsverschillen.
    Een kwantitatief inzicht in de wijze waarop de zomervakantie in Nederland
 wordt doorgebracht, kan ontleend worden aan tabel 8.19.
 46
     Voor zover hier gegevens worden gebruikt over irnporten enlof exporten van reisver-
 keer zijn deze gebaseerd op de ornschrijving zoals gehanteerd door de Nederlandsche Bank;
 het reisverkeer ornvat dan toerisrne, zaken- en studiereizen, farniliebezoek en dag- en
 weekendrecreatie.
 47
     Nota toeristisch beleid; Tweede Karner, zitting 1978-1979, 15671, nr. 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 292 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 293 ======================================================================

<pre>Tabel 8.19.   tomervakanties i n Nederland i n 1979 (%)
naar toeristengebied             naar logiesvorrn             naar vervoermiddel
Noordzeebadplaatsen           14 Caravan, vouwwagen      30   Auto, motor, scooter  83
Veluwe en Veluwerand          11 Bungalow, zornerhuis    27   Openbaar vervoer        5
Noord-Nederlandse                Tent, tent-huis         14   Fiets, brornfiets       4
zandgronden                   10 Hotel, pension          11   Toeringcar              4
West- en midden-                 Overige logiesvormen    18   Overige middelen        4
Brabant
Zuid-Limburg                   9
Waddeneilanden                 8
Twente, Salland en                                      -
Vechtstreek                    8 Totaal                 100 Totaal
Overige gebieden              31
Totaal                       100
Bron: CBS, Statistisch Zakboek 1980, op. cit..
    Hieruit blijkt dat de kuststreek en de Veluwe qua toeristengebied, de caravan
en het zomerhuis qua logiesvorm en het gemotoriseerde particuliere personen-
vervoer qua vervoermiddel het meest populair zijn.
   De grote moeilijkheid bij het bestuderen van de economische betekenis van
de toeristische sector voor Nederland is dat deze niet is afgebakend. Dit vloeit
voort uit het feit dat het moeilijk is om ondubbelzinnig vast t e stellen of een
goed of dienst al dan niet voor toeristisch-recreatieve doeleinden wordt aange-
wend. Onduidelijk is dus hoeveel toeristische goederen en diensten worden
geproduceerd en waar. Een benadering via de consumptiekant biedt enig
houvast omdat dan uit enquetes geput kan worden. Een totaalbeeld wordt
geschetst in tabel 8.20.
Tabel 8.20. Toeristisch-recreatieve bestedingen i n 1978 relevant voor Nederland
(mrd. gld.Ia
- Binnenlands toerisrne
    waarvan vakanties
             korte verblijven
             dagtochten
- lnkomend toerisme
- Uitgaand toerisme
    waarvan: i n Nederland
              i n het buitenland
Toerisme in Nederland              :       14.2
Toerisme door Nederlanders         :       18.9
 Bron: NR IT, Toeristische Planning, Breda 1981.
 a I n deze tabel worden enkele directe bestedingen weergegeven en wordt de aanschaf van
duurzarne recreatiegoederen buiten beschouwing gelaten.
   In totaal bedroegen de toeristische recreatieve bestedingen in Nederland in
1978 f 14,2miljard en die door de Nederlanders f 18,9 miljard, hetgeen onge-
veer 11% van de totale consumptieve bestedingen in dat jaar was. Het verschil
tussen beide bedragen ter grootte van bijna f 5 miljard is het per saldo wegge-
vloeide bedrag aan koopkracht naar het buitenland.
   Aan de toeristische bestedingen van Nederlanders en buitenlanders in Neder-
land is een aanzienlijke werkgelegenheid verbonden. Het CPB schat de directe
werkgelegenheid die samenhangt met de toeristisch/recreatieve bestedingen op
200.000 manjaren, omvattend zowel de vaste als de seizoenarbeidsplaatsen.
Daarnaast heeft het CPB een schatting gemaakt die aangeeft welke economi-
sche gevolgen het uit de pas lopen van de Nederlandse ontwikkelingen ten
opzichte van het wereldtoerisme heeft gehad in de periode 1973-1978.~~             Het
48
     Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1979, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverii.
 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 293 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 294 ======================================================================

<pre>CPB schat het directe werkgelegenheidsverlies dat hieraan verbonden is op
45.000 manjaren.
    Naast een inzicht in de omvang van de werkgelegenheid i s ook een inzicht in
de fluctuaties daarin interessant. De toeristisch/recreatieve bestedingen worden
ongelijk over een jaar verdeeld met een piek in de zomermaanden. Een indruk
van de fluctuaties kan verkregen worden door de aantallen horecawerknemers
in de tijd te bezien. Duidelijk is dan het cyclisch patroon in de werkloosheid t e
herkennen met een dal in de maanden mei, juni, juli en een piek in december,
januari.
    Ten aanzien van de toekomstige ontwikkelingen op toeristisch gebied bestaat
er op twee belangrijke punten onzekerheid:
    - de invloed van de stijging van de vervoerskosten op de omvang en de aard
van de toeristische bestedingen;
    - de invloed van de economische recessie op de omvang en de aard van de
toeristische bestedingen.
    Waarschijnlijk werken beide factoren de tendentie in de hand om dichter bij
huis op vakantie t e gaan. Niettemin zijn de verwachtingen voor Nederland
somber. Het N R I T ~       ~
                         verwacht  een verdere afname van de exporten en een
toename van de importen waardoor in 1985 het tekort op de reisverkeerbalans
8 B 10 miljard gld. zal bedragen. Voor de werkgelegenheid impliceert dit een
relatief verlies ten opzichte van 1978 van 40.000 5 80.000 manjaren.
    Een bevordering van het toeristisch beleid i s daarmee uiterst urgent. In de
 Nota toeristisch beleid zijn een drietal beleidsmaatregelen aangekondigd:
    1. Versterking propaganda in binnen- en buitenland.
    2. Verbetering prijs- en kwaliteitsverhouding door middel van modernise-
 ring en uitbreiding van de toeristische infrastructuur en accomodatie.
    3. Verbetering van de dienstverlening.
    Met ingang van 1980 is de post 'toeristisch beleid' op de begroting van het
 departement van Economische Zaken daartoe uitgebreid met f 25 miljoen,
 hetgeen ruim een verdubbeling van de lopende voorzieningen inhield. Het ligt
 in de bedoeling deze voorzieningen ook over de periode 1981-1984 te conti-
 nueren.
 8.5.4.2   Consumptiebeleid
    Het voeren van een consumptiebeleid op het gebied van het toerisme ten
 einde de werkgelegenheid t e bevorderen, komt neer op een stimulering van het
 binnenlandse toerisme en daardoor op een afremming van het uitgaand toeris-
 me. In het verleden is ook aandacht besteed aan het stimuleren van het binnen-
 lands toerisme, het accent heeft echter altijd gelegen op het stimuleren van het
 inkomend toerisme. Zo wordt bijvoorbeeld van de promotiegelden van het
 Nationaal Bureau voor Toerisme slechts ongeveer 10% in het binnenland
 besteed en is van de via de VVV-kantoren verstrekte informatie slechts 30%
 voor de eigen bevolking bestemd. Een uitzondering vormt de in 1979 opgezette
 nationale advertentiecampagne om grotere bekendheid te geven bij de Neder-
 landers aan de vakantiemogelijkheden in eigen land, waarbij vooral aandacht
werd geschonken aan de geneugten van Nederland als kort-vakantieland om in
 te spelen op de tendentie dat naast de 'grote vakantie' nog Ben of meer kortere
vakanties worden ondernomen. Er zijn drie argumenten aan te geven waarom
 het zinvol i s meer aandacht te besteden aan het binnenlandse toerisme c.q. een
consumptiebeleid ter zake te voeren:
    1. de stijging van de vervoerskosten en de economische recessie zullen
waarschijnlijk de tendentie in de hand werken om dichter bij huis op vakantie
t e gaan, zowel voor Nederlanders als voor buitenlanders. Een beleid gericht op
het bevorderen van het inkomend toerisme wordt bemoeilijkt door deze
tendentie, een beleid gericht op het bevorderen van het binnenlands toerisme
wordt hierdoor juist vergemakkelijkt.
 49
     Nederland~Research lnstituut voor Recreatie en Toerisme ( N R I T ) , Nederland als
 vakantieland; Breda, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 294 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 295 ======================================================================

<pre>    2. De bestedingen van een Nederlandse vakantieganger in Nederland zijn
gemiddeld genomen aanmerkelijk groter dan die van een buitenlander in
Nederland. Het brengt dus meer op een Nederlander t e bewegen in eigen land
op vakantie t e gaan dan een buitenlander t e bewegen in Nederland op vakantie
te gaan.
    3. In de Nota toeristisch beleid wordt ten aanzien van het inkomend
toerisme gesteld dat er geen sprake van zou zijn dat buitenlanders Nederland als
toeristenland minder waarderen maar dat het stagneren van het buitenlandse
bezoek te wijten is aan de relatieve duurte van het Nederlandse toeristisch
produkt. lnderdaad doet zich vanaf 1978 onder invloed van een relatieve
kostendaling een lichte stijging van het inkomend toerisme voor. Hieruit blijkt
dat aan het effect van buitenlandse promotie wellicht minder belang moet
worden toegekend dan tot nu toe het geval is geweest.
    Dat bij het toepassen van een consumptiebeleid op het toeristisch gebied
rekening dient t e worden gehouden met randvoorwaarden is evident. Met name
de doelstellingen van het milieubeleid en van de ruimtelijke ordening zijn
belangrijk, maar ook door het toeristisch systeem zelf kunnen grenzen worden
gesteld.
    Tussen toerisme en milieu is een tweeledige samenhang aanwezig. Enerzijds
vormt de omgeving een belangrijke factor bij de meeste toeristische activiteiten.
Toeristen zoeken graag landschappelijk aantrekkelijke en cultuur-historisch
interessante plaatsen op. Anderzijds heeft het toerisme een belangrijke, vaak
negatieve, invloed op de omgeving: bijvoorbeeld de visuele aantasting van het
landschap door de vestiging van accommodaties en de schade berokkend aan
het natuurlijk milieu door betreding door toeristen.
    De ruimtelijke problematiek is er een van schaarste. Hoewel het toerisme op
zich relatief gezien niet veel beslag op ruirnte leg, rnoet daarom bij iedere
gebiedsbestemming het belang van recreatie afgewogen worden tegen andere
belangen; ook wordt we1 getracht de diverse functies van de ruimte t e verwe-
ven.
    De grenzen aan stimulering vanuit het toeristisch systeem zelf betreffen
zowel vraag als aanbod van toeristische diensten. De vraag kan in principe
 gestimuleerd worden totdat volledige bezetting van de toeristische capaciteit
gerealiseerd is. Uitbreiding van het aanbod is slechts aan de orde indien de
capaciteit in de deelsectoren in het hoogseizoen volledig wordt benut.
    Afgezien van de investeringsproblematiek van het bedrijfsleven is de mate
waarin het buitenlands toerisme bevorderd kan worden, dus afhankelijk van
capaciteit en capaciteitsbenutting. In tabel 8.21 worden ramingen weergegeven
 van het NRIT van overschotten en tekorten aan binnenlandse toeristische
 accommodaties in 1985, bij ongewijzigd beleid."
 Tabel 8.21. Binnenlandse toeristische en seizoenrecreatieve accomodaties; aanbod in
 1978, ramingen van overschotten in 1985 bij ongewijzigd beleid.
 Logiesvormen                                  Aanbod in 1 9 7 8         Overschotten in 1985
                                                (x 10001                  (x 1000)
 Hotels/pensions
 Bungalowslzomerhuisjes
 Toeristische plaatsen
 Huurboten
 Kamphuizen
 Vaste standplaatsen
 Ligplaatsen boten
                                                                   --                 --
 Bron: N R I T : Toeristische planning, op. cit..
      Nederlands Research Instituut voor recreatie en toerisme ( N R I T ) , Toeristischeplan-
 ning - een aanzet rot een planningssysteern ten behoeve van her toeristisch overheids-
 beleid, deel I: Macro fase. Breda, 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 295 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 296 ======================================================================

<pre>     Er blijkt zich dan een overschot aan accommodatie voor te doen bij de
hotelslpensions en de toeristische plaatsen, terwijl zich tekorten voordoen voor
vaste standplaatsen en ligplaatsen voor boten met overnachtingsmogelijkheden.
     Gegeven de randvoorwaarden van milieu, ruimtelijke ordening, en vanuit het
toeristisch systeem zelf, ligt een differentiatie in het stimuleringsbeleid ten
aanzien van het binnenlands toerisme voor de hand; de mate waarin verschil-
lende vormen van toerisme/recreatie geconfronteerd worden met genoemde
 randvoorwaarden i s immers verschillend. Zo bestaan er bijvoorbeeld voor de
watersport slechts weinig mogelijkheden tot expansie, aangezien in vele gebie-
den in Nederland de capaciteitsgrens van de wateren en van natuurlijk milieu al
 is bereikt.
     In de bungalowsector doen zich bij vraagstimulerend beleid eveneens snel
 knelpunten voor, terwijl deze sector door de hoge investeringen die daarvoor
nodig zijn qua aanbod op korte termijn niet erg flexibel is. De kampeersector
biedt enige mogelijkheden t o t expansie. De hotelsector leent zich het meest
voor een stimulerend beleid, aangezien deze een relatief geringe aanslag op
milieu en ruimte met zich brengt, terwijl de hotelcapaciteit ruimte laat voor
vraagstimulering. Een bijkomend argument ten gunste van het stimuleren van
het hotel- en congrestoerisme is de hoge arbeidsintensiteit ervan. Hierbij dient
echter bedacht te worden dat het aantal hotels i n Nederland dat vrijwel uitslui-
tend draait op het vakantiegebeuren, in verhouding t o t de toale aanwezige
capaciteit beperkt is. Het hotelwezen binnen de randstand is toeristisch gezien
ook nog vrijwel afhankelijk van buitenlandse bezoekers. De aangrijpingspunten
voor een consumptiebeleid in de hotelsector zijn dan ook beperkt.
     In het algemeen is voor het realiseren van een consumptiebeleid gericht op
het stimuleren van het binnenlands toerisme een overheidsmarketingplan - in
nauw overleg met het bedrijfsleven opgesteld - noodzakelijk. In d i t overheids-
marketingplan dient de differentiatie naar sectoren tot uitdrukking te komen
om met de verschillen ten aanzien van randvoorwaarden, realiseerbaarheid,
effectiviteit van de toe t e passen instrumenten, de kosten daarvan, de behoef-
ten van de toerist met betrekking tot produkten en dergelijke, rekening t e
kunnen houden. Om een marketingbeleid t e kunnen voeren is het noodzakelijk
dat de processen die zich in de toeristische sector afspelen, beter gevolgd
worden. Een gedifferentieerd beleid kan alleen gevoerd worden indien de
preferenties van de potentiele vakantieganger worden gespecificeerd naar
marktsegmenten. Zo is het van belang na te gaan hoe het vakantiebesluitvor-
mingsproces bij de consument tot stand komt en is het van belang het imago
van het eigen land bij de Nederlandse vakantieganger te onderzoeken en de
motivatie om in het buitenland op vakantie te gaan. Bij het opzetten van
het marketingbeleid kan dan rekening gehouden worden met het verblijfsre-
creatieve gedrag en de toeristische voorkeur van de Nederlandse bevolking. Ook
i s het van belang na te gaan in welke behoeften een bepaalde vorm van vakantie
voorziet. Bij de huidige stand van zaken wat betreft de beschikbare statistische
gegevens is het afleiden van marktsegmenten problematisch. Kortom, meer
onderzoek is noodzakelijk. Te denken valt hierbij aan systematische gegevens-
verzameling, preferentie-onderzoekenenzovoort.
    De instrumenten die bij een stimulering van het binnenlandse toerisme
gehanteerd kunnen worden, zijn van tweeerlei aard, namelijk algemeen en
selectief. Algemene instrumenten zijn promotie en vakantiespreiding. Onder
promotie wordt hierbij verstaan het geven van informatie en voorlichting en het
voeren van propaganda. Een goed georganiseerd informatie- en bemiddelings-
systeem is van belang, omdat het thans voor de Nederlandse vakantieganger nog
eenvoudiger is om via een reisarrangement te boeken voor bijvoorbeeld een
bungalow in het buitenland dan voor een vakantiehuisje i n eigen land. Vakan-
tiespreiding in de tijd en de ruimte is van belang zowel vanuit werkgelegen-
heidsoverwegingen als ter verlichting van de druk op de toeristische accommo-
daties. Vakantiespreiding in de tijd is belangrijk voor het dempen van de
fluctuaties in de werkloosheid in de toeristische sector en voor een betere
benutting van de accommodaties; vakantiespreiding i n de ruimte kan voor
gebieden met een hoge werkloosheid bijdragen tot een verlichting daarvan en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 296 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 297 ======================================================================

<pre>kan bijvoorbeeld voor gebieden als de kuststreek en de Veluwe, die toeristische
concentratiegebieden vormen, bewerkstelligen dat aan belangen van natuur en
landschap meer recht wordt gedaan. Een van de mogelijkheden om seizoensver-
lenging te verkrijgen i s het bevorderen van slecht-weervoorzieningen.
    De vakantiespreiding krijgt overigens in het overheidsbeleid de nodige
aandacht. In het eindadvies van de 'Interdepartementale Coordinatiecommissie
Vakantiespreiding Bedrijfsleven en Onderwijs' wordt gepleit voor:
    - verlenging van de spreidingsperiode van de zornervakantie van 8 naar 10
weken;
    - regionale spreiding van de herfstvakantie;
    - afschaffing van de landelijke collectieve bouwvakanties.
    Uitgaande van de verdeling van de 'onvrije' vakanties over de seizoenen kan
berekend worden dat de voorgestelde verlenging van 8 naar 10 weken een
verschuiving van + 350.000 vakanties van hoog- naar niet-hoogseizoen zou
betekenen; in termen van accommodatie zou dit een vermindering van de
bezetting met ongeveer 8% betekenen.
    De selectieve instrumenten die bij een stimulering van het binnenlands
toerisme gehanteerd kunnen worden, zijn:
    - promotie: het geven van gerichte informatie en voorlichting, het voeren
van propaganda gericht op de onderscheiden marktsegmenten;
    - prijs- en subsidiebeleid: het effectiever toepassen van het prijsbeleid
waardoor de concurrentie met het buitenland verbetert; het selectief toepassen
van het subsidiebeleid, bijvoorbeeld op regionaal niveau om de ruimtelijke
spreiding van het toerisme t e bevorderen;
    - handhaving van de kwaliteit van de toeristische voorzieningen.
    Met name dit laatste instrument is van groot belang aangezien een grote
 groep recreanten de voorkeur geeft aan een mooie, rustige en natuurlijke
 omgeving zonder dat daarbij veel behoefte i s aan voorzieningen. In het huidige
 toeristische beleid wordt aan dit niet-marktaspectvan het toerisme t e weinig
 aandacht geschonken zodat een intensivering van het beleid op dit punt een
 hoge prioriteit verdient.
    Een schatting van de werkgelegenheidseffecten van de voorgestelde stimule-
 ring van het binnenlands toerisme om het uitgaand toerisme af te remmen, i s
 achterwege gebleven omdat de toeristische planning nog in zijn kinderschoenen
 staat en het beleidsinstrumentarium ter effectuering van een dergelijke planning
 nog nauwelijks i s ontwikkeld. Met name ontbreekt een informatiesysteemom
 het beoogde gedifferentieerde beleid te kunnen ontwikkelen. Gegeven echter
 het feit dat uit elke toename van het binnenlands toerisme ten koste van het
 uitgaand toerisme werkgelegenheid voortvloeit zonder dat elders in Nederland
 werkgelegenheid verloren gaat - zoals we1 het geval zou zijn bij een consump-
 tiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting en het verkeer en vervoer - en
 bovendien de toeristische sector een hoge arbeidsintensiteit en hoge multiplier
 bezit, kan een consumptiebeleid met een gering resultaat reeds een aanzienlijke
 werkgelegenheid opleveren. Een bijdrage van een consumptiebeleid op toeris-
 tisch gebied aan de werkgelegenheid in de orde van grootte van enkele tiendui-
 zenden manjaren lijkt dan ook niet onrealistisch.
 8.6 Samenvatting en conclusies
 8.6.1 Sarnenvatting
     In het orientatieterrein 'Consumptie en werkgelegenheid' i s de gedachten-
 gang uitgewerkt dat door een be'invloeding van de aard van de particuliere
 consumptie werkgelegenheid gecreeerd kan worden. In eerste instantie zijn
 daartoe ontwikkelingen in het particuliere consumptiepatroon beschreven en
  geanalyseerd.
     De consumptieve bestedingen per hoofd van de bevolking, die in de eerste
  helft van deze eeuw vrij constant bleven, zijn in de tweede helft enorm snel
  gestegen, zo dat ze in 1980 in rede termen ruim 2f maal zo groot waren als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 297 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 298 ======================================================================

<pre>in 1950. Deze explosieve stijging is gepaard gegaan met grote veranderingen in
het consumptiepatroon. De verdeling in reele termen tussen voedings- en
genotmiddelen, duurzame consumptiegoederen en overige goederen en diensten
was in 1950 ongeveer 40-40-20; in 1980 was dit ongeveer 20-50-30. Deze
verandering heeft zich met name in de jaren zestig voorgedaan, in de jaren
zeventig was er sprake van een zekere stabilisering in de verdeling van de
consumptie over genoemde drie bestedingscategorieen. De verklaring van de
gesignaleerde wijzigingen over de periode 1920-1980 is slechts in globale
termen gegeven, waarbij als determinanten zijn onderscheiden: inkomen,
prijzen en niet-economische factoren.
    De kwantitatieve analyse van de ontwikkelingen in het consumptiepatroon is
beperkt gebleven tot de periode 1969-1979. Hierbij is het consumptiepatroon
ingedeeld in negen categorieen. In de analyseperiode zijn met name de per
capita bestedingen van de categorieen 'vervoer' en 'ontspanning' snel gestegen
met een jaarlijks reeel groeipercentage van 6.8; iets minder snel namen de
bestedingen aan buitenlands toerisme toe, met reeel 4,7% per jaar. Bij de
gemiddelde bestedingsontwikkelingbleef de categorie 'kleding' met een gemid-
delde per capita bestedingsdaling van 0,1% per jaar sterk achter. Genoemde
ontwikkelingen zijn geanalyseerd door, uitgaande van geschatte inkomenselas-
ticiteiten en a priori aangenomen prijselasticiteiten, de residuele trends in de
bestedingen te schatten. Het aldus verkregen beeld geeft een tamelijk bevredi-
gende verklaring voor de consumptieve ontwikkelingen in genoemde periode.
 De analyse biedt echter voor een inzicht in de toekomstige consumptieve
ontwikkelingen weinig houvast, gegeven de gemaakte veronderstellingen en het
hoge niveau van aggregatie. Voor de kwantificering van de toekomstige ont-
wikkelingen is daarom gebruik gemaakt van in het kader van het WRR-project
'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie' uitgevoerde berekeningen,
waarvan de resultaten samenvattend zijn weergegeven.
    Een inzicht in de urgentie van een be'invloeding van het particuliere con-
sumptiepatroon met het oog op de werkgelegenheid is verkregen door een
analyse van de relatie consumptiepatroon - werkgelegenheid. In de loop van de
tijd en onder invloed van verschillende factoren ontstaan in het particuliere
consumptiepatroon verschuivingen van tweeerlei aard. In de eerste plaats
verandert de verdeling van de consumptievraag over de leverende sectoren. In
de tweede plaats verandert de verdeling van de consumptieve vraag over binnen-
lands geproduceerde en ge'importeerde goederen. Beide tendenties hebben in de
jaren zeventig verschillende gevolgen voor de werkgelegenheid gehad. De eerste
tendentie had een positief werkgelegenheidseffect van ongeveer 2.500 manjaren
per jaar, de tweede tendentie een negatief effect van ongeveer 10.000 manjaren
per jaar. De overall-tendentiewas dus negatief ter grootte van 7.500 manjaren
per jaar. In de toekomst lijken er zich geen veranderingen voor te gaan doen
wat betreft beide tendenties.
    In het kader van een bevordering van de werkgelegenheidssituatie is het
dienstig beide genoemde tendenties te be'invloeden. Aan de negatieve tenden-
tie, met als hoofdoorzaak de verslechterende concurrentiepositie op de binnen-
landse markt van met name de industrie, i s aandacht geschonken in het WRR-
rapport 'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie', waarin onder andere
gepleit wordt voor een revitalisering van de gevoelige sector, een sector die
blijkens bovenstaande gegevens voorop loopt wat betreft het verlies aan binnen-
lands marktaandeel. Aan de positieve tendentie is in dit hoofdstuk aandacht
geschonken, waarbij onderzocht is of er mogelijkheden zijn om, door beleid
gericht op be'invloeding van het particuliere consumptiepatroon, genoemde
positieve tendentie t e versterken. Een dergelijk beleid vraagt om legitimering
omdat ingegrepen wordt in de vrijheid van consumeren. Er dient met andere
woorden een afweging plaats te vinden tussen de inperking van de consumptie-
vrijheid en de creatie van werkgelegenheid. Op a priori gronden bestaan er geen
redenen om consumptie ten opzichte van werkgelegenheid te bevoordelen en
de consumptievrijheid als iets onaantastbaars te beschouwen. Beide voorzien in
behoeften van de mens. Daarnaast kan gesteld worden dat het begrip consump-
tievrijheid aan betekenis heeft verloren door de veelheid van invloeden waaraan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 298 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 299 ======================================================================

<pre>het consumptieproces en de consument blootstaan (informatiehiaten, reclame-
technieken e.d.). Van een absolute consumptievrijheid is geen sprake, hetgeen
mede moge blijken uit het feit dat van overheidswege een beleid wordt gevoerd
om de consument te beschermen en voor t e iichten. De vraag of een bei'nvloe-
ding van de consumptie ten einde de werkgelegenheid te stimuleren geoorloofd
is, kan slechts binnen het politieke besluitvormingsprocesbeantwoord worden.
Het antwoord zal mede afhangen van het instrumentarium dat bij een con-
sumptiebeleid gehanteerd zal worden. Immers, het gaat hier om een discrepan-
tie tussen preferenties van individuele consumenten en een sociaal-economische
doelstelling waarmee de overheid zich geconfronteerd ziet. Ten aanzien van de
wenselijkheid van een dergelijk afwegingsproces heerst al een zekere mate van
maatschappelijke consensus.
    Welk instrumentarium bij een consumptiebeleid gehanteerd kan en mag
worden i s niet a priori vast te stellen en zal afhangen van de specifieke omstan-
digheden waaronder het beleid zal worden toegepast. Om dit te verduidelijken
en de centrale gedachte van dit hoofdstuk nader t e concretiseren zijn enkele
beleidsterreinen, waarbij de invloed van de overheid op de consumptie reeds
aanzienlijk is, onder de loep genomen: de volkshuisvesting, het verkeer en
vervoer en het toerisme. Deze beleidsterreinen zijn mede gekozen omdat
aan de consumptie op deze gebieden een kleine importquote enlof een hoge
arbeidsintensiteit verbonden is.
    Op het gebied van de volkshuisvesting is de verantwoordelijkheid van de
overheid groot, mede door het primaire karakter dat de woonconsumptie heeft.
 Die verantwoordelijkheid heeft de overheid eveneens       - blijkens de sociaal-
economische doelstellingen - voor de werkgelegenheid, dus ook voor de
 aanzienlijke werkgelegenheid die verbonden is aan de nieuwbouw en het
onderhoud van woningen. In het begin van de jaren tachtig werd de overheid
 geconfronteerd met enerzijds een groot tekort aan woningen en een grote
 behoefte aan renovatie, herstel-, ver- en nieuwbouw van woningen en anderzijds
 een grote werkloosheid in de bouwnijverheid. De mogelijkheden voor de
 overheid om stimulerend op te treden in de sfeer van de volkshuisvesting waren
echter beperkt omdat in de loop der jaren zeventig een steeds groter beslag op
 de begroting van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
 is gelegd door woonsubsidies en zogenoemde liquiditeitstekorten. Bij ongewij-
 zigd beleid zal dit beslag nog verder toenemen. Een consumptiebeleid op het
 gebied van de volkshuisvesting kan een bijdrage leveren t o t het oplossen van de
 problemen in de vorm van een beleid gericht op het verhogen van de woon-
 lasten. Uitgaande van de bestaande verdeling van woonlasten over de inko-
 mensgroepen blijken de mogelijkheden hiertoe zowel i n de huur- als de koop-
 sector aanwezig. Voor de huursector kan een woonlastenverhoging bewerkstel-
 ligd worden door de introductie van een huurbelasting of de doorvoering van
 een huurharmonisatie in combinatie met een stelsel van individuele huursubsi-
 dies. Voor de koopsector ligt een verhoging van het huurwaardeforfait voor de
 hand. Aangezien er geen rechtstreekse koppeling bestaat tussen de hoogte van
 de woonlasten en woningbouwinitiatieven, is uitgangspunt en voorwaarde bij
 de besproken ingreep in de consumptie dat de vrijkomende middelen besteed
 worden voor de creatie van werkgelegenheid in de bouwnijverheid. Zo wordt -
 mits volledige afwenteling wordt voorkomen - aan de ene kant de consumptie
 afgeremd door een gedwongen verhoging van de woonlasten en worden de
 consumptieve mogelijkheden aan de andere kant verruimd doordat meer enlof
 betere woningen ter beschikking komen.
     Op het gebied van het verkeer en vervoer blijkt uit de ontwikkeling van het
 consumptieve bestedingspatroon de grote behoefte aan mobiliteit. De consu-
  ment als individu blijkt daarbij een grote voorkeur te hebben voor de auto als
 vervoermiddel. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat hij als autoge-
  bruiker vrijwel alleen de voordelen van zijn vervoermiddel ervaart en niet of
  nauwelijks wordt geconfronteerd met de maatschappelijke offers die het
  autosysteem vraagt: offers op het gebied van schaarse ruimte, milieuhygiene,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 299 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 300 ======================================================================

<pre>leefbaarheid, landschappelijk schoon, veiligheid en dergelijke. De overheid, die
verantwoordelijk is voor het afwegen van baten en offers van het gehele ver-
voerssysteem, voert daarom een beleid dat gericht i s op een vermindering van
de stijging van het autogebruik en een bevordering van het openbaar vervoer.
Dit beleid is i n feite gebaseerd op de problemen die een verdere groei van het
autogebruik met zich zou brengen. Hierbij kunnen zowel instrumenten van
ruimtelijke ordening als fysieke en financiele instrumenten worden gehanteerd;
een gecombineerde toepassing van deze instrumenten zou niet alleen een
selectief autogebruik maar ook een selectief openbaar-vervoergebruik kunnen
bevorderen. Voor het concretiseren van het denkbeeld 'consumptie en werkge-
legenheid' op het gebied van verkeer en vervoer heeft de Raad een inventarisa-
tie laten maken van de werkgelegenheid die gecreeerd zou worden bij het
uitvoeren van vijfentwintig projecten die t e zamen negatieve neveneffecten van
het vervoerssysteem inperken en daarnaast onvervulde mobiliteitsbehoeften
bevredigen. Deze inventarisatie raamt de werkgelegenheid die door het tien-
jarig-actieprogramma, zonder inweging van de financieringsvoorwaarde, gecre-
eerd wordt per saldo op ruim 65.000 manjaren. Hiermee i s echter jaarlijks een
bedrag gemoeid van f 3,9 miljard (prijzen 1978) waarvan f 3,5 miljard ten laste
van de overheid. Wanneer hieruit een selectie wordt gemaakt en alleen open-
baar vervoerprojecten beschouwd worden i s de financieringslast voor de over-
heid dragelijk(er). Er worden dan 25.000 arbeidsplaatsen gecreeerd, waarmee
voor de overheid een bedrag gemoeid is van 1,3 miljardtjaar (prijzen 1978).
waarvan 1 miljardtjaar exploitatietekorten. De beschikbaarheid en flexibiliteit
van het openbaar vervoerssysteem nemen door de voorgestelde maatregelen toe
en er wordt meer gebruik gemaakt van het openbaar vervoer; de consumptieve
uitgaven ter zake stijgen met ongeveer 25%.
    De ontwikkelingen op toeristisch gebied in de jaren zeventig zijn vanuit
sociaal-economische gezichtspunten bijzonder ongunstig geweest. De reisver-
keerbalans verslechterde sterk, waarmee een aanzienlijke werkgelegenheid in de
toeristische sector verloren ging. De oorzaak van de verslechtering van de
reisverkeerbalans is gelegen in zowel de snel groeiende Nederlandse toeristen-
stroom naar het buitenland als de stagnerende buitenlandse toeristenstroorn
naar Nederland. Wat dit laatste betreft neemt Nederland in Europa een duide-
lijke uitzonderingspositie in. De urgentie van een consumptiebeleid op het
gebied van toerisme dat beoogt het toerisme in Nederland te bevorderen,
behoeft daarmee nauwelijks verdere uitleg, t e meer daar bij ongewijzigd beleid
een toenemend tekort op de reisverkeerbalans en een verder verlies aan werkge-
legenheid verwacht wordt. Dat het legitiem geacht wordt om de aard van
de consumptieve bestedingen hier te bei'nvloeden, blijkt uit de Nota toeristisch
beleid waarin gesteld wordt dat het van belang is dat het toerisme een grotere
plaats krijgt 'binnen het beleid ter bevordering van de werkgelegenheid. De
grenzen van de stimuleringsmogelijkheden worden bepaald door de doelstellin-
gen van het milieubeleid en de ruimtelijke ordening en door de structuur en
omvang van het toeristisch systeem, daar bij een stimulering tekorten aan
logiesvormen op kunnen treden. Aangezien de mate waarin de verschillende
vormen van toerismelrecreatie met deze grenzen geconfronteerd worden
verschillend is, ligt een differentiatie in het stimuleringsbeleid voor de hand.
Voor het realiseren van een toename van het binnenlands toerisme is daarom
een overheidsmarketingplan noodzakelijk, waarin een segmentatie tot uitdruk-
king komt met daaraan gekoppeld marketinginstrumenten. Het instrumenta-
rium, dat bij de bevordering van het toerisme in Nederland al dan niet gediffe-
rentieerd toegepast kan worden, is veelzijdig: vakantiespreiding, promotie-,
prijs- en subsidiebeleid, handhaving van de kwaliteit van de toeristische voor-
zieningen.
8.6.2   Evaluatie en conclusies
    Een evaluatie van het drietal aanknopingspunten voor het beleid kan plaats-
vinden op basis van criteria als consumptievrijheid, instrumentarium en urgen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 300 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 301 ======================================================================

<pre>tie. Voorts kan een schatting gemaakt worden van de consequenties van het
voorgestelde beleid in het licht van sociaal-economische doelstellingen en
doelstellingen van het facettenbeleid. Op basis van een dergelijke positionering
van de drie aanknopingspunten voor het beleid kan een 'rode draad' ontwik-
keld worden om conclusies te trekken over de beleidsmatige betekenis van het
denkbeeld 'Consumptie en werkgelegenheid'.
     De afweging die bij het voeren van een consumptiebeleid gemaakt zal moe-
ten worden tussen de inperking van de consurnptievrijheid en de uitbreiding
van de werkgelegenheid, is reeds uitvoerig aan de orde gesteld. Wanneer de
consumptievrijheid mede opgevat wordt in de zin van mogelijkheden om te
consumeren, kunnen ten aanzien van de aanknopingspunten voor het beleid
een aantal conclusies getrokken worden. Op het gebied van de volkshuisvesting
betekent het voorgestelde consumptiebeleid aan de ene kant een vermindering
van de consurnptievrijheid doordat de gemiddelde woonlasten een groter beslag
leggen op de consumptieve uitgaven en aan de andere kant een vergroting van
de consumptiemogelijkhedendoordat het aanbod van woningen door renova-
tie, herstel- ver- en nieuwbouw verruimd wordt. Ook op het gebied van verkeer
en vervoer is de bei'nvloeding van de consumptievrijheid niet eenduidig. Ener-
zijds wordt de consurnptievrijheid verkleind doordat voor de stimulering
van het openbaar vervoersysteem overheidsgelden gebruikt zullen moeten
worden die ten laste komen van het besteedbaar inkomen, en doordat het
beleidsinstrumentarium gericht is op zowel een selectief autogebruik als een
selectief openbaar-vervoergebruik. Anderzijds vergroot het verbeterde open-
baar-vervoersysteem de consumptiemogelijkheden met name voor de zoge-
 noemde 'vervoersarmen'. Het voorgestelde consumptiebeleid op het gebied van
het toerisme bei'nvloedt in principe de consumptievrijheid niet of nauwelijks,
gegeven het daarbij t e hanteren beleidsinstrumentarium.
     De noodzaak van het voeren van een consumptiebeleid zal in het licht van de
 onderhavige probleemstelling afhankelijk zijn van het voortduren van de
werkloosheid. Voorts dienen voor de oordeelsvorming de repercussies voor
een aantal sociaal-economische doelstellingen en doelstellingen van het facet-
tenbeleid t e worden onderzocht.
     Ten aanzien van de werkgelegenheid kan elke voorgestelde vorm van con-
sumptiebeleid per saldo positief uitwerken. Van het beleid op het gebied van
 het toerisme kan in deze in principe de grootste bijdrage worden verwacht,
aangezien aan een verschuiving van buitenlandse naar binnenlandse bestedingen
 alleen werkgelegenheidscreatie verbonden is, terwijl bij volkshuisvesting en
 verkeer en vervoer ook sprake is van werkgelegenheidsvernietiging door een
 herallocatie van binnenlandse consumptieve bestedingen. Met behulp van
 een econometrisch model van Muller zijn berekeningen uitgevoerd om een
 inzicht t e verkrijgen in de werkgelegenheidsconsequenties van het voorgestelde
 consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting en het verkeer en
 vervoer. Uit deze modelberekeningenblijkt dat, indien de voorgestelde verho-
 ging van de consumptie van woondiensten geinvesteerd wordt in de bouwnij-
 verheid, per saldo een werkgelegenheid gegenereerd wordt in de orde van
 grootte van tienduizend manjaren. De uitkomsten van de modelberekeningen
 ten aanzien van verkeer en vervoer wijzen uit, dat de werkgelegenheid die
 jaarlijks gecreeerd wordt in de exploitatiesfeer van het openbaar vervoer voor
 een deel ten koste gaat van werkgelegenheid in andere sectoren. Per saldo
 wordt eveneens een werkgelegenheid gegenereerd in de orde van grootte van
 tienduizend manjaren. Ten aanzien van toerisme zijn geen modelberekeningen
 uitgevoerd omdat hier het beleiClsinstrumentariumnog nauwelijks ontwikkeld
 is.
     Ten aanzien van de betalingsbalans.geldt dat van elke voorgestelde vorm van
 consumptiebeleid een positief effect verwacht mag worden, dat in principe op
 het gebied van het toerisrne het grootst zal zijn.
     De inkomensverdeling wordt expliciet door het consumptiebeleid op het
 gebied van de volkshuisvesting bei'nvloed. De voorgestelde verhoging van de
 woonlasten drukt met name op de hogere inkomensgroepen waardoor het
 beleid een nivellerende werking heeft.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 301 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 302 ======================================================================

<pre>    Het milieu wordt bei'nvloed door het voorgestelde beleid op het gebied van
het verkeer en vervoer en het toerisme. In positieve zin door het eerstgenoemde
beleid aangezien bijvoorbeeld het personenautovervoer thans per reiziger/kilo-
meter nog viermaal zoveel luchtverontreiniging veroorzaakt als het openbaar
vervoer. In negatieve zin door het laatstgenoemde beleid, aangezien een toene-
ming van het binnenlands toerisme de druk op de natuurgebieden in Nederland
zal vergroten. Het voorgestelde beleid op het gebied van verkeer en vervoer
brengt bij de huidige bezettingsgraad en stand van de techniek nog energiebe-
sparing met zich mee aangezien momenteel het particuliere autovervoer per
personenkilometer nog ruim 1.6 keer zoveel energie verbruikt als het openbaar
vervoer.
    Een macro-economischegrootheid die naast'de sociaal-economische doelstel-
lingen nog van belang is, i s de verhouding particuliere/collectieve uitgaven.
Deze verhouding wordt door het voorgestelde consumptiebeleid op het gebied
van de volkshuisvesting en het verkeer en vervoer beihvloed. Er vindt een
verschuiving plaats van particuliere naar collectieve uitgaven, hetgeen onder de
huidige omstandigheden als negatief te beoordelen is.
    De urgentie van een te voeren consumptiebeleid hangt af van de macro-
economische consequenties en de consequenties voor de facetten, maar kan
ook aan andere criteria worden afgemeten. Gemeten aan maatschappelijke
spanningen is een consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting
het meest urgent aangezien er enerzijds een grote woningnood heerst en er
anderzijds een grote werkloosheid in de bouwnijverheid bestaat. Gemeten aan
(toekomstige) afhankelijkheid van buitenlandse ontwikkelingen, in dit geval op
energiegebied, is beleid op het gebied van verkeer en vervoer aan de orde.
Sterke en plotselinge energieprijsstijgingen zouden immers kunnen leiden tot
een distorsie van het verkeers- en vervoersysteem doordat - al dan niet van-
wege een energierantsoenering - het personenautovervoersterk afneemt en het
openbaar vervoer niet in staat is de daarmee samenhangende grote toeloop op
te vangen.
    De consumentenvoorkeur voor de richting waarin de voorgestelde vormen
van consumptiebeleid tenderen, is gering. Uit de analyses van de ontwikkelin-
gen in het consumptiepatroon kwam naar voren dat met name ten aanzien
van het openbaar vervoer de consumentenvoorkeur negatief is, waarbij echter
aangetekend dient te worden dat hierin de laatste tijd verandering lijkt te
komen.
    Conclusies over de beleidsmatige betekenis van het denkbeeld 'Consumptie
en werkgelegenheid' dienen uiteraard getrokken te worden in het licht van de
bijdrage die verwacht mag worden ten aanzien van de oplossing van de werk-
loosheidsproblematiek. Van een consumptiebeleid op het gebied van de volks-
huisvesting en het verkeer en vervoer kan per saldo een werkgelegenheid in de
orde van grootte van 20.000 manjaren verwacht worden. De potentiele bijdrage
van een consumptiebeleid op het gebied van het toerisme is weliswaar veel
groter, maar het beleidsinstrumentarium om de mogelijke bijdrage om te zetten
in een werkelijke ontbreekt vooralsnog grotendeels.
    Bij de berekeningen kunnen nog enkele kanttekeningen worden geplaatst. In
de eerste plaats beloopt het bedrag dat met het voorgestelde beleid op het
gebied van de volkshuisvesting en het verkeer en vervoer is gemoeid f 4 miljard
 (prijzen 1981). Ten opzichte van de totale consumptieve bestedingen in 1981
 (ter grootte van bijna f 200 miljard) lijkt dit gering, maar hierbij dient te
worden bedacht dat hiervan slechts een beperkt deel voor herallocatie beschik-
baar is. In de tweede plaats i s bij de berekening van de netto-werkgelegenheids-
effecten aangenomen dat de 'lasten' van het voorgestelde consumptiebeleid
naar rat0 over de bestedingsposten verdeeld zijn. lndien het consumptiebeleid
naast een gerichte stimulering van bepaalde bestedingen eveneens een gerichte
afremming van andere bestedingen zou inhouden, dan zouden de werkgelegen-
heidseffecten groter kunnen zijn dan nu is berekend. In de derde plaats i s het
instrumentarium van het voorgestelde consumptiebeleid beperkt toegepast en is
zoveel mogelijk aangesloten bij bestaand overheidsbeleid ter zake, met andere
woorden: de grenzen van de mogelijkheden van een consumptiebeleid zijn nog
</pre>

====================================================================== Einde pagina 302 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 303 ======================================================================

<pre>niet afgetast. In de vierde plaats zullen de werkgelegenheidseffecten geringer
zijn, indien de ruimte voor overheidsbestedingen niet reeel vrijgemaakt kan
worden, doordat de aantasting van het reeel beschikbaar inkomen van de
gezinnen door afwentelingsreacties wordt gecompenseerd. Tenslotte kunnen
ook de weerstanden in de maatschappij tegen bepaalde vormen van consump-
tiebeleid aanzienlijk zijn.
   Vooralsnog lijken evenwel de mogelijkheden om via een consumptiebeleid
werkgelegenheid te creeren zeker aanwezig en op onderdelen zelfs veelbelo-
vend. lndien het consumptiebeleid uitgebreid zou worden naar omvang, aard en
instrumentarium kan wellicht een jaarlijkse werkgelegenheidscreatie in de orde
van grootte van enkele tienduizenden manjaren bereikt worden. Een uitbrei-
ding naar omvang van beleid in de zin van uitbreiding naar andere deelterreinen
is zeer we1 plausibel. Een ander aspect van het consumptiebeleid dat bij de
evaluatie van de aanknopingspunten voor het beleid duidelijk naar voren is
gekomen, is dat een consumptiebeleid nooit alleen gericht kan worden op
werkgelegenheidscreatie en dat er sprake moet zijn van een wisselwerking
tussen consumptiebeleid en het sociaal-economische-en facettenbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 303 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 304 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 8.1. lndeling van de binnenlandse consumptieve bestedingen in
categorieen, zoals gehanteerd in staat 7 en 8 van de Nationale Rekeningen.
   1. VOEDINGSMIDDELEN, DRANKEN EN TABAK
Voedingsmiddelen:
- brood en meel
- vlees
- vis
- melk, kaas en eieren
- eetbare olien en vetten
- groenten en fruit (behalve aardappelen en andere knolgewassen)
- aardappelen, maniok en andere knolgewassen
- suiker
- koffie, thee, cacao
- andere voedingsmiddelen, incl. conserven en suikerwerk
Alcoholvrije dranken
Alcoholhoudende dranken
Tabak
   2. KLEDING EN SCHOEISEL
Kledingartikelen inclusief reparatiekosten
Schoeisel inclusief reparatiekosten
   3. HUUR EN BIJKOMENDE KOSTEN, VERWARMING EN
VERLlCHTlNG
Huur en kosten van waterverbruik
Vetwarming en verlichting
   4. MEUBELEN, HUlSHOUDELlJKE APPARATEN EN
GEREEDSCHAPPEN, ALSMEDE DAGELIJKS ONDERHOUD
Meubelen en daarbij behorende artikelen, tapijten en overige vloerbedekkingen
en reparatiekosten
Huishoudelijke artikelen van textiel, overige stoffering en reparatiekosten
Verwarmingsapparaten en keukenmachines, koelkasten, wasmachines en andere
huishoudelijke apparaten inclusief accessoires en reparatiekosten
Vaat- en glaswerk en huishoudelijke gebruiksvoorwerpen inclusief reparatie-
kosten
Goederen en diensten voor dagelijks onderhoud van de woning, inclusief huis-
houdelijke hulp
Huishoudelijke hulp
    5. MEDISCHE VERZORGING
Geneesmiddelen en pharmaceutische produkten
Therapeutische apparaten en materialen
 Diensten van artsen, verpleegsters en andere medisch geschoolden
Verpleging in ziekenhuizen en soortgelijke instellingen
    6. VERVOER EN VERKEER
Voertuigen
 Uitgaven in verband met gebruik van voertuigen
Vervoersdiensten
P.T.T.-diensten
    7. ONTWIKKELING EN ONTSPANNING
Apparaten en toebehoren inclusief reparatiekosten
Ontspanning en ontwikkeling exclusief hotels, restaurants en cafes
 Boeken, kranten en tijdschriften
Onderwijs
</pre>

====================================================================== Einde pagina 304 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 305 ======================================================================

<pre>  8. OVERlGE GOEDEREN EN DIENSTEN
Lichamelijke verzorging en voorwerpen voor persoonlijk gebruik
Overige artikelen n.e.g.
Uitgaven in restaurants, cafes en hotels
Financiele dienstverlening n.e.g.
Overige diensten n.e.g.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 305 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 306 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 8.2. De voor de weergave van de resultaten gekozen sectorindeling
                                                                   CBS nr.
1. Primaire sector:        landbouw                                       1
                           delfstoffenwinning                             2
2. Voeding en genot:       voeding (veehouders)                           3
                           voeding (overig)                               4
                           dranken en tabak                               5
3. Gevoelige sector:       textiel                                        6
                           kleding                                        7
                           leder en schoenen                              8
                           hout en meubelen                               9
                           papierindustrie                              10
                           grafische industrie en uitgeverij            11
4. lntermediaire sector:   aardolie-industrie                           12
                           chemie                                       13
                           bouwmaterialen, aardewerk, glas              14
                           basismateriaal                               15
5. Kapitaalgoederensector: metaalprodukten                              16
                           elektrotechniek                              17
                           transportmiddelen                            18
                           optische & overige                           19
6. Overige nijverheid:     openbaar nut                                 20
7. Commerciele diensten    bouwnijverheid en bouwinstallatie            21
                           groothandel en detailhandel                  22
                           hotels, cafks, restaurants                   23
                           reparatie van gebruiksgoederen               24
                           zee- en luchtvaart                           25
                           overig transport en opslag                   26
                           communicatie                                 27
                           banken, verzekeringen                        28
                           woningbezit                                  29
                           zakelijke dienstverlening                    30
8. Overige diensten:       medische en veterinaire diensten             31
                           cultuur, recreatie                           32
                           overige dienstverlening                      33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 306 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 307 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 8.3. Berekeningsmethodiek bij de analyse van de relatie
consumptiepatroon - werkgelegenheid
   Voor de verschuivingen in de verdeling van de binnenlandse consumptieve
vraag over de bedrijfstakken geldt per sector voor de periode 1970-1975' :
    ACB (70-75) = A1975        . C1975 - A1970 . C1970
       waarbij ACB (70-75) = verandering in de binnenlandse consumptieve
                                    vraag in de periode 1970-1 975.
                A1970, A1975 = binnenlands marktaandeel i n 1970 respectieve-
                                    lijk 1975
                         C1975 = consumptieve vraag in 1975
                         C1970 = consumptieve vraag in prijzen 1975 en na op-
                                    hoging totdat totaal 1970 = totaal 1975
   Deze verschuiving in de sectorale binnenlandse consumptieve vraag bestaat in
feite uit twee componenten: de verschuiving in de sectorale consumptieve vraag
'structuureffect' en de verschuiving in de sectorale verhouding binnenlandse
produktielimport (marktaandeeleffect).
   I n symbolen geldt per sector voor de periode 1970-1975~:
    structuureffect         = (C1975 - C1970) A1970.
    marktaandeeleffect = C1975 (A1975 - h1970)
   De uiteindelijke gevolgen van de consumptieve veranderingen voor produktie,
werkgelegenheid en betalingsbalans zijn als volgt berekend:
    Ax(k) = (I-A)-'      . ACB(k)
                           waarbij: Ax(k)      = verandering van de produktie in
                                                 sector k
                                     ACB(k) = verandering van de binnenlandse
                                                 consumptieve vraag t.a.v. sector k
                                             I = eenheidsmatrix
                                            A = matrix van technische coefficienten
                                                 van de input-output tabel 1975
    Al(k) = A(k)   . Ax(k)
                           waarbij: Al(k) = verandering in de werkgelegenheid van
                                              sector k
                                       A(k) = werkgelegenheidscoMficient van sector
                                              k in 1975
                    .
    Am(k) = p ( k ) Ax(k)
                           waarbij: Am(k) = verandering in de invoer van sector k
                                     p(k) = invoerquote van sector k in 1975
 '   Naar analogie geldt voor de periode 1975-1985 per sector: CB(75-85) = C1985   .
 A1985   - Cl975 . A1975.
     Naar analogie geldt voor de periode 1975-1985 per sector structuureffect = (C1985
 - C1975) . A1985.     marktaandeeleffect = C1975 (A1985- A1975).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 307 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 308 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 8.4. Binnenlandse marktaandelen en de verdeling van de
consumptieve vraag over acht sectoren in 1970, 1975 en 1985
Binnenlandse marktaandelen voor consumptieve goederen en diensten in 1970,
1975 en 1985
                                           1970        1975        1985'
1. Primaire sector                        0,737        0,708       0,658
2. Voeding en genot                       0,918        0,878       0,820
3. Gevoelige sector                       0,6 15       0,470       0,243
4. Intermediaire sector                   0,67 1       0,661       0,552
5. Kapitaalgoederensector                 0,373        0,229       0,163
6. Overige nijverheid                      1.000       1,000       1,000
7. Commerciele diensten                   0,999        0,997       0,993
8. Overige diensten                        1,000       1,000       1,000
   Totaal                                 0,869        0,851       0,796
Verschuiving van de sectorale consumptieve vraag in de periode 1970-1975 en
1975-1985 bij twee groeiscenario's;
in mln. gld. (prijzen 1975):
                                  1970-1975                1975-1 985
                                                          Groeiscenario
                                                    1              2
1. Primaire sector
2. Voeding en genot
3. Gevoelige sector
4. lntermediaire sector
5. Kapitaalgoederen sector
6. Overige nijverheid
7. Commerciele diensten
8. Overige diensten
   Totaal                           0             0               0
- -           -            -
'  Berekening: zie bijlage 5.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 308 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 309 ======================================================================

<pre>                                        BIJLAGE 8.5. De projectie van de invoerpercentages naar 1985
                                           In eerste instantie is getracht de ontwikkeling van het invoerpercentagevan
                                        de finale consumptieve vraag (gemeten in lopende prijzen) te beschrijven aan
                                        de hand van de vergelijking:
                                                                 waarbij m(i, t ) = invoerpercentage van sector i in jaar t
                                                                                 t = tijd: 1961 t/m 1977
                                                                   a(i), b(i), c(i) = te schatten constanten
                                                                                  i = aantal sectoren
                                           Bij de schatting bleek echter bf b(i) of c(i), afhankelijk van de sector niet
                                        significant te zijn. Herschatting heeft daarop plaatsgevonden waarbij enkel de
                                        significante coefficient opnieuw geschat werd. Dus:
                                           Voor de sectoren 12 (aardolie), 13 (chemie), 19 (optisch en overig) en 22
                                        (handel) werden geen bevredigende schattingsresultaten gevonden, waarna het
                                        invoerpercentage in 1985 van deze sectoren exogeen werd bepaald.
                                           Onderstaand wordt de keuze van de vergelijkingen + de t-waarden van de
                                        regressiecoefficienten aangegeven naast enkele historische invoerpercentages en
                                        de gevonden waarden voor 1985.
lntwikkeling van het invoerpercentage van de finale consumptieve vraag (nominaal)
                                       1965           1970            1975             1985         vergelijking t-waarde-
                                                                                                                 regressie-
                                                                                                                 coefficient
  1. Landbouw
  3. Voeding (veehouderij)
  4. Voeding (overig)
  5. Dranken en tabak
  6. Textiel
18.  Kleding en schoeisel
  9. Hout en meubelen
0.   Papier
I 1. Grafische industrie
2 . Aardolie
3 . Chemie
  4. Bouwmaterialen
  6. Metaalprodukten
  7. Elektro
  8. Transportmiddelen
  9. Optisch en overig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 309 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 310 ======================================================================

<pre>HOOFDSTUK 9. EEN SAMENVATTENDE BESCHOUWING
9.1 Probleernstelling en opzet van het rapport
    Na een periode van welvaart en het tot ontwikkeling komen van de verzor-
gingsstaat tekent zich de laatste jaren een verscheidenheid aan problemen af
waardoor vraagstukken van arbeid en werkgelegenheid sterk i n de belangstelling
zijn komen te staan. In de eerste raadsperiode 1972-1 977 heeft de W RR al
aandacht besteed aan arbeidsvraagstukken. Dit heeft onder andere zijn neerslag
gevonden in de rapporten 'Over sociale ongelijkheid' en 'Maken wij er werk
van?. Met het eerste rapport werd de grote betekenis van arbeid voor verde-
lingsvraagstukken in onze samenleving belicht; met het tweede rapport werd
een bijdrage geleverd aan de publieke discussie over werkgelegenheidsproble-
men. De nadruk lag hierbij op een uitbreiding van de werkgelegenheid in de,
niet-commerciele, hoofdzakelijk door de overheid gefinancierde dienstverlening
enerzijds en de hiermee verbonden noodzaak van een gezond draagvlak in de
bedrijvensector anderzijds.
    Thans i s er zeker niet minder reden om vraagstukken van arbeid en werkge-
legenheid in studie te nemen. Het meest in het oog springend i s de hardnekkige
en groeiende werkloosheid. Deze ging aanvankelijk nog gepaard met een
voortzetting van de relatief hoge economische groei u i t de voorgaande periode.
 Er doen zich ook herhaaldelijk fricties voor op de arbeidsmarkt, die tot uit-
drukking komen in rnoeilijk vervulbare vacatures. De hierdoor ontstane pro-
blemen op de arbeidsmarkt vormen een belangrijke controverse tussen werkge-
vers en werknemersorganisaties. Verschil in opvatting over de betekenis van de
loonvorming en van de hoogte van de sociale uitkeringen voor het functioneren
van de arbeidsmarkt, komt hierin tot uitdrukking. Deze controverse wijst op
een belangrijk aspect van de problematiek: naast marktfactoren zijn institutio-
nele factoren van grote betekenis geworden.
    Een volgend probleem van betekenis wordt gevormd door de toeneming van
het aantal niet-actieven. Onder invloed van de sociale zekerheid, vervroegde
uittreding, verhoogde deelneming aan het onderwijs alsook ten gevolge van de
werkloosheid, is het aantal niet-actieven in verhouding t o t de recruteringsbe-
volking aanzienlijk toegenomen (medio 1981 5 mln o p 9,3 rnln, of we1 54%).
 Dit verschijnsel is niet alleen van betekenis uit economisch oogpunt en vanwege
het probleem van de financiering, maar heeft vooral ook sociale betekenis.
 Er zijn immers latente spanningen tussen actieven en niet-actieven, zowel u i t
een oogpunt van lastenverdeling als vanwege het probleem van de legitimatie
van nonactiviteit in een maatschappij die sterk op betaalde arbeid is georien-
teerd.
    Ten slotte wordt gewezen op het probleem van de belasting- en premiedruk,
die een zelfstandige en complicerende factor in de problematiek van arbeid en
werkgelegenheid vormt. De verantwoordelijkheid van de overheid voor Bn
werkgelegenheid Bn sociale zekerheid - naast een grote verscheidenheid aan
 andere collectieve en quasicollectieve voorzieningen - heeft een brede betrok-
 kenheid van de overheid met zich gebracht. Ten gevolge hiervan zijn de ont-
wikkelingen in de marktsector in grote mate mede afhankelijk van de publieke
 sector, die voor het grootste deel door belastingen en sociale premies wordt
 gefinancierd.
    Het lijkt niet onwaarschijnlijk dat de hierboven aangegeven tendenties zich
 in de toekomst min of meer versterkt zullen doorzetten. Zo zijn de perspectie-
 ven voor een toeneming van de werkgelegenheid somber. In het licht van het
 WRR-rapport 'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie' zouden in
 ieder geval belangrijke beleidswijzigingen noodzakelijk zijn o m de industriele
 positie van ons land t e versterken. Ook dan zou slechts een deel van de totale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 310 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 311 ======================================================================

<pre>werkgelegenheidsproblematiek in de marktsector kunnen worden opgelost.
Bovendien is te verwachten dat het arbeidsaanbod ten gevolge van demografi-
sche factoren alsook vanwege de groei van de participatie op de arbeidsmarkt
van de gehuwde vrouw, zal toenemen. Hierdoor zal in het komende decennium
het arbeidsaanbod de vraag naar arbeid waarschijnlijk ruimschoots overtreffen.
De vooruitzichten met betrekking tot de ontwikkeling van het aantal niet-
actieven zijn eveneens somber, vooral vanwege de vooralsnog te verwachten
groei van het aantal arbeidsongeschikten.
   De genoemde problemen staan niet 10s van elkaar, maar vertonen via het
arbeidsbestel een complexe onderlinge samenhang. Het lijkt daarom zinvol de
bestaande vraagstukken van arbeid en werkgelegenheid te bezien in het licht
van het arbeidsbestel.
   Met het oog op de problemen en de zich ontwikkelende aspiraties zijn in
onze maatschappij ideeen naar voren gekomen over arbeid en arbeidsbestel.
Onder die opvattingen zijn er die gedragen worden door maatschappelijke
groeperingen als politieke partijen, vakbonden, kerken of belangengroepen
en die aldus op een zeker draagvlak kunnen bogen. De bedoelde ideeen verschil-
len naar draagwijdte. Vaak hebben ze op zich zelf slechts een beperkte strek-
king, zoals bijvoorbeeld het creeren van overblijfmogelijkheden op school voor
kinderen van werkende moeders of het aanpassen van fiscale regelingen alsmede
sociale- en pensioenvoorzieningen voor twee in deeltijd werkende partners.
 Niettemin wijzen al deze tegelijkertijd en in, een grote verscheidenheid zich
aandienende ideeen met elkaar op een grote behoefte aan veranderingen in het
arbeidsbestel. Met elkaar kunnen deze ideeen ook een complex verande-
ringsproces met zich meebrengen.
   Het is niet mogelijk al deze problemen, aspiraties en ideeen in BBn project te
onderzoeken. In dit rapport wordt een reeks van opvattingen over arbeid en
arbeidsbestel onderzocht, die op basis van verschillende overwegingen is samen-
gesteld. Zo zijn geen gedachten opgenomen die heel duidelijk een partieel
karakter hebben. Deze liggen veelal binnen de beleidssfeer van een afzonderlijk
ministerie en passen derhalve minder in de taakopdracht van de WRR. De
gekozen denkbeelden zijn voorts van zodanige complexiteit dat zij van beteke-
nis zijn voor verschillende sectoren en facetten van het overheidsbeleid. Ook is
een overweging geweest dat voor de te onderzoeken denkbeelden een zeker
maatschappelijk draagvlak aanwezig kan worden geacht. Ten slotte i s ervoor
gezorgd dat de gekozen denkbeelden met elkaar een breed spectrum van ideeen
omvatten. Zij verschillen naar de mate van ingrijpendheid van de veranderingen
die ermee gemoeid zijn en naar de tijdsperiode die voor realisering nodig zal
zijn. Bovendien bieden zij ruimte voor verschillen in politieke appreciatie. De
gekozen denkbeelden zijn ten behoeve van het onderzoek gegroepeerd tot een
zestal probleemvelden, aangeduid als orientatieterreinen. Deze orientatie-
terreinen zijn:
   - arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof;
   - schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur;
   - kwaliteit van de arbeid;
   - betaalde en onbetaalde arbeid;
   - basisinkomen;
   - consumptie en werkgelegenheid.
   De tien denkbeelden binnen deze orientatieterreinen geven een algernene
aanduiding van de richting waarin verandering wordt gezocht en bevinden zich
op een vrij hoog abstractieniveau. Om operationele betekenis aan de denkbeel-
den t e geven, zijn ze uitgewerkt naar aanknopingspunten voor beleid.
   De tien denkbeelden zijn:
   - algemene arbeidstijdverkorting;
   - deeltijdarbeid;
   - betaald educatief verlof;
   - gedifferentieerde loonvorming, herstructurering van belasting- en pre-
miedruk, beloning van inconvenienten;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 311 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 312 ======================================================================

<pre>    - kwaliteit van de arbeid: verbetering van inhoud en omstandigheden en
premiedifferentiatie;
    - verschuivingen tussen betaalde en onbetaalde arbeid;
    - verzorgersloon of ooievaarsregeling;
    - alternatief regiem in arbeidsorganisatie voor minder aangepasten;
    - algemeen basisinkomen;
    - consumptiebei'nvloeding door herallocatie van bestedingen in de sfeer
van huisvesting, verkeer en vervoer en toerisme.
    Het doel van het onderhavige onderzoek is het verkennen van een scala van
beleidsmogelijkheden. Deze opzet is ingegeven door twee uitgangspunten die
kunnen worden getypeerd met de trefwoorden onzekerheid en maakbaarheid.
    Er is reden om aan t e nemen dat in het komende decennium de toekomst op
economisch gebied grote onzekerheid in zich bergt. De Nederlandse economie
is erg gevoelig voor buitenlandse invloeden en juist op dit punt zijn er ontwik-
kelingen te signaleren die de onzekerheid voor de beleidvoerders vergroten.
Hierbij is te denken aan de terugval in de groei van de wereldhandel, waarvan
het onzeker is of deze zich in de komende jaren zal herstellen. Ook de olieprij-
Zen en de grondstoffenprijzen in het algemeen zijn een onzekere factor. Ten-
slotte is er de onzekere uitkomst van veranderingen in de internationale ar-
beidsverdeling. Daarom is het verstandig om voor de toekomst beleidsmogelijk-
heden te ontwikkelen naast de bestaande instrumenten.
    Met maakbaarheid wordt bedoeld dat de toekomstige maatschappelijke
ontwikkeling mede wordt bepaald door doelbewuste beleidsmaatregelen. Het
uitgangspunt 'onzekerheid' is in zekere zin strijdig met de pretentie de samen-
leving als 'maakbaar' t e zien. De gedachte is echter dat, juist vanwege de
toekomstige onzekerheid, het noodzakelijk is een scala van uiteenlopende
beleidsmogelijkheden t e onderzoeken en uit t e werken. De toekomstige be-
leidsvoering kan dan beter worden afgestemd op het pareren van de omstandig-
heden, zoals die zich te zijner tijd zullen voordoen. Voorts wordt, juist doordat
een verscheidenheid aan denkbeelden is onderzocht, de mogelijkheid geboden
om verschillen in politieke appreciatie t e honoreren.
     De maakbaarheid wordt echter begrensd doordat tegenover aspiraties tot
verandering continu'iteitseisen staan. Eenmaal genomen maatregelen kunnen
ontwikkelingen oproepen die blijven doorwerken, ook als zij niet langer ge-
wenst zijn. Zo zal men bepaalde inkomensgaranties bestuurlijk-administratief
gezien formeel kunnen opheffen; sociaal gezien kan er echter een zodanige
gewenning zijn opgetreden dat opheffing feitelijk gezien weinig gevolgen heeft.
     Bij de beoordeling van veranderingen is in de eerste plaats van belang hoe zij
zich verhouden tot de gangbare doelstellingen van sociaal-economischepolitiek
als volledige en volwaardige werkgelegenheid, selectieve economische groei, een
evenwichtige betalingsbalans, een stabiel prijsniveau en een aanvaardbare
inkomensverdeling. De meeste van deze doelstellingen kennen een brede
maatschappelijke aanvaarding, maar er treden ook verschuivingen op onder
invloed van openbare meningsvorming. Zo is niet zo lang geleden aan de
doelstelling van volledige werkgelegenheid de aanduiding 'volwaardig' toege-
voegd. Ten aanzien van diezelfde doelstelling is voorts sprake van een verlies
aan geloofwaardigheid en vertrouwen in de mogelijkheden t o t verwerkelijking
ervan. Aldus is in de samenleving een permanent proces gaande van dissensus-
 en vernieuwde consensusvorming.
     De vijf geldende doelstellingen van sociaal-economische politiek zijn overi-
gens niet alle gelijkwaardig. Zo fungeren de doelstellingen van een evenwichtige
betalingsbalans en een stabiel prijsniveau meer als randvoorwaarden dan als
doel op zich zelf. Voor de andere doelstellingen geldt dat het nastreven ervan
 meer of minder van belang kan worden geacht, zodat hier een keuzevraagstuk
 ligt.
     Door consensusvorming over belangrijke maatschappelijke doelstellingen
worden controverses in de samenleving verminderd en neemt de maatschappe-
 lijke stabiliteit toe. In het algemeen is deze overeenstemming over belangrijke
 maatschappelijke doelstellingen tot stand gekomen na dramatische ervaringen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 312 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 313 ======================================================================

<pre>en grote politieke strijd. Zo heeft het werkloosheidstrauma uit de jaren dertig
stellig bijgedragen tot de eensgezindheid na de Tweede Wereldoorlog over de
doelstelling van volledige werkgelegenheid. Hierbij speelde niet alleen het
besef van de sociale ellende een rol, maar ook het inzicht dat werkloosheid van
die omvang grote maatschappelijke instabiliteit veroorzaakt. Dit laatste inzicht
drong wellicht eerst als gevolg van de wereldoorlog voldoende door.
   Algemene aanvaarding van de doelstellingen en belangrijkste instrumenten
van sociaal-economische politiek en maatschappelijke stabiliteit zijn voorwaar-
de voor elkaar. Zolang hieraan redelijk is voldaan, kan het maatschappelijk
proces stabiel verlopen, worden de regelmechanismen (ruil, onderhandelingen,
loyaliteiten) niet aangetast en vindt geen extreme radicalisering plaats. Uit een
oogpunt van stabiliteit gelden er dus beperkingen, zowel naar aantal als intensi-
teit, voor de tegenstellingen die een samenleving kan verdragen. Bij het ontwer-
pen van mogelijkheden tot vernieuwing van de maatschappij dient er derhalve
op gelet te worden of hierdoor nieuwe tegenstellingen worden opgeroepen, dan
we1 bestaande worden verhevigd. Voor de beantwoording van deze vraag zijn
niet alle doelstellingen van sociaal-economische politiek even belangrijk.
Essentieel zijn echter werkgelegenheid en economische groei.
   Bij de beoordeling van veranderingen is verder van belang hoe zij het func-
tioneren van het arbeidsbestel be'invloeden. Dit vergt een nadere begripsbepa-
ling van dit bestel. In zijn eenvoudige gedaante bestaat het uit een systeem
waarin tegen geleverde arbeidsprestaties beloning wordt ontvangen (de markt).
Dit systeem heeft zich allengs gedifferentieerd tot een veel complexer geheel,
waarin zich ontwikkelingen naar deelsystemen aftekenen. Daartoe zijn t e
rekenen:
   - de collectivisering van looncontracten;
   - ontwikkelingen van de sociale zekerheid in de richting van een stelsel van
uitkeringen dat onafhankelijk is van de beloning van arbeidsprestatie;
   - ontwikkelingen van een heffingstelsel (fiscaal en sociale premies) ten
behoeve van de financiering van overheidsuitgaven en sociale zekerheid dat
relatief onafhankelijk is van aanspraken op voorzieningen en sociale uitkerin-
gen;
   - een zodanige inbreuk op de werking van de arbeidsmarkt als allocatieme-
chanisme dat financiele prikkels slechts een beperkte invloed uitoefenen,
terwijl andere stimuli en condities we1 tot gelding zijn gekomen, zoals werk-
aanvaarding onder invloed van sociale zekerheid, lange-termijn-verwachtingen
(loopbaanplanning),ontwijking en ontduiking van heffingen (zwart werk).
   Deze ontwikkelingen staan niet 10s van elkaar. Het handelen van de diverse
actors (werknemers, verzekerden, maar ook de overheid of een bedrijfsvereni-
ging) binnen een deelsysteem kan repercussies hebben voor de mogelijkheden
van handelen in een ander deelsysteem en daarmee voor het functioneren van
het geheel. Veranderingen in de werking van een deelsysteem komen mede tot
stand onder invloed van, of rechtstreeks door, de overheid. Het overheidsbeleid
voor de diverse deelsystemen is overigens verschillend naar aard, omvang en
intensiteit. De punten die aandacht vragen bij invoering van veranderingen
betreffen de raakvlakken tussen de in ontwikkeling zijnde deelsystemen van dit
bestel. Het belangrijkste aandachtspunt is de aanvaardbare verhouding tussen
economisch actieven en niet-actieven. Deze verhouding is cruciaal voor het
functioneren van arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Andere, hiermee verbon-
den, aandachtspunten betreffen de handhaving van arbeidsmotivatie, de aan-
vaardbare omvang van de vrijstelling van werkplicht, het behoud van de functie
van financiele prikkels in het aanbod van arbeid, het behoud van de aansluiting
van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en de aanvaardbare verhouding tussen
particuliere en collectieve bestedingsmogelijkheden.
    De juist genoemde zes aandachtspunten hebben een wat ander karakter dan
die welke betrekking hebben op economische groei en volwaardige werkgele-
genheid. Ze zijn namelijk nog meer dan de laatste kwalitatief van aard, vooral
een zaak van maatschappelijke en politieke appreciatie en nauwelijks vatbaar
voor beoordeling op grond van onderzoek en studie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 313 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 314 ======================================================================

<pre>     Ten slotte moet worden onderstreept, dat het ontstaan van consensus of
dissensus niet alleen onderworpen is aan structurele ontwikkelingen, maar tot
op zekere hoogte ook vatbaar voor bei'nvloeding door velen aansprekende
denkbeelden en daarop gebaseerd politiek handelen. Een krachtig overheidsbe-
leid kan juist in een periode van onzekerheid nodig zijn om een situatie te
bereiken die uitzicht biedt op een nieuwe continu'iteit. Niet alleen verandering
kan immers destabiliserend werken; ook te lang vasthouden aan een niet te
verwerkelijken doel brengt risico's voor de continu'iteit met zich.
      In aansluiting aan de uiteenzetting en evaluatie van de denkbeelden vragen
ook hun effecten afzonderlijke aandacht. De belangrijkste terreinen waarop
deze effecten zich kunnen doen gelden, zijn achtereenvolgens: werkgelegen-
heid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde. Niet alleen de effecten zelf zijn
hierbij in het geding, maar ook de mogelijkheden van en voorwaarden voor hun
realisering in het licht van de huidige beleidsvoering en de thans gangbare
beleidsopties. Ook een afwegen hiertegen i s nodig, wil men de mogelijkheden
voor een verbreding van de beleidsvorming op het spoor komen.
                                               .
      Tot besluit van deze paragraaf wordt nog kort aangegeven hoe het rapport is
opgebouwd. Na het inleidende hoofdstuk 1, waarin de probleemstelling en de
opzet van dit rapport zijn uiteengezet, kwamen in hoofdstuk 2 enkele achter-
gronden aan de orde die voor de uitwerking van de denkbeelden van belang
zijn. De denkbeelden gegroepeerd tot een zestal orientatieterreinen zijn achter-
eenvolgens behandeld in de hoofdstukken 3 t/m 8. De uitwerking van de
denkbeelden omvatte mede het formuleren van mogelijke aanknopingspunten
voor beleid. De orientatieterreinen mondden uit in een evaluatie en conclusies
met betrekking tot de bruikbaarheid van elk afzonderlijk denkbeeld voor het
beleid. In dit hoofdstuk wordt eerst in paragraaf 9.2 een samenvatting gegeven
van de belangrijkste conclusies met betrekking tot elk orientatieterrein. Hierna
wordt nog eens afzonderlijk aandacht besteed aan hun invloed op de continu'i-
t e i t . In paragraaf 9.3 worden vervolgens de denkbeelden nader beschouwd door
een toetsing aan een referentiekader dat bestaat uit drie elementen: werkgele-
genheid, arbeidsbestel en rnaatschappelijke orde. Paragraaf 9.4 bevat een korte
samenvatting.
9.2        De onderzochte denkbeelden
9.2.1 A rbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlo f
      Bij arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof zijn in het kader
van dit rapport drie doelen bij uitstek relevant: vergroting van de hoeveelheid
vrije tijd, emancipatie van de vrouw en herverdeling van de werkgelegenheid.
      Vergroting van de hoeveelheid vrije tijd is in het verleden een belangrijk doel
geweest van arbeidsduurverkorting, maar geniet op het ogenblik een lage
 prioriteit bij werknemers in vergelijking met behoud van loon. Dit sluit niet
 uit dat individuele we,rknemers door middel van deeltijdarbeid op eigen reke-
 ning meer vrije tijd kunnen verwerven.
       De emancipatiedoelstellingzou zijn gediend met algemene arbeidstijdverkor-
ting, omdat de kortere arbeidstijd meer deelname van de man in de verzorgende
 huishoudelijke arbeid toestaat. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid dat de
 vrouw arbeid buitenshuis kan verrichten. Overigens is het effect van algsmene
 arbeidstijdverkorting op ernancipatie erg afhankelijk van de vorm van arbeids-
tijdverkorting, namelijk per dag of bijvoorbeeld per week of per jaar. Arbeids-
tijdverkorting per dag biedt de meeste mogelijkheden t o t herverdelingvan de
 sekse-rollen. Niettemin blijft het effect gering zolang de arbeidstijd niet verre-
 gaand verkort wordt, tot in de orde van grootte van de door de Emancipatie-
 Kommissie voorgestane 25 uur per persoon. Omdat de sekserolverdeling niet
 alleen bepaald wordt door instituties, maar ook door de mentaliteit van de
 betrokkenen, kan algemene arbeidstijdverkorting en deelname van de vrouw in
 beroepsarbeid gemakkelijk leiden tot een dubbele belasting van vrouwen.
      De deelname van vrouwen aan educatief verlof zal geringer zijn dan gemid-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 314 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 315 ======================================================================

<pre>deld, tenzij dit door een gericht beleid zou worden gecompenseerd. Maar ook
dan zal de bijdrage van betaald educatief verlof aan de emancipatie klein zijn,
tenzij dit verlof ook ten goede komt aan personen die onbetaalde arbeid
verrichten. Voorts tast educatief verlof de rolverdeling tussen de seksen niet
aan, omdat het patroon van mannelijke beroepsarbeid en vrouwelijke verzor-
gingsarbeid gehandhaafd blijft.
    Met deeltijdarbeid wordt veel meer de mogelijkheid geschapen dat personen
die dat willen en die bijvoorbeeld door hun opleiding en inkomen ook reele
mogelijkheden daartoe hebben, kiezen voor andere dan de traditionele leefwij-
Zen. Op langere termijn kan deeltijdarbeid een overgang betekenen naar de
25-urige werkweek voor mannen en vrouwen. Vanuit het oogpunt van emanci-
patie moet een beleid gericht op deeltijdarbeid echter we1 aan bepaalde voor-
waarden voldoen. Deeltijdarbeid moet in dit geval een volwaardige arbeidsvorm
zijn. Zowel de kwaliteit van deeltijdarbeid als de rechtspositie van de deeltijd-
werker zijn op dit ogenblik veelal gering. Ook is het stelsel van sociale zeker-
heid niet voldoende ingesteld op deeltijdarbeid en evenmin op beroepsarbeid
van de gehuwde vrouw. Zo is het van belang dat wanneer twee mensen in
deeltijd werken, zij in het stelsel van sociale zekerheid niet worden teruggewor-
pen op het traditionele kostwinnerschap. Gelet op de inkomenspositie zijn de
mogelijkheden om deeltijdarbeid t e stimuleren vooral aanwezig in de hogere
functies. Vanuit het oogpunt van emancipatie verdient het bij deze functies de
voorkeur om deeltijdarbeid bij mannen te stimuleren, om te voorkomen dat
door deeltijdarbeid het rolpatroon waarin de betaalde arbeid van de vrouw
slechts aanvullend is, bevestigd wordt. Hiervan zullen vooral samenlevingsver-
banden kunnen profiteren, waarbij beide partners in staat zijn deze hogere
functies te vervullen. Wannneer dat voor geen van beide partners het geval is,
schept deeltijdarbeid vooral de mogelijkheid het gezamenlijk inkomen aan te
vullen en verdwijnt de emancipatiedoelstellinggemakkelijk uit het zicht.
    De herverdelingvan werkgelegenheid is in veler ogen wellicht de belangrijk-
ste doelstelling van arbeidstijdverkorting. Algemene arbeidstijdverkorting kan
een aanzienlijke reductie van de werkloosheid bewerkstelligen. Hierbij moet
echter in de huidige economische situatie aan strakke en moeilijk te verwezen-
lijken voorwaarden worden voldaan, namelijk geen toename van de loonsom en
handhaving van de bedrijfstijd. De bereidheid tot looninlevering lijkt gering,
maar hier hangt veel af van het standpunt dat de vakverenigingen innernen en
van het direct zichtbaar maken van arbeidstijdverkorting in vergroting van het
aantal arbeidsplaatsen. De kans is groot dat arbeidstijdverkorting door bedrij-
ven wordt aangegrepen om de flexibiliteit van het personeelsbestand te vergro-
ten. Bij gebrek aan doelmatige roulatieschema's zal ook het handhaven van de
bedrijfstijd problemen opleveren. Beperking van de algemene arbeidstijd-
verkorting tot de niet-kapitaalgebruikende sectoren kan dit probleem groten-
deels ondervangen, maar betekent tevens dat de gevolgen van de economische
situatie op een beperkte groep werknemers worden afgewenteld. Voorts dient
bedacht te worden dat algemene arbeidstijdverkorting in bedrijfstakken met
goede perspectieven, die opereren op een krappe deelmarkt voor arbeid, grote
moeilijkheden kan veroorzaken. Dit is nog een reden om arbeidstijdverkorting
gedifferentieerd door te voeren.
    Bij deeltijdarbeid kan gemakkelijker worden voldaan aan de voorwaarden
van looninlevering en behoud van de bedrijfstijd. Niettemin moet er rekening
mee worden gehouden dat grote groepen werknemers vanwege hun inkomens-
positie niet bereid en in staat zijn in deeltijdarbeid t e gaan werken, ook al is op
dit ogenblik het aanbod van deeltijdwerkers veel groter dan de vraag naar
deeltijdarbeid. Voor zover de bereidheid tot deeltijdarbeid bestaat, mag ver-
wacht worden dat ter compensatie van het inkomensverlies in gezinnen ten
gevolge van deeltijdarbeid van de man, een extra arbeidsaanbod van gehuwde
vrouwen wordt gegenereerd. De mogelijkheid en de bereidheid inkomen in t e
leveren in ruil voor vrije tijd is het grootst bij de hogere inkornensgroepen.
Mogelijk zijn ook alleenstaanden meer dan gemiddeld in staat en bereid tot
deeltijdarbeid. De mate waarin deeltijdarbeid kan leiden tot vermindering van
de werkloosheid hangt mede af van het gevoerde stimuleringsbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 315 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 316 ======================================================================

<pre>   Ook betaald educatief verlof kan bijdragen tot een vermindering van de
werkloosheid. Veel hangt hierbij af van het deelnemingspercentage. Wanneer
educatief verlof slechts verleend wordt voor een studie o f cursus, lijkt het
al veel wanneer de helft van de personen die er voor i n aanmerking komen, er
eenmaal voor BBn jaar van gebruik zullen maken. Het zou dus tot een niveau-
vermindering van de werkloosheid van ongeveer 1.25% kunnen leiden, zonder
dat in andere opzichten veel negatieve effecten optreden. Wanneer echter
de verlofgangers niet volledig worden vervangen, bijvoorbeeld omdat de ge-
vraagde arbeidskrachten niet te vinden zijn of vervanging niet rendabel is, zijn
de effecten op de werkloosheid geringer.
   Behalve de bijdrage aan de verwerkelijking van de drie bovengenoemde
doelstellingen i s een aantal neveneffecten verbonden aan het denkbeeld ar-
beidstijdverkorting. Deze betreffen de sociale rechtvaardigheid, de inkomens-
verdeling, de collectieve lasten en de arbeidsmarkt.
   De sociale rechtvaardigheid kan gediend zijn met het invoeren van educatief
verlof, indien lager geschoolden en lager betaalden er meer dan gemiddeld aan
deelnemen. lndien echter geen maatregelen genomen worden om dit t e bevor-
deren, zullen de hogere sociaal-economische groepen het meest van deze
regeling profiteren. Stimulering van deeltijdarbeid en verbetering van de kwali-
teit van deeltijdarbeid zal vooral de ongelijkheid van mannen en vrouwen in
beroepsarbeid verminderen. Daarnaast is een grotere gelijkheid in het huishou-
den mogelijk.
   De inkomensverdeling zal bij arbeidstijdverkorting in het algemeen genivel-
leerd worden, omdat van de lager betaalden en sociale minima nauwelijks offers
kunnen worden gevraagd. Ook bij deeltijdarbeid zal een netto-nivellering
optreden indien werknemers in hoger betaalde functies meer in deeltijd gaan
werken. Althans in de inkomensverdeling van individuen; voor gezinnen hoeft
dat door het werken van beide partners niet het geval te zijn.
   Bij elk van de drie varianten zal het aantal niet-actieven kunnen dalen,
hetgeen een gunstig effect heeft op de collectieve lasten. In de berekening met
betrekking tot de algemene arbeidstijdverkorting in hoofdstuk 3 is deze finan-
cieringsruimte echter al besteed aan een verlaging van de belasting- en premie-
druk ter compensatie van de inkomensdaling. Bij deeltijdarbeid moet rekening
worden gehouden met een per werknemer meer dan evenredig verminderde
belastingopbrengst ten gevolge van het progressieve tarief. Educatief verlof leidt
tot een stijging van de premiedruk. Zowel bij deeltijdarbeid als bij educatief
verlof kunnen stimuleringsmaatregelenextra bestedingen vergen, vooral wan-
neer ook het stelsel van sociale zekerheid wordt aangepast aan de individu-
alisering van het kostwinnerschap.
    Door arbeidstijdverkorting kan de arbeidsmarkt ingrijpend worden bei'nvloed,
indien de a l bestaande spanningen tussen vraag en aanbod op deelmarkten zich
sterker doen gelden. In geval de algemene arbeidstijdverkorting beperkt wordt
tot de werknemers in de quartaire sector, kan de wijziging in de belonings-
structuur ertoe leiden dat industriele arbeid een grotere aantrekkingskracht
uitoefent. Een groter aandeel van deeltijdarbeid zal het arbeidsaanbod flexibe-
ler maken wat betreft arbeidsduur, waardoor het functioneren van de arbeids-
markt kan verbeteren. Omdat deeltijdarbeid echter samen kan gaan met een
toename van het aantal inkomensverdieners per huishouden, kan vooral de
geografische mobiliteit verminderen. Educatief verlof kan de mobiliteit van de
werknemers vergroten, doordat het een breuk betekent in het arbeidsleven. Het
functioneren van de arbeidsmarkt zal er niet noodzakelijk door verbeteren,
aangezien het volgen van tweedd-kans-onderwijsde verwachtingen van de
werknemer ten aanzien van de kwaliteit van zijn arbeid kan doen stijgen.
Omdat er reeds een duidelijk overschot bestaat aan werknemers met een alge-
meen vormende opleiding, zal educatief verlof vooral gericht moeten zijn op
scholing voor technische beroepen. De ontwikkeling van het arbeidsaanbod
tussen 1990 en 2000 is onzeker ten aanzien van de deelname van de gehuwde
vrouw aan beroepsarbeid. Sommige arbeidsaanbodprognoses gaan uit van een
voortdurende groei, andere prognoses verwachten echter na 1990 een stabilise-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 316 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 317 ======================================================================

<pre>ring van het arbeidsaanbod op een hoger niveau. Aangezien ook de toekomstige
vraag naar arbeid een onzekere factor is, kan de moeilijke omkeerbaarheid van
algemene arbeidstijdverkorting in de toekomst problemen geven. Dit geldt niet
voor flexibele vormen van arbeidstijdverkorting als deeltijdarbeid en educatief
verlof, het probleem van terugkeer naar een langere arbeidstijd doet zich dan
niet voor.
9.2.2 Schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur
    In het orientatieterrein schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur is
nagegaan of het mogelijk i s problemen in het arbeidsbestel op te lossen door
een grotere marktconformiteit op de arbeidsmarkt tot stand te brengen met
behulp van een gedifferentieerd loonbeleid. Bij de beoordeling van de moge-
lijkheden is een onderscheid noodzakelijk tussen het algemene loonniveau
enerzijds en de loonstructuur tussen beroepen, regio's en bedrijfstakken ander-
zijds. Schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt kunnen globaal leiden tot
een bepaald loonniveau, maar behoeven de loonstructuur niet in overeenstem-
ming t e brengen met de meer gedifferentieerde schaarsteverhoudingen. Zo kan
door de vorm waarin het loonbeleid gegoten i s een krappe arbeidsmarkt in een
bepaalde regio, of in een dominerende bedrijfstak, gemakkelijk leiden tot een
algemene loonsverhoging. De kans hierop is aanzienlijk, als er een centraal
geleid systeem van loonvorming bestaat of wanneer op grond van centrale
akkoorden slechts een zeer kleine marge aanwezig is tussen de algemene trend
en de afzonderlijke loonafspraken tussen bedrijfstakken, regio's en onderne-
mingen. Dit leidt ertoe dat 'de' arbeidsmarkt we1 kan werken in macro-econo-
misch opzicht, maar dat van een allocatieve functie toch nauwelijks sprake is.
 In het verleden is dit in ons land duidelijk gebleken. Looneisen in de havens of
in de metaalsector gaven zelfs aanleiding tot loonsverhogingen in de ambtelijke
sfeer. Vraag en aanbod werken dan we1 in macro-verband, maar laten geen
differentiatie toe.
    Het is dus noodzakelijk bij een evaluatie van de werking van de arbeidsmarkt
verschillende 'niveaus' in de beschouwing t e betrekken. Geconstateerd kan dan
worden dat in de achter ons liggende decennia de macro-economischerelatie
tussen de spanningsverhoudingen op de arbeidsmarkt en de loonontwikkeling
we1 gewerkt heeft, maar dat de werking van de deelmarkten voortdurend
stroever i s geworden, onder andere tot uitdrukking komend in overschotten en
tekorten op deze deelmarkten. In dit verband wordt gewezen op de tekorten
aan personeel in het onderwijs, in ziekenhuizen en bij de politie, die in de jaren
vijftig mede ten gevolge van de geleide loonpolitiek ontstonden. Ook de huidige
discrepanties op de arbeidsmarkt hangen deels samen met niet op de arbeids-
marktsituaties aansluitende waarderingsmaatstaven.
    In lijn met deze beschouwingen liggen de resultaten van de empirische
onderzoeken die zijn verricht ten behoeve van dit rapport (zie hoofdstuk 4).
Globale reacties op schaarsteverhoudingen via loondrift en regelingslonen - als
alternatieve instrumenten om het marktloon te realiseren - zijn tot aan het
einde van de jaren zestig zichtbaar geweest. Daarna is zelfs de macrowerking
van het arbeidsmarktmechanisme minder duidelijk aan de dag getreden. Als
gevolg hiervan worden andere determinanten van de loonvoet belangrijker dan
voorheen, zoals afwenteling van collectieve lasten, prijscompensatie als automa-
tisme en produktiviteitsstijging. Hieruit mag echter niet worden geconcludeerd
dat de loonontwikkeling macro-economisch steeds meer autonoom ten aanzien
van schaarsteverhoudingen is geworden, maar uitsluitend dat de schaarstever-
houdingen zijn overvleugeld door deze andere factoren. Daarbij wordt aangete-
kend dat zowel de besproken institutionele factoren als de automatische
prijscompensatie en de afwenteling van collectieve lasten in zeer sterke mate
homogeniserend werken, omdat deze elementen niet gedifferentieerd worden
naar regio, beroep of onderneming en bedrijfstak. Deze algemeen economische
determinanten van de loonontwikkeling ondergraven het gedifferentieerd
werkend prijsmechanisme op de arbeidsmarkt dan ook voortdurend.
    De manier waarop schaarsteverhoudingen in beloningsverhoudingen tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 317 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 318 ======================================================================

<pre>uitdrukking komen, is voor een beoordeling van deze verschijnselen ook van
betekenis. Een overschot aan werknemers in een bepaalde sector leidt niet
gemakkelijk tot een onmiddellijk achterblijven van de lonen, aangezien de reeds
werkzame personen in deze sector hun verkregen rechten trachten veilig te
stellen. Degenen die het eerst de overvloedsituatie merken zijn de nieuwkomers
op deze deelmarkt. Verlaging van aanvangssalarissen is veelal de eerste reactie
en daarop volgen geleidelijk ook de oudere jaargangen. Het is daarom van
belang de arbeidsmarkt in jaargangen in t e delen en de doorwerking van de
schaarsteverhoudingen hierop na t e gaan. Het blijkt dan dat er niet zozeer een
directe en integrale doorwerking van vraag- en aanbodverschuivingen op de
loonontwikkeling optreedt, maar dat er veeleer een marginale en geleidelijke
doorwerking plaatsvindt. Door dit soort traagheden werkt de prijsvorming
op de arbeidsmarkt dus eerder partieel dan integraal. Dat geeft moeilijkheden
voor het empirisch onderzoek, maar hieraan mag niet de conclusie worden
verbonden dater dus weinig overblijft van de marktwerking. Bij een krappe
situatie op een deelarbeidsmarkt functioneert het prijsmechanisme ook niet
meteen integraal. Worden mensen ergens weggekocht, dan zullen zij het vooral
zijn die daarvan in hun salaris profiteren. De reeds zittende groep werknemers
volgt met vertraging. Juist de vergrote immobiliteit maakt deze vertraagde en
partiele reacties op de schaarsteverhoudingen mogelijk.
    Van een andere orde i s de vraag of en hoe beloningsverschillen de schaarste-
verhoudingen op de arbeidsmarkt kunnen be'invloeden. Waarschijnlijk heeft het
overgrote deel van de werknemers geen oog voor de collectieve lasten die op
de lonen drukken, wanneer het gaat om loon als lokmiddel. Wellicht kunnen
                                          -
we1 de secundaire arbeidsvoorwaarden waaronder ook de eigen pensioen-
voorzieningen zijn opgenomen - nog een rol van betekenis spelen, maar de
sociale premies en loonbelasting worden niet meteen als een onderdeel van het
eigen welvaartspakket gezien dat met de nieuwe functie kan worden verdiend.
Bij een gestadig toenemende collectieve lastendruk voor de afzonderlijke
werknemers, kan het daarom haast niet anders dan dat sociale en andere
mobiliteitsbelemmeringen nog meer accent krijgen en aldus de werking van de
arbeidsmarkt beperken. Naast de collectieve lasten spelen hier ook de inko-
mensgebonden subsidies een rol. Feitelijk cumuleren deze subsidies met de
lastendruk, zodat voor een zeer grote groep loontrekkenden het vrij beschik-
bare deel van het inkomen zo weinig stijgt met het bruto loon dat de prikkel
tot werken en veranderen van werkkring wegvalt. In enkele gevallen is het niet
denkbeeldig dat de totale 'heffingen' oplopen tot een marginale druk die hoger
dan 100%ligt.
9.2.3 Kwaliteit van de arbeid
    Bij het bestuderen van de kwaliteit van de arbeid kan gekeken worden naar
de kwalitatieve aspecten van zowel de vraagzijde als de aanbodzijde van de
arbeidsmarkt. Hier is vooral de vraagzijde, de kwaliteit van de arbeidsplaatsen
 bestudeerd.
     Er zijn mogelijkheden aangegeven om de kwaliteit van de arbeidsinhoud te
 verbeteren door gebruik t e maken van aangepaste organisatievormen. De
 technologische ontwikkeling biedt mogelijkheden om informatie decentraal
 beschikbaar t e maken, waardoor organisatie, planning en besturing meer
 gedecentraliseerd kunnen worden.
     De belangrijkste opbrengst van verbetering van de kwaliteit van de arbeid ligt
 in de vermenselijking van de arbeid als zinvolle bezigheid. De keuze om aan
 arbeid een centrale plaats t e blijven geven in onze maatschappij, houdt de
 keuze voor verbetering van de kwaliteit van de arbeid in. De enorme welvaarts-
 stijging van de jaren zestig heeft immers geleerd dat welzijn niet alleen samen-
 gaat met een verhoogde consumptie. Verbetering van de kwaliteit van de arbeid
 kan voorts een betere afstemming tot stand brengen tussen vraag en aanbod OP
 de arbeidsmarkt. Nu al is de kwaliteit van het arbeidsaanbod gemiddeld hoger
 dan de kwaliteit van de vraag. In de toekomst zal het overschot aan hoogge-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 318 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 319 ======================================================================

<pre>schoolden en het tekort aan laaggeschoolden nog groter worden en leiden tot
grotere fricties op de arbeidsmarkt.
    Verbetering van de kwaliteit van de arbeid kan leiden tot een vermindering
van het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid. Dit betekent voor zowel
werkgevers als werknemers en overheid een kostenbesparing, doordat het aantal
niet-actieven daalt. Als neveneffect kan verbetering van de kwaliteit van de
arbeid ook een vermindering van het beroep op medische voorzieningen tot
gevolg hebben. Het gebruik van medische voorzieningen wordt echter ook door
veel andere factoren bei'nvloed. Wanneer investeringen in de kwaliteit van
de arbeid worden gestimuleerd door een differentiatie in de premies voor de
sociale verzekeringen, zal dit een rendementsverbeteringopleveren voor bedrij-
ven met arbeid van hoge kwaliteit, maar mogelijk een rendementsverlies voor
bedrijven met een geringe arbeidskwaliteit of een hoge fysieke belasting van
werknemers, zoals in de bouwnijverheid. Voor deze laatste bedrijven zijn de
kosten van de investering wellicht hoger dan de te behalen premiekortingen. De
door een werkgever niet rendabel geachte investeringen in verbetering van de
kwaliteit van de arbeid kunnen dan toch tot stand komen door middel van een
aanvullende overheidssubsidie.
    De aanpassing van de bedrijfsorganisatie, gericht op een vermindering van de
arbeidsdeling kan zowel de kwaliteit van de arbeid als de produktiviteit verbe-
teren. De uitdaging in het werk maakt dan het werk aantrekkelijker en is
daarmee niet alleen een prikkel tot het aanvaarden van werk, maar vooral ook
tot het leveren van een goede arbeidsprestatie. Daarnaast wordt de organisatie
zelf flexibeler en minder gevoelig voor storingen. Verscheidene studies in
bedrijven laten een aanzienlijke stijging zien in de produktiviteit, die de aan-
vankelijke investeringen ruimschoots rechtvaardigt. Het succes in afzonderlijke
gevallen is echter nog geen algemene garantie in dit verband. De benodigde
 investeringen en het t e verwachten succes bij verbetering van de kwaliteit van
de arbeid verschillen sterk van bedrijf tot bedrijf. Voorbeeldwerking kan echter
helpen om weerstanden tegen verandering te overwinnen.
    Omdat er een tendens waarneembaar is van verhoging van de eisen van het
arbeidsaanbod, zal ook het niet voeren van een beleid met betrekking tot de
 kwaliteit van de arbeid gevolgen met zich meebrengen. Om te voorzien in
 personeel zullen dan in toenemende mate toeslagen op het loon moeten wor-
den betaald, ten einde het gebrek aan arbeidskwaliteit op andere wijze t e
compenseren. De reeds aanwezige instrumentele arbeidsorientatie kan door
deze financiele compensaties nog worden versterkt, terwijl gelijktijdig de
 intrinsieke motivatie vermindert. Deze vermindering zal op zich de eisen met
 betrekking tot de financiele tegemoetkomingen versterken. Omdat deze finan-
ciele compensaties vooral laaggekwalificeerde arbeidsplaatsen betreffen, zal
 tevens een nivellerend effect optreden. Zolang de financiele compensaties
 geen vast onderdeel van het loon zijn, kunnen zij ertoe bijdragen dat er een
 zekere afstand ontstaat tussen lonen en sociale uitkeringen; het opnemen van
 de compensaties als vaste component in het loon kan de loonvloer ophogen en
 daarmee ook de aan het minimumloon gekoppelde sociale uitkeringen.
  9.2.4 Betaalde en onbetaalde arbeid
     Hier i s een aantal denkbeelden van zeer uiteenlopend karakter over betaalde
  en onbetaalde arbeid uitgewerkt. Uitgangspunt hierbij is geweest een herwaar-
  dering van onbetaalde arbeid ten opzichte van betaalde arbeid met het oog op
  de betekenis voor het functioneren van de samenleving als geheel.
    Allereerst is ingegaan op denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid in
de sfeer van de quartaire sector, die hier bij de uitwerking zijn toegespitst op de
sector van de maatschappelijke dienstverlening en het sociaalcultureel werk.
De bevordering van het georganiseerde vrijwilligerswerk is zeer we1 mogelijk en
ook nastrevenswaardig, zolang dit geschiedt ten dienste van het vrijwillig initia-
tief en de participatie van de burgers in het maatschappelijke systeem. Het ten
nutte maken van onbetaalde hulpverlening, teneinde de beroepsmatige dienst-
verlening in de sfeer van de quartaire sector vooral met het oog op de kosten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 319 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 320 ======================================================================

<pre>t e kunnen terugdringen, is weinig realistisch. Het bevorderen van de onbetaalde
hulpverlening op professionele gebieden zal eerder tot taakaanpassing dan tot
taakvermindering van de bestaande beroepsmatige dienstverlening leiden. Het
inbouwen van garanties voor continuiteit en kwaliteit van de dienstverlening
zal ertoe leiden dat steeds meer eisen aan de vrijwilligers en hun werkprestatie
zullen worden gesteld, waardoor op den duur het vrijwillige karakter van het
werk zal worden aangetast. Ook zal inzet van individuele vrijwilligers binnen
overwegend beroepsmatige instellingen geen afbreuk doen aan de professionele
en bureaucratische trekken van deze dienstverlening. Integendeel, de kans dat
de tendens tot professionalisering en vooral bureaucratisering wordt aange-
wakkerd i s zelfs groot.
     Bij een beleid dat onbetaalde hulpverlening ondersteunt, dient juist t e worden
gedacht aan het scheppen van faciliteiten gericht op het wegnemen van finan-
ciele en materiele obstakels voor zowel de individuele vrijwilligers als de niet-
beroepsmatige organisaties waarin zij werken. Wat de vorming van een perma-
nente voorzieningenstructuur op basis van vrijwilligheid vooral in de weg staat,
i s het gebrek aan solidariteitsverbanden waarin de vrijwilligheid een plichtmatig
karakter heeft, zodat een substantieel en duurzaam beroep op onbetaalde hulp
kan worden gedaan. Dit i s bijvoorbeeld anders in de Verenigde Staten, waar van
oudsher dergelijke, kleinschalige solidariteitsverbanden een onderdeel van de
samenleving vormen. Nederland was daarentegen doortrokken met grotere
solidariteitsverbanden, maar deze zijn of geprofessionaliseerd of uiteengevallen.
 Expansie van onbetaalde hulp op vergelijkbare schaal als in de Verenigde Staten
is dan ook vrijwel uitgesloten.
    Uit onderzoek ten behoeve van dit rapport blijkt dat de behoefte aan maat-
schappelijke dienstverlening in de sfeer van de bejaardenzorg sterk zal toene-
men (zie hoofdstuk 6). Het gaat hierbij niet alleen om een toename in aantal,
maar ook om een veroudering van het bestand. Vooral om de laatste reden zal
in deze toenemende behoefte moeten worden voorzien door uitbreiding van
betaalde arbeid.
     Het bovenstaande betekent niet dat er geen rol i s weggelegd voor onbetaald
werk. Stelt men de behoeftenzijde centraal dan blijven op specifieke be-
 hoeften gerichte voorzieningsstructuren van beroepsmatige plus vrijwillige
dienstverlening denkbaar. Hierbinnen kan bij gewilde of ongewilde verschuivin-
gen tussen betaalde en onbetaalde arbeid en vrijwilligerswerk worden getoetst
of deze nadelige effecten hebben opde voorzieningen. Het wordt dan ook zicht-
baar welk onbetaald werk bevorderd dient t e worden, indien men op een be-
paald deelterrein besluit dat verdergaande uitbreiding van de beroepsmatige
dienstverlening niet haalbaar of wenselijk is.
     Bij uitbreiding van de maatschappelijke dienstverlening stuit de overheid op
 het algemene probleem dat deze zowel gerechtvaardigd kan worden vanuit de
 behoefte aan bepaalde diensten als vanuit de wenselijkheid van uitbreiding
 van werkgelegenheid. Deze dubbelfunctie van de quartaire sector maakt de
 besturing ingewikkelder, maar dit houdt niet in dat objectivering van oordeels-
vorming onmogelijk is.
     Een denkbeeld van geheel andere aard heeft als achtergrond de emancipatie-
 beweging, die een gelijk aandeel voor vrouwen in de betaalde sector eist. In
 beginsel kan hieraan worden tegemoet gekomen door het werk in de betaalde
 sector over meer arbeidsplaatsen t e verdelen. Dit resulteert in kortere betaalde
 arbeidstijden, zodat zowel de betaalde arbeid als de arbeid in huishouden en
 gezin evenrediger over mannen en vrouwen kan worden verdeeld. Een andere
 wijze waarop aan de eis kan worden tegemoet gekomen is het verstrekken
 van een verzorgersloon, via de zogenolemde ooievaarsregeling. In dit denkbeeld
 wordt economische onafhankelijkheid als basisvoorwaarde voor emancipatie
 gezien, maar verbonden met een voorziening voor de verzorging van de eigen
 kinderen.
     In de in deze studie uitgewerkte variant krijgt de moeder voor de eerste twee
 kinderen een inkomen ter beschikking, varierend naar de leeftijd van het kind
 en naar de geldende welzijnsnormen. Uit het oogpunt van sociale institutionali-
 wring betekent de ooievaarsregeling een aanzienlijke verandering met betrek-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 320 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 321 ======================================================================

<pre>king tot de bestaande oplossing die onze maatschappij gevonden heeft voor het
probleem van het verzorgen van kinderen, zowel wat betreft het bieden van
bestaanszekerheid als het waarborgen van affectieve relaties. In de huidige
situatie zijn aan de manlkostwinner de meeste statusattributen toegevallen, die
voortvloeien uit betaald werk en de daarmee verbonden economische onafhan-
kelijkheid en heeft de vrouw veelal een verzorgende taak ten aanzien van
kinderen. De ooievaarsregeling maakt een zelfstandiger gedragsrepertoire
mogelijk voor de vrouw. Eventuele gevolgen hiervan voor het sociale leven
zijn moeilijk voorspelbaar. De noodzaak van voorspelling vermindert echter
wanneer een vorm gevonden wordt van geleidelijke invoering, waardoor de
sociale gevolgen gaandeweg aan het licht kunnen treden. De samenleving kan
zich dan gemakkelijker instellen op deze gevolgen en desgewenst de maatregel
bijstellen.
    De macro-economischeconsequenties van de invoering van een ooievaarsre-
geling zijn aanzienlijk. Het gaat immers om ongeveer anderhalf miljoen vrou-
wen met kinderen die verzorging nodig hebben. lndien deze groep gehonoreerd
zou worden op niveau van het minimumloon, dan is hiermee al een bedrag van
enkele tientallen miljarden guldens gemoeid. De ooievaarsregeling houdt dus
een toename in van overdrachtsinkomens die in dezelfde orde van grootte ligt
als die van een algemeen basisinkomen. De macro-economische gevolgen zijn
dus hiermee vergelijkbaar, dat wil zeggen hogere belastingen enlof sociale
premies, een enorme inkomensherverdeling en, afhankelijk van de gekozen
variant, een sterke reductie van het arbeidsaanbod.
    Het denkbeeld van het 'alternatieve regime', dat als laatste i s uitgewerkt,
 raakt de weerstand tegen de zogenaamde consumptie- en prestatiemaatschappij
en de daaruit voortvloeiende negatieve beleving en waardering van de bestaande
betaalde arbeid. Hierdoor dreigt een frictie te ontstaan tussen hetgeen men van
arbeid verwacht en hetgeen de huidige inrichting van het betaalde werk aan
keuzemogelijkheden te bieden heeft. Vooral de ervaring in de grote steden
 leert dat een groot aantal moeilijk plaatsbare jongeren voor de arbeidsmarkt als
verloren kan worden beschouwd, omdat zij of we1 niet willen werken, of we1
 niet kunnen werken doordat zij zich riskante gewoonten hebben aangemeten.
 De onwil van principiele weigeraars richt zich op het werk zoals dat in onze
huidige maatschappij gestalte heeft gekregen. Aan de bezwaren en problemen
zou tegemoet t e komen zijn door het invoeren van alternatieve vormen van
werkgelegenheid die aan een aantal criteria op het gebied van vorming, begelei-
ding, democratisering en organisatie voldoen. Herintreding van de zogenoemde
'culturele werklozen' lijkt dan haalbaar, waarmee niet alleen tegemoet wordt
gekomen aan de behoefte aan andersoortige werkgelegenheid die vooral onder
jongeren opgang doet, maar ook aan de bestaande en toenemende druk om
economisch niet-actieven,en dan met name langdurig werklozen, te reactive-
ren.
9.2.5 Basisinkomen
    De gedachte om een basisinkomen zonder werkplicht te bieden is in deze
studie naar aard en herkomst verkend. De dreigende structurele werkloosheid
blijkt een stimulans te vormen, maar is niet de hoofdzaak waardoor het denken
over een basisinkomen wordt bepaald. De vrij strikte koppeling die tussen
arbeid en inkomen bestaat, legt immers ook beperkingen op aan de menselijke
ontwikkeling en houdt ongelijkheden in stand. Er treedt mede onder invloed
van de emancipatie van de vrouw een bewustwording op met betrekking
tot de geringe maatschappelijke waardering en economische honorering van
 huishoudelijk werk en vrijwilligerswerk. Doordat onze maatschappij zich
'gespecialiseerd' heeft in betaald werk, blijven er menselijke mogelijkheden
 onbenut. Het i s in dit licht dat een ontkoppeling van arbeid en inkomen we1
wordt bepleit. De verwachtingen over de effecten van een dergelijke ontwikke-
 ling worden nogal uiteenlopend geschat:
    - de keuzemogelijkheden voor het individu ten aanzien van de arbeidsduur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 321 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 322 ======================================================================

<pre>zouden er ruimer door worden, zodat men in verschillende fasen van het leven
gemakkelijker zijn eigen leven zou kunnen inrichten;
    - werk waartoe mensen nu nog 'gedwongen' worden omdat zij in hun
levensonderhoud moeten voorzien, zou of beter worden betaald bf geautomati-
seerd worden of in het geheel niet meer verricht hoeven worden;
    - het zou creatieve krachten van de mensen vrijmaken om allerlei maat-
schappelijk nuttige activiteiten te ontplooien;
    - men zou in het algemeen meer overeenkomstig ambities en mogelijkhe-
den arbeid kunnen kiezen;
    - er zou meer waardering ontstaan voor onbetaald werk;
    - de inkomensverschillen zouden kleiner worden;
    - de scheiding tussen actieven en niet-actieven zou minder scherp worden.
    Onderzocht is of en hoe het basisinkomen zich verdraagt met bestaande
instituties als de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid, het stelsel van objectsubsi-
dies en ten slotte met de stelsels van subjectsubsidies, dat wil zeggen inkomens-
afhankelijke regelingen. Met betrekking tot de arbeidsmarkt laat zich uiterst
moeilijk schatten welke effecten zullen ontstaan. Behalve terugtrekking uit de
arbeidsmarkt zullen er ook tendenties zijn tot extra aanbod. Dit kan een gevolg
zijn van de inkomensnivellering vanwege hogere loon-en inkomstenbelasting,
waardoor vooral de hogere inkomensgroepen zullen worden getroffen. Het
bestaande stelsel van sociale zekerheid heeft zich vooral ontwikkeld in de
richting van specifieke inkomensgaranties, naar soort behoeften en categorieen
personen. Het basisinkomen is daarentegen juist een algemene inkomensgaran-
tie. Hierdoor zou de invoering van een algemeen basisinkomen op aanzienlijke
problemen stuiten.
    Onderzoek naar de betr'okkenheid van de mensen bij het arbeidsbestel levert
een geschakeerd geheel op van identificaties. Zowel sterke prestatiegerichtheid
als aanpassingen uit opportunisme en berusting, vanwege teleurstelling en
frustratie over de mogelijkheden van arbeid in onze maatschappij, komen voor.
 Voorts treden er verschijnselen op van sterke betrokkenheid. Ook vormen van
volslagen gebrek aan identificatie, die een verstorende werking plegen te
hebben op de ontwikkeling en het functioneren van het arbeidsbestel, komen
voor. Het is juist deze geschakeerdheid van identificaties vis 5 vis het arbeids-
bestel die van belang is voor de ontvankelijkheid voor vernieuwingen zoals een
basisinkomen. Verruiming van de mogelijkheden om zich gedistantieerder t e
 gedragen ten opzichte van beroepsarbeid zal zowel op weerstand stuiten
 als op een zekere ontvankelijkheid. Dit wordt ook bevestigd door gegevens uit
 opinie-onderzoekover een basisinkomen. Ruim een kwart van de bevolking is
 hier enigszinsof helemaal v60r, terwijl ruim de helft zich enigszins of helemaal
 tegen verklaart; de rest neemt een tussenpositie in. Een zekere ontvankelijkheid
 is dus we1 aanwezig. Het is echter tevens duidelijk dat het onderwerp sterk
 controversieel is. Aleen al uit dit oogpunt zou invoering van een basisinkomen
 alleen kunnen plaatsvinden na een wellicht langdurig proces van meningsvor-
 ming, waarin een minimale consensus zou moeten zijn opgebouwd.
     Een basisinkomen op niveau van het minimumloon lijkt binnen afzienbare
 tijd in ieder geval geen realistisch voorstel. Vandaar dat een modaliteit is
 uitgewerkt, die een lossere relatie tussen arbeid en inkomen mogelijk maakt
 zonder de noodzaak tot het verrichten van werk ter voorziening in eigen
 levensonderhoud op t e heffen. Uit de dan nog denkbare modaliteiten is in deze
 studie gekozen voor een basisinkomen dat qua orde van grootte nog ver bene-
 den het minimuminkomen ligt, namelijk f 5.000,- per jaar op basis van het
 prijsniveau in 1980. Ter specificatie van de uitgewerkte modaliteit geldt nog
 dat het basisinkomen beperkt is'tot de leeftijdsgroep van 24-65 jaar. Toeken-
  ning van dit bedrag aan jeugdigen zou kunnen gaan fungeren als een directe
 ontmoediging om betaald werk t e verrichten.
     De economische en fiscale aspecten van een basisinkomen van f 5.000,- zijn
  met behulp van een modelstudie behandeld in twee varianten. Het nominale be-
 drag dat hiermee is gemoeid, bedraagt in de eerste variant f 36 miljard. In de
 tweede variant wordt een vermindering van de financieringslast ingevoerd van
  f 11 miljard door de overheidsfinancieringin de sfeer van de objectsubsidies te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 322 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 323 ======================================================================

<pre>verlagen en deze ten goede te laten komen aan de financiering van het basisin-
komen. De overheid vermindert dan heel duidelijk haar aandeel in de finan-
ciering of subsidiering van zaken als cultuur, sport, onderwijs en gezondheids-
zorg. lnvoering van een algemeen basisinkomen blijkt - bij de gehanteerde
veronderstellingen en uitgangspunten - t e leiden tot een sterke nivellering van
inkomens. Voorts vindt een aanzienlijke herverdeling plaats ten gunste van
huishoudens met twee partners ten koste van alleenstaanden.
     Macro-economischgezien heeft de invoering van een basisinkomen volgens
de eerste variant sterk negatieve effecten op de economische groei. Deze
hangen samen met de onderbezettingdoor een terugslag van de vraag in be-
 paalde sectoren ak gevolg van de nivellering. In de tweede variant i s deze
 invloed minder maar hij blijft negatief. Ook andere relevante grootheden
worden ongunstig be'invloed zoals de bruto-investeringen in de industrie en de
werkgelegenheid in de bedrijvensector. De werkloosheid neemt in beide varian-
ten aanzienlijk af. Zij zou zelfs geheel kunnen verdwijnen, maar dit hangt
 rechtstreeks af van de veronderstelling over de mate waarin onder invloed van
 het basisinkomen arbeidsaanbod zich terugtrekt. In het algemeen zijn de
effecten van de tweede variant veel minder ongunstig dan die van de eerste,
 omdat veel minder extra inkomensoverdrachten worden gevergd.
     De mogelijkheid van invoering van een basisinkomen in de huidige situatie
 moet gezien de negatieve economische gevolgen als niet realistisch worden
 aangemerkt. Ook in sociaal opzicht liggen er grote problemen die in ieder geval
 een proces van publieke meningsvorming vereisen, alvorens politieke beslissin-
gen en beleidsvoering mogelijk zijn. Op de langere termijn hoeven deze proble-
 men evenwel niet onoverkomelijk t e zijn. Geleidelijkheid bij invoering zou de
terugslag op de economische bedrijvigheid minder storend kunnen maken. Als
 mogelijkheid om de werkloosheid te verminderen dient het basisinkomen
 vergelijkenderwijs te worden beoordeeld ten opzichte van modaliteiten als
 arbeidstijdverkorting en andere maatregelen die een werkloosheidsverminde-
 rende werking hebben, dan we1 vermindering van arbeidsaanbod inhouden.
9.2.6 Consumptie en werkgelegenheid
     In het orientatieterrein 'Consumptie en werkgelegenheid' is de gedachten-
 gang uitgewerkt dat door een beleid gericht op de be'invloeding van de aard van
de particuliere consumptie werkgelegenheid gecreeerd kan worden. De vraag of
een be'invloeding van de consumptie ten einde de werkgelegenheid t e stimule-
 ren aanvaardbaar is, kan slechts binnen het politieke besluitvormingsproces
worden beantwoord. Dit antwoord zal mede afhangen van het instrumentarium
dat bij een consumptiebeleid zal worden gehanteerd. Immers, het gaat hier om
 een discrepantie tussen preferenties van individuele consumenten en een
sociaal-economische doelstelling waarmee de overheid zich geconfronteerd ziet
door de kiezers. Ten aanzien van de wenselijkheid van een dergelijk afwegings-
 proces heerst al een zekere mate van maatschappelijke consensus.
     Het instrumentarium dat bij een consumptiebeleid gehanteerd kan en mag
worden i s niet a priori vast te stellen en zal afhangen van de specifieke omstan-
digheden waaronder het beleid zal worden toegepast. Om dit te verduide-
 lijken en om de centrale gedachte nader te concretiseren, zijn enkele beleidster-
 reinen, waarbij de invloed van de overheid op de consumptie reeds aanzienlijk
 is, onder de loep genomen: de volkshuisvesting, het verkeer en vervoer en
 het toerisme. Deze beleidsterreinen zijn mede gekozen omdat aan de consump-
tie op deze gebieden een kleine importquote enlof een hoge arbeidsintensiteit
 verbonden is.
     Een consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting kan een bijdrage
 leveren tot het oplossen van de problemen in de vorm van een beleid gericht op
 het verhogen van de woonlasten, mede om de zogenoemde doorstroming
te bevorderen. Uitgaande van de bestaande verdeling van woonlasten over de
 inkomensgroepen, blijken de mogelijkheden voor een woonlastenverhoging
 zowel in de huur- als de koopsector aanwezig. Voor de huursector kan een
woonlastenverhoging bewerkstelligd worden door de introductie van een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 323 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 324 ======================================================================

<pre>huurbelasting of de doorvoering van een huurharmonisatie in combinatie met
een stelsel van individuele huursubsidies. Voor de koopsector ligt een verhoging
van het huurwaardeforfait voor de hand. Het bestaan van een rechtstreekse
koppeling tussen de hoogte van de woonlasten en woningbouwinitiatieven i s
uitgangspunt bij de besproken ingreep in de consumptie. Deze koppeling kan
worden gelegd door vrijkomende middelen uitdrukkelijk t e besteden voor het
scheppen van werkgelegenheid in de bouwnijverheid door het stimuleren van
renovatie, herstel-, ver- en nieuwbouw. Zo wordt aan de ene kant de consump-
tie afgeremd door een gedwongen verhoging van de woonlasten en worden aan
de andere kant de consumptieve mogelijkheden verruimd doordat meer en/of
betere woningen ter beschikking komen.
     Voor het concretiseren van het denkbeeld 'Consumptie en werkgelegenheid'
op het gebied van verkeer en vervoer heeft de Raad een inventarisatie laten
maken van de werkgelegenheid die gecreeerd zou worden bij het uitvoeren
van vijfentwintig projecten die te zamen negatieve neveneffecten van het
vervoersysteem inperken en daarnaast onvervulde mobiliteitsbehoeftenbevre-
digen. Deze voorstudie raamt de werkgelegenheid van een uitgebreid tienjarig-
actieprogramma zonder inweging van de financieringsvoorwaardeper saldo op
ruim 65.000 manjaren. Hiermee is jaarlijks een bedrag gemoeid van 3,9 miljard
(prijzen 1978) waarvan 3,5 miljard ten laste van de overheid. Wanneer hieruit
een selectie wordt gemaakt en alleen openbaar-vervoerprojecten beschouwd
worden, is de financieringslast voor de overheid dragelijker. Er worden dan
volgens de voorstudie 25.000 arbeidsplaatsen gecreeerd, waarmee voor de
overheid een bedrag zou zijn gemoeid van 1,3 miljard per jaar (prijzen 1978).
waarvan 1 miljard per jaar exploitatietekorten. De beschikbaarheid en flexibili-
t e i t van het openbaar-vervoersysteem nemen door de besproken maatregelen
toe en de consumptieve uitgaven ter zake stijgen met ongeveer 25%.
      Een consumptiebeleid op het gebied van toerisme beoogt het toerisme in
Nederland te bevorderen en het uitgaande toerisme t e beperken. De grenzen
van de stimuleringsmogelijkheden hangen mede af van de doelstellingen van het
milieubeleid en de ruimtelijke ordening en van de structuur en omvang van het
toeristisch systeem. Aangezien de mate waarin de verschillende vormen van
toerisme en recreatie met deze grenzen geconfronteerd worden verschillend
is, ligt een differentiatie in het stimuleringsbeleid voor de hand. Voor het
realiseren van een toename van het binnenlands toerisme i s daarom een over-
heidsmarketingplan noodzakelijk waarin een segmentatie tot uitdrukking komt
met daaraan gekoppeld marketinginstrumenten. Het instrumentarium dat bij
de bevordering van het toerisme in Nederland al dan niet gedifferentieerd kan
worden toegepast, i s veelzijdig: vakantiespreiding, promotie, prijs- en subsidie-
beleid, handhaving van de kwaliteit van de toeristische hulpbronnen.
      De afweging die bij het voeren van een consumptiebeleid moet worden
gemaakt tussen de inperking van de consumptievrijheid en de uitbreiding van
de werkgelegenheid, is reeds aan de orde gesteld. Wanneer de consumptie-
vrijheid mede opgevat wordt in de zin van het hebben van mogelijkheden om te
consumeren, kunnen ten aanzien van het beleid een aantal conclusies worden
getrokken. Op het gebied van de volkshuisvesting houdt het voorgestelde
consumptiebeleid aan de ene kant een vermindering in van de consumptievrij-
heid doordat de woonlasten een groter beslag leggen op de consumptieve
uitgaven. Aan de andere kant ontstaat een vergroting van de consumptiemoge-
 lijkheden doordat het aanbod van woningen door renovatie, herstel-, ver- en
nieuwbouw wordt verruimd. Ook op het gebied van verkeer en vervoer i s de
be'invloeding'van de consumptievrijheid niet BBnduidig. Enerzijds wordt de
consumptievrijheid verkleind doordat voor de stimulering van het openbaar-
vervoersysteem overheidsgelden gebruikt worden die ten laste komen van het
besteedbaar inkomen en doordat het beleidsinstrumentarium gericht is op
zowel een selectief autogebruik als een selectief openbaar-vervoergebruik.
 Anderzijds vergroot het verbeterde openbaar-vervoersysteem de consumptie-
 mogelijkheden in het bijzonder voor de 'vervoersarmen'. Het voorgestelde
consumptiebeleid op het gebied van het toerisme bei'nvloedt in principe de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 324 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 325 ======================================================================

<pre>consumptievrijheid niet of nauwelijks, gegeven het daarbij t e hanteren beleids-
instrumentarium.
   De noodzaak van het voeren van een consumptiebeleid zal in het licht van de
onderhavige probleemstelling afhankelijk zijn van de hardnekkigheid van de
werkloosheid. Voorts dienen voor de oordeelsvorming de repercussies voor
een aantal sociaal-economischedoelstellingen en doelstellingen van het facet-
tenbeleid t e worden onderzocht. Ten aanzien van de werkgelegenheid lijkt elke
voorgestelde vorm van consumptiebeleid per saldo positief uit t e werken. Van
het beleid op het gebied van het toerisme kan de grootste bijdrage worden
verwacht, aangezien aan een verschuiving van buitenlandse naar binnenlandse
bestedingen alleen werkgelegenheidscreatie verbonden is. Bij volkshuisvesting
en verkeer en vervoer i s ook sprake van werkgelegenheidsvernietiging, doordat
het gaat om een herallocatie van binnenlandse consumptieve bestedingen.
   Met behulp van een econometrisch model (hoofdstuk 8) zijn berekeningen
uitgevoerd om een inzicht t e verkrijgen in de werkgelegenheidsconsequenties
van het voorgestelde consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting en
het verkeer en vervoer. Uit deze modelberekeningen blijkt dat, indien de
voorgestelde verhoging van de consumptie van woondiensten gei'nvesteerd
wordt in de bouwnijverheid, per saldo een werkgelegenheid gegenereerd wordt
in de orde van grootte van tienduizend manjaren. Uit de modelberekeningen
ten aanzien van verkeer en vervoer blijkt dat de werkgelegenheid die jaarlijks
wordt gecreeerd in de exploitatiesfeer van het openbaar vervoer, voor een deel
ten koste gaat van werkgelegenheid in andere sectoren. Per saldo wordt even-
eens een werkgelegenheid gegenereerd in de orde van grootte van tienduizend
manjaren. Bij het toerisme zou het om enkele tienduizenden arbeidsplaatsen
kunnen gaan. Deze schatting kon niet worden gebaseerd op modelberekenin-
gen, omdat hier het beleidsinstrumentarium nog nauwelijks ontwikkeld is.
   Bij de berekeningen van de werkgelegenheidseffecten is aangenomen dat de
ruimte voor overheidsbestedingen inderdaad wordt vrijgemaakt, of, met andere
woorden, dat de aantasting van het beschikbaar inkomen voor de gezinnen niet
gedeeltelijk wordt gecompenseerd door afwenteling. Dit houdt bijvoorbeeld in
dat er geen prijs- of andere compensaties worden gegeven voor de voorgestelde
optrekking van woonlasten. Ondanks een strak beleid van de overheid zullen
lasten in de praktijk ten dele worden afgewenteld, zodat de hier genoemde
getallen voor de werkgelegenheidseffecten een verlaging moeten ondergaan.
   Ten aanzien van de betalingsbalans geldt dat van elke voorgestelde vorm van
consumptiebeleid een positief effect verwacht mag worden, dat in principe op
het gebied van het toerisme het grootst is. De inkomensverdeling wordt direct
door het consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting be'invloed,
doordat de verhoging van de woonlasten vooral op de hogere inkomensgroepen
drukt. Het milieu wordt in positieve zin door het verkeer en vervoerbeleid
bei'nvloed, omdat het personenautovervoer momenteel per reiziger-kilometer
nog viermaal zoveel luchtverontreiniging veroorzaakt als het openbaar vervoer.
Het wordt echter in negatieve zin be'invloed door het toeristisch beleid, omdat
een toeneming van het binnenlands toerisme de druk op natuur en landschap in
Nederland zal vergroten. Het voorgestelde beleid op het gebied van verkeer en
vervoer brengt bij de huidige bezettingsgraad en stand van de techniek nog
energiebesparing met zich mee, aangezien het particuliere autovervoer per
personen-kilometernog ruim 1.6 keer zoveel energie verbruikt als het openbaar
vervoer. Een macro-economische grootheid die naast de sociaal-economische
doelstellingen nog van belang is, is de verhouding particuliere/collectieve
uitgaven. Door het voorgestelde consumptiebeleid op het gebied van de volks-
huisvesting en het verkeer en vervoer zal er een verschuiving plaatsvinden van
particuliere naar collectieve uitgaven, hetgeen onder de huidige omstandighe-
den als negatief te beoordelen is.
   Bij de berekeningen kan nog een aantal kanttekeningen zowel in positieve als
in negatieve zin worden geplaatst. Het bedrag dat met het voorgestelde beleid
op het gebied van de volkshuisvesting en het verkeer en vervoer is gemoeid,
bedraagt f 4 miljard (prijzen 1981). Ten opzichte van de totale consumptieve
bestedingen in 1981 (ter grootte van bijna f 200 miljard) lijkt dit gering, maar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 325 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 326 ======================================================================

<pre>hierbij dient t e worden bedacht dat hiervan slechts een beperkt deel voor
herallocatie beschikbaar is. In de tweede plaats is bij de berekening van de
netto-werkgelegenheidseffecten aangenomen dat de 'lasten' van het voorgestel-
de consumptiebeleid naar rat0 over de bestedingsposten verdeeld zijn. lndien
het consumptiebeleid naast een gerichte stimulering van bepaalde bestedingen
eveneens een gerichte afremming van andere bestedingen zou inhouden, dan
zouden de werkgelegenheidseffecten groter kunnen zijn dan nu is berekend.
Hierdoor zou bijvoorbeeld het voorgestelde consumptiebeleid ten aanzien
van verkeer en vervoer nog meer werkgelegenheidsperspectieven kunnen
bieden. In de derde plaats is het instrumentarium van het voorgestelde con-
sumptiebeleid beperkt toegepast en i s zoveel mogelijk aangesloten bij bestaand
overheidsbeleid ter zake, met andere woorden: de grenzen van de mogelijkhe-
den van een consumptiebeleid zijn nog niet afgetast.
9.2.7 Continui'teit en verandering
     lnvoering of verdere verbreiding van een of meer van de tien denkbeelden
betekent verandering in het arbeidsbestel en, voor wat betreft de denkbeelden
met wijde strekking, ook verandering van de economische en maatschappelijke .
orde. Dit zegt op zich zelf niets ten nadele van het denkbeeld, maar het is we1
zaak ook aandacht t e geven aan de discontinu'iteiten die hiermee samenhangen:
juist deze zullen immers door beleid moeten worden gepareerd. Is dit onmoge-
lijk, dan i s de tijd niet rijp voor de door het denkbeeld geihdiceerde ontwikke-
ling of i s er sprake van niet te overkomen onverenigbaarheden.
     In de vorige paragrafen zijn elementen van continufteit en verandering in
feite al aan de orde gekomen, maar hier worden zij nog eens bijeengebracht.
 Hierbij wordt niet gestreefd naar volledigheid, maar worden alleen de belang-
rijkste effecten vermeld.
     De punten die bij invoering of verbreiding van nieuwe denkbeelden de
aandacht vergen, zijn in paragraaf 9.1 toegelicht. Zij betreffen economische
groei, werkgelegenheid, verhouding actieven - niet-actieven, arbeidsmotivatie,
omvang vrijstelling werkplicht, werking van financiele prikkels bij aanbod van
arbeid, aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en verhouding
tussen particuliere en collectieve bestedingen.
     lnvoering van algemene arbeidstijdverkorting zou de beschikbare werkgele-
genheid beter verdelen en de verhouding actieven - niet-actieven verbeteren.
 De inkomensoverdrachten uit hoofde van sociale verzekeringen dalen en de
collectieve bestedingen nemen aldus af. Essentiele voorwaarden voor de invoe-
 ring zijn echter inkomensoffers en handhaving van de bedrijfstijd, wil men de
economische groei niet t e zeer schaden. In hoeverre deze voorwaarden te
verwezenlijken zijn, hangt direct samen met de mate van geleidelijkheid van
 invoering. Zou men bijvoorbeeld streven naar een arbeidstijdvermindering
van 2.5% per jaar gedurende vijf jaar, dan is een redelijke mate van continui'teit
gewaarborgd. Wel treedt er een algemene inkomensvermindering op in de orde
van 1% per jaar, die voor de laagste inkomensgroepen moet worden gecompen-
seerd. Deze inkomensherverdeling is een gevoelig punt. lnvoering van algemene
arbeidstijdverkorting volgens de denkbeelden van de Emancipatie-Komrnissie
zou uiteraard veel verdergaande discontinu'iteiten oproepen.
     lnvoering van deeltijdarbeid zou eveneens de beschikbare werkgelegenheid
beter verdelen en de verhouding actieven-niet-actievenin eerste aanleg verbete-
 ren. De verscheidenheid in het arbeidsaanbod wordt er groter door; de moge-
 lijkheid van beroepsarbeid door gehuwde vrouwen neemt toe. Van belang i s
wel, dat verbreiding van deeltijdarbeid het arbeidsaanbod waarschijnlijk weer
zal doen groeien, waardoor i n tweede instantie de werkloosheid stijgt. Het
aantal uitkeringsgerechtigden neemt dan toe. Vooral onder de lager en laagst
betaalden zal de belangstelling voor deeltijdarbeid, gezien de hiermee samen-
 hangende inkomensvermindering, gering zijn. Per saldo gezien zal invoering van
deeltijdarbeid om deze reden vermoedelijk weliswaar tussen inkomenstrekkers
 nivellerend, maar tussen huishoudens denivellerend werken. Bij invoering van
deeltijdarbeid zal men hiermee rekening moeten houden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 326 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 327 ======================================================================

<pre>    lnvoering van educatief verlof heeft eveneens een gunstig effect op de
verdeling van beschikbare werkgelegenheid, ook al i s dit effect slechts beperkt.
Bovendien biedt het educatief verlof de mogelijkheid van maatschappelijke
herkansing. Wel is van belang bij de uitvoering t e letten op deelneming van juist
de laagst geschoolden en op een type van educatie dat de arbeidsmarkt vraagt.
 Een probleem is voorts het groter beslag op de algemene middelen om de
educatieve voorzieningen t e financieren.
    Een betere uitdrukking van schaarsteverhoudingen in de beloningsstructuur
kan bijdragen tot vermindering van de bestaande werkloosheid dank zij een
betere werking van de arbeidsmarkt, tot creatie van nieuwe werkgelegenheid
dank zij matiging van loonkosten in bepaalde sectoren, een gunstiger verhou-
ding van actieven en niet-actieven, een grotere gevoeligheid voor financiele
stimulansen in het aanbod van arbeid en een betere aansluiting van vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt. Al deze effecten zijn positief t e waarderen. Van
belang i s natuurlijk in hoeverre werknemers gevoelig zijn voor financiele
stimulansen. Vooral van toeslagen op onaangenaam werk mogen gunstige
effecten worden verwacht. Differentiatie van beloning op grond van schaarste
beoogt de allocatieprocessen t e vergemakkelijken. Dit staat nogal haaks op de
huidige situatie, waarin op grond van rechtvaardigheidsargumenten veel nadruk
ligt op gelijk loon voor gelijke prestatie. Op deze sterk ge,i'nstitutionaliseerde
opvatting is versterking van het schaarste-element een inbreuk, die beleidsmatig
de aandacht vraagt.
    Verbetering van de kwaliteit van de arbeid werkt positief op de arbeidsmoti-
vatie, het ziekteverzuim en daarmee op de verhouding actieven - niet-actieven,
de aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, de arbeidsproduktivi-
teit, rendementsverbeteringen economische groei. Het feit dat dit onderwerp
ondanks deze gunstige effecten betrekkelijk weinig aandacht krijgt berust niet
op het 06k aanwezig zijn van belangrijke ongunstige effecten, maar op normale
weerstand tegen verandering en op de risico's die met de benodigde investerin-
gen gepaard gaan.
    Een positieve herwaardering van onbetaalde arbeid ten opzichte van betaalde
arbeid kan de onvrede met de verzorgingsstaat doen verminderen, burgers ook
zonder betaald werk een zinvolle plaats in de samenleving geven en de collec-
tieve lasten wat doen afnemen. Het onderzoek heeft echter uitgewezen dat
verschuivingen in de richting van onbetaald werk slechts marginaal optreden en
t e verwachten zijn.
    De introductie van een verzorgersloon (ooievaarsregeling)kan de rolverdeling
tussen man en vrouw op de arbeidsmarkt aanzienlijk verschuiven. De economi-
sche groei zal afnemen, met alle consequenties van dien voor de werkgelegen-
heid. Voorts zou het aantal economisch niet-actieven toenemen door afneming
van de arbeidsmotivatie. Financiele prikkels om tot het betaalde arbeidsproces
toe t e treden zouden verminderen. De financiering van de regeling 'zou de
verhouding tussen particuliere en collectieve bestedingen verschuiven ten
gunste van de laatste. Al deze effecten voeren tot de conclusie dat hoogstens
gedacht kan worden aan geleidelijke invoering, waardoor gaandeweg de gevol-
gen kunnen blijken en bijsturing mogelijk wordt.
    lnvoering van een alternatief regime van arbeid voor culturele werklozen kan
maatschappelijk gezien een belangrijke stabiliserende functie hebben. Zij kan
de arbeidsmotivatie positief bei'nvloeden en de aansluiting tussen vraag en
aanbod van een specifieke vorm van werkgelegenheid verbeteren. De kwantita-
tieve bijdrage tot vermindering van de werkloosheid is echter in het licht van
het grote aantal van hen die ook in de huidige arbeidsverhoudingen gaarne aan
het werk willen en toch werkloos zijn, marginaal.
    Het bieden van een basisinkomen zou arbeid en inkomen althans ten dele
ontkoppelen. Door de introductie van een basisinkomen zouden de economi-
sche groei en de werkgelegenheid sterk verminderen, de werkloosheid zou door
een sterke reductie van het arbeidsaanbod eveneens sterk dalen. Het aantal
economisch actieven zou afnemen doordat de arbeidsmotivatie afneemt, deels
door de sterke inkomensnivellering, deels doordat velen van werkplicht worden
vrijgesteld en deels doordat financiele prikkels om tot het betaalde arbeidspro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 327 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 328 ======================================================================

<pre>ces toe te treden verdwijnen. De aansluiting tussen vraag en aanbod op de
arbeidsmarkt zou bemoeilijkt worden door de sterke reductie van het arbeids-
aanbod. De financiering van het basisinkomen ten slotte zou een vergroting
van de collectieve uitgaven met zich brengen ten koste van de particuliere
uitgaven. Alles bijeen zou op aanzienlijke discontinui'teiten moeten worden
gerekend. Van belang is voorts, dat de publieke meningsvorming over een
basisinomen nog nauwelijks op gang i s gekomen; van maatschappelijke aan-
vaarding is zeker nog geen sprake. De conclusie is dat er geen reele mogelijkhe-
den zijn om een basisinkomen binnen afzienbare tijd in te voeren.
     Be'invloeding van de particuliere consumptie zal economische groei en
werkgelegenheid positief kunnen be'invloeden. Hier staan mogelijke spanningen
tegenover. Er vindt een herallocatie van bestedingen plaats, die leidt tot een
verandering in de verhoudingen tussen particuliere en collectieve uitgaven ten
gunste van de collectieve uitgaven. Moeilijk t e realiseren maatregelen zijn nodig
om afwenteling van de gevolgen hiervan te voorkomen. lnbreuk op de preferen-
ties van individuele consumenten door de overheid ter wille van het bereiken
van economische groei en werkgelegenheid vindt plaats. De aanvaardbaarheid
hiervan zal mede afhankelijk zijn van de economische noodzaak; bij invoering i s
i n elk geval t e rekenen met een uiteenlopende beoordeling.
9.3 De denkbeelden beschouwd op hun effecten
9.3.1 Inleiding
     In de vorige paragraaf zijn de tien denkbeelden voor veranderingen in arbeid
en arbeidsbestel kort uiteengezet en geevalueerd. In deze paragraaf zullen deze
denkbeelden opnieuw worden bezien, maar nu vanuit een andere gezichtshoek,
 namelijk vanuit hun effect op werkgelegenheid, arbeidsbestel en maatschappe-
 lijke orde.
     De huidige werkgelegenheidssituatie maakt het urgent na te gaan welke
effecten de tien denkbeelden elk voor zich en in samenhang voor de werkgele-
genheid kunnen hebben. Onder de huidige omstandigheden lijkt het immers
 noodzakelijk om over zoveel mogelijk beleidsvarianten te beschikken. Verrui-
 ming van beleidsmogelijkheden is echter niet een zaak van beleidstechnische
 uitbreiding van instrumenten op het punt van de werkgelegenheid alleen. De
 geboden mogelijkheden van beleidsvoering kunnen kwalitatief nieuw zijn en
 ook een grensverleggend karakter bezitten. Het is hierom van belang de tien
 denkbeelden ook te bezien in het ruirnere kader van het arbeidsbestel. Ten
 slotte i s het mogelijk dat nieuwe beleidsvarianten bestaande instituties verande-
 ren, verworven rechten van individuen aantasten en de invloedssfeer van de
 overheid vis 2 vis het bedrijfsleven of tegenover de burgers verleggen. Dan komt
 men qua beleidvoering en maatschappelijke consensusvorming op moeilijker
 terrein, omdat offers moeten worden gebracht i n materieel en immaterieel
 opzicht terwille van de werkgelegenheid. Een confrontatie van de tien denk-
 beelden met de maatschappelijke orde vormt dan ook de sluitsteen van de
 verkenning naar de mogelijke effecten.
     Deze verkenning zal zich niet kunnen beperken tot een uiteenzetting van de
 mogelijke effecten zelf. De tien denkbeelden ontmoeten immers op ieder van
 de drie terreinen - werkgelegenheid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde -
 een bestaand beleidsinstrumentarium en gangbare beleidsopties. De denkbeel-
 den zullen ook hiertegen moeten worden afgewogen om te komen tot een
 zekere concretisering van een verbreding van de beleidsvorming.
 9.3.2 Mogelijke effecten op de werkgelegenheid
     De tien denkbeelden kunnen uit het oogpunt van werkgelegenheid en
 werkloosheidsbeleid worden onderscheiden op grond van:
     - bijdragen tot een netto-werkgelegenheidscreatie;
     - bijdragen tot een vermindering van de werkloosheid
         door een betere verdeling van bestaande werkgelegenheid,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 328 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 329 ======================================================================

<pre>       door een vermindering van het arbeidsaanbod.
    Tot de categorie denkbeelden die kunnen bijdragen tot een netto-werkgele-
genheidscreatie, behoren schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur, kwali-
teit van de arbeid, en consumptie en werkgelegenheid.
    Vanuit het denkbeeld om de schaarsteverhoudingen beter in de lonen tot
uitdrukking t e doen komen, zijn enkele beleidssuggesties ontwikkeld, zoals het
tot stand brengen van differentiatie in de loonvorming alsook herstructurering
van de individuele belasting- en prerniedruk en differentiatie in de sociale
uitkeringen. De werkgelegenheidsgenererende effecten van deze beleidsveran-
deringen laten zich binnen het kader van het onderhavige project niet kwantifi-
ceren. Wel kan worden aangenomen dat door verbetering van het marktproces
een gunstige voorwaarde wordt verwezenlijkt voor economische expansie, die
mogelijke groei van de werkgelegenheid inhoudt.
    Wat betreft verbetering van de kwaliteit van de arbeid i s de relatie met
werkgelegenheidscreatie uiteraard indirect en vooralsnog niet kwantitatief
aantoonbaar. De bestaande fricties in het arbeidsbestel zijn echter van dien
aard en omvang dat dit concept als gunstige voorwaarde voor de ontwikkeling
van de werkgelegenheid is aan te rnerken. Door onvoldoende kwaliteit van
arbeidsplaatsen en het onvoldoende beschikbaar zijn van aangepaste arbeidsor-
ganisaties worden de kosten van ziekte en duurzame arbeidsongeschiktheid
in opwaartse richting be'invloed. Vermindering van de daarmee verbonden
lasten zal ook de loonkosten verlagen en langs die weg een positieve invloed
hebben op de werkgelegenheid.
    De mogelijkheden om met behulp van een consumptiebeleid de werkgele-
genheid te bevorderen, zijn uitgewerkt op enkele beleidsterreinen, waarbij de
invloed van de overheid op de consurnptie reeds aanzienlijk is: de volkshuisves-
ting, het verkeer en vervoer en het toerisme. Van het beleid op het gebied van
het toerisme wordt in beginsel de grootste bijdrage verwacht, aangezien aan een
verschuiving van buitenlandse naar binnenlandse bestedingen alleen werkgele-
genheidscreatie verbonden is. Bij volkshuisvesting en verkeer en vervoer i s er
echter ook sprake van werkgelegenheidsvernietiging orndat het gaat om een
herallocatie van binnenlandse consumptieve bestedingen. Uit modelberekenin-
gen blijkt dat de onderzochte verschuivingen op het gebied van huisvesting
en openbaar vervoer elk een blijvende werkgelegenheidstoename in de orde van
grootte van 10.000 rnanjaren zouden kunnen opleveren, indien de aantasting
van het werkelijk besteedbaar inkomen van de gezinnen niet door afwentelings-
reacties wordt gecompenseerd. Voor een consumptiebeleid is een zekere
verruiming van overheidscompetentie vereist, alsook een zekere inschikkelijk-
heid van de burgers in hun bestedingsautonomie. Vooral de bereidheid daartoe
is maatschappelijk en politiek van betekenis.
    Tot de categorie denkbeelden die kunnen bijdragen tot een vermindering van
de werkloosheid door een betere verdeling van bestaande werkgelegenheid, zijn
t e rekenen algemene arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof.
    Algemene arbeidstijdverkorting is de rneest voor de hand liggende maatregel
om de bestaande werkgelegenheid beter te verdelen, maar de terugslag op de
individuele inkomsten is zo groot dat de huidige economische situatie geen
gunstige voorwaarden schept. Een gefaseerde uitvoering die in elk geval tot een
tijdelijke differentiatie tussen bedrijfstakken leidt, lijkt de enige manier.
    De bevordering van deeltijdarbeid zal een grotere verscheidenheid in het
arbeidsaanbod mogelijk maken. Het is daarbij mogelijk dat op deze wijze vooral
verborgen werkloosheid onder vrouwen manifest wordt, zonder dat de werk-
loosheid vermindert. De kans daarop is groot, omdat meer en meer vrouwen zo
tevreden zullen zijn met hun werk of het werk zo nodig zullen hebben dat zij
zich bij huwelijk niet uit de arbeidsmarkt zullen terugtrekken. Deeltijdarbeid
draagt dan niet bij tot een vermindering van de werkloosheid, maar tot een
betere verdeling van het werk.
    Het educatief verlof schept tijdelijk openvallende arbeidsplaatsen. Plaatsver-
vanging op deze plaatsen i s dan noodzakelijk. Het beleid zal er derhalve op
gericht dienen te zijn de processen van verlofgang en plaatsvervanging syn-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 329 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 330 ======================================================================

<pre>chroon te doen verlopen; anders worden de mogelijkheden van vermindering
van de werkloosheid niet benut. Voorts is i n het oog te houden dat het gebruik
maken van educatief verlof kan leiden t o t een opwaardering uit het oogpunt
van kennis en beroepsvaardigheid bij de deelnemers, die daardoor een verbeter-
de positie op de arbeidsmarkt kunnen krijgen. Dit draagt bij tot een betere
plaatsbaarheid, maar of dit t o t vermindering van werkloosheid leidt i s de vraag,
omdat er een structureel gebrek is aan functies waarin hogere kwalificaties
tot hun recht kunnen komen.
     Tot de categorie denkbeelden die kunnen bijdragen tot een vermindering van
de werkloosheid door een vermindering van het arbeidsaanbod, zijn te rekenen
het algemeen basisinkomen en het verzorgersloon (ooievaarsregeling).
     Bij de uitwerking die gegeven is aan het algemeen basisinkomen (f 5000 per
jaar, prijzen 1980) kon worden vastgesteld dat een veronderstelde vermindering
met 250.000 manjaren tot aanzienlijke distorsies in de economie zou leiden.
Dit omdat er ook een vermindering van werkgelegenheid zou optreden door
vergroting van de onderbezetting in bepaalde sectoren. lndien de veronderstel-
de terugtrekking van het arbeidsaanbod niet zou optreden - of in mindere
mate - nemen de nadelige economische repercussies af. Bij invoering van een
basisinkomen zou het, bij aanzienlijke terugtrekking van arbeidsaanbod, nood-
zakelijk kunnen zijn een economische politiek t e voeren die ook gericht is op
werkgelegenheidscreatie, in de zin dat onderbezetting in de bedrijvensector
wordt tegengegaan.
     Met betrekking tot het verzorgersloon kunnen zich dezelfde soort ontwikke-
 lingen voordoen, zij het op kleinere schaal. Het economisch stimuleringsbeleid
zou dan ook dienovereenkomstigbeperkter kunnen zijn.
     Hoewel men zou kunnen menen dat bij beleid ten aanzien van het basisin-
komen en het verzorgersloon sprake is van een paradoxale situatie wat betreft
enerzijds terugtrekking van arbeidsaanbod en anderzijds de noodzaak van
stimulering van de economie en vergroting van de werkgelegenheid, is toch te
bedenken dat zulks niet ongebruikelijk hoeft t e zijn, voor zover deze twee
denkbeelden niet beogen mensen vrij te stellen van arbeid maar slechts ruimere
 keuzemogelijkheden bieden. Terugtrekking u i t de arbeidsmarkt is namelijk
geen doel van de desbetreffende denkbeelden, maar we1 een - voor de werking
van de economie relevant - gevolg. Daarvan moeten de consequenties in de
economische politiek en het werkgelegenheidsbeleid gepareerd worden.
     Het onderzoek naar de verschuiving van betaald naar onbetaald werk heeft
 zich beperkt tot de maatschappelijke dienstverlening. Dit is een beleidsmodali-
teit die betrekkelijk irrelevant is voor het vraagstuk van werkgelegenheid en
werkloosheid, omdat het onbetaalde werk zijn eigen functie heeft en slechts op
beperkte schaal ter vervanging van betaald werk zal kunnen fungeren.
     De kwantitatieve effecten van het alternatief regime zijn, in welke richting
 ook, gering.
     Het bestand aan denkbeelden en beleidsmogelijkheden, zoals hierboven
 uiteengezet, moet voorts nog beoordeeld worden naar de mate van onderlinge
 complementariteit en strijdigheid uit het oogpunt van beleidsvoering. In het
 algemeen zal het zo zijn dat de maatregelen i n de sfeer van netto-werkgelegen-
 heidscreatie en die in de sfeer van verdeling van werkgelegenheid zeer we1 met
 elkaar verenigbaar zijn en zelfs complementair kunnen worden geacht.
     Zo zou deeltijdarbeid kunnen worden aangemerkt als een mechanisme dat de
 bestaande werkgelegenheid over meer personen zal doen verdelen en wellicht
 sterk ten goede zal komen aan nieuwelingen op de arbeidsmarkt (gehuwde
 vrouwen, schoolverlaters). In deze zin heeft deeltijdarbeid een duidelijke
 complementaire werking, omdat deze categorieen in reeds bestaande en nieuw
 t e scheppen banen wellicht moeilijker een opstap voor de arbeidsmarkt zullen
 vinden. Voor hen lijken immers bestaande banen minder gemakkelijk toeganke-
 lijk. Afgezien van aanpassingen in het stelsel van sociale zekerheid is de in-
 vloedssfeer van de overheid met betrekking t o t bevorderen van deeltijdarbeid
 niet groot. Wel zou zij in haar eigen sfeer als werkgever het voorbeeld kunnen
 geven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 330 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 331 ======================================================================

<pre>     Educatief verlof en alternatief regime zijn niet strijdig met een beleid tot
creatie en verdeling van werkgelegenheid. Educatief verlof moet echter op
enigerlei wijze gefinancierd worden en zal dus de premielasten verhogen en zo
beslag leggen op algemene middelen van de overheid. Voor beide bestedingen
bestaat onder de huidige rnoeilijke omstandigheden ten aanzien van de werkge-
legenheid het alternatief, deze middelen rechtstreeks t e gebruiken voor het
scheppen van arbeidsplaatsen.
     De terugslag die algemeen basisinkomen en verzorgersloon op de economi-
sche groei en werkgelegenheid in de bedrijvensector hebben, bewerkstelligt dat
deze strijdig zijn met een beleid ten behoeve van volledige werkgelegenheid.
Dit geldt althans op korte terrnijn. Wel is het denkbaar deze maatregelen in een
langzaam tempo in t e voeren over een periode van tien 6 vijftien jaar. Dan
kunnen de economisch nadelige effecten zodanig gedoseerd worden dat er geen
storingen van betekenis veroorzaakt worden.
     Nu de effecten van de tien onderzochte denkbeelden op de werkgelegenheid
zijn nagegaan, rijst de vraag hoe de drie denkbeelden met een mogelijke bijdra-
ge tot netto-werkgelegenheidscreatie - schaarste en beloningsstructuur, kwali-
teit van de arbeid en consumptie - zich verhouden tot het huidige beleid en de
thans gangbare beleidsopties.
     Mogelijkheden om door middel van het thans gangbare beleid de werkloos-
heidsproblemen op middellange termijn te verminderen, worden behandeld in
de CPB-publikatie'De Nederlandse economie in 1985" (zie ook hoofdstuk 2,
par. 2.2). Centraal in deze middellange-termijnramingstaat een basisprojectie
van de sociaal-economische ontwikkeling in de periode 1980-1985. In deze
basisprojectie wordt de werkloosheid in 1985 op 500.000 manjaren geraamd.
Naast deze basisprojectie is door het CPB een drietal beleidsscenario's ontwik-
keld, waarin in verschillende combinaties de volgende beleidsmaatregelen
verwerkt zijn: loonmatiging, loonkostenmatiging door vermindering van de
werkgeverspremies, verlaging van de loon- en inkomstenbelasting, loonmatiging
in de quartaire sector, matiging van de inkomensoverdrachten, matiging van de
materiele overheidsconsumptie en gerichte investeringsstimulering. De drie
beleidsscenario's zouden ieder voor zich de werkloosheid in 1985 ten opzichte
van de basisprojectie kunnen doen dalen met 55 6 60.000 manjaren. Aanvul-
lend beleid in de sfeer van de woningbouw en de quartaire sector zou de
werkloosheid nog eens met 45.000 manjaren doen'verminderen. De ruimte
voor dit aanvullende beleid wordt begrensd door de omvang van het finan-
cieringstekort van de overheid, waarvoor door het CPB als randvoorwaarde
voor 1985 4,5% van het nationaal inkomen wordt aangehouden. Een beleid
dat de te verwachten werkloosheid in 1985 van 500.000 manjaren reduceert
met 100.000 manjaren doet volgens het CPB onvoldoende recht aan de scherp-
te van de'problematiek.
     De vooruitzichten voor de ontwikkelingen na 1985 zijn evenmin rooskleurig.
Ook voor de periode 1985-1990 is rekening t e houden met een trendmatige
groei van het arbeidsaanbod in de orde van grootte van 250.000 manjaren
(vergelijk tabel 10 in par. 2.6). Bovendien zal door afname van de aardgas-
opbrengsten de betalingsbalans verslechteren en zullen de overheidsinkomsten
u i t niet-belastingmiddelenverminderen. Een gewichtig punt bij deze werkgele-
genheidsprojecties wordt gevormd door de gerichte investeringsstimulering. In
de scenario's van het Centraal Planbureau geldt hiervoor een bedrag oplopend
t o t f 1,25 mld. in 1985 (in lopende prijzen van 1985) als gevolg waarvan in
1982 een werkloosheidsvermindering van 2000 manjaren en in 1985 van
15.000 manjaren zou optreden.
     Het WRR-rapport 'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie'z,
gepubliceerd in 1980, heeft duidelijk gemaakt dat de t e verwachten ontwikke-
'    Centraal Planburau, De Nederlandse economie in 1985;'s-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
1981.
     WRR, Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, Rapport aan de Regering nr.
 18, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1980.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 331 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 332 ======================================================================

<pre>ling van de bedrijvensector niet voldoet aan de eisen die men daaraan uit een
oogpunt van continui'teit dient t e stellen. Daartoe zou de werkgelegenheid met
1% per jaar dienen toe t e nemen, hetgeen neerkomt op een netto-creatievan
circa 40.000 manjaren per jaar, terwijl de daarmee corresponderende groei van
de toegevoegde waarde circa 4% zou dienen te bedragen. Een dergelijke ont-
wikkeling vergt een programma van opwaardering van de sector van de inter-
mediaire goederen, revitaliseringvan de gevoelige sectoren en uitbouw van de
sector kapitaalgoederen en uitrusting. Hiertoe i s een tweesporig overheidsbeleid
vereist dat een combinatie vormt van specifiek gericht en generiek structuurbe-'
leid. In het rapport is hiervoor een gericht initieel investeringsprogramma in de
orde van f 4 miljard (prijzen 1980) per jaar aangegeven, dat samen met het
generieke beleid zou kunnen leiden tot uitbreiding van de werkgelegenheid
met 200.000 manjaren in de totale bedrijvensector in een periode van vijf jaar.
 In het rapport i s uitvoerig ingegaan op de beleidsvoorwaarden waaraan moet
worden voldaan:
     - de gei'nitieerde projecten dienen het effectieve bereik van de Nederlandse
economie op internationale markten te vergroten en niet in de plaats t e komen
van activiteiten die ook zonder dit beleid geentameerd zouden zijn;
     - de tot stand gekomen capaciteit dient voldoende vraag t e ontmoeten;
     - in het initiele investeringsprogramma van f 4 miljard - dat via het
multiplier mechanisme tot een totaal additioneel investeringsvolume van f 7
miljard zal moeten leiden - moet de overheid over een periode van vijf jaar op
jaarbasis een bedrag van f 2 miljard reserveren voor de financiering van het
specifiek gerichte investeringsprogramma;
     - de selectieve stimulering dient gekoppeld t e worden aan een generiek
program dat het investeringsklimaat verbetert met betrekking tot innovatie,
arbeidsmarktwerking, kostenverminderingen management.
     De Adviescommissie inzake het industriebeleid, die de regering naar aanlei-
ding van het WRR-rapport heeft ingesteld, heeft een reeks van aanbevelingen
gedaan ter bevordering van het herstel van de Nederlandse industrie, maar over
de kwantitatieve effecten van de werkgelegenheid heeft de commissie zich niet
uitge~proken.~     De mate waarin de industriele herspecialisatie zal bijdragen aan
de groei van de werkgelegenheid is afhankelijk van de ontwikkeling van een
aantal factoren, zoals internationale economische situatie, de arbeidskosten, de
energiekosten, de vermogenspositie van de bedrijven en het functioneren van de
arbeidsmarkt, maar ook van politieke besluitvorming.
     Naast ideeen over de uitbreiding van de werkgelegenheid in de bedrijven
 leven ook gedachten over de uitbreiding van de quartaire sector. Op dit punt
 heeft de WRR gesteld, dat voor deze uitbreiding een sterk draagvlak in de
 bedrijvensector noodzakelijk is. In de genoemde middellange-termijnraming
 van het Centraal Planbureau is een projectie opgenomen van uitbreidingsmoge-
 lijkheden in het kader van aanvullend beleid. Bij voldoende draagvlak liggen
 hier nog verdere mogelijkheden. lnventarisaties met betrekking tot algemeen en
specifiek welzijn hebben uitgewezen dat hier voorlopig nog voldoende onver-
 vulde behoeften aanwezig ~ i j n Er    . ~ligt hier overigens we1 een taak voor de
 overheid om in deze primair consumptieve sfeer van de quartaire sector de
 dynamiek in de behoeftenontwikkeling nauwkeurig en kritisch t e volgen en
 voorzieningen tijdig aan t e passen. Voorts biedt de quartaire sector mogelijkhe-
 den om nieuwe diensten op te starten. Deze behoeven niet een blijvende zorg
 van de overheid t e zijn; op den duur kunnen deze zich al dan niet op commer-
 ciele basis zelf financieren. Aldus kan - waar dit op andere wijze niet mogelijk
 is - de werkgelegenheid worde,n bevorderd zonder dat de lasten blijvend voor
 rekening van de overheid komen. Ten slotte - en dit wordt hier onderstreept -
 kunnen in de quartaire sector ook activiteiten worden aangezet die de bedrij-
 vigheid in de overige sectoren rechtstreeks ondersteunen. Dit geldt zeker voor
     Adviesc~mmissieinzake het industriebeleid, Een nieuw industrieelelan; 's-Gravenhage,
 1981.
     De quartaire sector - Maatschappelijke behoeften en werkgelegenheid; serie 'Voorstu-
 dies en achtergronden', nr. V12, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1979.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 332 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 333 ======================================================================

<pre>het onderwijs; hier zou een selectieve bevordering van beroepsvorming i.c.
technisch onderwijs kunnen plaatsvinden, waardoor tekorten op de arbeids-
markt worden ingelopen en de marktpositie van de betrokkenen worden
verbeterd. In de huidige situatie zal een mobiliserend beleid terwille van de
werkgelegenheid in de quartaire sector zich vooral moeten richten op deze aan
de marktsector complementaire activiteiten.
     Vooral in perioden van economische stagnatie brengt uitbreiding van de
quartaire sector financieringsproblemen met zich mee. Bij de beoordeling
 hiervan dient rekening te worden gehouden met risico's van twee soorten.
 Een hoog opschroeven van het financieringstekort verhindert economische
 vernieuwing en tast hiermee de mogelijkheid aan op langere termijn de werkge-
 legenheid, waaronder die in de quartaire sector, uit te breiden. Het onder alle
 omstandigheden prioriteit geven aan een klein financieringstekort kan op korte
 termijn zulke grote spanningen oproepen dat de continu'iteit in maatschappe-
 lijke en sociale zin in het gedrang komt en zo de ontwikkeling op lange termijn
 frustreert. Hierbij gaat het vooral om het gevaar dat door langdurige werkloos-
 heid van jongeren een blijvende desocialisatie ten aanzien van arbeid optreedt.
     Het i s in het licht van a l deze onzekerheden dat hier aandacht wordt ge-
 vraagd voor andere dan de hiervoor genoemde mogelijkheden om zo een breder
 programma te kunnen ontwikkelen. De drie in dit rapport uitgewerkte denk- '
 beelden met een mogelijke bijdrage tot de netto-werkgelegenheid - schaarste-
 verhoudingen en beloningsvoeten, kwaliteit van de arbeid en consumptie en
 werkgelegenheid - zijn in een dergelijk breed werkgelegenheidsprogramma
 zeker op hun plaats, ook al zijn de te verwachten effecten van deze denkbeel-
 den wellicht beperkt in verhouding tot de omvang van de te verwachten werk-
  loosheid. Echter, wanneer niet door middel van al of niet drastische maatrege-
 len de problemen in eBn klap kunnen worden opgelost, zal men tevreden
  moeten zijn met kleine incrementele effecten.
     De mogelijkheden van beleidvoering zullen ontleend dienen t e worden aan
 zowel modaliteiten die meer tot de marktconforme oplossingen worden gere-
  kend als aan modaliteiten die als planmatige oplossingen worden aangemerkt.
  Het denkbeeld met betrekking tot schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur
  ligt in de sfeer van marktconformiteit, terwijl het consumptiebeleid eerder als
 een planningsmodaliteit kan worden aangemerkt. Uit het oogpunt van coheren-
 te beleidsvorming lijkt hierin een tegenstelling te schuilen. Beide modaliteiten
  kunnen echter noodzakelijk zijn. Het beleid weet zich dan geconfronteerd met
 uiteenlopende problemen en wellicht zeer verschillende reacties daarop. Het
 gaat er dan om ge'institutionaliseerd gedrag van werknemers, consumenten en
 clienten te veranderen, waarbij zowel verruiming als beperking van vrijheid aan
 de orde is. Deze ontwikkeling geeft tevens aan dat aan 'marktconformiteit' en
 'planmatigheid' op zich zelf geen doorslaggevende argumenten ontleend kun-
  nen worden voor de kwaliteit van deelbeleidsoplossingen.
     Het moment is nog niet aangebroken om een beleid gericht op volledige
 werkgelegenheid 10s te laten. Ten eerste zijn de mogelijkheden voor het schep-
  pen van arbeidsplaatsen niet uitgeput. Ten tweede kan slechts de tijd leren of
 door beleid de te stellen doeleinden kunnen worden bereikt of dat niet be-
 heersbare omstandigheden de overhand hebben. Ten derde worden te grote
 continui'teitsrisico's gelopen als Nederland op dit punt een eigen koers zou
 varen.
     In het voorafgaande is uiteengezet dat we nog niet aan het einde van de
  mogelijkheden van het scheppen van arbeidsplaatsen zijn. Een beleid van
  herindustrialisatie is hierbij noodzakelijk, omdat de hiermee gepaard gaande
  inkomensgenereringde mogelijkheid schept voor directe en indirecte expansie
 van werkgelegenheid. Voorts kan de industrie - beter dan andere sectoren - de
 exportpositie verbeteren met hieruit resulterende positieve gevolgen voor de
 betalingsbalans.
     Met betrekking tot het werkgelegenheidsbeleid is men gewend aan maatrege-
  len van algemene aard. Dit generieke beleid, dat gehanteerd kan worden zowel
  naar de vraagkant als naar de aanbodskant heeft in het verleden resultaten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 333 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 334 ======================================================================

<pre>geboekt en zo zijn normen gesteld voor beleidseffectiviteit. Hiermee vergeleken
zijn de resultaten van het tot dusver gevoerde specifieke beleid vaak gering. Dit
geldt voor de afzonderlijke maatregelen. Er zijn er echter vele. Bij een beleid
dat acht slaat op onderlinge complementariteit kan het totaal effect aanzienlijk
zijn.
    Het i s duidelijk dat met een beleid gericht op volledige werkgelegenheid
risico's van haalbaarheid worden gelopen. De onzekerheden zijn immers groot;
vooral die van het aantrekken van de buitenlandse handel, de verbetering van
het investeringsklimaaten de financiering van het gerichte industriele investe-
ringsprogramma wegen zwaar. Dit maakt het voor de overheid noodzakelijk een
flankerend beleid te voeren waarmee de risico's kunnen worden verminderd.
Daarom meent de Raad dat grote aandacht moet worden geschonken aan de
mogelijkheden van arbeidstijdverkorting in de bestaande situatie. Deze zijn
voor educatief verlof en deeltijdarbeid zeker aanwezig. Het direct invoeren van
algemene arbeidstijdverkorting brengt grote moeilijkheden met zich, maar deze
zijn niet onoverkomelijk mits men geleidelijkheid betracht en een overgangs-
periode aanvaardt waarin differentiatie naar bedrijfstakken mogelijk is. Het
gaat er dan vooral om te voorkomen dat bedrijfstakken met goede perspectie-
ven, die echter opereren op een krappe deelmarkt voor arbeid, in moeilijkheden
komen.
    Het toekomstig beleid zal niet geheel volgens een tevoren opgesteld pro-
gramma kunnen worden gerealiseerd. Het zal ook wat betreft de effectiviteit
afhankelijk zijn van de dan heersende omstandigheden. Eerder in dit rapport
(hoofdstuk 1) is dit aspect aan de hand van het begrip contingentie nader
uiteengezet. Deze afhankelijkheid van het beleid en de beleidseffectiviteit van
de omstandigheden noodzaakt tot het beschikbaar hebben van een breed
assortiment aan beleidsvarianten, waaronder ook die welke institutionele
veranderingen inhouden. Voorts geldt dat opties waar mogelijk open moeten
worden gehouden, zodat mogelijkheden niet vroegtijdig worden afgesneden.
9.3.3    Mogelijke effecten op her arbeidsbestel
    De ontvouwde denkbeelden zullen hier worden geconfronteerd met het
arbeidsbestel. Vanuit dit oogpunt kunnen de denkbeelden worden gezien als
 nieuwe eisen die aan het bestel worden gesteld. Het zijn aspiraties die een
zeker draagvlak hebben i n de maatschappij en die daarom zowel op zichzelf als
 uit het oogpunt van beleidsvoering door de overheid moeten worden be-
schouwd. Vanwege de complexiteit van het arbeidsbestel en van de rol die de
overheid hierin speelt, kunnen alleen globale indicaties worden gegeven. Ten
einde deze beleidsindicaties enigszins te ordenen, worden de aspiraties onder-
scheiden met betrekking tot de kwantiteit van de werkgelegenheid, de diversi-
teit van arbeid en werkgelegenheid, de kwaliteit van de arbeid en de keuzemo-
gelijkheden ten aanzien van de arbeid. Vervolgens wordt ingegaan op enkele
 hardnekkige ontwikkelingen in het arbeidsbestel. Dit alles gebeurt tegen de
achtergrond van de in paragraaf 9.1 aangeduide vier meer losstaande deelsyste-
 men, te weten die inzake de loonvorrning, het sociale zekerheidsstelsel, het
 heffingsstelsel en de allocatieve functie van de arbeidsmarkt.
    De aspiraties met betrekking t o t de kwantiteit van de werkgelegenheid die
 liggen in de denkbeelden schaarsteverhoudingenen beloningsvoeten, kwaliteit
van de arbeid en consumptie en werkgelegenheid, zijn uitvoerig aan de orde
gesteld in paragraaf 9.3.2. Daar is ook, het werkgelegenheidsbeleid behandeld.
  Er zijn echter ook nog andere beleidsterreinen in het geding. Zo vergt het
 voorgestelde consumptiebeleid additioneel beleid terzake van de prijzen van
 woon-en vervoersdiensten. Voorts vereist het coordinatie met het arbeids-
 marktbeleid in de desbetreffende sectoren van woningbouw en vervoer. De
 zorgen omtrent de werkgelegenheid op middellange termijn zijn zodanig
 toegenomen dat deze problematiek andere aspiraties met betrekking tot arbeid
 overheerst. Deze zullen voorlopig eerder beoordeeld worden op hun functie
 voor de oplossing van werkloosheid en de bijdrage t o t werkgelegenheid dan op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 334 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 335 ======================================================================

<pre>hun zelfstandige betekenis. Ook meer ingrijpende denkbeelden als basisinko-
men en verzorgersloon worden onder deze omstandigheden in de eerste plaats
bezien op hun eventuele weerslag op de werkloosheid. Algemene arbeidstijd-
verkorting is een direct middel om de werkloosheid t e verminderen en heeft als
zodanig geen ander beleidsdoel dan dit probleem op t e lossen.
    Aspiraties met betrekking tot de diversiteit van arbeid en werkgelegenheid
liggen in deeltijdarbeid, betaald educatief verlof en het alternatief regime.
    Bevordering van deeltijdarbeid kan niet 10s worden gezien van het emancipa-
tiebeleid. Het stelt immers de mensen die een gelijkere verdeling van huishoude-
lijke en betaalde arbeid wensen, in de gelegenheid dit te verwerkelijken. Hier-
voor vereisen zowel de kwaliteit van veel deeltijdarbeid als de rechtspositie van
de deeltijdwerkers beleidsmatige verbetering. Uit het oogpunt van het volume-
beleid van de sociale zekerheid is het van belang dat deeltijdarbeid aanleiding
kan geven tot toeneming van het aantal uitkeringsgerechtigden. Gezien de
moeilijke beheersbaarheid van deze volume-ontwikkeling bij toeneming van het
aantal deeltijdbanen zou dit voorwerp van beleid moeten worden.
    Educatief verlof heeft in beginsel aanzienlijke kwantitatieve consequenties
voor beleid op diverse terreinen. Voor de sociale zekerheid doet zich de vraag
voor van nieuwe legitimering van uitkeringen. Vanwege de extra heffing in de
vorm van sociale premies dan we1 belastingen zullen de collectieve bestedingen
toenemen ten opzichte van de particuliere. Het arbeidsmarktbeleiddient erop
gericht t e zijn verlofgangers op hun arbeidsplaatsen t e vervangen om nadelige
economische gevolgen te voorkomen. Voorts zullen toereikende onderwijs-
faciliteiten geboden dienen te worden. Uit het oogpunt van sociale rechtvaar-
digheid dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan het scheppen van
onderwijsvoorzieningen voor lager geschoolden en het stimuleren van hun
deelname. Dit punt is al in studie bij de SER-commissie Educatief Verlof.
    Betaalde arbeid onder een alternatief regime betekent dat een beleid nodig is
dat de vraagkant van de arbeidsmarkt aanpast terwille van de plaatsbaarheid
van bijzondere categorieen. Ter rechtvaardiging van dit beleid is aan te voeren
dat langdurige - zo niet permanente - werkloosheid een sterk desintegrerende
werking pleegt te hebben op betrokken personen, waardoor ontsocialisering en
algemene indifferentie optreedt. Dit brengt voor het functioneren van de
samenleving als geheel grote risico's met zich mee. Een alternatief regime stelt
ook eisen aan arbeidsbemiddeling. Deze zijn vooral organisatorisch en sociaal-
pedagogisch van aard.
    Aspiraties met betrekking tot de kwaliteit van arbeid moeten voor een
belangrijk deel verwerkelijkt worden in de arbeidsorganisatie. De overheid staat
hier vrij ver vanaf. Op een aantal punten liggen toch we1 mogelijkheden, zoals
bevordering van overleg terzake tussen werkgevers en werknerners, gericht
stimuleringsbeleid in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet alsook het
benutten van mogelijkheden bij het sectorstructuurbeleid. Voorts kan de
overheid in de sfeer van sociale premieheffing een grotere gevoeligheid doen
ontstaan binnen bedrijven voor de kosten van ziekteverzuim. De kwaliteit van
arbeid is een gebied waar wellicht interessante resultaten kunnen worden
geboekt, zonder dat aan het overheidsbeleid hoge eisen worden gesteld die op
bestuurlijk-technische of institutionele bezwaren zouden stuiten.
    Aspiraties met betrekking tot de keuzemogelijkheden van arbeid liggen in
deeltijdarbeid, verschuiving van betaald naar onbetaald werk, het algemeen
basisinkomen en het verzorgersloon. Zij liggen ook opgesloten in algemene
arbeidstijdverkorting, wanneer deze gezien wordt als een programma om op
lange termijn te komen tot een vijfurige werkdag. Deze verscheidenheid heeft
nogal uiteenlopende gevolgen voor de beleidsvorming.
    Volledige individualisering in fiscaal opzicht en ten aanzien van sociale
zekerheidsuitkeringen zal het meest tegemoet komen aan de behoeften aan
ruimere keuzemogelijkheden voor partners die beiden betaald werk willen
verrichten. Dit staat echter op gespannen voet met de draagkrachtgedachte.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 335 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 336 ======================================================================

<pre>  lndividualisering zou ook vooralsnog aanzienlijke ongeiijkheden in mogelijke
  sociale uitkeringen veroorzaken tussen gezinnen met bijvoorbeeld twee partners
  met volledige baan en gezinnen met BBn kostwinner. Allereerst gaat het hier
  niet om uitvoerend beleid, maar om belangrijke politieke keuzen. Gezien de
  ingrijpende aard van eventuele veranderingen i n economisch en sociaal opzicht
  dient hier voorzichtig t e werk te worden gegaan.
      Bij vervanging van betaald door onbetaald werk i s er de mogelijkheid van
  stimulering van vrijwillige hulpverlening. Dit vergt overheidsbeleid bij de finan-
  ciering van onkostenvergoedingen en het scheppen van organisatorische facilitei-
  ten. Voorts is er het vraagstuk van de rolopvattingen van partners met betrekking
  tot betaald werk en huishoudelijk werk. Arbeidstijdverkorting wordt geacht
  een belangrijke voorwaarde te vormen voor veranderingen van de huidige
  situatie. Bevordering daarvan door de overheid door een algemene of een
  sectorgewijze arbeidstijdverkorting zal echter primair op andere gronden
  worden gerechtvaardigd. Een rechtstreekse interventie van de overheid ten
  behoeve van het emancipatoire proces van verandering van de rolopvatting
  tussen partners, i s minder aannemelijk.
      Algemene arbeidstijdverkorting in de vorm van 2,5% in vijf achtereenvolgen-
  de jaren heeft wellicht weinig gevolgen voor het gangbare beleid op de relevante
  deelterreinen van het arbeidsbestel. Dit behoudens de belangrijke uitzondering
  van toeslagen op minimuminkomens. Een consequente doorvoering van een
  programma van een vijfurige werkdaglvijfentwintig-urige werkweek, waarbij
  een inkomensniveau zou resteren van 70% van het huidige, zou een veel ingrij-
   pender beleid vergen waarbij ook het huidige stelsel van object- en subjectsub-
  sidies zou moeten worden betrokken.
       Het algemeen basisinkomen en het verzorgersloon beogen bij uitstek keuzen
  ten aanzien van arbeid te verruimen. Evenals een arbeidstijdverkorting tot vijf
   uur per dag zijn het transities van een zodanige omvang dat zij slechts geleide-
   lijk in te voeren zijn. Dan zullen de overheid en de sarnenleving ook in de
   gelegenheid zijn in t e spelen op velerlei gevolgen die t e voren niet in hun volle
   omvang t e onderkennen zijn. Basisinkomen en verzorgersloon vergen beide
   aanzienlijke inkomensnivellering. Het lijkt daarbij waarschijnlijk dat een
   arbeidsbestel met een beperkt basisinkomen het voor de overheid noodzakelijk
   maakt een strakke loon- en inkomenspolitiek te voeren, om te voorkomen dat
   het basisinkomen erodeert onder invloed van de opwaartse druk op de arbeids-
   lonen.
       Bij de behandeling van basisinkomen en verzorgersloon is er al op gewezen
   dat de problemen van financiering kunnen worden verlicht door de overheids-
   financiering elders te verrninderen. Door de vergrote bestedingsmogelijkheden
   van de lagere inkomensgroepen zouden de bestedingen van de overheid voor
   zaken als onderwijs, cultuur, sport en gezondheidszorg kunnen verminderen.
   De invloed van de overheid i n de verzorgingsstaat zou daardoor afnemen en
'
   daarmee de mogelijkheid van gedragsbei'nvloeding van de individuele burger.
   Langs de omweg van basisinkomen enlof verzorgingsloon zou zo het karakter
   van de samenleving in sociaal en cultureel opzicht belangrijke veranderingen
   ondergaan.
       In het voorgaande is de beleidsvoering herhaaldelijk bezien, met als achter-
   grond de deelsystemen die kunnen worden onderkend in het arbeidsbestel.
   Enkele ontwikkelingen binnen deze deelsystemen zullen nu meer expliciet aan
   de orde komen mede met het oog op het beleid op de rniddelllange termijn.
       De collectieve loonvorming en de jaarlijkse loononderhandelingen ondervin-
   den sterk de invloed van de bedoelingen van de overheid tot matiging van zowel
   de particuliere als de collectieve behedingen. Hiermee wordt vooral beoogd
    middelen vrij te maken voor investeringen in de bedrijvensector. Centrale
    loonmaatregelen tasten de zelfstandigheid van onderhandelende partijen ernstig
   aan. Maar ook als we1 onderhandeld wordt, s t a a t d i t onder de hypotheek van
   de onzekere toekomst van de werkgelegenheid zonder dat arbeidsplaatsen als
   zodanig voorwerp van contractvorming zijn. Dit oneigenlijk element i n loonon-
   derhandelingen draagt er niet toe bij de CAO's de functie te laten vervullen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 336 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 337 ======================================================================

<pre>wegnemen van conflictstof en het legitimeren van de vastgelegde beloningsaf-
spraken. Hier schuilt een hardnekkige bron van problemen en spanningen.
    De sociale zekerheid als stelsel van uitkeringen i s sterk onderhevig aan een
toeneming van het aantal uitkeringsgerechtigden. De volume-ontwikkelingen
hangen niet alleen samen met de economische situatie, maar ook met de aard
van de wettelijke regelingen (werkloosheidswetten en -voorzieningen, rijks-
groepsregeling en invaliditeitswetten) en van demografische ontwikkelingen. De
autonomie van dit deelsysteem blijkt uit het institutionele karakter van medi-
sche criteria, bijstandsnormen en -beoordeling en uit criteria voor werkaanvaar-
ding. Deze kunnen niet gemakkelijk veranderd en aangepast worden. Dit is
veelal een voordeel maar leidt ertoe dat er t e gemakkelijk afwenteling van
problemen plaatsvindt naar het heffingsstelsel.
    In dit heffingsstelsel staan de premie- en fiscale lasten mede ten gevolge van
bovengenoemde factoren onder opwaartse druk. Dat maakt het moeilijk om
extra lasten in t e brengen die samenhangen met educatief verlof, om over
grote transities naar basisinkomen en verzorgersloon maar niet te spreken.
    De allocatieve functie van de arbeidsmarkt lijkt onder invloed van de werk-
loosheid wat beter te werken. Ook beleidsmaatregelen met betrekking tot
differentiatie van premie en uitkeringen zouden meer structureel kunnen
bijdragen t o t een soepeler functioneren van de arbeidsmarkt. Werkgelegen-
heidsopties, zoals consumptiebeleid ten behoeve van werkgelegenheid, zouden
ook structureel kunnen bijdragen tot verbetering van de allocatieve functie van
de arbeidsmarkt. Wanneer bedrijfsorganisatorische problemen overwonnen
worden, geldt dit ook voor verruiming van de mogelijkheden van deeltijdarbeid.
    Ten slotte nog dit. Grotere transities als een 25-urige werkweek, basisinko-
men, verzorgersloon zullen om zowel economische als sociale redenen op korte
termijn niet uitvoerbaar zijn. Wel moet het mogelijk worden geacht maat-
regelen te vermijden die deze opties ook op de langere duur zouden belemme-
ren. Basisinkomen en verzorgersloon hoeven overigens niet onverenigbaar te
zijn met het arbeidsbestel zoals het in optimale vorm kan functioneren. De
terugslag op de economische groei, de bezettingsgraad van bedrijven en het
investeringsgedrag en de huidige sociale dissensus vormen echter beletsels voor
invoering binnen afzienbare tijd.
    In het algemeen dient gesteld te worden dat de huidige mogelijkheden voor
vernieuwing in het arbeidsbestel weliswaar beperkt zijn, maar zeker niet uitge-
sloten. Het is we1 zo dat de actuele economische situatie bepaalde vernieuwin-
gen belemmert, maar d i t betekent niet dat deze vernieuwende denkbeelden
onverenigbaar zijn met het vigerende arbeidsbestel.
9.3.4 Mogelijke effecten op de maatschappelijke orde
    De uitgewerkte denkbeelden over arbeid en arbeidsbestel zijn niet uitsluitend
gericht op bevordering van de werkgelegenheid in de gebruikelijke betekenis
van het woord. Het gaat bij een aantal denkbeelden ook om fundamentele
veranderingen met betrekking tot de verdeling van arbeid en de maatschappe-
lijke functie van arbeid. Hierbij is van centrale betekenis dat ook andere vor-
men van arbeid dan betaald werk maatschappelijke en economische waarde
hebben. Onze maatschappij heeft zich gespecialiseerd op betaald werk. Vrijwel
uitsluitend door middel hiervan vindt de toedeling plaats van inkomen, moge-
lijkheden om voor sociale zekerheid in aanmerking te komen, sociaal aanzien,
kansen op sociale stijging en mogelijkheden tot sociale contacten en participa-
tie in het maatschappelijk leven. Een aantal van de besproken vernieuwingen in
het arbeidsbestel heeft betrekking op het verlangen en op de mogelijkheden om
andere soorten werk in een meer gelijkwaardige positie te brengen ten opzichte
van betaald werk, dan we1 deze werkzaamheden op evenrediger wijze te verde-
len over de bevolking in de recruteringsleeftijd. Het gaat hier om huishoudelijk
werk en verzorgingswerk binnen gezinnen en om werkzaamheden in de sfeer van
het vrijwillig initiatief. Van wezenlijke betekenis in deze ontwikkeling naar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 337 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 338 ======================================================================

<pre>een gelijkberechtiging van werksoorten is de emancipatie van de vrouw. Het is
immers zo dat de ongelijkheden tussen de werksoorten zich tevens in sterke
mate weerspiegelen in ongelijkheden tussen mannen en vrouwen, waarbij voor-
al de gehuwde vrouw met verantwoordelijkheid voor kinderen in een zwakke
positie verkeert.
     Het spreekt welhaast vanzelf dat er tussen de denkbeelden aanzienlijke
 verschillen bestaan in effecten die deze zullen hebben op de maatschappelijke
 orde. Dit vloeit goeddeels voort u i t het verschil in reikwijdte. In deze zin
 zijn het basisinkomen, het verzorgersloon en de algemene arbeidstijdverkorting
tot vijf uur per dag het meest verstrekkend al zijn er aanzienlijke verschillen.
 Eerstgenoemde twee houden een recht op inkomen in, zoals wij dat t o t nu toe
 - zeker in formele zin - niet kennen. De algemene arbeidstijdverkorting
 daarentegen geeft juist aan het verwerven van een eigen arbeidsinkomen door
 iedereen een bij uitstek centrale positie en houdt derhalve een recht op arbeid
 in.
     Met inachtneming van d i t verschil kunnen de tien denkbeelden vis a vis de
 maatschappelijke orde i n twee globale categorieen worden onderscheiden:
     - denkbeelden met een beperkte strekking;
     - denkbeelden met een wijde strekking.
     Eerst zal aan de denkbeelden met een beperkte strekking aandacht worden
 geschonken. Deze worden kort afgehandeld omdat hun invloedssfeer zich voor
 een belangrijk deel beperkt tot het arbeidsbestel en de werkgelegenheid.
     Differentiatie van beloning op grond van schaarste beoogt de allocatieproces-
 sen te vergemakkelijken. D i t staat nogal haaks op de huidige situatie waarbij op
 grond van rechtvaardigheidsargumenten voor gelijke prestaties gelijke beloning
 wordt gegeven. Dit aspect in de ontwikkeling naar gelijkheid is sterk gei'nstitu-
 tionaliseerd. De vraag naar de legitimiteit van een verandering zal maatschappe-
 lijk zeker voelbaar worden en discussies uitlokken.
     Het educatief verlof is maatschappelijk relevant omdat het een zekere
 herkansing inhoudt en zo de harde werking van het maatschappelijk selectie-
 proces verzacht.
     Verbetering van de kwaliteit van arbeid is door aanzienlijke inertie omgeven.
  Het i s merkwaardig dat zelfs in een maatschappij die kiest voor arbeid en
 werkgelegenheid als centrale waarden, mobilisatie nodig is om dit onderwerp
 de juiste prioriteit te geven.
      Het verschijnsel van de deeltijdarbeid kan, zoals vaker gezegd, het proces van
 vrouwenemancipatie versnellen, mits de deeltijdarbeid gelijk over de seksen
  wordt verdeeld en geen belemmering i s voor promotie.
      Een consumptiebeleid kan legitimeringsvragen oproepen ondanks het feit dat
  onze maatschappij toch vertrouwd i s met aanzienlijke overheidsinterventie. Er
  zijn krachten werkzaam i n richting van versobering, die vooral tot uiting
  komen bij sommige radicale minderheden. Tegelijkertijd doet zich het pro-
  bleem voor dat onder invloed van externe omstandigheden een matiging van de
  consumptieve bestedingen plaatsvindt of wordt afgedwongen door overheidsbe-
  leid. In deze context kan een consumptiebeleid positieve betekenis hebben,
  waar anders een matigingsbeleid onsuccesvol moet blijven.
      De mogelijkheden t o t verschuiving van betaald naar onbetaald werk zijn
  beperkt. Ter zelfder tijd bestaan er onmiskenbare gevoelens van onvrede met de
  huidige inrichting van de verzorgingsstaat. Wellicht behoeven de voorzieningen
  periodiek een kritische toetsing, waarbij vooral de legitimiteitsvragen onder
  ogen worden gezien om zo ruimte te scheppen voor nieuwe~oplossingenvan
  bestaande problemen.
      Het alternatief regime kan gemakkelijk kritiek ontmoeten. In een maat-
  schappij die overigens zeer veeleisend is ten aanzien van arbeid, kan het nauwe-
  lijks anders of er blijft een categorie over die indifferent staat tegen het be-
  staande systeem. Het zou juist een prestatie zijn van onze samenleving om de
  vraag naar arbeid in zo'n verscheidenheid aan te bieden dat ook degenen die
  zich het minst identificeren met het bestel nog een plaats kunnen krijgen. Dan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 338 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 339 ======================================================================

<pre>zal het minder nodig zijn desintegratie-verschijnselen, zoals deze zich het laatste
decennium in de hele industriele wereld voordoen, met geweld te bestrijden of
t e veronachtzamen.
    De denkbeelden met wijde strekking beogen mede een maatschappelijke
ontwikkeling in de richting van herwaardering van de verscheidenheid aan
werksoorten mogelijk t e maken. Hiertoe lijkt een tweetal - zeer uiteenlopende
- wegen ingeslagen t e kunnen worden: verdeling van inkomen via de verdeling
van betaalde arbeid enerzijds en verdeling van inkomen via inkomensoverdrach-
ten anderzijds. Beide zijn van zeer fundamentele betekenis in onze maatschap
pij. Het is de combinatie van deze twee stelsels, die de industriele verzor-
gingsmaatschappij in hoge mate haar specifieke karakter geeft, alsook de voor
haar typerende problemen voortbrengt. Uit het oogpunt van vernieuwing van
 het arbeidsbestel zijn er evenwel aanzienlijke verschillen vast te stellen tussen
ontwikkelingen i n de richting van herverdelingvan betaald werk, zoals arbeids-
tijdverkorting, o f ontwikkelingen in de richting van uitbreiding van inkomens-
overdrachten, hetzij voor specifieke groepen zoals verzorgende ouders of in het
algemeen door een basisinkomen. Dit wil echter niet zeggen dat beleidsvoering
 in de toekomst exclusief op 681-1  van deze mechanismen is aangewezen. Wel
dienen we ons ervan bewust t e zijn dat vernieuwingen in het arbeidsbestel
steeds op enigerlei wijze samenhangen met deze verdelingsmechanismen.
    De weg van de herverdeling van betaalde arbeid zou getypeerd kunnen
worden als de indirecte en de weg van de uitbreiding van inkomensoverdrach-
ten als de directe methode om veranderingen te bereiken in opvattingen en
gedrag ten aanzien van de diverse soorten betaalde en onbetaalde arbeid. Door
arbeidstijdverkorting wordt immers we1 een kortere werkweek gerealiseerd en
zal ook noodzakelijkerwijze een aanpassing van de inkomens moeten plaatsvin-
den, maar de beoogde veranderingen in de rolverdeling tussen man en vrouw
alsmede een meer gelijke deelneming aan betaald en onbetaald werk worden er
niet rechtstreeks door tot stand gebracht. Deze veranderingen zullen eerder het
resultaat zijn van sociale processen, dan van veranderingen in de arbeids-
organisatie. Herverdeling van het betaalde werk schept slechts een gunstige
voorwaarde voor verdergaande veranderingen. Uitbreiding van de inkomens-
overdrachten i n de vorm van een verzorgersloon of een algemeen basisinkomen
grijpt daarentegen veel directer aan bij het tot stand brengen van een andere
waardering van t o t nu toe onbetaalde werkzaamheden en een verruiming van
keuzemogelijkheden.
    Vanuit het oogpunt van vernieuwing van het arbeidsbestel zijn het basisin-
komen en het verzorgersloon interessant; zij zijn niet alleen economisch ingrij-
pend, maar vergen ook mentaal en institutioneel aanzienlijke veranderingen. De
perspectieven hiervoor hangen niet alleen samen met de economische situatie,
maar ook met de verbreidheid van deze denkbeelden. Er dient grotere duide-
lijkheid t e komen over de publieke waardering voor deze denkbeelden. Daartoe
zou er meer inzicht dienen te bestaan in de voor- en nadelen die verbonden zijn
met ontwikkelingen in genoemde richtingen.
    Gezien de grote problemen die zeker op dit moment verbonden zijn met een
sterke uitbreiding van de inkomensoverdrachten, zou het aanbeveling kunnen
verdienen lichte varianten van deze denkbeelden te ontwerpen en in het beleid
te beproeven. Er worden dan opties voor de toekomst open gehouden zonder
het beleid uitsluitend vast te leggen in een bepaalde richting. Dit zou kunnen
gebeuren door een vorm van educatief verlof in te voeren als de minst riskante
variant van de hier besproken nieuwe vormen van inkomensoverdrachten.
Omdat het algemeen basisinkomen een zware variant is, waarvan de repercus-
sies in economisch en sociaal opzicht moeilijk te overzien zijn, zou deze moda-
liteit vooralsnog naar de toekomst dienen te worden verwezen. Vormen van een
verzorgersloon zouden doorvoerbaar kunnen zijn. De financiele ruimte hiervoor
zou ten dele kunnen worden gevonden in de huidige kinderbijslagregeling.
    De hierboven gedane suggesties hebben de strekking om toekomstige beleids-
mogelijkheden open t e houden voor denkbeelden ten aanzien waarvan het
thans niet mogelijk of opportuun is om ze in beleid te vertalen. Dit omdat zich
</pre>

====================================================================== Einde pagina 339 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 340 ======================================================================

<pre>in de toekomst situaties kunnen gaan voordoen waarin deze denkbeelden aan
relevantie winnen. Doorvoering op grote schaal is niet alleen afhankelijk van de
plausibiliteit en de aantrekkelijkheid van de denkbeelden op zich. Zelfs een
algemene bekendheid met - en affiniteit t o t ideeen als een basisinkomen of
een verzorgersloon zijn wellicht onvoldoende - zij het we1 noodzakelijke      -
voorwaarden om politieke besluitvorming ter zake mogelijk t e maken. Te
verwachten i s dat ook meer structurele ontwikkelingen de relevantie van deze
denkbeelden moeten ondersteunen. Uit het oogpunt van beleidvoering is
derhalve afwachten geboden tot deze signalen zich duidelijk doen gevoelen. I n
dit verband is te wijzen op structurele ontwikkelingen die zich in de toekomst
 mogelijkerwijs kunnen voordoen, welke in het voordeel zullen werken van een
verzorgersloon of van een basisinkomen.
     Met betrekking t o t het verzorgersloon zij in dit verband gewezen op de
 mogelijkheid dat op de arbeidsmarkt een veel groter arbeidsaanbod van gehuw-
de vrouwen met kinderen t o t gelding zou kunnen komen. In combinatie met
 maatschappelijke factoren als de emancipatiebewegingen een grotere zelfbe-
wustheid van vrouwen met betrekking tot het verwerven van een arbeidsplaats,
 zal dit de overheid voor specifieke werkloosheidsproblemen plaatsen. De
 inkomensverschillen tussen degenen die er wBI en zij die er niet in slagen een
arbeidsplaats te vinden, zullen een sterke tendens veroorzaken om de verzor-
gingHunctie te honoreren. Dit kan ook nodig zijn om huishoudingen met
slechts BBn kostwinner te compenseren. Ook moet gewezen worden op moge-
 lijke demografische ontwikkelingen waarbij een sterke teruggang van de bevol-
kingsgroei en wijzigingen van de samenstelling worden voorzien. Deze kun-
nen discussies oproepen waarin ook de condities waaronder de opvoeding
 plaatsvindt, worden betrokken. Niet dat zo een demografische ontwikkeling
 rechtstreeks als argument zou worden gehanteerd voor de invoering van een
 verzorgersloon, maar we1 kan daardoor een situatie ontstaan, waarin de aan-
 dacht voor de verzorging van kinderen als maatschappelijk en politiek probleem
toeneemt. Ten slotte zijn er sociaal-culturele en pedagogische motieven die in
 toenemende mate aandacht krijgen en de betekenis van de verzorgingsfunctie
 voor jonge kinderen i n het licht stellen. Onder invloed van deze ontwikkelingen
 zou het verzorgersloon gemakkelijk kunnen gaan fungeren als een 'thuisblijf-
 premie', maar waar en i n zoverre buitenshuis werken hoofdzakelijk een inko-
 mensfunctie heeft, zal dat bezwaar minder worden gevoeld. Aangezien de
 genoemde structurele factoren in de toekomst zouden kunnen gaan converge-
 ren met reeds bestaande opvattingen en beleidsconcepten, lijkt het juist om de
 optie van het verzorgersloon open te houden.
     Met betrekking tot het algemeen basisinkomen lijkt een permanent hoge
 graad van werkloosheid een factor te zijn die invoering in de toekomst dichter-
 bij zou kunnen brengen, hoewel daarin misschien eerder aanleiding zal worden
 gevonden om over te gaan t o t arbeidstijdverkorting. Ook zou de verscheiden-
 heid aan aanspraken op sociale zekerheid een factor kunnen gaan vormen op
-grond waarvan het basisinkomen een plausibele modaliteit wordt. D i t juist
 omdat de vereiste inkomensoverdrachten van zodanige omvang zijn dat de
 bestedingsmogelijkheden van de overheid op andere terreinen verminderd
 zullen moeten worden. Hierdoor zal een deel van de verworvenheden van de
 verzorgingsstaat moeten worden prijsgegeven, met als gevolg dat het aanbod
 van diensten op educatief, cultureel en sociaal gebied meer dan thans door de
 koopkrachtige vraag van het individu zal worden bepaald, in plaats van door
 sturing en financiering van de zijde van de overheid.
     Het basisinkomen bedoelt vooral de keuzemogelijkheid om het leven uit
 betaalde en onbetaalde arbeid t e laten bestaan en daarin naar persoonlijke
 voorkeur gradaties aan te brengen, te verruimen. In deze zin zou dit concept
  gelijkwaardig kunnen worden geacht aan arbeidstijdverkorting tot 25 uur per
 week zoals uitgewerkt door de Emancipatie-Kommissie. Beide immers willen
  een ruimere keuze tussen - en combinaties van - de diverse werksoorten
  mogelijk maken, ten einde deze meer in overeenstemming t e brengen met
  persoonlijke appreciaties.
     Overigens laat zich moeilijk schatten welke factoren in de maatschappelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 340 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 341 ======================================================================

<pre>en economische ontwikkeling ten voordele van de 25-uren week zullen werken,
behalve dat een permanente hoge graad van werkloosheid een belangrijke
factor zou kunnen vormen voor een ontwikkeling in deze richting. Het concept
zelf werd hierboven reeds getypeerd als een indirecte methode om tot verande-
ringen van appreciatie en gedrag ten aanzien van de diverse werksoorten t e
komen. De korte werkweek en de dienovereenkomstige inkomensverlaging
worden hierdoor we1 gewaarborgd, maar de beoogde veranderingen in de
rolverdeling tussen man en vrouw en in de deelneming aan betaald en onbetaald
werk worden hierdoor niet rechtstreeks gerealiseerd. Dergelijke veranderingen
zullen eerder het resultaat zijn van sociale processen. Bij de 25-uren week geldt
we1 het primaat van betaald werk in de gebruikelijke organisatorische verban-
den. I n deze zin verschilt dit concept van de directe methode, die door het
verstrekken van een algemeen basisinkomen of een specifieke uitkering bepaal-
de werksoorten wil bevorderen of keuzemogelijkheden wil verruimen.
   Het i s de eerste keer na de Tweede Wereldoorlog dat zich in ons land een
hoge en hardnekkige werkloosheid voordoet en derhalve ook de eerste keer dat
de overheid voor de taak staat een mobiliserend beleid te voeren om de soci-
aal-economische doelstelling van volledige werkgelegenheid waar t e maken.
Zowel uit dit rapport als uit het rapport 'Plaats en toekomst van de Nederland-
se industrie' blijkt dat de Raad ervan overtuigd is dat de overheid zich niet aan
deze taak mag onttrekken door het vroegtijdig loslaten van deze doelstelling.
Dan zou eerst moeten blijken dat de beleidsmogelijkheden zijn uitgeput. Dit i s
niet het geval, zolang de mogelijkheden die voortvloeien uit een positieve
benadering van het marktgebeuren zowel als het planmatig handelen, nog
onvoldoende zijn verkend. Juist de overheid kan hier - om in navolging van
Schumpeter te spreken - de schepper van nieuwe combinaties zijn.
   Het is echter ook duidelijk dat er grote onzekerheden bestaan en dat herstel
van volledige werkgelegenheid voor een belangrijk deel buiten de invloedssfeer
van de overheid ligt. Deze moet daarom in haar beleid alert zijn voor signalen
waaruit kan blijken dat men aan de grenzen van de mogelijkheden tot het
scheppen van arbeidsplaatsen is gekomen. Uitgaande van de huidige verzor-
gingsmaatschappij zijn dan in grote lijnen twee maatschappelijke ontwikkelin-
gen mogelijk. Enerzijds een ontwikkeling waarbij het belang van betaald werk
voorop blijft staan, het recht hierop zich verder verbreidt en de bestaande
werkgelegenheid meer en meer wordt verdeeld. Anderzijds een ontwikkeling
waarbij inkomstenverwerving door overdracht in de secundaire sfeer meer
gelijkwaardig wordt aan inkomstenverwerving in de primaire sfeer en waarbij de
nauwe band die er nu nog bestaat tussen plicht tot werk, recht op werk en
beloning van werk ook in sociale zin wordt doorbroken.
   Het belang dat i n het algemeen, ook buiten Nederland, wordt gehecht aan
volledige werkgelegenheid en daarmee aan herstel van de economische bedrij-
vigheid, maakt een maatschappelijke ontwikkeling in de eerste richting waar-
schijnlijker dan i n de tweede. De aandacht voor de oplossing van acute proble-
men kan er zo toe leiden dat het spectrum van mogelijkheden voor de toe-
komst onomkeerbaar wordt versmald. De Raad acht dit ongewenst en het is
vooral hierom dat in deze studie ook uitvoerig aandacht is geschonken aan de
ruimte voor een beleid gericht op vergroting van de keuzevrijheid van het
individu ten aanzien van werk en inkomstenverwerving. Deze ruimte is welis-
waar beperkt gebleken, maar ontbreken doet zij niet. Wil men deze ruimte
gebruiken om zo de toekomst open te houden voor fundamentele veranderin-
gen in het arbeidsbestel en in de maatschappelijke orde, dan vergt dit een
mobilisatie van krachten. Hier ligt een vraag van maatschappelijke en politieke
appreciatie.
9.4 Samenvatting
    In het arbeidsbestel tekent zich een verscheidenheid aan problemen af, zoals
een hardnekkige en groeiende werkloosheid, een onvoldoende functioneren van
de arbeidsmarkt, een groeiend aantal niet-actieven in verhouding tot de recrute-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 341 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 342 ======================================================================

<pre>ringsbevolking en een stijgende belasting- en premiedruk. Voorts worden
aspiraties naar voren gebracht die aan het arbeidsbestel hogere eisen stellen dan
voorheen het geval is geweest. Zo worden er hogere eisen gesteld aan de intrin-
sieke kwaliteit van de arbeidsplaats en wordt in toenemende mate belang
gehecht aan een meer gelijke positie van mannen en vrouwen op de arbeids-
markt en in samenhang daarmee een meer gelijke verdeling van de huishoude-
lijke arbeid. Met het oog op deze problemen en de zich ontwikkelende aspira-
ties zijn denkbeelden naar voren gekomen die beogen het arbeidsbestel t e
veranderen. In dit rapport is een tiental denkbeelden met betrekking t o t
vernieuwingen in het arbeidsbestel onderzocht op de concrete mogelijkheden
voor beleid. Een overweging bij de keuze van de denkbeelden is geweest dat een
zeker maatschappelijk draagvlak aanwezig kan worden geacht. Verder zijn de
onderzochte denkbeelden van een zodanige draagwijdte dat zij van betekenis
zijn voor verschillende sectoren en facetten van het overheidsbeleid. Met elkaar
omvatten de onderzochte denkbeelden een breed spectrum van ideeen, zowel
naar de mate van ingrijpendheid als wat betreft mogelijke verschillen in politie-
ke appreciatie. De tien denkbeelden zijn:
    - algemene arbeidstijdverkorting;
    - deeltijdarbeid;
    - betaald educatief verlof;
    - gedifferentieerde loonvorming, herstructurering van belasting- en pre-
miedruk, beloning van inconvenienten;
    - kwaliteit van de arbeid: verbetering van inhoud en omstandigheden en
een premiedifferentiatie;
    - onbetaalde arbeid;
    - verzorgersloon of ooievaarsregeling;
    - alternatief regime in arbeidsorganisatie voor minder aangepasten;
    - algemeen basisinkomen;
    - consumptiebei'nvloeding door herallocatie van bestedingen in de sfeer
van huisvesting, verkeer en vervoer en toerisme.
    Een samenvatting van de conclusies ten aanzien van deze mogelijke vernieu-
 wingen i s te vinden in paragraaf 9.2. Met uitzondering van twee denkbeelden -
 verzorgersloon en algemeen basisinkomen - kan op korte termijn een begin
 worden gemaakt met de realisering van deze denkbeelden. Dit betekent niet dat
 volledige verwerkelijking ook op korte termijn mogelijk zou zijn. Dit vergt tijd.
    Gezien de ernst van de huidige maatschappelijke problemen op het punt van
 de werkgelegenheid i s afzonderlijk de vraag aan de orde gesteld, wat de bijdrage
 van de denkbeelden aan het werkgelegenheidsbeleid zou kunnen zijn.
    Een directe bijdrage aan het werkgelegenheidsbeleid biedt het denkbeeld om
 het consumptiepatroon t e bei'nvloeden ter wille van de werkgelegenheid. De
 mogelijkheden van een dergelijk beleid zijn i n dit rapport verkend, zonder
 de grenzen hiervan volledig af te tasten. Bij uitbreiding van de omvang en de
 aard van het instrumentariurn zouden enkele tienduizenden manjaren werkge-
 legenheid verwezenlijkt kunnen worden. Om dit te bereiken i s verruiming van
 overheidscompetentie vereist, alsook inschikkelijkheid van de burgers i n hun
 bestedingsautonomie. Het is vooral de vraag o f de bereidheid hiertoe bestaat,
 die maatschappelijk en politiek van betekenis is.
    Vanuit het denkbeeld de schaarsteverhoudingen beter in de lonen tot uit-
 drukking t e doen komen, zijn enkele beleidssuggesties ontwikkeld, zoals het
 bevorderen van differentiatie i n de loonvorming tussen bedrijfstakken en
 regio's door het toestaan van zekere verschillen, het beter belonen van inconve-
 nienten, het herstructureren van de individuele belasting- en premiedruk en het
 aanbrengen van differentiatie i n de sociale uitkeringen. De werkgelegenheids-
 genererende effecten van dergelijke beleidsmaatregelen laten zich moeilijk
 kwantificeren, maar men mag aannemen dat door verbetering van het markt-
 proces een gunstige voorwaarde wordt verwezenlijkt voor economische expan-
 sie, die mogelijk groei van de werkgelegenheid inhoudt.
     Er zijn nog twee beleidsconcepten voor de toekomstige werkgelegenheid van
 belang: de verbetering van de kwaliteit van de arbeid en het invoeren van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 342 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 343 ======================================================================

<pre>alternatieve regimes ten behoeve van minder aangepasten op de arbeidsmarkt.
Gezien bestaande fricties in het arbeidsbestel, zijn deze twee denkbeelden aan
te merken als mogelijkheden om gunstige voorwaarden voor de ontwikkeling
van de werkgelegenheid te scheppen, bijvoorbeeld door de matiging van de
sociale lasten die er het resultaat van zou kunnen zijn. De kwantitatieve bete-
kenis van het eerste denkbeeld is aanzienlijk groter dan van het tweede.
    De in d i t rapport besproken vernieuwingen kunnen dus positieve effecten
sorteren voor de werkgelegenheid. Men dient zich echter bewust t e zijn van het
kwalitatief nieuwe en ook grensverleggende karakter van de geboden mogelijk-
heden van beleidsvoering. Bestaande instituties zullen veranderingen moeten
ondergaan, verworven rechten worden aangetast en de invloedssferen van de
overheid vis B vis het bedrijfsleven o f tegenover de burgers worden verlegd.
    In het rapport wordt betoogd dat het voorbarig i s thans te concluderen, dat
een bevredigende groei van de werkgelegenheid onbereikbaar moet worden
geacht. De grenzen van een krachtig generiek Bn specifiek beleid tot herindu-
strialisatie, zoals voorgesteld i n het WRR-rapport 'Plaats en toekomst van de
Nederlandse industrie' zijn nog onvoldoende verkend. Bij voldoende draagvlak
liggen er voorts mogelijkheden in de quartaire sector, waarbij. in de huidige
situatie het beleid zich vooral zal moeten richten op de aan de marktsector
complementaire activiteiten.
    Een beleid dat zich alleen op groei van de werkgelegenheid orienteert houdt
we1 risico's van haalbaarheid in. Het is daarom nodig tegelijkertijd een flanke-
rend beleid te voeren, waarin aandacht wordt geschonken aan de mogelijkhe-
den van arbeidstijdverkorting in de bestaande situatie. Moeilijk te vervullen
voorwaarden zijn: geen toename van de loonsom en handhaving van de be-
drijfstijd. Het direct invoeren van algemene arbeidstijdverkorting brengt grote
moeilijkheden met zich, maar deze zijn niet onoverkomelijk mits men geleide-
lijkheid betracht en een overgangsperiode aanvaardt waarin differentiatie naar
bedrijfstakken mogelijk is. Voor educatief verlof en deeltijdarbeid zijn zeker
mogelijkheden aanwezig.
    De ontvouwde denkbeelden zijn ook geconfronteerd met het huidige ar-
beidsbestel. De denkbeelden zijn dan te zien als uitvloeisel van aspiraties die dit
bestel onder druk zetten: naast aspiraties op het punt van de kwantitatieve
werkgelegenheid ook aspiraties met betrekking tot de diversiteit van arbeid en
werkgelegenheid, de kwaliteit van de arbeid en de keuzemogelijkheden ten
aanzien van arbeid. Voor een deel komen deze aspiraties voort uit de behoefte,
de verschillende soorten werkzaamheden op gelijker wijze te verdelen tussen
mannen en vrouwen. De conclusie i s hier, dat de huidige mogelijkheden voor
vernieuwingen in het arbeidsbestel weliswaar beperkt zijn, maar zeker niet
uitgesloten. Grotere overgangen zoals algemene arbeidstijdverkorting tot een
25-urige werkweek, basisinkomen en verzorgersloon zijn om zowel economi-
sche als sociale redenen op korte termijn niet uitvoerbaar. Wel moet het moge-
lijk worden geacht maatregelen te vermijden die verwerkelijking van deze opties
ook op de langere duur zouden belemmeren.
    Ten slotte zijn de denkbeelden ook geconfronteerd met de maatschappelijke
orde. Uitgaande van de huidige verzorgingsmaatschappij zijn er in de toekomst
twee maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk. Enerzijds een ontwikkeling
waarbij het belang van betaald werk voorop blijft staan, het recht hierop zich
verder verbreidt en de bestaande werkgelegenheid meer en meer wordt ver-
deeld. Anderzijds een ontwikkeling, waarbij inkomstenverwerving door over-
dracht i n de secundaire sfeer meer gelijkwaardig wordt aan inkomstenverwer-
ving in de primaire sfeer en de naar veler gevoelen nauwe band tussen plicht tot
werk, recht op werk en loon nair werk wordt doorbroken. Een ontwikkeling in
de eerste richting i s waarschijnlijker dan de tweede. Wil men het anders dan
vergt dat een mobilisatie van krachten. Hier ligt een belangrijke vraag van
maatschappelijke en politieke appreciatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 343 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 344 ======================================================================

<pre>BIJLAGE 9.1. Samenstelling projectgroep
   De interne projectgroep die dit rapport heeft voorbereid was als volgt
samengesteld:
Leden van de Raad
Drs. H.A. van Stiphout, Voorzitter van de projectgroep
Prof.dr. N.H. Douben
Prof.dr. J. Volger
Medewerkers van her Bureau van de Raad
Drs. A.A. van Duijn, Secretaris van de projectgroep
R.J. de Bruijn
Dr. W. van Drimmelen
Drs. R.M.A. Jansweijer
E.W. van Luijk
Ir. J.C. van Ours
BIJLAGE 9.2. Voorstudies
   Ten behoeve van het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel hebben
externe deskundigen een aantal studies verricht in opdracht van de WRR. De in
onderstaand overzicht met + gemerkte studies zullen integraal worden gepubli-
ceerd in de serie 'Voorstudies en achtergronden'. Van de met * * gemerkte
studies zal in deze serie een sarnenvatting verschijnen. De andere studies zijn
opvraagbaar bij of via het bureau van de Raad.
    - P. H. Admiraal, Consumptie: kruispunt van disciplines. *
    - H.J. van Daal (Nederlands Instituut voor Maatschappelijk Werk Onder-
 zoek), Zorg in eigen beheer.
    -   N. H. Douben, Arbeidsongeschiktheid, arbeidsmarkt en beloningsvoeten.
    -   N. H. Douben, Sociale zekerheid als omgevingskader.
    - W. Driehuis, Sectorstructuurmodel SECMON-A.
    - (Nationale Woningraad), Woonconsumptie in de tachtiger jaren. *
    - A. Heertje, Technische ontwikkeling: algemene gezichtspunten.
    - J.A.M. Heijke (Stichting Het Nederlands Economisch Instituut), Het
 functioneren van de Nederlandse arbeidsmarkt en de loonstructuur. *
    - F.J. Hoogendoorn, Effecten van technologische ontwikkeling op de
 werkgelegenheid in kwantitatieve en kwalitatieve zin (een tweetal case-studies).
    - G. Hupkes (Adviesgroep voor verkeer en vervoer), Werkgelegenheiden
 personenvervoer: een maximumscenario. *
    - Ikon, Organisatie van de enqugte motivatie en satisfactie betaald en
 onbetaald werk.
    - C.A. de Kam, P.A. de Graaf (Centrum voor onderzoek van de economie
 van de publieke sector, Rijksuniversiteit Leiden), Een basisinkomen voor
 iedereen; enkele budgettaire en verdelingsef fecten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 344 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 345 ======================================================================

<pre>   - L.J.Th. van der Kamp, Onderwijs als omgevingskader; ontwikkelingen
binnen het onderwijs en de invloed op het arbeidsbestel.
   - W.H.C. Kerkhoff, K. Hoekendijk en C. Willemse (Universiteit van Am-
sterdam, Psychologisch Laboratorium), De kwaliteit van arbeid, verhoudingen
en kriteria. * *
   - C. Molenaar (Instituut voor Economisch Onderzoek Rotterdam), Ar-
beidsmarkt en beloningsstructuur, verdiende lonen en regelingslonen van
handarbeiders in de nijverheid. *
   - NV v/h Nederlandse Stichting voor Statistiek, Verdeling van Arbeid.
   - J.C. van Ours, Ontwikkelingen in het consumptiepatroon. *
   - J.C. van Ours, Schaarsteverhoudingen en beloningsontwikkelingen,
empirische vormgeving.*
  - A. Peper, Machtsverhoudingen in en institutionele structuur van de
Nederlandse arbeidsverhoudingen.
   - G.J. van der Pijl, B. Fruytier (Instituut voor sociaal-wetenschappelijk
onderzoek/Economisch lnstituut Tilburg), In- en uitschakeling van arbeid.
   - L. U. de Sitter, Op weg naar nieuwe fabrieken en kantoren; produktie-or-
ganisatie en arbeidsorganisatie op de tweesprong.* * (Volledige uitgave: Kluwer,
Deventer, 1981.)
   - F. Sturmans, M. van Dongen en G. Zielhuis, Opsporing van gezondheids-
bedreigingen in het werk en de werkomgeving.* *
  -    C.J. de Wolff, Werkengezondheid.**
</pre>

====================================================================== Einde pagina 345 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 346 ======================================================================

<pre>In de reeks 'Voorstudies en achtergronden' zijn tot nu toe verschenen:
In de eerste Raadsperiode:
       V 1. W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen o p Onderwijs; een literatuur-
             studie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs (19 7 5 ) *
       V 2. I.J. Schoonenboorn en H.M. In 't Veld-Langeveld: de ernancipatie
             van de vrouw (1 976)'
       V 3. G.R. Mustert: Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over
             de ongelijkheid i n de Nederlandse inkornensverdeling (1 976)
       V 4. IVA/lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de
             Katholieke Hogeschool Tilburg: De verdeling en de waardering van
             de arbeid; een studie over ongelijkheid in'het arbeidsbestel ( 1976)
       V 5. 'Adviseren aan de overheid', met bijdragen van econornische,
             juridische en politicologische bestuurskundigen (1977)
       V 6. Verslag Eerste Raadsperiode: 1972-19 7 7
In de tweede Raadsperiode:
             J.J.C. Voorhoeve: lnternationale rnacht en interne autonornie -
              Een verkenning van de Nederlandse situatie ( 1978)
             W.M. de Jong: Techniek en wetenschap als basis voor industriele
              innovatie - Verslag van een reeks van intewiews (1 978)
                                                                                '
              R. Gerritse/lnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven:
              De publieke sector: ontwikkeling en waardevorrning -
              Een vooronderzoek (1 979)
             Vakgroep Planning en Beleid/Sociologisch lnstituut Rijksuniversi-
              teit Utrecht: Konsurnptieverandering i n rnaatschappelijk perspectief
              (1 979)
              R. Penninx: Naar een algemeen etnisch rninderhedenbeleid?
              Opgenomen in rapport nr. 1 7 (1979)
              De quartaire sector - Maatschappelijke behoeften en werkgelegen-
              heid - Verslag van een werkconferentie (1979)
              W. Driehuis en P.J. van den Noord: Produktie, werkgelegenheid en
              sectorstructuur in Nederland 1960-19 8 5
              Modelstudie bij het Rapport Plaats en toekornst van de
              Nederlandse industrie (1980)
              S.K. Kuipers, J. Muysken, D.J. van den Berg en A.H. van Zon:
              Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig groeirnodel
              m e t zes sectoren van de Nederlandse econornie i n de periode na
              de tweede wereldoorlog
              Modelstudie bij het Rapport Plaats en toekomst van de
              Nederlandse industrie (1980)
              F. Muller, P.J.J. Lesuis e n N.M. Boxhoorn: een rnultisectorrnodel
              voor de Nederlandse econornie in 2 3 bedrijfstakken
               F. Muller: Veranderingen i n d e sectorstructuur van de Nederlandse
              econornie 1950-1 9 9 0
               Modelstudie bij het Rapport Plaats e n toekornst van de
               Nederlandse industrie (19 8 0 )
              A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaatsen, bezettingsgraad e n werk-
              gelegenheid in dertien bedrijfstakken
               Modelstudie bij het Rapport Plaats en toekornst van de
               Nederlandse industrie (1980)
              A.J. Basoski, A. Budd, A. Kalff, L.B.M. Mennes, F. Rack6 en
              J.C. Rarnaer: Exportbeleid en sectorstructuurbeleid
               Preadviezen bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse
               industrie (1 980)
              J.J. van Duijn. M.J. Ellman, C.A. de Feyter, C. Inja, H.W. de Jong,
               M.L. MogendorFf en P. Verloren van Thernaat: Sectorstructuur-
               beleid: mogelijkheden en beperkingen
               Preadviezen bij het Rapport Plaats en toekornst van de Nederlandse
               industrie (1980)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 346 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 347 ======================================================================

<pre>V19. C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruimte-
     lijke spreiding van economische activiteiten in Nederland
     Studie bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse
     industrie (1980)
V20. M.Th. Brouwer, W. Driehuis, K.A Koekoek, J. Kol, L.B.M. Mennes,
     P.J. van den Noord, D. Sinke, K. Vijlbrief en J. van Ours: Raming
     van de finale bestedingen en enkele andere grootheden i n
     Nederland in 1 9 8 5
     Technische nota's bij het Rapport Plaats en toekomst van de
     Nederlandse industrie (1980)
V21. J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000 (1980)
V22. P. Thoenes, R.J. In 't Veld, 1.Th.M. Snellen, A. Faludi: Benaderingen
     van planning (1981)
V23. D.B.P. Kallen, K.B. Koster, P.N. Karstanje, L.J. van den Bosch,
     G . van Enckevort, Ria Jaarsma: Educatie en Welzijn (1981)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 347 =================================================================

<br><br>